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Argentina - Medidas que afectan a las importaciones de calzado, textiles, prendas de vestir y otros artículos

Informe del Grupo Especial

(Continuación)


  1. Similitudes de este caso con casos anteriores

3.21 La Argentina adujo que su solicitud de que el Grupo Especial determinara que la cuestión planteada no tenía mérito para ser considerada por el Grupo Especial no era una práctica novedosa en el sistema GATT/OMC. Señaló que existían numerosos antecedentes en el marco del GATT de 194736 y en el sistema de solución de diferencias de la OMC37 en los que una de las partes había solicitado al Grupo Especial que se expidiera sobre la pertinencia de analizar una alegación respecto de todos o algunos puntos específicos de una reclamación antes de entrar a considerar el fondo de la cuestión. En el asunto Estados Unidos - Denegación del trato de nación más favorecida con respecto al calzado distinto del de caucho procedente del Brasil, el pedido formulado por el Brasil condujo a un pronunciamiento del Grupo Especial, que precedió en el tiempo a sus conclusiones, resolviendo la objeción preliminar allí planteada.38 En su informe sobre Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India, el Órgano de Apelación había determinado lo siguiente:

"Los grupos especiales anteriores del GATT y de la OMC han abordado con frecuencia sólo las cuestiones que consideraban necesarias para la solución de un asunto planteado entre las partes, y han rehusado decidir sobre otras cuestiones."

A continuación, en el mismo informe se establecía que:

"Dado que el objetivo expreso de resolver las diferencias informa todo el ESD, no consideramos que el sentido del párrafo 2 del artículo 3 del ESD consista en alentar a los grupos especiales o al Órgano de Apelación a "legislar" mediante la aclaración de las disposiciones vigentes del Acuerdo sobre la OMC, fuera del contexto de la solución de una determinada diferencia. Un grupo especial sólo necesita tratar las alegaciones que se deben abordar para resolver el asunto debatido en la diferencia."39

3.22 Con respecto a los precedentes citados por los Estados Unidos en apoyo de su posición40, la Argentina alegó que se referían a situaciones totalmente distintas de la que ocupaban al Grupo Especial. En el primer caso, Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India, la medida cuestionada se encontraba todavía en vigor durante el transcurso de la diferencia. De hecho, la misma se mantuvo vigente hasta la distribución del informe. El caso objeto de examen, en cambio, difería totalmente por cuanto los derechos de importación específicos mínimos estaban derogados en el momento de la constitución del Grupo Especial y la consiguiente adopción de su mandato. Respecto del asunto Estados Unidos - Prohibición de las importaciones de atún y productos de atún procedentes del Canadá41, si bien los Estados Unidos derogaron la prohibición, quedaba en vigor una ley que permitía reintroducir la medida, a lo que debía sumarse el hecho de que los Estados Unidos comunicaron al Canadá que podrían verse obligados a restablecer la medida. Por último, en el caso CEE - Medidas en relación con las proteínas destinadas a la alimentación animal42, ambas partes en la diferencia conocían el carácter temporal de la medida, desde la constitución misma del grupo especial, y no plantearon ninguna objeción al establecimiento del Grupo Especial, a sabiendas de que las conclusiones del mismo serían emitidas después de que la medida perdiera vigencia.

3.23 La Argentina señaló que el informe del Grupo Especial sobre el asunto Estados Unidos - Pautas para la gasolina reformulada y convencional había establecido lo siguiente:

"El Grupo Especial observó que los grupos establecidos de conformidad con el Acuerdo General no se habían pronunciado, por regla general, sobre medidas que en el momento en que se establecía el mandato del Grupo no estaban en vigor ni lo estarían. En el asunto de las proteínas destinadas a la alimentación animal, el Grupo Especial encargado de examinarlo, en 1978, se había pronunciado sobre una medida que había dejado de aplicarse, pero sólo después de que se hubiera llegado a un acuerdo sobre el mandato del Grupo Especial. El Grupo Especial que examinó el asunto de las manzanas de Chile en 1980 se había pronunciado sobre una medida que había dejado de aplicarse antes de que se hubiera acordado el mandato del Grupo; pero en ese caso, el mandato incluía expresamente el examen de esa medida y, al tratarse de una medida estacional, había posibilidad de que ésta volviera a aplicarse. En el asunto objeto del presente examen, el mandato del Grupo Especial se había establecido cuando la regla del 75 por ciento había dejado de surtir efecto, y en el mandato no se había hecho referencia expresa a ella. El Grupo Especial observó además que las partes no habían indicado que la regla del 75 por ciento fuese una medida cuya renovación fuera probable aunque no estuviera en este momento en vigor [...]. Por ello, el Grupo Especial no procedió a examinar este aspecto de la Reglamentación sobre Gasolinas en el marco del párrafo 1 del artículo I del Acuerdo General."43

3.24 La Argentina subrayó que en este caso no existía prueba alguna de que los derechos de importación específicos mínimos sobre el calzado volverían a ser reintroducidos. Por el contrario, como surgía de la Resolución N� 225/97, habían sido derogados y no suspendidos temporalmente. Si, hipotéticamente se pretendiese medir la probabilidad de reinstalación de la medida, la solicitud de apertura de investigación en materia de salvaguardia en el marco del Acuerdo respectivo, daba por tierra con dicha posibilidad.

3.25 Los Estados Unidos reafirmaron que en varios casos, grupos especiales anteriores habían examinado medidas que ya no estaban en vigor, entre ellos los grupos especiales que se ocuparon de los siguientes asuntos: Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India, CEE - Medidas en relación con las proteínas destinadas a la alimentación animal, y Estados Unidos - Prohibición de las importaciones de atún y productos de atún procedentes del Canadá, citados por la Argentina. La Argentina intentaba diferenciar entre estas decisiones alegando, por ejemplo, que los derechos específicos aplicables al calzado estaban fuera de la competencia de este Grupo Especial porque, a diferencia de asuntos anteriores, esas medidas habían sido derogadas con anterioridad al establecimiento del Grupo Especial. Este punto de diferenciación pasaba por alto el hecho de que los derechos específicos sobre el calzado estaban en vigor durante las cuatro rondas de consultas celebradas entre las partes en esta diferencia, y que estaban en vigor en el momento en que los Estados Unidos presentaron su primera solicitud al Grupo Especial. Las medidas fueron derogadas solamente después de que la Argentina demoró por un mes la constitución de este Grupo Especial.

