CANADÁ - MEDIDAS QUE AFECTAN A LA
EXPORTACIÓN DE AERONAVES CIVILES
 

Recurso del Brasil al párrafo 5 del artículo 21 del ESD


Informe del Grupo Especial

(Continuación)

i) Contenido sustantivo de la Directriz de Política

5.141 Tras haber confirmado el enfoque que hemos adoptado para decidir si una determinada transacción puede beneficiarse de la protección especial del segundo párrafo del punto k), procedemos a examinar la cuestión principal que se plantea en la presente diferencia con respecto a Cuenta del Canadá, en concreto si la Directriz de Política es suficiente para asegurar que las futuras transacciones financieras de Cuenta del Canadá en el sector de las aeronaves de transporte regional reunirán las condiciones necesarias para poder beneficiarse de la protección especial, con lo que se habrá puesto fin a las subvenciones a la exportación prohibidas de Cuenta del Canadá. Observamos, en primer lugar, que el análisis necesario a tal fin que hemos descrito debe realizarse caso por caso. Por ello, sólo en un grado limitado podemos llegar en este momento a una apreciación definitiva de si una transacción futura de Cuenta del Canadá en el sector de las aeronaves de transporte regional reunirá las condiciones necesarias para poder beneficiarse de la protección especial del segundo párrafo del punto k).

5.142 No obstante, una vez dicho esto, recordamos que, en opinión del Brasil, "la carga mínima que corresponde al Canadá consiste en explicar con cierta precisión qué significado tiene 'cumplir el Acuerdo de la OCDE', a fin de que los Miembros estén informados de las condiciones en que se aplicará en el futuro una medida que anteriormente se había constatado que era o proporcionaba una subvención a las exportaciones". Dado que el Canadá ha manifestado que la Directriz de Política "asegura que toda futura transacción financiera por Cuenta del Canadá estará en conformidad con las disposiciones relativas al tipo de interés previstas en el Acuerdo [de la OCDE] y, por tanto, con las disposiciones mencionadas en el segundo párrafo del punto k)"¹²², corresponde, en nuestra opinión, al Canadá aclarar, no sólo lo que a su juicio debe entenderse por conformidad con las disposiciones relativas al tipo de interés del Acuerdo de la OCDE, sino también de qué modo la Directriz de Política asegura esa conformidad.

5.143 Observamos que el Canadá ha facilitado efectivamente algunas aclaraciones al respecto.¹²³ No obstante, como se ha expuesto en las secciones precedentes, el enfoque que hemos adoptado en relación con esta cuestión difiere considerablemente, en aspectos sustantivos, del propugnado por el Canadá. En consecuencia, aunque la Directriz de Política contuviera todos los elementos concretos que el Canadá ha expuesto en sus argumentos relativos a la "conformidad" con las "disposiciones relativas al tipo de interés" del Acuerdo, constataríamos, por razones sustantivas, que la Directriz no asegura que las futuras transacciones de Cuenta del Canadá sean conformes en el sentido que hemos expuesto. Con todo, observamos que en realidad la Directriz de Política no contiene prescripciones detalladas, sino que se limita a indicar que las transacciones que "no se ajusten" al "Acuerdo de la OCDE" no se considerarán de interés nacional. En consecuencia, constatamos que la Directriz de Política es insuficiente para conseguir lo que el Canadá pretende, en concreto, asegurar "que toda futura transacción financiera por Cuenta del Canadá estará en conformidad con las disposiciones relativas al tipo de interés previstas en el Acuerdo, y, por tanto, con las disposiciones mencionadas en el segundo párrafo del punto k)".

