c) La cuestión del "perjuicio grave a los intereses de Australia"

2.26 El representante de Australia sostuvo que las medidas aplicadas por las Comunidades Europeas a la exportación de azúcar habían causado o amenazaban causar un perjuicio grave a los intereses australianos, y habían tenido efectos adversos sobre el mercado mundial del azúcar, en detrimento de otras partes contratantes del Acuerdo General. Ese comportamiento de los precios se debía a la poca elasticidad de la demanda del azúcar, por lo cual un aumento de la oferta se traducía en una baja desproporcionada de los precios. Afirmó, pues, que las subvenciones comunitarias a la exportación habían sido excesivas, y que las exportaciones de azúcar de la Comunidad habían aumentado al tiempo que se registraba un agudo descenso de los precios mundiales del producto. Las medidas adoptadas por la Comunidad habían provocado una inestabilidad considerable en el comercio mundial del azúcar, y la creciente disponibilidad de azúcar comunitario subvencionado en el mercado mundial había tenido por efecto desplazar a abastecedores tradicionales, quienes, para vender sus productos, se habían visto obligados a aceptar una fuerte disminución de sus ingresos. Por otra parte, el derecho de Australia a aumentar su propia parte en el mercado y los ingresos en divisas de la industria azucarera nacional se había visto adversamente afectado, resultando de ello una reducción de los ingresos de los productores australianos, que pasaron de 308,60 dólares australianos por tonelada en 1975/1976 a 231,34 dólares australianos por tonelada en 1977/1978. Esta reducción del 25 por ciento reflejaba un descenso más agudo aún -40 por ciento- del precio en el mercado libre mundial durante el mismo período.

2.27 El representante de las Comunidades Europeas afirmó que, como Australia no había presentado ningún elemento para evaluar el perjuicio grave que se había causado o se amenazaba causar, era imposible determinar la naturaleza del perjuicio alegado. Añadió que Australia había mantenido su parte en el mercado mundial y con frecuencia la había aumentado considerablemente en sus principales mercados de exportación, que las exportaciones comunitarias a esos mercados seguían siendo insignificantes, y que no existía ninguna prueba de que los intereses australianos hubieran sufrido un perjuicio grave. Con respecto a la disminución de los ingresos por concepto de exportación, las Comunidades Europeas habían padecido las consecuencias de una situación creada por los exportadores mundiales en su conjunto y no debían ser consideradas responsables del bajo nivel de los precios ni de la inestabilidad del mercado. Además, Australia, al igual que otros países, había aplicado una política de estabilización del precio interno del azúcar a un nivel que no estaba directamente vinculado con los precios vigentes en el mercado mundial. En general, cabía considerar que, durante los años 1975 a 1977, del 60 al 65 por ciento de la producción azucarera australiana se había beneficiado de los precios internos por una parte, y de los precios especiales de exportación, por otra.

2.28 El representante de Australia señaló que el examen del Grupo especial no tenía por objeto juzgar el sistema australiano de estabilización interna. Con este sistema no se pretendía conceder subvenciones en el sentido del Acuerdo General, ya que permitía manifiestamente que los precios de exportación rebasaran los precios internos y no contaban con financiación oficial. Además, a diferencia de lo que sucedía en las Comunidades Europeas, en Australia se ejercía un estricto control de las superficies plantadas y de los niveles de producción a fin de garantizar que ésta correspondiera a las exigencias del mercado interno y de los mercados de exportación relativamente seguros.

d), e) El sistema comunitario "había anulado o menoscabado las ventajas resultantes para Australia directa o indirectamente del Acuerdo General, y había constituido un obstáculo para la consecución de los objetivos del Acuerdo General"

2.29 En opinión del representante de Australia, se podía presumir anulación o menoscabo en caso de aplicarse medidas que quebranten las disposiciones del Acuerdo General. En tal caso no sería necesario probar la existencia de perjuicio ni citar los beneficios dimanantes del Acuerdo General que resultasen afectados. El efecto desfavorable de las medidas comunitarias sobre el comercio mundial del azúcar y sobre los ingresos por exportaciones de azúcar había sido de tal magnitud que había menoscabado las ventajas que Australia esperaba del Acuerdo General, disminuyendo así la capacidad de las partes contratantes para participar más plenamente en el comercio mundial y obstaculizando el logro de los objetivos del Acuerdo General. Por otra parte, la cuestión del grado del perjuicio económico no se había presentado al Grupo especial y no constituía un elemento específico de la reclamación de Australia. Sin embargo, en este caso existían pruebas suficientes para justificar la conclusión de que las medidas comunitarias habían tenido por efecto anular o menoscabar las ventajas resultantes para Australia del Acuerdo General, y obstaculizar la consecución de los objetivos de dicho Acuerdo, en cuyo caso podría ser necesario determinar el grado del perjuicio económico.

