EXAMEN PAR UN GROUPE SPÉCIAL AUX TERMES DE L'ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE ENTRE CANADA ET LES ÉTATS-UNIS

4. Conclusions

7.35 Tel que mentionné précédemment par le Groupe spécial, il s'agissait avant tout de déterminer si les avantages sur le plan de la conservation, et les autres avantages d'une obligation de débarquement applicable à la totalité des prises de saumon et de hareng prêt à frayer, auraient été jugés suffisamment importants pour compenser les inconvénients commerciaux entraînés par une telle obligation. Et, tel que précisé par le Groupe spécial, les avantages pour la conservation doivent être évalués tant en fonction de l'importance économique que de l'importance non économique accordée à la conservation. Dans ce même ordre d'idées, le critère approprié de neutralité commerciale à utiliser pour évaluer les inconvénients commerciaux doit être de savoir si l'obligation de débarquer la totalité des prises aurait été adoptée si les inconvénients commerciaux imposés aux acheteurs à l'exportation avaient été imposés aux acheteurs canadiens.

7.36 Le Groupe spécial a conclu que la réponse à la question, savoir si les avantages de l'obligation de débarquement de la totalité des prises sont supérieurs aux inconvénients commerciaux, est fonction, dans le premier cas, du volume des exportations de saumon et de hareng prêt à frayer non débarquées que l'on s'attend d'obtenir dans chaque pêche, ou groupe de pêches, en l'absence d'une obligation de débarquement. Le Groupe spécial a reconnu que l'information disponible au moment de l'adoption de l'obligation de débarquement renfermait peu de données pertinentes sur lesquelles se baser pour établir une projection de telles exportations. En raison de la restriction précédente à l'exportation, il n'y avait aucune donnée sur les exportations antèrieures de hareng prêt à frayer ni sur le saumon rose ou le saumon sockeye. Au cours des dernières années, les exportations des trois espèces de saumon préalablement soumises à aucune restriction (le quinnat, le coho et le chum), étaient inférieures à 1 % des prises totales, mais, tel que le Canada l'avait suggéré au Groupe spécial, il se peut que ce faible volume soit le résultat du fardeau imposé dans le cadre de la restriction antérieure à l'exportation, dans ce sens que les prises mixtes devaient être séparées. Il y avait certaines données récentes sur les exportations américaines vers le Canada,²⁷ mais aucune des parties n'a jugé ces données probantes. À la difficulté d'établir des projections sur les exportations non débarquées en particulier s'ajoute la preuve qu'une certaine partie des exportateurs pourraient choisir de débarquer au Canada pour des raisons d'ordre économique.

7.37 Le Groupe spécial a donc été obligé de se demander si, dans de telles conditions d'incertitude, le fardeau commercial de l'obligation de débarquement aurait été imposé aux acheteurs canadiens dans le but de protéger le processus de collecte des données contre le risque de volumes considérables d'exportations non débarquées. Le Groupe spécial a eu de la difficulté à parvenir à une conclusion. Il a reconnu qu'il n'est jamais facile de justifier l'imposition de fardeaux tangibles dans le but d'éviter des risques incertains. Ce risque particulier était difficile à évaluer. Les États-Unis ont cité un certain nombre de facteurs qui rendaient fort vraisemblable que les exportations en général soient relativement peu élevées au cours des premières années, nonobstant d'autres facteurs qui pourraient être à l'origine d'une augmentation des exportations à court et à moyen terme. D'autre part, le fait qu'une restriction à l'importation avait été imposée dans le passé prouvait, dans une certaine mesure, qu'un volume important d'exportations était jugé possible.

7.38 Tout compte fait, le Groupe spécial a conclu que les avantages pour la conservation, et les autres avantages qui auraient pu découler d'une obligation de débarquement applicable à la totalité des prises de saumon et de hareng, n'auraient pas justifié son adoption à titre de mesure de conservation. Le Groupe spécial se fonde sur deux prémisses essentielles pour tirer sa conclusion. Premièrement, en ce qui concerne l'ensemble des pêches, bien qu'il n'ait pas été possible d'éliminer les volumes importants d'exportations non débarquées, la preuve existante démontre qu'il est peu probable que des volumes d'exportations non débarquées de cette importance se produiraient dans un pourcentage élevé de pêches du saumon et du hareng, surtout au cours des premières années.²⁸ Deuxièmement, les objectifs de conservation inhérents à l'obligation de débarquement auraient pu être atteints si cette obligation avait été structurée de façon plus sélective; par exemple, on aurait pu exempter le pourcentage des prises d'une pêche particulière qui, lorsqu'elles sont exportées directement, ne nuisent pas à l'intégrité du processus de collecte des données relatives à cette pêche. En conséquence, le Groupe spécial a conclu que, puisque l'obligation de débarquement actuelle s'applique à la totalité des prises de saumon et de hareng, il n'est pas possible de dire qu'elle �vise principalement� à la conservation, ni de la considérer comme une mesure �se rapportant à la conservation des ressources naturelles épuisables� au sens de l'Article XXg) du GATT.²⁹