3.26 La Argentina respondió que, habida cuenta de que las medidas en cuestión habían sido derogadas antes de la constitución del grupo especial, el hecho de que los derechos de importación específicos mínimos sobre el calzado hubiesen sido examinados durante las consultas carecía totalmente de importancia para decidir si el Grupo Especial debía abocarse al examen de una medida que no existía.

3.27 Los Estados Unidos adujeron que el informe del Grupo Especial sobre el asunto Estados Unidos - Pautas para la gasolina reformulada y convencional, sobre el cual la Argentina se basaba principalmente, revelaba la debilidad de su argumento. Si ese Grupo Especial decidió abstenerse de examinar una medida que ya no estaba en vigor, había procedido de esa forma porque la medida en cuestión no estaba incluida en el mandato del Grupo Especial y no había ninguna posibilidad de que se restableciese. No obstante, en el pasaje del informe del Grupo Especial citado por la Argentina44 se indicaba que los casos anteriores en los que grupos especiales habían examinado medidas que ya no estaban en vigor, en realidad, no eran similares. En efecto, dicho pasaje indicaba que "[e]n el asunto de las proteínas destinadas a la alimentación animal, el Grupo Especial encargado de examinarlo, en 1978, se había pronunciado sobre una medida que había dejado de aplicarse, pero sólo después de que se hubiera llegado a un acuerdo sobre el mandato del Grupo Especial. El Grupo Especial que examinó el asunto de las manzanas de Chile en 1980 se había pronunciado sobre una medida que había dejado de aplicarse antes de que se hubiera acordado el mandato del Grupo; pero en ese caso, el mandato incluía expresamente el examen de esa medida y, al tratarse de una medida estacional, había posibilidad de que ésta volviera a aplicarse".

3.28 Los Estados Unidos, en consecuencia, subrayaron que los hechos relativos a esta cuestión eran bastante similares a los de los asuntos CEE - Medidas relativas a las proteínas para la alimentación animal y CEE - Restricciones a la importación de manzanas procedentes de Chile.45 Los derechos de importación específicos sobre el calzado fueron expresamente indicados en el mandato del Grupo Especial, y existía una gran posibilidad de que esas medidas se volvieran a introducir.

3.29 Los Estados Unidos adujeron además que la Argentina había intentado distinguir el asunto Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India alegando que los Estados Unidos no habían retirado la medida hasta el momento de la distribución del informe. Esto era incorrecto. Los Estados Unidos retiraron la medida antes de que el Grupo Especial diera traslado del informe definitivo a las Partes y este hecho fue señalado por el Grupo Especial:

"... tomamos nota de que los Estados Unidos [retiraron la medida] ... por un aviso publicado en el Federal Register de 4 de diciembre de 1996 (61 FR 64342). A falta de un acuerdo entre las partes para poner término a las actuaciones, consideramos apropiado emitir nuestro informe definitivo en relación con el asunto enunciado en el mandato de este Grupo Especial a fin de cumplir dicho mandato, según consta en el párrafo 1.3 del presente informe, no obstante el retiro de la limitación por los Estados Unidos".46

3.30 Los Estados Unidos subrayaron que, al igual que en esta diferencia, el mandato del Grupo Especial que constaba en el informe sobre el asunto "Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India" permitía al Grupo Especial "cumplir [su] mandato" a pesar de que las medidas habían sido retiradas antes de la decisión del Grupo Especial. De manera análoga, de conformidad con su mandato, los grupos especiales que se ocuparon de los asuntos Estados Unidos - Prohibición de las importaciones de atún y productos de atún, y CEE - Medidas en relación con las proteínas destinadas a la alimentación animal, debían pronunciarse sobre medidas que habían sido retiradas antes de que cada uno de ellos emitiese su determinación.

3.31 Los Estados Unidos alegaron que las medidas aplicables al calzado formaban parte del mandato, tal como figuraba en el documento WT/DS56/6, de fecha 11 de abril de 1997. Este documento se remitía a la solicitud de establecimiento del Grupo Especial que constaba en el documento WT/DS56/5, en la que se indicaba concretamente que los Estados Unidos solicitaban al Grupo Especial que examinara la compatibilidad de los derechos específicos que la Argentina aplicaba al calzado con las obligaciones que había contraído la Argentina en el marco de la OMC. La solicitud de los Estados Unidos también hacía referencia a varias medidas tales como las Resoluciones N� 305/95 y N� 103/96, que se aplicaban únicamente al calzado. Los Estados Unidos habían indicado en la solicitud de establecimiento del Grupo Especial que las consultas no habían logrado solucionar la diferencia en lo que concernía a los derechos específicos aplicados por la Argentina, incluidos los derechos específicos relativos al calzado. El documento WT/DS56/6 decía que "las partes convinieron en que el Grupo Especial se estableciera con el mandato uniforme", que por definición incorporaba las medidas especificadas en la solicitud de establecimiento del Grupo Especial presentada por los Estados Unidos. En consecuencia, si bien la Argentina podía sostener que el Grupo Especial no debería examinar los derechos específicos sobre el calzado, no podía discutir que el mandato, tal cual como se enunciaba en el documento WT/DS56/5, incluía los derechos específicos sobre el calzado.