5.144 En particular, la Directriz de Política está redactada en términos generales y de forma negativa. En ambos aspectos parece ser muy insuficiente para que pueda considerarse razonablemente que ofrece la garantía mínima suficiente que el Canadá desea ofrecer. Con respecto a su formulación general, como se acaba de señalar, la Directriz de Política se refiere simplemente a la conformidad con el Acuerdo de la OCDE. Pero, como se ha expuesto ya detalladamente, la conformidad general con las disposiciones del Acuerdo aplicables a una determinada transacción no parece suficiente para que esa transacción pueda ser acreedora a la protección especial, del segundo párrafo del punto k), cuyo ámbito es relativamente limitado, sino que únicamente la conformidad con las disposiciones relativas al tipo de interés del Acuerdo, que presupone la aplicabilidad de esas disposiciones (es decir, que la práctica de que se trate adopte la forma de apoyo financiero oficial a tipos de interés fijos), así como con las demás disciplinas del Acuerdo aplicables a las condiciones de financiación, permitiría que una práctica pudiera beneficiarse de la protección especial.

5.145 La forma negativa en que está redactada la Directriz de Política suscita preocupaciones análogas. Concretamente, la Directriz establece que cualquier transacción o clase de transacciones de Cuenta del Canadá que "no se ajusten al Acuerdo de la OCDE sobre directrices para los créditos a la exportación con apoyo oficial no serían de interés nacional"¹²⁴, lo que, con arreglo a la legislación aplicable, significa que no pueden ser autorizadas. Pero ello no equivale a decir que únicamente las transacciones que se ajustan al Acuerdo se considerarán de interés nacional (y por tanto pueden ser autorizadas). En particular, la formulación actual deja abierta la posibilidad de que se autoricen transacciones que no están sujetas a las disposiciones relativas al tipo de interés del Acuerdo (los CIRR) basándose en que no puede considerarse que estén en disconformidad con ellas, por cuanto las disposiciones en cuestión ni siquiera son aplicables; pero, como se ha expuesto, hemos constatado que ese tipo de transacciones no podrían beneficiarse de la protección especial.

5.146 En respuesta a una pregunta del Grupo Especial acerca de la forma negativa en que está redactada la Directriz, el Canadá aduce que su redacción en forma negativa es necesaria para preservar las facultades discrecionales del Ministro para no autorizar una transacción aunque ésta se ajuste al Acuerdo, si por otras razones se considera que no es de interés nacional. No obstante, esa respuesta no nos parece convincente, por cuanto, a nuestro juicio, sería posible dar al texto una forma afirmativa que preservara esas facultades discrecionales.¹²⁵

5.147 Estimamos que para que el Canadá asegurara razonablemente (como manifiesta que es su propósito) que las futuras transacciones de Cuenta del Canadá en el sector de las aeronaves regionales del transporte regional reunirán las condiciones necesarias para poder beneficiarse de la protección especial del segundo párrafo del punto k), y por consiguiente, no constituirán subvenciones a la exportación prohibidas, se requerirán prescripciones mucho más detalladas que las que figuran en la Directriz de Política en las que se estableciera, en particular, lo siguiente:

a) que todas las transacciones de Cuenta del Canadá en el sector de las aeronaves de transporte regional adoptarán la forma de créditos/financiación o refinanciación directos o de apoyo a los tipos de interés (es decir de apoyo financiero oficial), con un plazo de reembolso de dos años o más;

b) que ese apoyo financiero oficial se facilitará a tipos de interés fijos;

c) que los tipos netos de interés¹²⁶ de esas transacciones serán iguales o superiores a los CIRR correspondientes;

d) que se respetarán plenamente todas las disposiciones aplicables de los artículos 7 a 10 y 12 a 26 del Acuerdo y de los artículos 18 a 24¹²⁷ y los artículos 27 y 29 a) a c) del anexo III;

e) que las excepciones permitidas respetarán, en todos los casos, los límites fijados en las disposiciones pertinentes del Acuerdo;

f) que no habrá desviaciones, a iniciativa del Canadá o por vía de igualación.

