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Organización Mundial | WT/DS18/R 12 de junio de 1998 (98-2258) Original: inglés |
Australia - Medidas que Afectan a la Importación de Salmón
Informe del Grupo Especial (Continuación)
4.41 Australia señaló que en el Código de la OIE se indicaban las cepas de los agentes patógenos y que el número de agentes patógenos y su eventual carácter exótico en Australia debían determinarse en ese contexto. Además, como ya se había señalado, el número exacto de agentes patógenos pertinentes dependía del producto examinado. Con respecto al salmón del Pacífico, había al menos 20 agentes patógenos que eran motivo de preocupación, pero si se consideraban todas las especies de salmón, el número aumentaba a 24. En el Informe final se hacía referencia a 24 agentes, pero no se afirmaba que en el caso del salmón del Pacífico capturado en el océano los agentes pertinentes fuesen 24.
Nota 1: Véanse las cinco categorías de salmón del Canadá indicadas en el cuadro 1 (respuesta del Canadá a la pregunta 2 del Grupo Especial, de 7 de octubre de 1997). Nota 2: En respuesta a la pregunta del Grupo Especial: "�Cuáles son las enfermedades identificadas cuya presencia se conoce en el salmón procedente del Canadá?", Australia enumeró las enfermedades "cuya presencia se conoce actualmente en diferentes subconjuntos de salmones canadienses". Australia indicó, entre otras cosas, que la información facilitada correspondía a los conocimientos actualmente disponibles (respuesta de Australia a la pregunta 2 del Grupo Especial, de 7 de octubre de 1997). Nota 3: Esta enfermedad se identificó con posterioridad a la publicación del Informe final. Australia indicó que esta enfermedad no se señaló a su atención hasta septiembre de 1997, tras el diagnóstico presuntivo de su presencia en salmones de Nueva Brunswick, comunicado por las autoridades canadienses a finales de 1997. Véase la réplica de Australia, páginas 31 y 33, así como las respuestas de Australia a las preguntas 1, 2, 11 y 25 del Grupo Especial, de 7 de octubre de 1997. Cabe señalar que en la presente lista no figura el agente patógeno Kudoa thyrsites, incluido entre los 24 que eran motivo de preocupación y se enumeraban en el Informe final (página 133). El Canadá se refirió a esto en sus observaciones sobre las respuestas de los expertos, de 18 de diciembre, página 10. * OIE - Otras enfermedades importantes (sombreado). � Enfermedades de declaración obligatoria a la OIE (sombreado). n.e. No examinado.
Nota 1: En el Canadá sólo se capturan salmones adultos para la exportación. Nota 2: Australia sostuvo que el hecho de que un agente patógeno presente en especímenes jóvenes no se hubiera detectado en peces adultos no excluía su posible presencia en especímenes adultos. Nota 3: Si bien no rechazó explícitamente la afirmación del Canadá, según la cual sólo se conoce la presencia de cuatro enfermedades (sombreadas en el presente cuadro) en el salmón del Pacífico, adulto, capturado en el océano, Australia sostuvo que era preciso distinguir entre "presencia conocida" y "presencia posible". Dado que en el Informe final Australia había tenido que hacer una apreciación sobre los riesgos en un dominio en el que había muchas incertidumbres, resultaba engañoso suponer que sólo eran pertinentes las enfermedades cuya presencia se conocía. Fuente: Respuestas de las partes a la pregunta 2 del Grupo Especial, de 7 de octubre de 1997 (véase la nota 2 del cuadro 3). 4.42 Australia indicó que el Informe final (sección 3) incluía una evaluación estocástica de las repercusiones económicas en relación con dos enfermedades (forunculosis y NHI); también se analizaba la viabilidad económica y técnica de las medidas encaminadas a prevenir y combatir esas enfermedades. Se había demostrado que la forunculosis (Aeromonas salmonicida) y la necrosis hematopoyética infecciosa (NHI) eran enfermedades cuyas posibles repercusiones en las aguas australianas revestían particular importancia puesto que, si se registraba un brote de alguna de ellas, probablemente quedaría paralizada toda la industria del salmón. Asimismo, la introducción de la enfermedad del vértigo en Australia supondría un aumento considerable en los costos de producción del salmón en Australia y un incremento de la mortalidad.60 Australia señaló que la anemia infecciosa del salmón (AIS), enfermedad exótica en Australia, había sido objeto recientemente de un diagnóstico presuntivo en el Canadá (salmón de Nueva Brunswick). Según Australia, hasta entonces se había considerado que esta enfermedad sólo estaba presente en Noruega. Si se confirmase ese diagnóstico presuntivo, se demostraría que la enfermedad podía propagarse a pesar de los controles estrictos impuestos por los países importadores. Australia añadió que el Canadá no había descartado un posible riesgo de propagación de enfermedades a través de productos para consumo humano. 