3.32 La Argentina reconoció que el mandato del Grupo Especial contenido en el documento WT/DS56/6 incluía explícitamente los "derechos específicos sobre el calzado". El problema que se planteaba era si al haber sido incluidos los derechos de importación específicos mínimos sobre el calzado (dado que formaban parte de la solicitud de los Estados Unidos), seguía habiendo méritos para que el Grupo Especial se abocara a su tratamiento, toda vez que dichos derechos específicos habían dejado definitivamente de existir en el momento en que se adoptó el mandato del Grupo Especial. No existían méritos para pronunciarse sobre una cuestión que, por ser inexistente, en modo alguno podía menoscabar o afectar derechos de los Miembros de la OMC. La Argentina no disputaba el contenido del mandato del Grupo Especial, sino la naturaleza del análisis que el Grupo Especial se vería obligado a realizar si diera lugar al pedido de los Estados Unidos. Por cierto, los derechos de importación específicos mínimos aplicados a las importaciones de calzado, citados en el mandato del Grupo Especial, eran aquellos que estaban derogados por la Resolución N� 225/97.

3.33 La Argentina añadió que en el asunto Estados Unidos - Pautas para la gasolina reformulada y convencional, la medida objetada había sido revocada antes de la adopción del mandato y nada indicaba que se iba a volver a introducir. Lo mismo era cierto en el caso actual. En el asunto CEE - Medidas en relación con las proteínas destinadas a la alimentación animal, se trataba de una medida eliminada después de la adopción del mandato. En el asunto CEE - Restricciones a la importación de manzanas procedentes de Chile, se trataba de una medida estacional, con evidentes posibilidades de ser reintroducida. Este Grupo Especial era completamente distinto de los dos antecedentes citados supra, ya que los Estados Unidos objetaban una medida simplemente inexistente al momento de constituirse el Grupo Especial y de definirse su mandato.

3.34 La Argentina señaló que los Estados Unidos habían descalificado las observaciones hechas por la Argentina sobre los asuntos precedentes CEE - Medidas en relación con las proteínas destinadas a la alimentación animal; Estados Unidos - Prohibición de las importaciones de atún y productos de atún y CEE - Restricciones a la importación de manzanas procedentes de Chile, haciendo referencia a puntos técnicos que tendrían poco significado ("little meaning"). El Grupo Especial no podía considerar como un punto técnico de poco significado una minuta como la que los Estados Unidos habían remitido al Canadá en el segundo asunto mencionado supra, amenazando reintroducir la medida si la Marina canadiense apresaba un barco.47 Tampoco consideraba la Argentina que tuviese "little meaning" el hecho de que los Estados Unidos expresaran al Grupo Especial en ese mismo asunto su disposición a seguir colaborando con el Grupo Especial y, en segundo lugar, solicitaran que el mismo se expidiera justificando la medida de los Estados Unidos sobre la base del apartado g) del artículo XX del GATT.48 En este caso, la Argentina no intentaba justificar ninguna medida, ya que la misma simplemente no existía.

  1. Efecto de precedente de la solicitud de los Estados Unidos

3.35 La Argentina alegó que la solicitud de los Estados Unidos no sólo contradecía las disposiciones de la OMC, sino que introducía una idea extremadamente peligrosa para la evolución del sistema de la OMC, a saber, que los grupos especiales se pronunciaran sobre casos hipotéticos. Ello implicaría alentar a los Grupos Especiales y al Órgano de Apelación a desarrollar una tarea legislativa que el párrafo 2 del artículo IX del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial del Comercio ("Acuerdo sobre la OMC"), atribuía en forma exclusiva a los Miembros de la OMC a través de la Conferencia Ministerial y al Consejo General. Además sería contrario a la práctica del GATT en el marco del artículo XXV.49

3.36 La Argentina alegó que, de conformidad con el párrafo 7 del artículo 3 del ESD, las partes debían procurar alcanzar un acuerdo entre sí, y, si ello no fuera posible, podía presentarse la cuestión a un Grupo Especial que, en su caso, recomendaría la supresión de la medida ilegal. En el asunto que se examinaba, no podía existir acuerdo entre las partes sobre los derechos de importación específicos mínimos aplicados al calzado porque ya no estaban en vigor, ni tampoco podían adoptarse recomendaciones para suprimir una medida que no existía. En otros términos, no podía haber "traba de la litis" sin un motivo concreto de diferencia que le sirviera como objeto. El Acuerdo sobre la OMC en general, y el sistema de solución de diferencias en particular, descansaban sobre el principio de examinar medidas realmente en vigor. Consecuentemente, la idea de que los grupos especiales se expidieran en abstracto o basados en la mera alegación de una expectativa resultaba totalmente improcedente. El hecho de que un grupo especial pudiera pronunciarse con respecto a un caso hipotético, cuando el requisito mínimo para una recomendación era que ésta debía ser pertinente a una medida que estuviese vigente, haría perder sentido al párrafo 1 del artículo 19 del ESD.50

3.37 La Argentina también observó que los Estados Unidos habían manifestado recientemente su oposición a las determinaciones formuladas in abstracto tanto por los grupos especiales como por el Órgano de Apelación. En ocasión de la adopción por el Órgano de Solución de Diferencias del informe sobre el asunto Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India, los Estados Unidos habían declarado que el Órgano de Apelación había indicado que no consideraba "que el sentido del párrafo 2 del artículo 3 del ESD consista en alentar a los grupos especiales y al Órgano de Apelación a "legislar" mediante la aclaración de las disposiciones vigentes del Acuerdo sobre la OMC, fuera del contexto de la solución de una determinada diferencia".51

3.38 La Argentina estaba preocupada por el efecto que tendría para el sistema multilateral de comercio que un grupo especial decidiera hacer lugar a peticiones similares a la formulada por los Estados Unidos, dado que los Miembros, si esta práctica fuera aceptada, podrían considerar la posibilidad de recurrir al sistema de solución de diferencias para asegurarse de que no se reimplantarían leyes derogadas hace mucho tiempo. La no resolución en forma adecuada de la solicitud de la Argentina a efectos de que se tratara esta cuestión como medida de previo y especial pronunciamiento abriría la posibilidad de iniciar diferencias en el marco del sistema de solución de diferencias como recurso para obtener una "medida cautelar de expectativa", es decir, utilizar el Entendimiento de solución de diferencias para evitar la puesta en vigor de una medida que un Miembro cree que puede perjudicarlo en el futuro.

