8.280 En consecuencia, consideramos que la investigación y las determinaciones efectuadas por la Argentina del aumento de las importaciones, el daño grave y la relación de causalidad son incompatibles con los artículos 2 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Consideramos que, como tal, la investigación de la Argentina no proporciona ningún fundamento jurídico para la aplicación de la medida de salvaguardia definitiva en cuestión, ni de cualquier otra medida de salvaguardia.

e) Amenaza de daño grave

8.281 Las Comunidades Europeas alegan que la constatación de amenaza de daño grave por parte de la Argentina infringe los párrafos 1 y 2 del artículo 4 del Acuerdo, dado que está basada en un pronóstico de lo que sucedería si se suprimieran los DIEM. Las Comunidades Europeas sostienen que, como el párrafo 2 a) del artículo 4 exige una investigación sobre la base de información "objetiva y cuantificable", un análisis hipotético no satisface este requisito. En particular, las Comunidades Europeas alegan que no hubo aumento de las importaciones y que, por consiguiente, la constatación relativa a la amenaza constituía una constatación de amenaza de aumento de las importaciones, y no de amenaza de daño grave. Para las Comunidades Europeas, no puede formularse una constatación de amenaza en ausencia de un aumento real de las importaciones.

8.282 La CNCE declaró, en las conclusiones que figuran en el Acta 338, que constató además de la existencia de daño grave una amenaza de daño grave en ausencia de medidas adicionales al Arancel Externo Común. No obstante, no podemos encontrar ninguna referencia concreta a un análisis de la existencia de amenaza, como tal, en el Acta 338 ni en el Informe Técnico. En respuesta a la pregunta del Grupo Especial sobre los fundamentos de la constatación del Acta 338 de la existencia de amenaza de daño grave, la Argentina indicó que la constatación de amenaza había sido la base para la aplicación de la medida provisional. La Argentina declaró que la condición de la rama de producción empeoró durante el curso de la investigación, lo que llevó a la decisión de aplicar la medida definitiva. En respuesta a la pregunta del Grupo Especial con respecto a la posibilidad de constatar simultáneamente un daño grave actual y la amenaza del mismo, la Argentina indicó que esto es posible, dado que los conceptos de daño grave y amenaza del mismo, en el sentido en que se utilizan en los apartados a) y b) del párrafo 1 del artículo 4, respectivamente, no son mutuamente excluyentes.⁵⁶²

8.283 Recordamos que, de conformidad con el párrafo 1 b) del artículo 4:

8.284 Por lo tanto, la cuestión de la amenaza, en lugar o además de una constatación de daño grave actual, debe ser examinada explícitamente en una investigación y apoyada por las pruebas, de conformidad con lo dispuesto en los apartados a) a c) del párrafo 2 del artículo 4. Además, si solamente existe una amenaza de aumento de las importaciones, y no un aumento real de las importaciones, ello no es suficiente. El párrafo 1 del artículo 2 exige un aumento real de las importaciones como requisito previo básico para una constatación de la existencia de una amenaza de daño grave o de un daño grave. La determinación de la existencia de una amenaza de daño grave debida a la amenaza del aumento de las importaciones equivaldría a una determinación basada en una alegación o conjetura y no una constatación basada en hechos, como lo exige el párrafo 1 b) del artículo 4.

8.285 Dado que la cuestión de la amenaza como tal no ha sido estudiada ni analizada lo suficiente en el Acta 338 ni en el Informe Técnico, no consideramos necesario pronunciarnos con respecto a si es o no posible formular simultáneamente constataciones de la existencia de daño grave y de amenaza de daño grave. Observamos además que, de conformidad con lo dispuesto en los párrafos 1 b) y 2 a) del artículo 4, cualquier determinación de la existencia de amenaza debe ser apoyada por pruebas concretas y análisis adecuados.

8.286 Por las razones precedentes, consideramos que la determinación de la Argentina de la existencia de una amenaza de daño grave no está en conformidad con lo prescrito en los artículos 2 y 4 del Acuerdo.

5. Alegaciones con respecto a la aplicación de medidas de salvaguardia (artículo 5)

8.287 Las Comunidades Europeas también alegan, en caso de que el Grupo Especial constatara que los análisis efectuados por las autoridades nacionales argentinas del "aumento de las importaciones", el "daño grave" y la "relación de causalidad" eran compatibles con el Acuerdo sobre Salvaguardias, que la Argentina infringió el párrafo 1 del artículo 5. Las Comunidades Europeas alegan que la Argentina no demostró que la medida de salvaguardia se aplicaba solamente "en la medida necesaria para prevenir o reparar el daño grave y facilitar el reajuste". Concretamente, las Comunidades Europeas piden al Grupo Especial que constate que las medidas provisionales y definitivas de la Argentina basadas en la investigación de salvaguardia objeto de esta diferencia, a pesar de que se hayan adaptado o ajustado mientras tanto (incluidas las Resoluciones 512/97, 1506/98 y 837/98), infringen el párrafo 1 del artículo 5.