7.39 La conclusion à laquelle le Groupe spécial est parvenu n'empêche pas le Canada d'imposer une obligation de débarquement plus sélective conçue en fonction des besoins précis en matière de collecte des données. L'information sur les prises est d'une importance vitale pour la gestion des pêches de saumon et de hareng du Canada et les obligations de débarquement peuvent jouer un rôle important dans l'obtention des données en question. De plus, bien que les besoins en matière de collecte des données sur les pêches ne puissent être déterminés que sur une base individuelle, la conclusion n'est pas un empêchement à l'imposition d'une obligation de débarquement commune aux groupes de pêches qui ont les mêmes besoins en matière de données ou les mêmes problèmes administratifs. Les mesures de conservation permises en vertu de l'article XXg) incluent la souplesse administrative commune aux programmes de conservation du gouvernement en général.

7.40 Le Groupe spécial est d'avis que l'obligation de débarquement pourrait s'entendre au sens de �viser principalement à� la conservation si des dispositions étaient prises pour exempter de l'obligation le pourcentage des prises qui, même si elles étaient exportées sans être débarquées, ne nuiraient pas au processus de collecte des données. Bien qu'un tel pourcentage doive être déterminé en fonction des véritables besoins en matière de données ou de gestion relatifs à chaque pêche, ou groupe de pêches connexes, le Groupe spécial était d'avis qu'un pourcentage variant entre 10 % et 20 %, dont il a été question précédemment, pourrait servir de guide approprié.³⁰

VIII. Résumé Des Conclusions

8.01 On a demandé au Groupe spécial de déterminer �si l'obligation de débarquement contrevient à l'article 407 de l'Accord de libre-échange et, dans l'affirmative, si l'obligation peut faire l'objet d'une exception applicable en vertu de l'article 1201�.

8.02 La réponse du Groupe spécial est la suivante :

Respectueusement soumis,

Jim H. Branson

Robert E. Hudec

Donald M. McRae (président)

Donald D. Tansley

Frank Stone

le 16 octobre 1989

Notes explicatives

Lors d'une conférence téléphonique tenue le 21 septembre 1989, les Parties ont demandé au président de décider si, suite au décès de M. Waldo Johnson, le Canada avait le droit de nommer un membre suppléant. La même journée, des présentations écrites étaient déposées auprès de la secrétaire canadienne du Secrétariat binational. Le président a consulté les membres du Groupe spécial à qui l'on avait envoyé des copies des présentations des Parties. Les Parties ont été informées de la décision du président lors d'une conférence téléphonique qui a eu lieu tard en soirée. L'énoncé de la décision et des motifs sous-jacents devait suivre.

Arguments

Le Canada a fait valoir que la question était prévue à l'article 1807:3 de l'Accord de libre-échange et à la partie II des Rêgles de procédure types à l'intention des groupes spéciaux institués en vertu du chapitre 18. L'article 1807:3 stipule que le Groupe spécial sera composé de cinq membres et la partie II des Règles de procédure types stipule que si l'un des membres du groupe spécial décède, la vacance sera pourvue selon les modalités ayant présidé à la nomination dudit membre. Ainsi, le Canada a conclu que, conformément aux Règles de procédure types, il était obligé de nommer un membre suppléant.

Les États-Unis ont fait valoir que bien que le Canada ait le droit de nommer un membre suppléant si un membre du Groupe spécial décède avant la fin des délibérations, il ne faut pas entendre les règles au sens de permettre la nomination d'un membre suppléant après le dépôt du rapport initial du Groupe spécial. Selon les États-Unis, la partie II des Règles de procédure types porte sur les modalités de nomination d'un membre suppléant et non sur la question de savoir si un membre suppléant doit être nommé. Les États-Unis ont de plus fait valoir que si, lors de la négociation des règles, les Parties s'étaient penchées plus à fond sur cette circonstance particulière mise au jour dans le cas présent, elles en seraient arrivées à la conclusion que le reste des membres du Groupe spécial était habilité à recevoir les objections des parties et à terminer la rédaction du rapport final. Les États-Unis ont également fait allusion au fait que l'introduction d'un nouveau membre du Groupe spécial risquait de dérégler un processus qui, à ce stade-ci, devrait, à son avis, se limiter à l'étude des objections des Parties et que, en plus, des retards pourraient s'ensuivre.