3.39 Los Estados Unidos respondieron que, al contrario de lo alegado por la Argentina, no estaban pidiendo al Grupo Especial que "legislara" o se ocupara de una cuestión "abstracta", sino más bien que examinara determinadas medidas que la Argentina había mantenido hasta apenas pocos días antes del establecimiento del Grupo Especial, medidas que estaban incluidas específicamente en el mandato del Grupo Especial y que era muy posible que fueran restablecidas en caso de que las medidas de salvaguardia que la Argentina aplicaba al calzado se retiraran.

3.40 Los Estados Unidos alegaron que, al igual que la Argentina, estimaban que los grupos especiales debían abordar la cuestión de las medidas retiradas con cautela. El criterio expresado por el Grupo Especial en el caso Estados Unidos - Pautas para la gasolina reformulada y convencional (es decir, si la medida formaba parte del mandato del Grupo Especial y si existía la posibilidad de su reintroducción) preveía la salvaguardia necesaria.

3.41 Para los Estados Unidos, el Grupo Especial tenía que tener presente los efectos negativos sobre el funcionamiento del mecanismo de solución de diferencias de la OMC en caso de que se permitiese a los Miembros eludir el examen por un grupo especial de medidas ilegales en el marco de la OMC simplemente retirando un tipo de medida e introduciendo otro. Si se aplicase el criterio propuesto por la Argentina, es decir, que ningún grupo especial examine una medida retirada, los Miembros podrían tender a introducir medidas levemente revisadas con el objeto de evitar el examen del Grupo Especial. Si el Grupo Especial estuviese de acuerdo con la Argentina, los Miembros que intentaran eludir el examen en el marco de la OMC podrían demorar el establecimiento de un Grupo Especial indefinidamente retirando una medida e imponiendo otra en su lugar. Siguiendo la teoría de la Argentina, la nueva medida exigiría la celebración de consultas adicionales en virtud del artículo 4 del ESD y el restablecimiento de un plazo de 90 días como mínimo antes de que se pudiese establecer el Grupo Especial. La posición de la Argentina, en consecuencia, no solamente era incompatible con la práctica anterior, sino que también subvertiría la capacidad del OSD de solucionar problemas comerciales. El Grupo Especial debería promover los objetivos del OSD y procurar abstenerse de restringir indebidamente el ámbito de su examen.

3.42 La Argentina adujo que todos los Miembros de la OMC sufrían la presión de sus industrias nacionales, que los instaban a recurrir al sistema de solución de diferencias a la primera dificultad que creían que las afectaba. Aunque era esencial que cada Miembro tuviera pleno derecho a recurrir al procedimiento de solución de diferencias, no menos importante era destacar que una obligación del sistema era cerrar las puertas a posibles abusos del mismo. Proceder de otra forma daría un incentivo enorme a las industrias nacionales para que reclamaran a sus autoridades la constitución de grupos especiales, buscando simplemente confirmar que otro u otros países Miembros continuarían cumpliendo como hasta el presente sus obligaciones. En otras palabras, no se podía exigir a un grupo especial que dispusiera que la Argentina no debía restablecer derechos específicos que no formaban parte de su legislación. Adoptar la posición opuesta sería poner en duda el principio elemental del derecho internacional: pacta sunt servanda. Una decisión semejante plantearía incertidumbre y especulación que, llevado al límite, podrían incluso "hacer estallar" el sistema de solución de diferencias.

3.43 La Argentina hizo notar que el asunto objeto de esta diferencia contenía estos elementos y que la decisión legítima de la Argentina de iniciar una investigación de salvaguardia con respecto al calzado y la aplicación de una medida provisional resultaron determinantes para que los Estados Unidos iniciaran el procedimiento ante un Grupo Especial con respecto a la aplicación de derechos específicos a otro sector, los textiles y el vestido. Como forma de dar respuesta al reclamo de las empresas productoras de calzado, y ante la imposibilidad jurídica de impugnar directamente una salvaguardia en proceso de investigación, los Estados Unidos estaban intentando llegar a ello indirectamente. En consecuencia, el Grupo Especial se veía ante un caso teórico en el cual se había demostrado claramente que no estaban involucradas operaciones concretas. La cuestión planteada por los Estados Unidos ante el Grupo Especial enmascaraba la cuestión real: la decisión Argentina de revocar los derechos de importación específicos mínimos sobre el calzado y de iniciar posteriormente una investigación previa petición de la rama de producción en ese sector.

3.44 La Argentina alegó además que la comunicación presentada por la CE en calidad de tercero y su comunicación oral estaban centradas casi exclusivamente en los derechos específicos sobre el calzado e incluso contenían una solicitud al Grupo Especial para que se expidiera sobre la medida de salvaguardia, cosa que ni los Estados Unidos habían hecho.

3.45 Según la Argentina, los hechos descritos demostraban la necesidad de que el Grupo Especial hiciera lugar al pedido argentino a fin de determinar como cuestión de previo y especial pronunciamiento la falta de mérito para que dicho Grupo se expidiera sobre los derechos específicos aplicables al calzado, por haber sido estos derogados definitivamente, con anterioridad a su constitución.

3.46 La Argentina declaró que no podía admitirse que como hoy se arguye una medida de salvaguardia, mañana podrá recurrirse al artículo XX o a otro artículo, y así sucesivamente. No sólo no era ésta la intención de la Argentina, sino que tampoco podía ser planteada como una posibilidad. Esto equivaldría a decir que los Miembros de la OMC no pueden hacer uso de los derechos que les acuerdan las distintas disposiciones del GATT de 1994 y del Acuerdo sobre la OMC.