2.30 El representante de las Comunidades Europeas dijo que era preciso demostrar que "la anulación o el menoscabo" habían tenido en la práctica un significado real y específico. De lo contrario, la expresión carecería de significación concreta. En la ocasión, esta fórmula, imprecisa y muy general, podría ser objeto de examen desde un punto de vista económico, en particular teniendo en cuenta la evolución de la producción y del comercio australianos de azúcar. Tal como había sido formulada, la reclamación de Australia no se justificaba, por cuanto la producción y las exportaciones australianas de azúcar habían progresado notablemente durante el período considerado.

III. Elementos de hecho

a) Régimen del mercado comunitario del azúcar

3.1 La organización común del mercado del azúcar fue establecida inicialmente por el Reglamento (CEE) N.� 1009/67 del Consejo, de 18 de diciembre de 1967. El régimen de mercado único del azúcar entró en vigor el 1.� de julio de 1968. El Reglamento (CEE) N.� 1009/69 se mantuvo en vigencia hasta el fin de la campaña azucarera 1974/1975, fecha en que fue sustituido por una nueva reglamentación básica (Reglamento (CEE) N.� 3330/74 del Consejo, de 19 de diciembre de 1974) aplicable a las campañas azucareras 1975/76 a 1979/80.

3.2 Para examinar el régimen comunitario, el Grupo especial se basó particularmente en los siguientes textos: Reglamento (CEE) N° 3330/74 del Consejo, de 19 de diciembre de 1974, sobre la organización común del mercado del azúcar, modificado últimamente por el Reglamento (CEE) N° 1396/78, de 20 de junio de 1978; Reglamento (CEE) N° 766/68 del Consejo, de 18 de junio de 1968, en que se establecen normas generales para la concesión de reintegros por exportaciones de azúcar, modificado últimamente por el Reglamento (CEE) N° 1489/76; y Reglamento (CEE) N° 394/70 de la Comisión, de 2 de marzo de 1970, en que se establecen normas detalladas para la concesión de reintegros por exportaciones de azúcar, modificado últimamente por el Reglamento (CEE) N° 1467/77. Se exponen a continuación algunas de las principales disposiciones de los reglamentos mencionados, aunque ello no significa que hayan sido los únicos elementos tenidos en cuenta por el Grupo especial.

3.3 La política agrícola común en el sector del azúcar tiene dos objetivos principales: asegurar a los productores de remolacha azucarera y de caña de azúcar de la Comunidad el mantenimiento de las garantías necesarias en cuanto a empleo y nivel de vida en un mercado estable; y contribuir a garantizar el abastecimiento de azúcar de la Comunidad en su conjunto o de una de sus regiones. Para lograr esos objetivos, la organización común del mercado del azúcar establece un régimen único de precios internos y un régimen común de intercambios en la frontera exterior de la Comunidad (Reglamento N° 3330/74, preámbulo).

3.4 En el plano interno, el nivel de los precios se fija anualmente en función del "precio indicativo" del azúcar blanco (calidad tipo, mercancía no envasada, franco en fábrica, etc.) establecido para la zona más excedentaria de la Comunidad, es decir, aquella en que el precio es más bajo (artículo 2).

3.5 A nivel operativo, el "precio de intervención" -inferior al precio indicativo (véase el artículo 11) -es el precio al cual los organismos de intervención de los Estados miembros están obligados a comprar el azúcar elaborado en las Comunidades Europeas que se les ofrezca (artículo 9). Fundamentalmente, este precio se fija al mismo tiempo que el precio indicativo y corresponde al mismo período, el mismo producto y la misma zona. No obstante, para otras zonas se fijan precios de intervención derivados, en función de las variaciones regionales del precio del azúcar que cabe prever, en caso de cosecha normal y de libre circulación del azúcar, en condiciones naturales de formación de precios (artículo 3). En realidad, los ingresos de la industria azucarera quedan determinados por precios que se aproximan mucho al precio de intervención.

