Contenido

II. Argumentos de los participantes

A. Alegaciones de error formuladas por Turquía - Apelante

B. Argumentos de la India - Apelado

III. Argumentos de los terceros participantes

A. Hong Kong, China

B. Japón

C. Filipinas

VI. Constataciones y conclusiones

ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO
ÓRGANO DE APELACIÓN

I. Introducción

1. Turquía apela contra determinadas cuestiones de derecho e interpretaciones jurídicas formuladas en el informe del Grupo Especial sobre el asunto Turquía - Restricciones a las importaciones de productos textiles y de vestido ("informe del Grupo Especial").¹ El Grupo Especial se estableció para examinar una reclamación de la India relativa a las restricciones cuantitativas impuestas por Turquía a la importación de productos textiles y de vestido procedentes de la India
   
   
2. El 6 de marzo de 1995, el Consejo de Asociación Turquía - CE adoptó la Decisión 1/95² , donde se establecen las normas para la aplicación de la fase final de la unión aduanera entre Turquía y las Comunidades Europeas. En el párrafo 2) del artículo 12 de esa Decisión se estipula que:
   
   

   De conformidad con lo dispuesto en el artículo XXIV del GATT, a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente Decisión, Turquía aplicará una política comercial similar a la de la Comunidad en el sector textil, incluidos los acuerdos o regímenes relativos al comercio de los productos textiles y de las prendas de vestir.

   Con objeto de aplicar a los productos textiles y de vestido lo que consideraba "una política comercial similar" a la de las Comunidades Europeas, Turquía introdujo desde el 1º de enero de 1996 restricciones cuantitativas a las importaciones de 19 categorías de productos textiles y de vestido procedentes de la India.³ 
   
   
3. El Grupo Especial examinó la alegación de la India de que las restricciones cuantitativas introducidas por Turquía eran incompatibles con los artículos XI y XIII del GATT de 1994 y el párrafo 4 del artículo 2 del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido ("ATV"). En el informe del Grupo Especial, distribuido el 31 de mayo de 1999, el Grupo Especial concluyó que las restricciones cuantitativas eran incompatibles con las disposiciones de los artículos XI y XIII del GATT de 1994, y por consiguiente con las del párrafo 4 del artículo 2 del ATV, y rechazó la defensa de Turquía basada en que el artículo XXIV del GATT permite la introducción de cualesquiera restricciones a la importación de otro modo incompatibles con el GATT/OMC.⁴
    
   
4. El 26 de julio de 1999, de conformidad con el párrafo 4 del artículo 16 del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias ("ESD"), Turquía notificó al Órgano de Solución de Diferencias ("OSD") su intención a apelar contra determinadas cuestiones de derecho englobadas en el informe del Grupo Especial e interpretaciones jurídicas desarrolladas por el Grupo Especial, y presentó un anuncio de apelación de conformidad con la regla 20 de los Procedimientos de Trabajo para el Examen en Apelación ("Procedimientos de Trabajo"). El 5 de agosto de 1999, Turquía presentó una comunicación del apelante.⁵ El 20 de agosto de 1999, la India presentó una comunicación del apelado.⁶ Ese mismo día Hong Kong, China; el Japón y Filipinas presentaron comunicaciones de terceros participantes.7
    
   
5. La audiencia de la apelación se celebró el 14 de septiembre de 1999. Los participantes y terceros participantes presentaron oralmente sus argumentos y respondieron a las preguntas que les formularon los miembros de la sección del Órgano de Apelación que entiende en la presente apelación.
   
   

   II. Argumentos de los participantes
   
   A. Alegaciones de error formuladas por Turquía - Apelante
   
   

6. Turquía apela contra la conclusión del Grupo Especial de que el artículo XXIV del GATT de 1994 no le permite introducir, con ocasión del establecimiento de su unión aduanera con las Comunidades Europeas, restricciones cuantitativas a las importaciones de productos textiles y de vestido que sean incompatibles con los artículos XI y XIII del GATT de 1994 y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV.
   
   
   
7. Turquía aduce que el Grupo Especial incurrió en error al presuponer la existencia de conflicto entre, por un lado, los artículos XI y XIII del GATT de 1994 y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV y, por otro, el artículo XXIV del GATT de 1994. El razonamiento del Grupo Especial se basaba en la suposición errónea de que las restricciones cuantitativas introducidas por Turquía en el marco de su unión aduanera con las Comunidades Europeas eran incompatibles con las obligaciones de Turquía como Miembro de la OMC. 
   