4.43 Australia dijo que en el Informe final se había tenido que hacer una apreciación acerca de los riesgos porque los datos disponibles eran muy insuficientes y existía un margen de incertidumbre considerable. Australia había solicitado del Canadá, pero no había recibido, información científica directamente pertinente sobre los agentes patógenos endémicos que estaban presentes en un recurso importante; la información solicitada se refería a los aspectos siguientes:
Al no haberse facilitado esta información, la exposición canadiense sobre las enfermedades que podían estar presentes en el salmón del Pacífico, adulto, capturado en el océano, procedente del Canadá, entrañaba una simplificación de una cuestión que era muy compleja. Australia sostuvo que, teniendo en cuenta la insuficiencia de los datos disponibles sobre las enfermedades y las limitaciones de los programas de vigilancia y de los protocolos de prueba, era engañoso concentrarse únicamente en las enfermedades cuya presencia se conocía. En consecuencia, Australia indicó que era preciso hacer una distinción entre "presencia conocida" y "presencia posible". Por ejemplo, el hecho de que un agente patógeno presente en especímenes jóvenes no se hubiera detectado en peces adultos, no excluía su presencia en especímenes adultos. Asimismo, Australia sostuvo que el hecho de que la presencia de un agente sólo se hubiese detectado en aguas dulces no significaba que la misma especie huésped no pudiera ser portadora de ese agente en el medio marino. 4.44 Australia sostuvo que 14 de las 24 enfermedades que eran motivo de preocupación y se habían enumerado en el Informe final podían estar presentes en el salmón del Pacífico capturado en el océano, procedente del Canadá. El resto de las enfermedades se había incluido en la lista porque se había comprobado su presencia en poblaciones de los Estados Unidos o porque hasta el momento sólo se habían detectado en la costa atlántica del Canadá o bien únicamente en el salmón de criadero. Por ejemplo, si bien Australia reconocía que Myxobolus cerebralis (enfermedad del vértigo) no estaba presente en el salmón canadiense, sostenía que esta enfermedad se había detectado en poblaciones de los Estados Unidos y que, por consiguiente, podía estar presente en exportaciones procedentes del Canadá. En la evaluación de los riesgos Myxobolus cerebralis se había examinado en el salmón del Pacífico, adulto, capturado en el océano. Australia observó que la Dra. Wooldridge era partidaria de que en las evaluaciones de los riesgos se incluyesen todas las enfermedades sobre las que hubiese motivos para suponer que estaban presentes en el producto.61 Además de la incertidumbre que entrañaba lo indicado anteriormente, muchos factores relacionados con el producto, como la descomposición de la carne, complicaban aún más la cuestión, según se había comprobado en el caso de Henneguya salminicola. La descomposición podía aumentar las pérdidas de carne sin cocer y, por consiguiente, la probabilidad de que ese producto infectado se introdujese en aguas en las que estaban presentes especies susceptibles. Australia hizo hincapié en que, en el contexto de la cuarentena, lo importante era conocer la dosis necesaria para determinar el estado de portador; esa dosis podía ser mucho más reducida que la necesaria para que apareciesen síntomas. Australia observó asimismo que el Canadá no había impugnado las pruebas científicas expuestas en el Informe final, que indicaban que todos los agentes examinados, con excepción del virus de la enfermedad del páncreas y Vibrio salmonicida, se habían detectado al menos en un grupo de edad de salmónidos en la región del Pacífico. 