3.6 Por último, para cada zona productora se fija por el mismo procedimiento un precio mínimo, que el fabricante debe pagar a los productores de remolacha en un momento determinado de entrega y por una calidad determinada. El precio mínimo se deriva del precio de intervención del azúcar blanco en la zona de que se trate, es decir que se ajusta mediante coeficientes idénticos para toda la Comunidad, en los que se integran factores tales como el margen de elaboración, el rendimiento, y ciertos gastos e ingresos adicionales (artículos 4 y 5). Las condiciones para la compra de caña de azúcar sólo se fijan en ausencia de acuerdos intrasectoriales entre productores y fabricantes.

3.7 Se fijan precios mínimos diferentes según que las entregas de remolacha estén comprendidas o no en el contingente de base (artículos 4 y 28). Existe, en efecto, un sistema de contingentes, pues el sistema de precios está concebido para influir sobre la producción de remolacha azucarera y caña de azúcar (véase el preámbulo). A cada empresa se le asigna un contingente de base dentro de los limites de la cantidad básica fijada para cada país o región de las Comunidades Europeas (artículo 24). Ese contingente (cantidad A) puede aumentar en una cantidad B, que está en relación lineal con la cantidad A; la suma de esas dos cantidades (A y B) constituye el contingente máximo. Esta cantidad se determina teniendo en cuenta la tendencia de la producción y las posibilidades de comercialización (artículo 25). La cantidad C representa la producción que excede del contingente máximo (véase el artículo 26).

3.8 Estos contingentes son de importancia capital para la aplicación del régimen de precios internos, pues por la cantidad A (contingente de base) se paga al productor de remolacha un precio no inferior al precio mínimo fijado, y al fabricante un precio no inferior al precio de intervención. Respecto a la cantidad B, el precio mínimo pagado al productor es inferior, y el fabricante debe abonar al Estado un gravamen a la producción. Este gravamen está destinado a compensar o limitar, según el caso, los gastos comunitarios ocasionados por la comercialización de la producción azucarera que exceda de la denominada cantidad garantizada.⁴ Ahora bien, el gravamen a la producción no puede ser superior al 30 por ciento del precio de intervención (artículo 27). En cuanto a las cantidades de remolacha que sobrepasan el contingente máximo, los fabricantes, salvo disposición en contrario, fijan los precios que se han de abonar a los productores de remolacha según la situación del mercado mundial del azúcar.

3.9 Los contingentes tienen también una función en el régimen común de intercambio, por cuanto la cantidad C debe ser exportada (salvo en caso de escasez en las Comunidades Europeas) y no confiere al exportador el derecho a percibir reintegros (artículos 19 y 26).

3.10 El régimen de intercambio con terceros países está concebido para evitar que las fluctuaciones de los precios en el mercado exterior afecten a los precios vigentes en el interior de las Comunidades Europeas. A ese fin se prevé una compensación de la diferencia entre los precios aplicados fuera y dentro de las Comunidades cuando se realizan transacciones -importaciones o exportaciones- con terceros países (preámbulo).

3.11 Respecto a las importaciones, el régimen funciona sobre la base de un "precio de umbral" del azúcar blanco, el azúcar en bruto y la melaza, fijado anualmente para la Comunidad en su conjunto. Este precio se calcula en función del precio indicativo vigente en la zona más excedentaria de la Comunidad, incrementado con los gastos de transporte desde esa zona a la zona deficitaria más alejada (artículo 13).

3.12 En el caso de las importaciones se percibe un gravamen (prélévement) igual al precio de umbral menos el precio de importación (artículo 15). Este precio de importación puede ser el precio c.i.f. fijado por anticipado, o bien, si es inferior, el precio de oferta de las importaciones de que se trate (artículo 14). Por otra parte, cuando el precio de importación (precio c.i.f.) es superior al precio de umbral y cuando la situación de la oferta así lo requiere, puede concederse una subvención a las importaciones (artículo 17).