3.47 La Argentina alegó que el Grupo Especial tenía ante sí una tarea que excedía largamente de este caso en particular, ya que sus conclusiones, sin duda, podían afectar el adecuado funcionamiento del sistema de solución de diferencias de la OMC. Para evitar la utilización indebida del ESD, era esencial que el Grupo Especial rencauzara este caso, expidiéndose sobre la medida de previo y especial pronunciamiento solicitada oportunamente por la Argentina.

  1. SOLICITUD DE LA ARGENTINA DE UNA DETERMINACIÓN DEL GRUPO ESPECIAL CON RESPECTO A LA PRESENTACIÓN DE CIERTAS PRUEBAS POR LOS ESTADOS UNIDOS

3.48 El 21 de julio de 1997, los Estados Unidos presentaron al Grupo Especial dos cuadros (exhibits) que deseaban presentar en la segunda reunión sustantiva del Grupo, el 23 de julio de 1997. El primero fue presentado como un resumen de varios ejemplos, proporcionados por la rama de producción, de expediciones exportadas a la Argentina que habían sido gravadas con derechos superiores al 35 por ciento ad valorem. El segundo contenía copias de 95 páginas de documentos de aduana argentinos que reflejaban la aplicación de los derechos específicos resumidos en el cuadro mencionado anteriormente. Los Estados Unidos indicaron que estos documentos habían sido presentados a tiempo para proporcionar tanto al Grupo Especial como a la Argentina la oportunidad de examinarlos antes de la segunda reunión del Grupo Especial.

3.49 La Argentina solicitó al Grupo Especial que desestimara las pruebas presentadas por los Estados Unidos por no haber sido presentadas en el momento oportuno. Los Estados Unidos habían recurrido a una presentación extemporánea que contradecía la secuencia de plazos prevista en el ESD y que, en definitiva, apuntaba a mantener, en cada etapa del procedimiento del Grupo Especial, el necesario equilibrio entre las partes.

3.50 Los Estados Unidos especificaron que habían preparado nuevos documentos en oposición a las reclamaciones de la Argentina. Por ejemplo, la prueba en cuestión contradecía las reclamaciones de la Argentina en el sentido de que los Estados Unidos supuestamente no tenían pruebas de que se hubiesen liquidado derechos por encima del 35 por ciento ad valorem. Para los Estados Unidos, el Grupo Especial debía alentar la utilización de pruebas formales, tales como las presentadas por los Estados Unidos, en lugar de aceptar simplemente negaciones orales y meras alegaciones de hechos. La presentación de nuevos documentos constituía un proceso natural en una diferencia. En caso de que un grupo especial impidiera la presentación de nuevos documentos durante su segunda reunión sustantiva con las partes, inhibiría el proceso de búsqueda de la verdad e impediría a una de las partes contradecir las declaraciones hechas a último momento por la otra parte.

  1. VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO II EN RELACIÓN CON LA APLICACIÓN DE LA LISTA LXIV DE LA ARGENTINA

  1. INTRODUCCIÓN

3.51 Los Estados Unidos sostuvieron que, durante la Ronda Uruguay, la Argentina había convenido en establecer un tipo consolidado máximo del 35 por ciento ad valorem para las importaciones de textiles, prendas de vestir y calzado. No obstante, la Argentina impuso derechos de importación específicos mínimos a cientos de categorías de esos productos. Los derechos específicos con frecuencia representaban más del 35 por ciento del valor real de las mercancías afectadas. Poco antes de que se estableciese un Grupo Especial encargado de esta diferencia, la Argentina había eliminado sus derechos específicos aplicados al calzado, sustituyéndolos por derechos específicos presentados como medidas "de salvaguardia provisional". Sin embargo, los derechos específicos impuestos por la Argentina a los textiles y las prendas de vestir se mantuvieron vigentes.

3.52 Los Estados Unidos alegaron que, al imponer derechos de importación específicos mínimos a los textiles, las prendas de vestir y el calzado, la Argentina había infringido el artículo II del GATT de 1994. Aun cuando los derechos específicos, tal como se aplicaban, no excedieran del 35 por ciento ad valorem, constituían de todos modos una violación del artículo II. Todos los derechos específicos impuestos por la Argentina tenían la posibilidad de superar el 35 por ciento ad valorem en relación con determinadas importaciones. La Argentina violaba también el artículo II al exceder su tipo consolidado arancelario y no aplicar únicamente derechos ad valorem de conformidad con su Lista.

3.53 La Argentina manifestó que la aplicación de derechos de importación específicos mínimos no violaba ni podía violar el artículo II. La legislación vigente en la Argentina impedía que los derechos de importación específicos mínimos violaran efectiva o potencialmente el tipo del 35 por ciento ad valorem consolidado. La razón de esta afirmación se basaba en que el pago de un arancel no podía considerarse en forma aislada del resto de los derechos y obligaciones que reconocía la ley nacional a todos los agentes involucrados en una operación de importación. Nadie debía pagar más del tipo 35 por ciento ad valorem consolidado, puesto que existía un recurso legal disponible para impugnar cualquier suma que pretendiese percibir la autoridad en exceso de los compromisos legales de la Argentina.

3.54 En esta subsección del informe se recogen en primer lugar los argumentos de las partes sobre la noción general de la "previsibilidad" de los derechos arancelarios. Luego, se incluyen sucesivamente los argumentos de las partes en lo que concierne a la supuesta violación del artículo II mediante: la aplicación de derechos de importación específicos mínimos cuando la Lista de la Argentina supuestamente se refiere únicamente a derechos ad valorem; los posibles efectos de la aplicación de derechos específicos mínimos y los casos en que supuestamente se excede el tipo del 35 por ciento ad valorem consolidado. También se incluye una cuestión de índole general sobre la carga de la prueba. En la segunda parte de esta subsección se desarrolla el examen de los argumentos de la Argentina en relación con la jerarquía constitucional de los Acuerdos de la OMC en el orden jurídico argentino y la existencia del recurso de impugnación, si bien en la primera parte pueden aparecer brevemente algunos argumentos relativos a esas cuestiones.