8.288 La Argentina sostiene que tales alegaciones equivalen a hipótesis sobre medidas "futuras" y que no es la función del sistema de solución de diferencias formular un pronunciamiento preventivo. La Argentina reitera que las modificaciones de la medida de salvaguardia definitiva no están comprendidas en el mandato del Grupo Especial. Dado que el párrafo 7 ⁵⁶³ del artículo 3 y el artículo 19⁵⁶⁴ del ESD solamente exigen el retiro de las medidas que son incompatibles con la OMC, la posición de la Argentina es que las medidas que no están en vigencia en el momento del establecimiento del Grupo Especial no pueden ser objeto del mecanismo de solución de diferencias porque solamente podrían ser incompatibles con los Acuerdos de la OMC.

8.289 A la luz de nuestras constataciones, supra, de que la investigación y la determinación sobre salvaguardia conducentes a la imposición de la medida de salvaguardia definitiva son incompatibles con los artículos 2 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, y por tanto no proporcionan ningún fundamento jurídico a la aplicación de una medida de salvaguardia, no consideramos necesario formular constataciones con respecto a las alegaciones de las Comunidades Europeas con respecto a las presuntas violaciones por parte de la Argentina del artículo 5.

6. Alegaciones relativas a la medida de salvaguardia provisional (artículo 6)

8.290 Las Comunidades Europeas han formulado una alegación en el sentido de que la medida provisional aplicada por la Argentina infringía el artículo 6 del Acuerdo sobre Salvaguardias. En particular, las Comunidades Europeas alegan que esa medida, que según la Argentina fue aplicada sobre la base de una constatación de claras pruebas de la existencia de amenaza de daño grave, en realidad se aplicó sobre la base de una amenaza de aumento de las importaciones. Las Comunidades Europeas sostienen que la Resolución por la que se aplica la medida lo dice claramente, dado que se refiere a una amenaza de daño grave por futuros aumentos de las importaciones que se estima resultarán de la supresión de los DIEM aplicados al calzado. En opinión de las Comunidades Europeas, no constituye fundamento suficiente para la aplicación de una medida provisional equiparar una amenaza de aumento de las importaciones a una amenaza de daño grave. Al contrario, debe existir un aumento efectivo de las importaciones y una prueba clara de que, por lo menos, existe una amenaza de daño grave a fin de que la aplicación de una medida provisional sea compatible con el Acuerdo sobre Salvaguardias.

8.291 La Argentina aduce que el requisito del aumento de las importaciones se había cumplido en el momento en que se adoptó la decisión de aplicar la medida provisional, y agrega que el Grupo Especial no debería pronunciarse sobre la medida provisional dado que ésta había expirado mucho antes de que comenzara el procedimiento de este Grupo Especial.

8.292 A la luz de nuestras constataciones acerca de la investigación y la medida definitiva, no consideramos necesario formular una constatación con respecto a esta alegación.

7. Alegaciones relativas a las prescripciones en materia de notificación (artículo 12)

8.293 Las alegaciones formuladas por las Comunidades Europeas al amparo del artículo 12 tienen dos elementos principales. En primer lugar, las Comunidades Europeas alegan que la Argentina no ha notificado "toda la información pertinente" en relación con sus conclusiones de daño grave y relación de causalidad, tal como lo exige el párrafo 1 b) del artículo 12. En segundo lugar, las Comunidades Europeas alegan que al no notificar las Resoluciones 512/98, 1506/98 y 837/98, que modificaron la medida de salvaguardia definitiva después de su imposición, la Argentina infringió las obligaciones en materia de notificación de los párrafos 1 y 2 del artículo 12, dado que en opinión de las Comunidades Europeas estas disposiciones exigen la notificación de la medida de salvaguardia tal como se aplique efectivamente.

a) La notificación de "toda la información pertinente"

Los párrafos 1 y 2 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias dicen lo siguiente:

8.294 Con respecto a esta primera alegación, las Comunidades Europeas sostienen que el párrafo 1 b) del artículo 12 exige al Miembro que notifique "toda la información pertinente" con respecto a su constatación de la existencia de daño y relación de causalidad. En opinión de las Comunidades Europeas, esto constituye un requisito de notificar "todos los hechos, datos investigados y evaluaciones necesarios para demostrar 'aumento de las importaciones', 'daño grave o amenaza de daño grave' y 'relación de causalidad'". Las Comunidades Europeas objetan el argumento de la Argentina de que "la información relevante para evaluar el cumplimiento de los artículos 2 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias no puede estar constituida únicamente por aquella que se notifica al Comité siguiendo los formatos aprobados". En opinión de las Comunidades Europeas, este argumento implica que en las notificaciones realizadas en virtud del artículo 12 se podría omitir la información pertinente a la determinación de cumplimiento del párrafo 2 del artículo 4. Para las Comunidades Europeas, las notificaciones previstas en el artículo 12 deberían proporcionar la base para que otros Miembros "verifiquen si se han cumplido las condiciones de los artículos 2 y 4".

8.295 La Argentina alega que las Comunidades Europeas confunden requisitos formales de notificación previstos en el artículo 12 con los requisitos sustantivos de los artículos 2 y 4 para la aplicación de una medida de salvaguardia. A juicio de la Argentina, si se aceptaran los argumentos de las Comunidades Europeas, se sumarían los requisitos sustantivos del párrafo 1 del artículo 2 a las obligaciones de notificación del artículo 12, dando a entender un doble incumplimiento del Acuerdo por parte de la Argentina y estableciendo un "estándar" de notificación no previsto en el Acuerdo sobre Salvaguardias. La Argentina también alega que si se siguiera la metodología que las Comunidades Europeas proponen, debería notificarse el expediente completo de la investigación, que tiene más de 10.000 páginas.

8.296 Las Comunidades Europeas discrepan con el argumento de la Argentina de que las Comunidades "confunden" las prescripciones sustantivas y las prescripciones de notificación del Acuerdo, y reconoce que éstas constituyen obligaciones separadas. Para las Comunidades Europeas, esta separación no excluye sin embargo la posibilidad de que la violación de una de estas prescripciones pueda llevar a la violación de la otra. Esto es, las Comunidades Europeas sostienen que si un Miembro no proporciona, en la notificación que haya presentado de conformidad con el artículo 12, los elementos necesarios para probar que se han cumplido las prescripciones de los artículos 2 y 4, se infringiría el artículo 12 automáticamente; en este caso, la violación del artículo 12 (en particular el párrafo 2 de dicho artículo) daría lugar a la violación de los artículos 2 y 4. Para las Comunidades Europeas, el artículo 12 también podría ser infringido sin depender de los artículos 2 y 4, por ejemplo, cuando se adoptase una medida de salvaguardia justificada sin ninguna notificación (o con una notificación insuficiente). Las Comunidades Europeas tampoco están de acuerdo en que hayan insinuado que debería haberse notificado el expediente completo. Alegan, en cambio, que debería haberse notificado toda la "información pertinente" de ese expediente.

8.297 Observamos que los argumentos expuestos por las Comunidades Europeas parecen dar a entender que una notificación insuficiente en virtud del artículo 12 implica per se una violación de los artículos 2 y 4, o conduce a la violación de dichos artículos (es decir, su argumento de que son las notificaciones las que permiten a los demás Miembros juzgar el cumplimiento de las disposiciones sustantivas de los artículos 2 y 4). Las Comunidades Europeas parecen también esgrimir este argumento en el sentido contrario (es decir, su argumento de que la violación del artículo 12 en este caso "derivaba de" la violación de las disposiciones sustantivas de los artículos 2 y 4). Con esto, entendemos que las Comunidades Europeas quieren decir que es imposible realizar una notificación suficiente en virtud del artículo 12 cuando no se han cumplido los requisitos de fondo de los artículos 2 y 4.

8.298 En nuestra opinión, las prescripciones de notificación del artículo 12 son distintas de la cuestión del cumplimiento de las disposiciones sustantivas de los artículos 2 y 4, y por sí solas no tienen repercusiones sobre esa cuestión. Asimismo, consideramos que las prescripciones sustantivas de los artículos 2 y 4 no tienen repercusiones sobre la cuestión del cumplimiento del artículo 12. El artículo 12 sirve para proporcionar transparencia e información con respecto a las medidas relacionadas con las salvaguardias que adopten los Miembros. Observamos en este contexto que la notificación prevista en el artículo 12 constituye solamente el primer paso en un proceso de transparencia que puede incluir, entre otras cosas, el examen por el Comité como parte de sus funciones de vigilancia (párrafo 1 f) del artículo 13), solicitudes de información adicional por el Consejo del Comercio de Mercancías o el Comité de Salvaguardias (párrafo 2 del artículo 12), y/o, llegado el caso, consultas bilaterales con los Miembros afectados si se propone la aplicación de una medida (párrafo 3 del artículo 12). En este sentido, el punto importante es que las notificaciones describan en forma suficiente las medidas que se han adoptado o cuya adopción se proponga, así como los fundamentos de esas medidas, de modo que los Miembros interesados en el asunto puedan decidir si y en qué forma llevarán adelante la cuestión.