3.13 A la inversa, en la medida necesaria para permitir la exportación de los productos, se abona un reintegro a fin de compensar la diferencia entre los precios en el mercado mundial y los precios intracomunitarios (artículo 19), es decir, en la práctica, el precio de intervención (véase, por ejemplo, el artículo 3 del Reglamento N° 766/68).

3.14 Estos reintegros se abonan solamente por el azúcar obtenido a partir de remolacha o caña cosechadas en la Comunidad o importadas en virtud de la Convención de Lomé o del Acuerdo sobre el azúcar de caña concertado con la India (Reglamento N° 766/68).

3.15 Según las modalidades de solicitud, los reintegros por exportaciones se conceden conforme a un procedimiento general o bien por adjudicación.

3.16 De acuerdo con las normas generales, deben fijarse reintegros periódicos cada dos semanas. Para ello se tienen en cuenta elementos tales como la situación del mercado comunitario y del mercado mundial del azúcar, en particular el precio de intervención, los gastos de transporte, comercio y embalaje, las cotizaciones en el mercado mundial, y el aspecto económico de las exportaciones previstas.

3.17 El monto del reintegro puede fijarse también por adjudicación. En realidad, la mayoría de las exportaciones se efectúan con arreglo al procedimiento de adjudicación. En ese caso, se fija una cuantía máxima para el reintegro, teniendo en cuenta la situación de la oferta y los precios en las Comunidades Europeas, los precios y posibilidades de exportación en el mercado mundial, así como los gastos ocasionados por la exportación del azúcar. Toda solicitud de reintegro que exceda del máximo fijado debe ser denegada. Para las demás solicitudes, el monto del reintegro será el que figura en cada solicitud. La cuantía máxima determina también, indirectamente, la cantidad asignada en cada adjudicación.

b) Algunas características de la economía mundial del azúcar

3.18 La producción mundial de azúcar, que no ha dejado de aumentar desde 1969, año en que su nivel era inferior a 70 millones de toneladas, llegó a casi 92 millones de toneladas en 1977. El consumo de azúcar en todo el mundo progresó también, pasando de 68 millones de toneladas en 1969 a 84 millones en 1977. En el período 1969-1977 el comercio mundial del azúcar osciló entre 18,5 millones de toneladas en 1969 y 28 millones en 1977, y el total de las reservas mundiales de azúcar al 31 de diciembre se situó entre 28 millones de toneladas en 1974 y 43,5 millones en 1977. Los precios del azúcar han sido muy sensibles al equilibrio entre la oferta y la demanda. Mientras que en 1970 el promedio anual del precio diario fijado conforme al Convenio Internacional del Azúcar (azúcar en bruto, f.o.b. y estibado a granel en puerto del Caribe) era de 3,68 centavos de dólar de Estados Unidos la libra, el promedio anual de 1974 llegó casi a 30 centavos la libra, y en noviembre de 1974 el promedio mensual superaba los 56 centavos la libra.

3.19 En el período comprendido entre 1971 y 1974 el consumo mundial sobrepasó la producción mundial y en 1974 las existencias mundiales de azúcar alcanzaron el nivel más bajo jamás observado. Durante el mismo período los precios mundiales siguieron una tendencia ascendente, llegando a niveles excepcionalmente altos en el tercer trimestre de 1974. En 1975, en cambio, se invirtió la situación de la oferta y la demanda, debido al aumento de la producción mundial y a una disminución del consumo de unos 3 millones de toneladas. En 1976 y 1977 la producción mundial de azúcar siguió progresando a un ritmo más rápido aún. En 1977 superaba en un 32 por ciento a la de 1969 y en un 16 por ciento a la de 1974. En 1977 los cultivos de remolacha ocupaban 850.000 hectáreas más que en 1974. El consumo, por su parte, también siguió creciendo durante los últimos años. Sin embargo, su progresión fue más lenta que la de la producción, de manera que en 1977 las existencias mundiales alcanzaron un nivel sin precedentes, superior en un 30 por ciento al promedio correspondiente al período 1969-1975. En el verano de 1978 los precios mundiales alcanzaban el nivel más bajo registrado desde 1971. La situación mejoró un poco a fines de 1978.