  1. OBSERVACIONES GENERALES SOBRE EL CONCEPTO DE LA "PREVISIBILIDAD" DE LOS DERECHOS ARANCELARIOS

3.55 Los Estados Unidos declararon que el artículo II ofrecía "previsibilidad" a los Miembros de la OMC y a sus operadores al establecer límites máximos a la imposición de derechos arancelarios, y lo hacía de dos formas. En primer lugar, el apartado b) del párrafo 1 del artículo II exponía con claridad que los tipos arancelarios consolidados eran tipos máximos: los productos enumerados en la Lista de un Miembro "no estarán sujetos [...] a derechos de aduana propiamente dichos que excedan de los fijados en la Lista". Esta disposición garantizaba que los tipos de los derechos arancelarios impuestos por los Miembros de la OMC no excederían del tipo máximo estipulado en la Lista pertinente. En segundo lugar, el artículo II reforzaba esta garantía al establecer: "Cada parte contratante concederá al comercio de las demás partes contratantes un trato no menos favorable que el previsto en la parte apropiada de la lista correspondiente ...". De conformidad con esos términos, se prohibía a los Miembros manipular la administración de sus derechos a fin de percibir derechos excesivos por medios indirectos. La prohibición del artículo II de imponer derechos superiores a un tipo consolidado no estaba sujeta a condición alguna. Se trataba de una garantía que no podía ser alterada por los vaivenes del mercado y que estaba al margen de las fluctuaciones de las corrientes comerciales o los precios. A través de sus Listas, los Miembros de la OMC se proporcionaban efectivamente entre sí una garantía de que, fuesen cuales fuesen los derechos impuestos en sus fronteras, éstos no serían ni podrían ser superiores al tipo consolidado aplicable. Esta era la idea central subyacente en el artículo II, y esa era la "previsibilidad" que el artículo proporcionaba.

3.56 En relación con esta cuestión, los Estados Unidos hicieron referencia a informes de Grupos Especiales anteriores. En el informe sobre Comunidades Europeas - Régimen de importación del banano el Grupo Especial había llegado a la conclusión de que:

"a la hora de determinar si el trato concedido por una medida arancelaria no era menos favorable que el previsto en la Lista, no sólo había que tener en cuenta las consecuencias reales de la medida para las importaciones actuales, sino también sus efectos sobre las importaciones que pudieran efectuarse en el futuro. Esa conclusión era consecuencia lógica del principio, reconocido por muchos Grupos Especiales anteriores, de que la finalidad de las disposiciones del Acuerdo General no era sólo proteger el comercio actual sino además crear la previsibilidad necesaria para planear el comercio futuro".52

3.57 Hicieron también referencia al informe del Grupo Especial del papel prensa, que indicaba lo siguiente:

"El Grupo Especial compartió la opinión expresada ante él, relativa a la importancia fundamental de la seguridad y previsibilidad de las consolidaciones arancelarias en el GATT, principio que constituye una obligación primordial dentro del sistema del Acuerdo General."53

3.58 En opinión de los Estados Unidos, los derechos específicos de la Argentina no ofrecían esa "previsibilidad". Por su naturaleza, esos derechos encerraban necesariamente la posibilidad de superar el 35 por ciento ad valorem en relación con determinados productos, especialmente artículos de bajo precio. Los Estados Unidos apoyaban esta afirmación con una descripción de la forma en que cada una de las más de 600 categorías de derechos específicos de la Argentina tenían un precio de equilibrio (Break-Even Price) entendiéndose por tal un valor por debajo del cual todos los artículos estaban sujetos a derechos superiores al 35 por ciento ad valorem. El hecho de que un artículo importado en la Argentina estuviera por debajo del precio de equilibrio, dependía de factores del mercado, es decir de que se importaran mercancías de un determinado valor, y ello estaba fuera del control de la Argentina. Ante esta situación, los interlocutores comerciales de la Argentina no tenían medios de conocer si este país cumpliría las obligaciones que asumió en virtud de su consolidación. La índole "imprevisible" de este régimen se agravaba por el hecho de que los derechos específicos con un tipo fijo permanecían constantes, mientras que las importaciones y sus precios cambiaban. Un derecho específico aplicado a determinado artículo podría estar dentro del tipo consolidado en un determinado momento, pero más tarde superarlo. La Argentina, en consecuencia, no podía proporcionar a los demás Miembros de la OMC la garantía esencial que el artículo II prescribía: que sus derechos no excediesen del tipo consolidado pertinente a todas las importaciones abarcadas.

3.59 Según los Estados Unidos, la Argentina había admitido que sus derechos específicos -tal como se aplicaban en frontera- podían exceder del 35 por ciento en relación con determinados artículos. En opinión de los Estados Unidos, la Argentina tampoco parecía poner en tela de juicio el concepto de que debía mantener derechos que no podían exceder del tipo consolidado aplicable. No obstante, los Estados Unidos recordaron que la Argentina había explicado que consideraba que su régimen era compatible con el artículo II puesto que disponía del "recurso de impugnación" a fin de reducir cualquier gravamen excesivo. Para los Estados Unidos, no cabía duda de que ésta no podía ser la seguridad y "previsibilidad" de los tipos arancelarios que otros Miembros de la OMC creyeron que habían recibido de la Argentina en la Ronda Uruguay. Los interlocutores comerciales de la Argentina tenían derecho a esperar que ésta impusiese sólo aquellos derechos que, en forma y cantidad, no pudieran exceder del 35 por ciento ad valorem.