4.45 Australia sostuvo que, si bien no había pruebas definitivas de la propagación de las enfermedades de los peces a través de sus productos para consumo humano, no podía descartarse la posibilidad de que se introdujesen agentes patógenos exóticos por esa vía. Australia consideraba que la insuficiencia de las pruebas debía situarse en el contexto de los factores que podrían reducir la probabilidad de detectar la propagación de un agente patógeno en caso de que estuviese presente. Entre esos factores figuraba la situación existente en los casos en que la mayor parte de los productos de salmón se comerciaban entre países en los que ya se había detectado la presencia de enfermedades de salmón. Toda demora entre el momento en que surgiese un incidente que entrañara la introducción del agente patógeno y el reconocimiento de su presencia reduciría aún más la posibilidad de establecer un nexo entre la introducción de la enfermedad y el comercio del producto. Australia también hizo hincapié en que la precisión y rapidez de la vigilancia y comunicación de las enfermedades era un factor que contribuía a paliar la insuficiencia de las pruebas sobre la propagación de agentes patógenos a través de productos de pescado para consumo humano. 4.46 En apoyo a su tesis relativa a la transmisión de agentes patógenos a través de productos para consumo humano, Australia citó ejemplos de otros productos para consumo humano, como los tejidos de aves y mamíferos, cuya función en la propagación de enfermedades de animales era conocida. A este respecto, mencionó los numerosos casos registrados de transmisión internacional, a través de productos para consumo humano, de enfermedades de animales, como la fiebre aftosa, la fiebre porcina africana, la fiebre porcina clásica, la enfermedad vesicular del cerdo y la enfermedad de Newcastle. Australia señaló que por esa misma razón la OIE había establecido en su Código Zoosanitario Internacional restricciones con respecto a estas enfermedades. Asimismo sostuvo que, teniendo en cuenta tanto las dificultades con que se tropezaba para demostrar la propagación de enfermedades de animales acuáticos a través de esos productos como el desarrollo muy reciente de los conocimientos veterinarios sobre esos animales en comparación con el de los estudios relativos a la fauna terrestre, parecía razonable considerar que la obtención de pruebas definitivas al respecto sólo era, probablemente, una cuestión de tiempo y de atención. En apoyo de esta tesis Australia también hizo referencia a las pruebas encontradas recientemente en los Estados Unidos sobre la presencia de varios virus del camarón, anteriormente exóticos en ese país, que provocaban el síndrome de Taura, y las enfermedades de las manchas blancas y de la cabeza amarilla. Aun cuando no se conocía la ruta de entrada de estos agentes patógenos, se había indicado que la fuente de la infección era la importación de camarones de criadero para consumo humano procedentes de América del Sur y de Asia. 4.47 Al referirse a las preocupaciones expresadas por Australia en relación con la vigilancia y la comunicación de las enfermedades, el Canadá recordó que el Dr. Rodgers había formulado la siguiente observación:
... Por desgracia, raramente ocurría esto en las poblaciones silvestres de peces, porque normalmente no existían programas de supervisión periódica, a menos que el diagnostico estuviera relacionado con la aparición de una mortalidad grande y evidente. Sin embargo, el muestreo de los salmónidos anádromos de retorno en su fase de agua dulce era ocasionalmente la excepción." 62 Sin embargo, el Canadá indicó que durante los 20 últimos años había aplicado un amplio programa de supervisión de las enfermedades ene su población de salmón del Pacífico en libertad, en particular, de los especímenes adultos que regresaban a las zonas de aguas dulces para desovar. Los datos correspondientes se habían facilitado a Australia y figuraban en el Informe final de ese país. Por ejemplo, entre 1972 y 1993, el Canadá había realizado los siguientes muestreos:
4.48 El Canadá observó asimismo que, en el curso del procedimiento del Grupo Especial, la AIS se había añadido en la lista de enfermedades que eran motivo de preocupación para Australia, sin que se hubiera realizado una evaluación del riesgo. Además, Australia había reconocido que esa enfermedad sólo se había detectado en el salmón del Atlántico, adulto, producido en criaderos de Nueva Brunswick. 4.49 Con respecto al salmón de Nueva Brunswick, Australia señaló que las observaciones del Canadá sólo serán válidas en la medida en que la presente diferencia se refiere únicamente a los productos del Pacífico analizados en el Informe final. Sin embargo, el Canadá sostenía que la diferencia también abarcaba al salmón de Nueva Brunswick. d. El párrafo 1 del artículo 1
4.50 El Canadá manifestó que la medida adoptada por Australia afectaba directa o indirectamente al comercio internacional en el sentido del párrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo MSF y sostuvo que dicha medida no se había "elaborado y aplicado" de conformidad con el Acuerdo MSF y que, por consiguiente, suponía una violación de dicho Acuerdo.
4.51 Australia convino en que la medida en cuestión era una medida sanitaria adoptada para la protección de la vida y la salud de los animales en el territorio de Australia y en el sentido del párrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo MSF, pero rechazó la descripción de la medida que había hecho el Canadá. Australia alegó que el cometido del Grupo Especial no consistía en examinar si se había producido una violación del artículo 1 del Acuerdo MSF, dado que el Canadá no había afirmado que se hubiera violado esa disposición. Como se ha señalado anteriormente, la medida tenía por objeto la protección de la vida y la salud de los animales y afectaba al comercio internacional en el sentido del párrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo MSF.
e. El párrafo 2 del artículo 2
4.52 El Canadá adujo que Australia debía asegurarse de que la prohibición de importar salmón sin cocer estuviera basada en testimonios científicos suficientes y pertinentes, que reflejaran los riesgos que, según Australia, derivarían de la introducción de enfermedades de los salmónidos a través de la importación de salmón sin cocer. Existían numerosos testimonios científicos pertinentes que demostraban que Australia no se había asegurado de que la medida que había adoptado no se mantenía "sin testimonios científicos suficientes". Por ello, el Canadá manifestó que Australia no había cumplido las obligaciones fundamentales que le incumbían respecto de la aplicación de las medidas sanitarias y fitosanitarias, según lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 2. 4.53 El Canadá recordó que en el caso CE - Hormonas, el Órgano de Apelación había manifestado que el párrafo 2 del artículo 2 y el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo MSF debían leerse conjuntamente en todo momento y que los elementos que definían el contenido del párrafo 2 del artículo 2 daban sentido al párrafo 1 del artículo 5.64 El Órgano de Apelación había llegado a la conclusión de que el resultado de una evaluación del riesgo debía justificar suficientemente, o apoyar razonablemente, la medida sanitaria en cuestión. Debía existir una relación racional entre la medida sanitaria y el testimonio científico revelado en una evaluación del riesgo.65 El Canadá argumentó que ninguna medida sanitaria podía basarse en el proteccionismo o en argumentos políticos, sino en un fundamento científico. El párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo MSF disponía que una medida sanitaria debía basarse en la evaluación del riesgo y el párrafo 2 del artículo 5 estipulaba que para evaluar el riesgo, los Miembros debían tener en cuenta los testimonios científicos existentes. Así pues, el requisito de termotratamiento establecido en la medida adoptada por Australia y la prohibición consiguiente de importar salmón sin cocer debían fundamentarse racionalmente en testimonios científicos existentes que garantizaran a Australia un nivel suficiente de protección. El Canadá afirmó que no existían razones científicas de peso para que Australia mantuviera la medida relativa al termotratamiento que había dado como resultado la prohibición de importar en Australia productos de salmónidos canadienses sin cocer. A juicio del Canadá, la medida adoptada por Australia violaba los artículos 2.2, 5.1 y 5.2 del Acuerdo MSF.