8.299 En este contexto, recordamos la declaración del Grupo Especial en el asunto Guatemala - Cemento en el sentido de que

8.300 Los párrafos 2 y 3 del artículo 12, en nuestra opinión, confirman que los Miembros no están obligados a notificar los detalles completos de sus investigaciones y constataciones. El párrafo 2 del artículo 12 prevé específicamente la posibilidad de que el Consejo del Comercio de Mercancías o el Comité de Salvaguardias pida información adicional. El párrafo 3 de dicho artículo prevé, entre otras cosas, la celebración de consultas, previa solicitud, con otros Miembros, con el fin de examinar la información contenida en las notificaciones. Es decir, que estas disposiciones crean concretamente oportunidades para que se proporcione información adicional, previa solicitud, con respecto a los detalles de las medidas reseñadas en las notificaciones. Por último, en caso de que se alegue una violación de los artículos 2 y 4, la información más detallada contenida en el expediente de la investigación, y en particular el informe o los informes publicados sobre las constataciones y conclusiones fundamentadas de esa investigación, constituirían la base para evaluar tal alegación.

8.301 Observamos que la notificación de la Argentina al Comité de Salvaguardias en virtud del párrafo 1 b) del artículo 12 es, en efecto, el texto completo del Acta 338 que, según indica la Argentina en la respuesta a una pregunta del Grupo Especial, constituye el informe publicado de su constatación de la existencia de daño grave (aunque se refiera también a algunas partes del "Informe Técnico"). Consideramos que al haber notificado este texto completo, la Argentina cumplió ciertamente las prescripciones, que consideramos bastante descriptivas, de los párrafos 1 y 2 del artículo 12 aplicables a las notificaciones. En consecuencia, rechazamos la alegación de las Comunidades Europeas de que la notificación de la Argentina de su constatación de daño grave y relación de causalidad fue insuficiente, y concluimos que en este aspecto la Argentina no ha infringido los párrafos 1 y 2 del artículo 12.

b) Notificación de modificaciones subsiguientes

8.302 Pasamos ahora al segundo aspecto de las alegaciones de las Comunidades Europeas con respecto a las notificaciones, es decir, que la Argentina debería haber notificado, en virtud del Acuerdo sobre Salvaguardias, las Resoluciones 512/98, 1506/98 y 837/98, que modifican la medida de salvaguardia definitiva. En opinión de las Comunidades Europeas, los Miembros están obligados a notificar las medidas de salvaguardia según se aplican. Las Comunidades Europeas han aducido que estas resoluciones han hecho más restrictiva la medida de salvaguardia de lo que era cuando se aplicó inicialmente. Observamos que las modificaciones de las medidas de salvaguardia definitivas previstas en el Acuerdo (es decir, la revocación anticipada o la aceleración del ritmo de liberalización que puedan resultar del examen que se realice al promediar el período, de conformidad con el párrafo 4 del artículo 7 ⁵⁶⁶, y la prórroga de las medidas más allá del período inicial de aplicación en virtud de los párrafos 2 y 4 del artículo 7 ⁵⁶⁷) están todas sujetas a las prescripciones de notificación contenidas en los párrafos 5 y 1 c) del artículo 12 y el párrafo 2 del artículo 12, respectivamente.

8.303 En este contexto, observamos que las únicas modificaciones de medidas de salvaguardia a que hace referencia el párrafo 4 del artículo 7 son aquellas que reducen su carácter restrictivo (es decir la revocación de la medida o la aceleración del ritmo de liberalización resultantes del examen realizado al promediar el período). El Acuerdo no se refiere a las modificaciones que aumentan el carácter restrictivo de una medida, y por lo tanto no contiene ninguna prescripción de notificación de tales modificaciones restrictivas.