3.60 La Argentina respondió que, en el caso sometido a consideración, el significado de previsibilidad en el contexto del artículo II se basaba en la aplicación efectiva de las concesiones arancelarias negociadas cuyo valor se expresaba en las Listas respectivas nacionales. Subrayó que lo que este Grupo Especial analizaba no era la naturaleza "impredictable" (imprevisible) de los derechos específicos, que podían variar en función del valor de las mercancías, sino la posible violación o no del nivel consolidado ad valorem.

3.61 La Argentina consideraba que su régimen aseguraba previsibilidad ante todo porque su Lista consolidaba la totalidad del arancel. Este compromiso asumido por el Gobierno de la Argentina durante la Ronda Uruguay había sido ratificado por el Congreso y tenía rango constitucional según lo establecido en el artículo 75, inciso 22 de la Constitución argentina. Esta característica del sistema constitucional de la República Argentina otorgaba un nivel de previsibilidad absoluta a la Lista LXIV. Su vulneración en cualquier sentido abría la instancia judicial para que, a través de un procedimiento sumario, se obtuviese una decisión judicial por la que se obligase al Gobierno argentino a cumplir sus obligaciones internacionales dimanantes de los Acuerdos de la OMC, otorgándoles carácter preferente con respecto a todas las normas nacionales, tal como leyes, decretos, resoluciones ministeriales u otras. Por otra parte, el arancel aplicable era conocido y transparente. Además, su modificación, salvo en contadas excepciones, no dependía de la voluntad unilateral de la Argentina, sino que debía ser acordado con los demás miembros del MERCOSUR. Esta circunstancia limitaba la libertad de cada una de las partes en ese tratado, agregando un elemento adicional de seguridad.

  1. IMPOSICIÓN DE DERECHOS ESPECÍFICOS EN LUGAR DE DERECHOS AD VALOREM

3.62 Los Estados Unidos consideraban que el artículo II del GATT de 1994 prohibía a los Miembros de la OMC sobrepasar sus tipos arancelarios consolidados y conceder un trato menos favorable que las condiciones establecidas en las Listas. Esta conclusión estaba avalada por una trayectoria coherente de decisiones previas adoptadas en el marco del GATT, de las que se desprendía que la imposición de derechos específicos no estaba permitida cuando se habían prometido derechos ad valorem. Esas decisiones indicaban que un régimen semejante violaba el apartado a) del párrafo 1 del artículo II del GATT de 1994, que estipulaba que los Miembros de la OMC debían conceder a los demás Miembros "un trato no menos favorable que el previsto en la parte apropiada de la lista correspondiente [...]", y el apartado b) del párrafo 1 del mismo artículo a cuyo tenor los productos importados procedentes de Miembros de la OMC "no estarán sujetos a derechos de aduana propiamente dichos que excedan" del tipo consolidado aplicable. En este sentido, órganos anteriores del GATT habían llegado a la conclusión de que la imposición de derechos específicos no estaba permitida cuando la lista pertinente establecía derechos ad valorem.

3.63 Para los Estados Unidos ello obedecía, al menos en parte, a que la utilización de una forma de derecho en lugar de la otra podía alterar la consolidación. Como explicó el Grupo Especial que se ocupó del asunto CEE - Régimen de importación del banano:

"El Grupo Especial estimó que era evidente que la percepción efectiva de un derecho superior al tipo consolidado constituía un trato menos favorable a las importaciones de plátanos que el previsto en la Lista de concesiones de la CEE. A continuación, el Grupo Especial pasó a examinar si la mera posibilidad de que el tipo del derecho específico aplicado por la CEE fuera mayor que el tipo consolidado ad valorem correspondiente hacía dicho tipo incompatible con el artículo II. El Grupo Especial recordó la importancia de la seguridad y previsibilidad en la aplicación de las consolidaciones arancelarias. Observó que anteriores grupos especiales y grupos de trabajo habían hecho hincapié en que las consolidaciones arancelarias justifican expectativas razonables en relación con el acceso a los mercados y las condiciones de competencia. Sistemáticamente, las PARTES CONTRATANTES habían considerado que la conversión de un tipo específico consolidado en un tipo ad valorem constituía una modificación de la concesión [...] El Grupo Especial [...] concluyó que, a la hora de determinar si el trato concedido por una medida arancelaria no era menos favorable que el previsto en la Lista, no sólo había que tener en cuenta las consecuencias reales de la medida para las importaciones actuales, sino también sus efectos sobre las importaciones que pudieran efectuarse en el futuro. Esa conclusión era consecuencia lógica del principio, reconocido por muchos grupos especiales anteriores, de que la finalidad de las disposiciones del Acuerdo General no era sólo proteger el comercio actual sino además crear la previsibilidad necesaria para planear el comercio futuro."54

3.64 Los Estados Unidos añadieron que, por esas razones, existía en el GATT el reconocimiento de larga data de que la conversión de derechos consolidados ad valorem en derechos consolidados específicos, o viceversa, constituía una violación del artículo II y que esa modificación solamente podía permitirse mediante la renegociación en virtud del artículo XXVIII.55 Ya en 1955, un Grupo de Trabajo del GATT había tratado el asunto de la existencia de un régimen de derechos específicos mínimos similares a los impuestos por la Argentina.56 En ese asunto, la Lista de Austria permitía convertir los tipos específicos en tipos ad valorem. No obstante, el Gobierno austríaco consideraba que el valor de las concesiones no sufría menoscabo si se conservaba junto con el derecho ad valorem el antiguo derecho específico a título de derecho mínimo. El Grupo de Trabajo expresó su desacuerdo, y opinó que esas modificaciones constituirían modificaciones de las obligaciones de Austria, y que no podía recomendar su aceptación como rectificaciones. Ese tipo de modificaciones solamente podían incluirse en un protocolo de rectificaciones y modificaciones una vez concluidas las negociaciones autorizadas por las PARTES CONTRATANTES de conformidad con el procedimiento adecuado. Austria aceptó la decisión del Grupo de Trabajo.57

Para Continuar con Argentina - Medidas que afectan a las importaciones de calzado, textiles, prendas de vestir y otros artículos


36La Argentina se refirió a los siguientes informes de grupos especiales: Estados Unidos - Medidas que afectan a las bebidas alcohólicas y derivadas de la malta, adoptado el 19 de junio de 1992, IBDD 39S/242 y Estados Unidos - Denegación del trato de nación más favorecida con respecto al calzado distinto del de caucho, procedente del Brasil, adoptado el 19 de junio de 1992, IBDD 39S/150.