5.148 En consecuencia, en ausencia de esas prescripciones detalladas, constatamos que el Canadá no ha conseguido lo que ha declarado que pretendía conseguir con la Directriz de Política, en concreto asegurar el cese de las subvenciones prohibidas de Cuenta del Canadá a la exportación de las aeronaves de transporte regional, asegurando a tal fin que todas las futuras transacciones de Cuenta del Canadá en el sector de las aeronaves de transporte regional reunirán las condiciones para poder beneficiarse de la protección especial del segundo párrafo del punto k).

ii) Forma de la Directriz de Política

5.149 El Brasil, además de criticar el contenido sustantivo de la Directriz de Política, parece considerar inadecuada su forma jurídica, ya que, a su juicio, la Directriz contiene únicamente una declaración exhortatoria de carácter general en la que pone de manifiesto la intención de ajustarse al Acuerdo de la OCDE. El Brasil afirma que "en la etapa de aplicación de medidas de un procedimiento de solución de diferencias, cuando ya se ha constatado que un Miembro ha violado sus obligaciones en el marco de la OMC […] las directrices de políticas generales en que se hacen vagas declaraciones generales sobre las intenciones que tiene un Miembro no constituyen una aplicación efectiva".¹²⁸ En respuesta a una pregunta del Grupo Especial en la que éste solicitaba que aclarara los motivos por los que consideraba que la Directriz era una declaración simplemente exhortatoria, el Brasil aduce que las directrices de política general no son vinculantes en la legislación del Canadá y no pueden limitar las facultades discrecionales de los ministerios. Las directrices dan una orientación sobre la forma en que los responsables de tomar decisiones pueden ejercer sus facultades discrecionales, pero no son vinculantes y no exigen resultados específicos. En opinión del Brasil, para que la Directriz pasara a ser un instrumento prescriptivo con arreglo a la legislación del Canadá, debería utilizarse un mínimo de expresiones prescriptivas y preverse las consecuencias en caso de incumplimiento.¹²⁹

5.150 El Canadá aduce que, en virtud de la Directriz de Política, el Ministro de Comercio Internacional ha adoptado la política de que "con respecto a la financiación a través de Cuenta del Canadá, solamente se consideren de interés nacional aquellas transacciones que se ajusten al Acuerdo de la OCDE"¹³⁰; y añade que "en virtud de esta política, el Ministro informa a la Corporación y al mundo de que no habrá de autorizar ninguna transacción de financiación por el programa Cuenta del Canadá a menos que se ajuste al Acuerdo de la OCDE".¹³¹

5.151 En respuesta a una pregunta del Grupo Especial acerca de si el Canadá estima que ha asumido el "compromiso" de respetar todas las disposiciones del Acuerdo de la OCDE y si considera que ese compromiso le vincula jurídicamente, el Canadá manifiesta que ha asumido el "compromiso" de respetar todas las disposiciones del Acuerdo de la OCDE en relación con las transacciones de financiación de Cuenta del Canadá, y que mediante la Directriz, el Ministro se ha "comprometido" a no autorizar ninguna transacción de financiación de Cuenta del Canadá que no cumpla el Acuerdo de la OCDE. A juicio del Canadá, a todos los fines prácticos, el efecto de la Directriz es "casi el mismo" que el de un instrumento legislativo, porque el ejercicio de las facultades discrecionales respecto del programa de Cuenta del Canadá corresponde al Ministro y es el Ministro quien ha contraído el compromiso. El Canadá manifiesta que, además, los funcionarios que administran el programa y/o remiten las transacciones financieras al Ministro para que dé su autorización actuarán en conformidad con la Directriz. En opinión del Canadá, la Directriz es efectiva en el sentido de que dispone que todas las transacciones de financiación de Cuenta del Canadá en el sector de aeronaves regionales cumplan el Acuerdo de la OCDE y, por lo tanto, cumplan las disposiciones del Acuerdo relativas al tipo de interés.¹³² En consecuencia, el Canadá destaca que, en contra de lo que argumenta el Brasil, la Directriz es un instrumento serio y eficaz y "no es en absoluto exhortatoria".¹³³

