CANADÁ - MEDIDAS QUE AFECTAN A LA
EXPORTACIÓN DE AERONAVES CIVILES
 

Recurso del Brasil al párrafo 5 del artículo 21 del ESD


Informe del Grupo Especial

(Continuación)

ANEXO 3-2

COMUNICACIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS

(17 de enero de 2000)

ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN
    
2. MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR EL CANADÁ EN EL PROGRAMA TPC Y EN CUENTA DEL CANADÁ 

1. Para determinar si una subvención está supeditada de hecho a las exportaciones es preciso que un grupo especial examine todos los hechos que rodean la concesion de la subvención
    
2. Los Estados Unidos no están de acuerdo con la calificación que dan el Brasil y el Canadá al punto k) de la Lista ilustrativa

3. PROPUESTA DEL CANADÁ DE ESTABLECER "PROCEDIMIENTOS DE VERIFICACIÓN"
    
4. CONCLUSIÓN 

I. INTRODUCCIÓN

1. Los Estados Unidos agradecen esta oportunidad que se les brinda de exponer su opinión en el procedimiento conforme al párrafo 5 del artículo 21 que Brasil ha solicitado con objeto de revisar la aplicación por el Canadá de las recomendaciones y resoluciones del Órgano de Solución de Diferencias (OSD) en el asunto Canadá - Medidas que afectan a la exportación de aeronaves civiles, WT/DS70/R, de 14 de abril de 1999 (Informe del Grupo Especial); WT/DS70/AB/R, de 2 de agosto de 1999 (Informe del Órgano de Apelación). Como este asunto está sometido al Grupo Especial y al Órgano de Apelación, los Estados Unidos no tienen el propósito de formular observaciones sobre los elementos de hecho específicos que están en cuestión en esta diferencia. Los Estados Unidos se proponen más bien circunscribir sus observaciones a determinadas cuestiones fundamentales de interpretación relacionadas con la correcta interpretación jurídica de lo que constituye un subvención "supeditada de hecho" a los resultados de exportación, y con el método adecuado para abordar las reclamaciones referentes al punto k) de la Lista ilustrativa. Los Estados Unidos comentarán también brevemente la propuesta del Canadá de establecer un "procedimiento de verificación" que, según alega, facilitará "una solución definitiva de esta diferencia".¹ En esta ocasión los Estados Unidos no formularán observaciones sobre otras cuestiones planteadas en el presente procedimiento.

II. MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR EL CANADÁ EN EL PROGRAMA TPC Y EN CUENTA DEL CANADÁ

2. El Brasil sostiene que las modificaciones introducidas por el Canadá en el programa TPC y en la Cuente del Canadá no ponen esos programas de conformidad con el Acuerdo de la OMC sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC), y que con esas medidas no se logra la aplicación eficaz de las recomendaciones y resoluciones del OSD. Los Estados Unidos no adoptan una posición determinada respecto de esas cuestiones. No obstante, desean formular algunas breves observaciones que, cabe esperar, sirvan de ayuda al Grupo Especial para llegar a sus propias determinaciones.

A. PARA DETERMINAR SI UNA SUBVENCIÓN ESTÁ SUPEDITADA DE HECHO A LAS EXPORTACIONES ES PRECISO QUE UN GRUPO ESPECIAL EXAMINE TODOS LOS HECHOS QUE RODEAN LA CONCESION DE LA SUBVENCIÓN

3. El Brasil señala acertadamente en su comunicación que el Grupo Especial y el Órgano de Apelación concluyeron ambos que la asistencia prestada por el TPC a la rama de producción canadiense de aeronaves de transporte regional estaba supeditada "de hecho" (o "de facto") a los resultados de exportación.² Como explicó el Órgano de Apelación, la finalidad de la prohibición de las subvenciones a la exportación supeditadas de hecho a los resultados de exportación es evitar que se eluda la prohibición de las subvenciones a la exportación supeditadas de jure a los resultados de exportación.³ Además, aunque la norma jurídica para demostrar esa supeditación es la misma para ambos tipos de subvenciones a la exportación, es posible que los tipos de pruebas que cabe utilizar para cumplirla sean distintos. El Órgano de Apelación explicó que resultaba mucho más difícil demostrar la supeditación de facto a la exportación que la supeditación de jure a la exportación porque:

No existe un único documento legal que demuestre, sin necesidad de ahondar más, que una subvención está "supeditada … de facto a los resultados de exportación". Por el contrario, la existencia de esa relación de supeditación entre la subvención y los resultados de exportación debe inferirse de la configuración total de los hechos que constituyen la concesión de la subvención y la rodean, ninguno de los cuales será probablemente decisivo por sí solo en ningún caso determinado.⁴

4. Por consiguiente, no basta con examinar los criterios jurídicos que rigen una supuesta subvención de facto a la exportación. Tampoco basta con examinar simplemente los criterios formales, de carácter no jurídico, que un gobierno toma en cuenta para determinar si otorga la subvención. Un grupo especial debería examinar más bien todos los hechos que rodean la concesión de la subvención a fin de determinar si -a pesar de que no existen requisitos formales- la concesión de la subvención está de hecho vinculada a las exportaciones reales o previstas.

5. En este sentido, los Estados Unidos señalaron al Órgano de Apelación que en el propio método aplicado por el Canadá para identificar las subvenciones de facto a la exportación en el marco de su legislación nacional sobre derechos compensatorios se señala como primera consideración el propósito del gobierno que otorga la subvención. El artículo 5.15.1.3 del Manual de la Ley de Medidas Especiales de Importación⁵ contiene la siguiente explicación respecto de las "directrices sobre lo que constituye una subvención a la exportación":

A veces … es posible que una subvención no esté explícitamente supeditada a los resultados de exportación pero que tenga el mismo efecto. Por ejemplo, cuando se concede una donación o un préstamo en condiciones de favor para facilitar el establecimiento de una industria cuya producción se destinará mayormente a mercados de exportación puede tratarse de una subvención a la exportación de facto.

Si la subvención no puede identificarse inmediatamente como subvención a la exportación estableciendo un vínculo directo con el resultado de las exportaciones, en ese caso tal vez resulte útil examinar otros factores para determinar si existe un vínculo con la exportación. Entre esos factores cabe citar el propósito de la autoridad otorgante al establecer el programa, utilizando para ello una recopilación de datos procedentes de declaraciones o publicaciones oficiales en las que se comunique o difunda al público el programa. Debería revisarse asimismo la legislación de habilitación con objeto de determinar si indica que existe un vínculo con los resultados de exportación. No obstante, si el aumento del comercio exterior y las consideraciones en materia de balanza de pagos son incidentales para los objetivos regionales o industriales del país, tal vez el propósito de la medida no sea la subvención de la exportación. Por consiguiente, en la práctica puede resultar difícil distinguir el propósito …

La repercusión en el comercio es otro de los factores a tener en cuenta para establecer la distinción. Las subvenciones internas se conceden para mitigar las distorsiones en el entorno económico nacional, mientras que el propósito de las subvenciones a la exportación es que tengan una repercusión importante en el comercio. En realidad, toda subvención interna puede tener cierta repercusión indirecta en el comercio, aunque de escasa importancia, y las subvenciones que reducen los costos de las industrias que producen mercancías comerciables son efectivamente un motivo de inquietud. También es cierto que pocas veces las subvenciones se conceden con objeto de lograr un solo propósito. En las decisiones relativas a las subvenciones se tienen en cuenta objetivos sectoriales, estructurales, científicos o de políticas regionales, entre otros.⁶

Así pues, en el Manual de la Ley de Medidas Especiales de Importación se reconoce que el propósito y los objetivos del gobierno que otorga la subvención son factores relevantes para determinar si determinada subvención es una subvención de facto a la exportación.