4.54 Australia alegó que el artículo 2 del Acuerdo MSF confería derechos y obligaciones básicos a los Miembros respecto de la aplicación de las medidas sanitarias a las que hacía referencia el artículo 1 del Acuerdo MSF. El párrafo 1 del artículo 2 facultaba a Australia a adoptar las medidas sanitarias que se consideraran necesarias para la protección de la vida y la salud de los animales, a condición de que no fueran incompatibles con las disposiciones del Acuerdo MSF.66 El artículo 2 confería un derecho básico y, por consiguiente, al Canadá le correspondía una mayor carga para establecer la presunción del incumplimiento de las condiciones que figuraba en el párrafo 1 del artículo 2. No obstante, y sin perjuicio de la cuestión de la carga de la prueba, Australia sostenía que la medida era necesaria y no era incompatible con el Acuerdo MSF. 4.55 Australia indicó que el único fundamento de la alegación del Canadá relativa a la violación del párrafo 2 del artículo 2 era que la medida no se basaba en testimonios suficientes. En el contexto del párrafo 2 del artículo 2, el Canadá no había alegado que la medida en cuestión iba más allá de lo necesario para proteger la vida de los animales. Como había observado el Órgano de Apelación en el caso de CE - Hormonas, el párrafo 2 del artículo 2 y el párrafo 1 del artículo 5 debían leerse conjuntamente en todo momento.67 El Órgano de Apelación también había manifestado lo siguiente:
"... el Grupo Especial que se ocupe de determinar, por ejemplo, si existen "testimonios científicos suficientes" para justificar que un Miembro mantenga determinada medida sanitaria o fitosanitaria puede, por supuesto, y debe tener presente que los gobiernos responsables y representativos generalmente actúan desde una perspectiva de prudencia y precaución cuando se trata de riesgos de daños irreversibles ..."68
Australia sostuvo que existían testimonios científicos suficientes para mantener la medida, que reflejaba el nivel adecuado de protección de Australia. La argumentación del Canadá se basaba en opiniones según las cuales no existían testimonios científicos concluyentes, pero eso no refutaba los testimonios en los que Australia había fundamentado la medida.
Testimonios científicos suficientes
4.56 El Canadá manifestó que además del supuesto análisis de los riesgos de las importaciones realizado por Australia (párrafos 2.27-2.30), otros estudios e informes habían examinado distintos aspectos relacionados con el asunto objeto de la diferencia. En diciembre de 1992, el Working Group on Aquaculture (Grupo de trabajo sobre la acuicultura), un grupo a nivel del Commonwealth/ estatal/territorial encargó documentos de antecedentes para su examen por el Australian and New Zeeland Fisheries Aquaculture Council (Consejo de la Pesca y la Acuicultura de Australia y Nueva Zelandia). El Documento técnico N� 2, titulado "Relationship Between Wild Fisheries and Aquaculture" ("Relación entre la pesca en el medio natural y la acuicultura"), analizaba las interacciones positivas y negativas importantes entre la pesca en el medio natural y la acuicultura y formulaba objetivos y recomendaciones, incluso en las esferas de la comercialización, cooperación, enseñanza, medio ambiente, administración y gestión. El Documento técnico N� 3, "Quarantine, Health and Movement" ("Cuarentena, salud y movimiento de productos"), abordaba, entre otras cosas, la importación de pescado y productos del pescado (incluidos los productos de salmónidos), la circulación interestatal de productos y la lucha contra las enfermedades. En el documento se establecía una lista de prioridades en la que figuraban los principios que debían regir la elaboración de protocolos adecuados para la importación de pescado y productos pesqueros desde el extranjero. Los documentos técnicos, que fueron preparados por consultores, debían servir de base para elaborar el proyecto de estrategia nacional sobre la acuicultura. 