5.152 Recordamos la declaración del Brasil acerca de la obligación que a su juicio corresponde, en cuanto a la aplicación, al Canadá con respecto a Cuenta del Canadá, en el sentido concreto de que no bastan declaraciones vagas de carácter general de las intenciones de un Miembro y de que la "carga mínima que corresponde al Canadá debe ser explicar con cierta precisión qué significado tiene que 'cumplirá el Acuerdo de la OCDE', a fin de que los Miembros estén informados de las condiciones en que se aplicará en el futuro una medida que anteriormente se había constatado que era o proporcionaba una subvención a las exportaciones prohibida".¹³⁴ Así pues, los argumentos del Brasil relativos a la forma de la Directriz están estrechamente ligados a sus argumentos sobre su contenido sustantivo. Como se ha expuesto antes, hemos constatado que el contenido sustantivo de la Directriz de Política no es lo suficientemente preciso para lograr lo que el Canadá pretende, es decir, asegurar el cese definitivo de las subvenciones prohibidas de Cuenta del Canadá a la exportación de aeronaves de transporte regional. Por tanto, no es necesario que formulemos, ni formulamos, una constatación separada acerca de la suficiencia de la forma jurídica de la Directriz. No obstante, señalamos que, en principio, cualquiera que sea la forma que adopte la aplicación por un Miembro de la resolución de un grupo especial, esa forma debe suponer una limitación de las facultades discrecionales suficiente para hacer jurídicamente efectiva esa aplicación.

d) Resumen

5.153 En síntesis, hemos establecido un proceso para apreciar la conformidad de una determinada transacción concreta con las disposiciones relativas al tipo de interés del Acuerdo y, por ende, el cumplimiento por esa transacción de las condiciones necesarias para poder beneficiarse de la protección especial del punto k). Este proceso se basa en los textos del Acuerdo SMC y del Acuerdo de la OCDE, interpretados a la luz del objeto y fin del Acuerdo SMC. Con arreglo a este enfoque, en primer lugar habría que determinar que la transacción adoptaba la forma de créditos/financiación directos, refinanciación o apoyo a los tipos de interés con un plazo de reembolso de dos años como mínimo, a tipos de interés fijos, y estaba por ello sujeta al Acuerdo, en general y a los CIRR (o a un determinado tipo mínimo de interés aplicable a un sector específico en su caso), en particular. En segundo lugar, sería preciso determinar si el tipo de interés era igual o superior al CIRR (o al tipo específico aplicable al sector de que se tratara). En tercer lugar, sería menester determinar cuáles de las demás disposiciones del Acuerdo que refuerzan la norma de los tipos mínimos de interés eran aplicables a la transacción en cuestión (determinación que habría de efectuarse caso por caso, en función de la transacción concreta). En cuarto lugar, sería necesario examinar los detalles de la transacción para determinar si respetaba o no todas esas disposiciones adicionales y si no suponía desviaciones o una igualación de desviaciones. Hemos aplicado ese proceso a la Directriz de Política, y hemos constatado que ésta no es suficiente para asegurar que las futuras transacciones de Cuenta del Canadá en el sector de las aeronaves de transporte regional estarán en conformidad con las disposiciones relativas al tipo de interés del Acuerdo de la OCDE, y reunirán por consiguiente las condiciones necesarias para poder beneficiarse de la protección especial del segundo párrafo del punto k) del Anexo 1 del Acuerdo SMC.

VI. CONCLUSIÓN

6.1 Por las razones expuestas en el presente informe, y sobre la base de los hechos que concurren actualmente en la aplicación del programa TPC reestructurado pertinentes a la aplicación por el Canadá de la recomendación del OSD sobre la asistencia otorgada por el TPC a la rama de producción de aeronaves de transporte regional, concluimos que el Canadá ha aplicado la recomendación del OSD relativa a la asistencia otorgada por el TPC a la rama canadiense de aeronaves de transporte regional. En cambio, concluimos que las medidas adoptadas por el Canadá para cumplir la recomendación del OSD sobre la aplicación del programa de Cuenta del Canadá no son suficientes para asegurar que las futuras transacciones de Cuenta del Canadá en el sector canadiense de aeronaves de transporte regional estarán en conformidad con las disposiciones relativas al tipo de interés del Acuerdo de la OCDE, por lo que no son suficientes para asegurar que esas transacciones de Cuenta del Canadá no constituirán subvenciones a la exportación prohibidas.