Décision

Que le Canada a le droit de nommer un nouveau membre du groupe spécial pour remplacer M. Waldo Johnson.

Motifs

Bien que ni l'Accord de libre-échange ni les Règles de procédure types ne traitent de façon précise la question de la mort d'un membre du Groupe spécial après le dépôt du rapport initial du Groupe spécial, la partie II des Règles de procédure types prévoit quand même la nomination d'un membre suppléant en cas de décès. Toutefois, les États-Unis soutiennent que cette disposition porte uniquement sur les modalités de nomination et non pas sur la question de savoir si une nomination doit être faite. En effet, les États-Unis estiment que cette question n'est pas prévue dans l'Accord et que, par conséquent, la décision à cet égard doit être fondée sur ce que l'on croit que les Parties auraient convenu si, lors de la négociation de l'Accord de libre-échange, ils s'étaient penchés sur les circonstances particulières mises au jour dans le cas présent et sur ce qui a un sens pratique.

Le fait de partager l'avis des États-Unis laisserait toutefois ouvertes un certain nombre de questions au sujet des circonstances dans lesquelles il serait approprié de nommer un membre suppléant. Les États-Unis semblent fixer la limite au dépôt du rapport initial, et soutiennent que, lorsqu'un membre du Groupe spécial décède après la date de dépôt du rapport, personne ne devrait être nommé pour le remplacer. Néanmoins, même cette façon de procéder pourrait ne pas convenir dans tous les cas, par exemple, lorsque le membre décédé fait partie des membres de la majorité qui ont voté trois contre deux en faveur du rapport initial. Ainsi, le fait d'adopter le point de vue des États-Unis pourrait vouloir dire que, dans chaque cas, une décision séparée devra être prise pour décider si un nouveau membre du Groupe spécial devrait être nommé.

Quoi qu'il en soit, je suis d'avis que la question doit être réglée conformément à l'article 1807:3 de l'Accord qui stipule que le Groupe spécial sera composé de cinq membres. Rien dans l'Accord n'autorise le Groupe spécial à fonctionner avec moins de cinq membres et, puisque la partie II des Règles de procédure types prévoit la nomination d'un membre suppléant en cas de décès, il est évident que la question du remplacement d'un membre qui décède avait été envisagée. Etant donné que le Groupe spécial n'est plus composé de cinq membres, il faut alors nommer un nouveau membre à moins que les Parties n'en décident autrement. En conséquence, le Canada a le droit de nommer un nouveau membre du Groupe spécial pour remplacer M. Waldo Johnson conformément à la procédure établie dans la partie II des Règles de procédure types.

Le Président,

Donald M. McRae

Le 26 septembre 1989

²⁷ Voir para. 7.20 ci-dessus.

²⁸ En plus de ses observations sur le rapport initial du Groupe spécial, le Canada a présenté des données sur le volume de certaines exportations de saumon au cours des six premiers mois suivant l'adoption de l'obligation de débarquement. Le Groupe spécial a jugé que cette information pouvait servir à établir la nécessité d'une obligation de débarquement des pêches concernées, mais ne croyait pas que de telles données partielles, qui n'englobaient que certaines pêches de saumon de la côte sud de la Colombie-Britannique et qui ne comprenaient pas de données sur les pêches de hareng prêt à frayer, suffisaient à prouver la nécessité d'une obligation de débarquement de la totalité des prises dont il est question dans le débat actuel.

²⁹ Un des membres du Groupe spécial n'était pas d'accord avec cette conclusion et jugeait que l'obligation de débarquement répondait au critère établi, soit �viser principalement� à la conservation. Néanmoins, il partageait les avis exprimés dans les paragraphes 7.39 et 7.40 ainsi que dans la dernière phrase du paragraphe 8.02.2.

³⁰ Après avoir reçu le rapport initial, les deux Parties ont fourni des renseignements sur les pêches individuelles pour lesquelles ils jugeaient que l'obligation de débarquement était clairement justifiée ou clairement non justifiée. Les membres du Groupe spécial croyaient que les conclusions auxquelles ils étaient parvenus n'empêchaient pas de telles revendications, mais que, compte tenu des renseignements à leur disposition, ils n'ont pu parvenir à aucune conclusion par rapport à ces revendications.

³¹ Un des membres du Groupe spécial n'était pas prêt à prendre une décision sur cette question; voir les deux dernières phrases du paragraphe 6.14.

³² Un des membres du Groupes spécial n'était pas d'accord; voir le paragraphe 7.38, renvoi 29.