3.20 El Convenio Internacional del Azúcar, 1968, entró en vigor en 1969. Debido al aumento de los precios en el mercado mundial, los tonelajes básicos de exportación estipulados en el Convenio se elevaron en 1970 y en 1971, y quedaron suspendidos en 1972, año en que, además, fueron liberadas las existencias de reserva. El Acuerdo del Commonwealth sobre el azúcar expiró en 1974 y fue substituido por un protocolo relativo al azúcar, anexo a la Convención de Lomé, en virtud del cual las Comunidades Europeas se comprometieron a importar de varios países en desarrollo un total de 1.300 millones de toneladas de azúcar (equivalente azúcar refinado), a precios garantizados.

3.21 En 1978 el comercio mundial del azúcar se encontraba casi al mismo nivel de los años anteriores, con la única excepción de 1977, en que alcanzó un nivel sin precedentes, pues las exportaciones mundiales superaron los 28 millones de toneladas de azúcar (equivalente azúcar en bruto). Como 1977 fue el año que precedió a la entrada en vigor del nuevo Convenio Internacional del Azúcar, 1977, ello puede haber tenido cierta influencia a ese respecto. En 1978, primer año de aplicación provisional del Convenio, los países exportadores que se habían adherido a él debieron limitar sus exportaciones a los niveles mínimos, es decir, 81,5 u 85 por ciento de los tonelajes básicos de exportación estipulados en el Convenio, debido a la baja de los precios en el mercado mundial. Las Comunidades Europeas, por su parte, no se adhirieron al Convenio.

IV. Constataciones

a) Introducción

4.1 El Grupo especial ha examinado el asunto sometido a su consideración a la luz de su mandato, enunciado en el párrafo 1.3. Ha fundado su examen en los argumentos presentados por las partes en la diferencia (capítulo II) y en diversas informaciones fácticas de que dispuso, particularmente en lo tocante al régimen del mercado comunitario del azúcar y a las características del mercado mundial del azúcar (capítulo III).

4.2 El Grupo especial tomó en cuenta las disposiciones del artículo XVI así como las Notas y disposiciones suplementarias concernientes a dicho artículo, y en particular la última frase de las Notas al artículo XVI, párrafo 3, que dice:

4.3 Al examinar el sistema comunitario de reintegros por las exportaciones de azúcar, el Grupo especial constató que esos reintegros se concedían para permitir la exportación de azúcar de la Comunidad y que los reintegros así concedidos se financiaban con cargo al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola. El Grupo especial estimó que este Fondo era un fondo oficial del tipo mencionado en la Nota al artículo XVI, párrafo 3, anteriormente citada.

4.4 El Grupo especial concluyó, pues, que el sistema comunitario de reintegros por las exportaciones de azúcar debía considerarse como una forma de subvención, y que estaba sujeto a las disposiciones del artículo XVI. Constató que las partes en la diferencia estaban de acuerdo con esta interpretación.

4.5 El Grupo especial observó que el artículo XVI imponía a las partes contratantes ciertas obligaciones fundamentales:

4.6 El Grupo especial señala que los cinco puntos enumerados en la reclamación de Australia están en cierta medida relacionados entre sí, y, por tanto, las consideraciones siguientes no se presentan necesariamente en el mismo orden en que se han enunciado anteriormente los puntos de la reclamación (párrafo 2. l).

b) Compatibilidad con las disposiciones de procedimiento del artículo XVI, párrafo 1

Al examinar la reclamación de Australia de que las Comunidades Europeas no se habían conformado a las disposiciones del artículo XVI, párrafo 1, el Grupo especial observó que las Comunidades Europeas habían notificado regularmente su sistema de reintegros por las exportaciones de azúcar, con arreglo al artículo XVI, párrafo 1.

4.8 Como las dos partes parecían reconocer que se habían celebrado consultas bilaterales a ese respecto, aparentemente sin resultados concretos, el Grupo especial estimó que no se le había pedido que examinara la cuestión de si las Comunidades Europeas habían cumplido o no sus obligaciones de celebrar consultas con las demás partes.

Continuaci�n: c) Compatibilidad con las disposiciones del art�culo XVI, p�rrafo 3

4La cantidad garantizada es igual al consumo humano en la Comunidad menos la cantidad importada en condiciones preferenciales (Lomé), pero en ningún caso puede ser inferior a la cantidad A.

5IBDD, Vol. IV, pág. 74.

6IBDD, 9S/208; IBDD, 11S/58, 59.