6.2 En consecuencia, concluimos que 1) el Canadá ha cumplido la recomendación de 20 de agosto de 1999 del OSD de que el Canadá retire la asistencia otorgada por el TPC a la rama de producción canadiense de aeronaves de transporte regional en un plazo de 90 días y que 2) el Canadá no ha cumplido la recomendación de 20 de agosto de 1999 del OSD de que el Canadá retire la asistencia otorgada por Cuenta del Canadá a la rama canadiense de producción de aeronaves de transporte regional en el plazo de 90 días.

6.3 El Canadá solicita que, de conformidad con lo previsto en el párrafo 1 del artículo 19 del ESD, el Grupo Especial sugiere que se establezcan procedimientos de verificación respecto de las futuras disposiciones del Canadá para poner en conformidad con el Acuerdo SMC cualesquiera subvenciones con respecto a las transacciones de financiación de Cuenta del Canadá para aeronaves de transporte regional, con la salvedad de que esos procedimientos serán también aplicables al Brasil en lo que respecta a la aplicación por ese país de las resoluciones y recomendaciones en el asunto Brasil - Programa de financiación de las exportaciones para aeronaves. El Canadá se limita a solicitar que el Grupo Especial apoye el establecimiento de esos procedimientos de verificación, y no que éste asuma una función permanente en caso de que se establezcan. El Brasil, aunque no se opone en principio al establecimiento de dichos procedimientos de verificación, estima que no se ajusta a la letra, o al menos al espíritu, del artículo 19 del ESD. Y considera preferible que esos procedimientos sean convenidos por las partes mediante consultas bilaterales.

6.4 Observamos que, a tenor del párrafo 1 del artículo 19 del ESD, el Grupo Especial puede "sugerir la forma en que el Miembro afectado podría aplicar [las recomendaciones]". En nuestra opinión, el párrafo 1 del artículo 19 prevé la posibilidad de formular sugerencias acerca de lo que podría hacerse para poner una medida en conformidad o, en el caso del párrafo 7 del artículo 4 del Acuerdo SMC, de lo que podría hacerse para "retirar" una subvención prohibida, y no aborda la cuestión de la supervisión de esas medidas. Por esa razón, nos abstenemos de formular la sugerencia solicitada por el Canadá.¹³⁵

122 Exposición oral del Canadá (anexo 2-3), párrafo 67.

123 Ibid., párrafos 69 a 80 y Apéndice.

124 Prueba documental CDN-13. Las cursivas son nuestras.

125 Por ejemplo, podría indicarse que el Ministro consideraría la conformidad que con las disposiciones relativas al tipo de interés del Acuerdo es una condición necesaria, pero no en todos los casos suficiente para que una transacción de Cuenta del Canadá sea de interés nacional.

126 El concepto de tipos netos de interés es de fundamental importancia en el caso del apoyo a los tipos de interés, por cuanto el tipo que debe ajustarse al CIRR es el tipo de interés una vez computado el apoyo.

127 La referencia que se hace en este contexto al artículo 24 del Anexo III debe entenderse hecha con respecto a la prescripción según la cual no se facilitará ayuda salvo en forma de ayuda no vinculada. Como hemos indicado antes (en la nota 102 de pie de página) no formulamos ninguna constatación acerca de la ayuda vinculada con fines humanitarios.

128 Escrito de réplica del Brasil (anexo 1-2), párrafo 72.

129 Respuesta del Brasil a la pregunta 1 a ese país del Grupo Especial en relación con Cuenta del Canadá (anexo 1-5).

130 Primera comunicación del Canadá (anexo 2-1), párrafo 57. (Las cursivas figuran en el original.)