6. Además, la CE alegó ante el Órgano de Apelación que "una de las circunstancias que podía indicar que existía supeditación de facto a la exportación era que se exigiera al receptor que alcanzara una determinada producción mínima y objetivos de ventas que, a la luz de los hechos del caso, sólo pudieran cumplirse mediante un aumento de las actividades de exportación y no mediante las ventas internas". Los Estados Unidos están plenamente de acuerdo con la declaración de la CE. Si algo en el propio producto o en las características del mercado de ese producto indica que el receptor tendrá que exportar para satisfacer las condiciones de la subvención, ese elemento será una prueba convincente de que existe una supeditación de facto a la exportación. No obstante, con esto no se afirma que esas circunstancias sean las únicas que puedan indicar la existencia de una subvención de facto a la exportación.

7. Por último, el Canadá cita la declaración del Órgano de Apelación en la que afirma que:

La segunda frase de la nota 4 a pie de página impide que los grupos especiales constaten la supeditación de facto a la exportación por la única razón de que la subvención "sea otorgada a empresas que exporten". A nuestro juicio, saber simplemente que las ventas de un receptor están orientadas a la exportación no demuestra, sin más, que la concesión de una subvención esté vinculada a exportaciones reales o previstas … Estamos de acuerdo con el Grupo Especial en que, con arreglo a esa segunda frase, la orientación a la exportación de un receptor puede tenerse en cuenta como un hecho pertinente, siempre que sea uno de varios hechos considerados y no el único hecho en que se apoye una constatación.⁷

El Canadá considera que la declaración del Órgano de Apelación respalda la afirmación de que el Acuerdo SMC no prohíbe el otorgamiento de subvenciones a empresas o ramas de producción orientadas a la exportación "incluso en circunstancias en que el gobierno es consciente de tal orientación".⁸ A juicio de los Estados Unidos, esta afirmación no es totalmente exacta. Como demuestra el texto citado supra, el Órgano de Apelación afirmó de hecho que la orientación a la exportación de una empresa no bastaba por sí sola para respaldar una constatación de que existía supeditación de facto a la exportación. Los Estados Unidos consideran que existe una diferencia fundamental entre el hecho de que un gobierno otorgue una subvención a una empresa que, entre otras actividades exporta, y un gobierno que otorga una subvención a una empresa porque se dedica a la exportación.

8. Como se ha señalado al inicio de la presente exposición, los Estados Unidos no adoptan una posición determinada respecto de la cuestión de determinar si las modificaciones introducidas por el Canadá en el programa TPC se ajustan a las resoluciones y recomendaciones del OSD. No obstante, los Estados Unidos confían en que sus observaciones sobre la necesidad de examinar todos los hechos que rodean la decisión de otorgar la subvención resulten útiles al Grupo Especial cuando evalúe la compleja cuestión que tiene ante sí.

B. LOS ESTADOS UNIDOS NO ESTÁN DE ACUERDO CON LA CALIFICACIÓN QUE DAN EL BRASIL Y EL CANADÁ AL PUNTO K) DE LA LISTA ILUSTRATIVA

9. El segundo tipo de financiación que se examina en el presente procedimiento es la "Cuenta del Canadá". Al impugnar las enmiendas introducidas por el Canadá en Cuenta del Canadá, el Brasil señala la declaración de ese país de que las futuras transacciones que se realicen mediante la Cuenta sólo recibirán autorización si se ajustan al Acuerdo de la OCDE relativo a las directrices para créditos a la exportación concedidos con apoyo oficial.⁹ El Acuerdo de la OCDE es pertinente en esta cuestión, ya que el segundo párrafo del punto k) de la Lista ilustrativa del Acuerdo SMC dice lo siguiente:

si un Miembro es parte en un compromiso internacional en materia de créditos oficiales a la exportación … o si en la práctica un Miembro aplica las disposiciones relativas al tipo de interés del compromiso correspondiente, una práctica seguida en materia de crédito a la exportación que esté en conformidad con esas disposiciones no será considerada como una subvención a la exportación de las prohibidas en el presente Acuerdo.¹⁰

El Brasil califica este texto como "defensa afirmativa" y sostiene que "no basta" con que el Canadá se acoja simplemente a la excepción en este procedimiento.¹¹ Si bien pone en tela de juicio el hecho de que exista la obligación de hacer "algo más" en el presente, el Canadá no se opone a que el Brasil califique el texto citado como defensa afirmativa y, de hecho, admite que es el Miembro que se acoge a una excepción quien debe demostrar que tiene derecho a la misma.¹²