4.57 En septiembre de 1994, el Organismo de Reglamentación del Ministerio de Agricultura y Pesca de Nueva Zelandia publicó un informe que lleva por título "The Risk of Introducing Exotic Diseases of Fish into New Zealand through the Importation of Ocean-caught Pacific Salmon from Canada" ("Riesgo de introducción de enfermedades exóticas de los peces en Nueva Zelandia a través de la importación de salmón del Pacífico capturado en el océano, procedente del Canadá"). La "1994 New Zealand Risk Assessment" ("Evaluación del riesgo de Nueva Zelandia de 1994"), relativa a las importaciones de salmón del Pacífico capturado en el océano, procedente del Canadá, señaló que "el riesgo global de introducción de enfermedades del salmón a través del salmón del Pacífico capturado en el océano, sin cabeza y sin vísceras, cuya procedencia y calidad hayan sido certificadas por organismos oficiales canadienses, es insignificante y no constituye una amenaza ni para las poblaciones de salmónidos en libertad y cultivados de Nueva Zelandia ni para las poblaciones de peces distintos de los salmónidos".
4.58 El Servicio Australiano de Cuarentena e Inspección (AQIS) encargó en 1992 un examen de las políticas de cuarentena de animales acuáticos vigentes en Australia, como punto de partida para la revisión de las políticas y procedimientos de cuarentena del AQIS. El examen lo llevó a cabo un grupo de trabajo científico presidido por M.J. Nunn, perteneciente al Bureau of Resource Sciences (Oficina de Ciencias de los Recursos). Su informe, "Aquatic Animal Quarantine in Australia - Report of the Scientific Working Party on Aquatic Animal Quarantine" (the "BRS Report") ("La cuarentena de animales acuáticos en Australia - Informe del grupo de trabajo científico sobre la cuarentena de animales acuáticos") (El "Informe BRS"), se hizo público en 1995. El informe establecía, entre otras cosas, que las restricciones vigentes a la importación de carne de salmónidos para consumo humano no estaban justificadas y debían ser revisadas. Además, en el informe se formulaban las siguientes recomendaciones para su consideración por el AQIS: los salmónidos debían ser objeto de una inspección por separado para verificar si existían lesiones o anormalidades en los músculos, la piel o las vísceras, y un organismo oficial competente debía certificar que estaban libres de ellas; salvo que se adoptaran otras garantías para reducir al mínimo los riesgos posibles, las importaciones de salmónidos debían realizarse en forma de filetes de carne sin vísceras para reducir la posibilidad de contaminación por patógenos exóticos; se debían crear bases de datos sobre distintos aspectos relacionados con la salud y las enfermedades de los animales acuáticos; y era necesario llevar a cabo una labor de investigación, por ejemplo, acerca de la inactivación de los patógenos (mediante tratamiento térmico). Para continuar con Australia - Medidas que Afectan a la Importación de Salmón: Secci�n 4.59
60 Final Report, páginas 48 y 251 a 255. 61 Wooldridge, Transcripción, párrafo 107. 62 Párrafo 6.91. 63 Final Report, páginas 137, 157, 175, 175, 191 y 197; Draft Report, mayo de 1995, página 196. 64Op. cit, párrafo 180. 65Ibid., párrafo 193. 66El párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo MSF reza así: "Los Miembros tienen derecho a adoptar las medidas sanitarias y fitosanitarias necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, siempre que tales medidas no sean incompatibles con las disposiciones del presente Acuerdo." 67Op. cit., párrafo 180 68Ibid., párrafo 124. |
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