37La Argentina se refirió a los siguientes informes de grupos especiales: Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas, adoptado el 1� de noviembre de 1996, WT/DS8/R, WT/DS/10/R, WT/DS/11/R, y Brasil - Medidas que afectan al coco desecado, adoptado el 20 de marzo de 1997, WT/DS22/R.

38IBDD 39S/174, párrafos 3.1 y 6.2.

39Informe del Órgano de Apelación sobre el asunto Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India, documento citado, páginas 21 y 22.

40Véanse, entre otras, las notas de pie de página 26 y 27, párrafo 3.7 supra.

41Adoptado el 22 de febrero de 1982, IBDD 29S/97.

42Adoptado el 14 de marzo de 1978, IBDD 25S/53.

43Informe del Grupo Especial sobre el asunto Estados Unidos - Pautas para la gasolina reformulada y convencional , adoptado el 20 de mayo de 1996, WT/DS2/R, párrafo 6.19.

44Ibídem, párrafo 6.19.

45Adoptado el 10 de noviembre de 1980, IBDD 27S/104.

46Informe del Grupo Especial sobre el asunto Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India, párrafo 6.2.

47IBDD 29S/97, párrafo 2.12.

48Ibídem, párrafo 3.25.

49La Argentina hizo también referencia a Ernst-Ulrich Petersmann, The GATT/WTO Dispute Settlement System, Kluwer Law International (1997), páginas 75-76: "[u]nlike generally binding authoritative interpretations of GATT rules adopted by the Contracting Parties pursuant to Article XXV, the legally binding effect of dispute settlement rulings [...] is [...] limited".

50La Argentina señaló que el párrafo 1 del artículo 19 del ESD estipulaba que cuando "un grupo especial o el Órgano de Apelación lleguen a la conclusión de que una medida es incompatible con un acuerdo abarcado, recomendarán que el Miembro afectado la ponga en conformidad con ese acuerdo" (las cursivas son de la Argentina).

51La Argentina citó un párrafo de la declaración hecha por los Estados Unidos ante el Órgano de Solución de Diferencias el 23 de mayo de 1997 en ocasión de la adopción de los informes publicados en el documento WT/DS/33. Véase al documento WT/DSB/M/33, página 12.

52DS38/R, 11 de febrero de 1994, no adoptado, párrafo 135.

53Adoptado el 30 de noviembre de 1984, IBDD 31S/128, párrafo 52.

54DS38/R, documento citado, párrafo 135 (la cursiva es de los Estados Unidos).

55Los Estados Unidos hicieron referencia al informe del Grupo de Trabajo, presentado al noveno período de sesiones, sobre el asunto de las listas de concesiones "Turquía - Transposición de la Lista XXXVII", L/294, adoptado el 20 de diciembre de 1954 (IBDD 3S/127, en inglés únicamente), en el que se afirmaba, en los párrafos 3-4, "que ninguna disposición del Acuerdo General autorizaba a una parte contratante a modificar la estructura de tipos de derechos consolidados de una base específica a una base ad valorem. Las obligaciones de las partes contratantes quedaban determinadas por los tipos de derechos consignados en las Listas y toda modificación de los mismos, como la resultante de la conversión de un derecho específico en un derecho ad valorem podía afectar negativamente, en ciertas circunstancias, al valor de las concesiones para otras partes contratantes. En consecuencia, sólo se podía efectuar una conversión de derechos específicos en derechos ad valorem recurriendo a un procedimiento de modificación de concesiones". (Esta versión en español fue tomada de la Guía de las Normas y Usos del GATT - Índice Analítico, página 77.)

56Los Estados Unidos hicieron referencia al informe del Grupo de Trabajo sobre el Cuarto Protocolo de Rectificaciones y Modificaciones, adoptado el 3 de marzo de 1955, IBDD 3S/130, en inglés únicamente. (Denominado en adelante "Grupo de Trabajo sobre Austria".)

57 Los Estados Unidos hicieron referencia asimismo al informe del Grupo de Trabajo sobre rectificaciones y modificaciones de Listas, adoptado el 24 de octubre de 1953, IBDD 2S/63 (en inglés únicamente), párrafo 8, en que el Grupo de Trabajo se ocupó de la propuesta presentada por el Gobierno griego de "introducir un tipo mínimo ad valorem en determinados tipos específicos, y llegó a la conclusión de que esas modificaciones no podían considerarse rectificaciones [...] [D]ecidió remitir la cuestión a las PARTES CONTRATANTES de modo que esas modificaciones pudieran ser objeto de consultas y negociaciones [...]". (Esta versión en español fue tomada de la Guía de las Normas y Usos del GATT - Índice Analítico, página 77.) Además, los Estados Unidos hicieron referencia a la obra World Trade and the Law of GATT, de John H. Jackson, Bobbs-Merrill Co. (1969), que, en su página 215, afirmaba que "the introduction of a minimum specific rate where the Schedule rate is only ad valorem is not permitted under GATT without going through these special renegotiation procedures" (la introducción de un tipo específico mínimo en los casos en que el tipo de la Lista es sólo ad valorem no está permitida en el GATT a menos que se entablen estos procedimientos especiales de renegociación).