8.304 Observamos que las modificaciones de la medida de salvaguardia definitiva introducidas por la Argentina no están contempladas en el artículo 7, y por lo tanto el artículo 12 no prevé requisitos de notificación con respecto a tales modificaciones. Cualquier cuestión sustantiva pertinente a estas resoluciones posteriores debería ser examinada al amparo del artículo 7, pero las Comunidades Europeas no formularon tal alegación. Si la situación en litigio es principalmente una cuestión de fondo, es decir, la modificación de una medida de una manera no prevista en el Acuerdo sobre Salvaguardias, estimamos que no podemos ocuparnos de la presunta violación de procedimiento con respecto a la notificación resultante de dicha situación, dado que no está prevista ninguna obligación procesal explícita. En consecuencia, no vemos ninguna posibilidad de adoptar una resolución sobre este aspecto de la alegación formulada por las Comunidades Europeas al amparo del artículo 12.

c) Observación final

8.305 Recordamos nuestras constataciones en el sentido de que nuestro mandato incluye la medida de salvaguardia definitiva en su forma jurídica inicial (es decir, la Resolución 987/97), así como en su forma posteriormente modificada (es decir, las Resoluciones 512/98, 1506/98 y 837/98). Recordamos además nuestras constataciones en el sentido de que la investigación y determinación en materia de salvaguardia por parte de la Argentina en las que se apoya la medida de salvaguardia definitiva son incompatibles con los artículos 2 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y por tanto no pueden servir de fundamento jurídico para ninguna medida de salvaguardia. Dado que las modificaciones posteriores de la medida de salvaguardia definitiva se basan en la misma investigación y determinación en materia de salvaguardia, consideramos que nuestras constataciones de violaciones de los artículos 2 y 4 resuelven la diferencia también con respecto a estas modificaciones.

IX. Conclusiones

9.1 El Grupo Especial concluye que, por las razones expuestas en el presente informe, la medida de salvaguardia definitiva aplicada al calzado sobre la base de la investigación y determinación de la Argentina es incompatible con los artículos 2 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Por lo tanto, concluimos que existe anulación o menoscabo de las ventajas resultantes para las Comunidades Europeas del Acuerdo sobre Salvaguardias en el sentido del párrafo 8 del artículo 3 del ESD.

9.2 El Grupo Especial recomienda que el Órgano de Solución de Diferencias pida a la Argentina que ponga su medida en conformidad con el Acuerdo sobre Salvaguardias.

La investigación y las medidas de salvaguardia se referían a las partidas arancelarias siguientes:

⁵⁶² Véase la parte expositiva, párrafo 5.303.

⁵⁶³ El párrafo 7 del artículo 3 del ESD dice lo siguiente: "[e]l objetivo del mecanismo de solución de diferencias es hallar una solución positiva a las diferencias [...] el primer objetivo del mecanismo de solución de diferencias será en general conseguir la supresión de las medidas de que se trate si se constata que éstas son incompatibles con las disposiciones de cualquiera de los acuerdos abarcados".

⁵⁶⁴ El párrafo 1 del artículo 19 del ESD dice: "[c]uando un grupo especial o el Órgano de Apelación lleguen a la conclusión de que una medida es incompatible con un acuerdo abarcado, recomendarán que el Miembro afectado la ponga en conformidad con ese acuerdo".

⁵⁶⁵ Informe del Grupo Especial sobre el asunto Guatemala - Investigación antidumping sobre el cemento Portland procedente de México (WT/DS60/R), adoptado el 25 de noviembre de 1998, párrafo 7.42.

⁵⁶⁶ Párrafo 4 del artículo 7: "A fin de facilitar el reajuste en una situación en que la duración prevista de una medida de salvaguardia notificada de conformidad con las disposiciones del párrafo 1 del artículo 12 sea superior a un año, el Miembro que aplique la medida la liberalizará progresivamente, a intervalos regulares, durante el período de aplicación. Si la duración de la medida excede de tres años, el Miembro que la aplique examinará la situación a más tardar al promediar el período de aplicación de la misma y, si procede, revocará la medida o acelerará el ritmo de la liberalización. Las medidas prorrogadas de conformidad con el párrafo 2 no serán más restrictivas que al final del período inicial, y se deberá proseguir su liberalización."

⁵⁶⁷ Párrafo 2 del artículo 7: "Podrá orrogarse el período mencionado en el párrafo 1 a condición de que las autoridades competentes del Miembro importador hayan determinado, de conformidad con los procedimientos establecidos en los artículos 2, 3, 4 y 5, que la medida de salvaguardia sigue siendo necesaria para prevenir o reparar el daño grave y que hay pruebas de que la rama de producción está en proceso de reajuste, y a condición de que se observen las disposiciones pertinentes de los artículos 8 y 12."