10. Los Estados Unidos no están de acuerdo con la calificación que dan el Brasil y el Canadá al segundo párrafo del punto k), al que se refieren como "defensa afirmativa" o "excepción" al Acuerdo SMC. A juicio de los Estados Unidos, a un demandante que impugne una práctica contenida en la Lista ilustrativa le corresponde la carga de establecer que esa práctica constituye una subvención a la exportación. Si el demandante establece ese hecho prima facie, la carga de rechazar la presunción incumbe al demandado. Los Estados Unidos estiman que los elementos que figuran en la Lista ilustrativa no son "excepciones" al resto del Acuerdo SMC sino más bien aplicaciones particulares de las normas generales enunciadas en el artículo 1 para determinados tipos de prácticas gubernamentales.

11. Los Estados Unidos no formularán más observaciones sobre la cuestión de las enmiendas introducidas por el Canadá en Cuenta del Canadá.

III. PROPUESTA DEL CANADÁ DE ESTABLECER "PROCEDIMIENTOS DE VERIFICACIÓN"

12. Por último, los Estados Unidos desean comentar brevemente la propuesta del Canadá de establecer un "procedimiento de verificación" que, según alega, facilitará "una resolución definitiva de esta diferencia".¹³ La disposición del Canadá a aceptar ese procedimiento está supeditada a la disposición del Brasil de aceptar un procedimiento similar respecto de las resoluciones y recomendaciones adoptadas en el asunto Brasil - Programa de financiación de las exportaciones para aeronaves (PROEX).¹⁴ El Canadá alega que "la aprobación de esta propuesta de procedimiento bilateral de verificación estaría en conformidad con los objetivos del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias (ESD), y el Grupo Especial podría proponerla con arreglo al párrafo 1 del artículo 19 del ESD".

13. Los Estados Unidos consideran que, si así lo desean, el Canadá y el Brasil efectivamente pueden convenir en el establecimiento de un procedimiento que permita la recíproca supervisión del cumplimiento de las resoluciones y recomendaciones aplicables a los programas en cuestión. No obstante, los Estados Unidos no están de acuerdo en que el párrafo 1 del artículo 19 del ESD autorice al Grupo Especial a proponer tales procedimientos. El texto del párrafo 1 del artículo 19 autoriza simplemente a un grupo especial a sugerir la forma de aplicar las recomendaciones que el grupo haya formulado tras llegar a la conclusión de que una medida es incompatible con un acuerdo abarcado. El texto no autoriza -ni siquiera prevé- que un grupo especial pueda adoptar medidas posteriores y desempeñar una función en la supervisión del propio proceso de aplicación. Como afirmó el Órgano de Apelación en el caso India - Protección mediante patente de los productos farmacéuticos y los productos para la agricultura:

si bien los grupos especiales tienen cierta discrecionalidad para establecer sus propios procedimientos de trabajo, esa discrecionalidad no es tan amplia como para modificar las disposiciones de fondo del ESD … Ninguna disposición del ESD faculta a un grupo especial para desestimar o modificar otras disposiciones explícitas de este instrumento.¹⁵

14. Además, los Estados Unidos señalan que no existe ninguna disposición que impida que el Canadá y el Brasil convengan en aplicar procedimientos en materia de "transparencia" con arreglo al artículo 25 del ESD, que autoriza a las partes a recurrir de mutuo acuerdo al arbitraje como alternativa a la solución de diferencias. El párrafo 2 del artículo 25 del ESD autoriza explícitamente a las partes a convenir los procedimientos a seguir en ese contexto.¹⁶

15. Al carecer de pormenores adicionales, los Estados Unidos no están en condiciones de formular observaciones sobre la estructura que adoptarán los procedimientos de verificación. De nuevo, se trata presumiblemente de una cuestión que las partes deberán decidir entre ellas.

IV. CONCLUSIÓN

16. En conclusión, los Estados Unidos agradecen al Grupo Especial que les haya brindado la oportunidad de formular observaciones sobre las importantes cuestiones que se están tratando en este procedimiento y espera que sus observaciones resulten útiles.