   
   
8. En opinión de Turquía, el artículo XXIV permite que la reglamentación común del comercio de una unión aduanera en un sector particular esté determinada por las restricciones cuantitativas legítimas de uno de los miembros constitutivos aplicables a ese sector, a condición de que las reglamentaciones unificadas no sean globalmente más restrictivas que las anteriores reglamentaciones de los miembros constitutivos.
   
   
   
9. Turquía alega además que el artículo XXIV no es equiparable a excepciones como los artículos XX y XXI del GATT de 1994. El derecho en virtud del artículo XXIV a establecer una unión aduanera es un derecho autónomo; no es una "excepción" que dispense del cumplimiento de otras obligaciones del GATT.
   
   
   
10. Turquía aduce que el Grupo Especial pasó por alto la verdadera relación entre el artículo XXIV y las obligaciones generales contraídas en virtud del GATT de 1994. El Grupo Especial no interpretó adecuadamente el sentido corriente del texto del artículo XXIV, y en particular el encabezamiento del párrafo 5 de ese artículo. El sentido corriente del encabezamiento del párrafo 5 demuestra que el artículo XXIV otorga a los Miembros de la OMC el derecho a constituir una unión aduanera eximiéndolos, en determinadas condiciones, del cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud del GATT, incluidas, pero no exclusivamente, las obligaciones establecidas por el artículo I.
    
    
    
11. En opinión de Turquía, otras disposiciones del artículo XXIV confirman que la constitución de una unión aduanera o una zona de libre comercio es un derecho de los Miembros de la OMC. Los párrafos 6, 7, 8 y 9 del artículo XXIV determinan los requisitos para la constitución de una unión aduanera, pero no prohíben su establecimiento, lo que apoya la alegación de que los Miembros tienen derecho a constituir una unión aduanera con arreglo al artículo XXIV.
    
    
    
12. Turquía aduce que ninguna norma expresa sustenta la conclusión del Grupo Especial de que el artículo XXIV dispensa del cumplimiento del artículo I, pero no del de otras disposiciones del GATT. El encabezamiento del párrafo 5 del artículo XXIV establece que "las disposiciones del presente Acuerdo" no impedirán la formación de una unión aduanera, y por ello abarca todas las disposiciones del GATT de 1994 y no sólo el artículo I.
    
    
    
13. Turquía alega que la conclusión del Grupo Especial de que el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV "no autoriza a los miembros constitutivos de una unión aduanera a eludir las prohibiciones contenidas en los artículos XI y XIII del GATT o el párrafo 4 del artículo 2 del ATV."⁸ se basa en varios errores jurídicos. En primer lugar, Turquía aduce que el Grupo Especial malinterpretó el sentido corriente del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV. Concretamente, Turquía aduce que el Grupo Especial hizo caso omiso del encabezamiento del párrafo 5 del artículo XXIV. En él se estipula claramente que ninguna disposición del GATT de 1994 "impedirá" la constitución de una unión aduanera siempre que se satisfagan determinadas condiciones establecidas en el apartado a) del párrafo 5. El Grupo Especial pasó por alto el encabezamiento y debido a ello llegó a la conclusión errónea de que el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV no "autoriza o prohíbe" el uso de restricciones cuantitativas con ocasión del establecimiento de una unión aduanera.
    
    
    
14. En segundo lugar, Turquía aduce que la interpretación del Grupo Especial del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV es necesariamente errónea porque priva de todo contenido a la disposición. La "prueba económica" establecida en el apartado a) del párrafo 5 se aplica a los derechos y reglamentaciones del comercio de la unión aduanera en su conjunto, y no, como sostiene el Grupo Especial, a los derechos y reglamentaciones de cada miembro de la unión aduanera en particular. Con arreglo a la interpretación del Grupo Especial, la introducción de una medida de otro modo incompatible deslegitimaría a la unión aduanera aunque globalmente se facilitaran los intercambios comerciales.
    
    
    
15. En tercer lugar, Turquía aduce que el análisis del "contexto inmediato" del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV efectuado por el Grupo Especial no justifica su interpretación de esa disposición. El Grupo Especial omitió incluir el encabezamiento del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV en su análisis del contexto. Además, el Grupo Especial interpretó erróneamente el contexto del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV, en particular el apartado b) del párrafo 5 del artículo XXIV, los párrafos 4 y 6 del artículo XXIV y la ubicación del artículo XXIV en la parte III del GATT de 1994.
    
    
    
16. Turquía alega asimismo que el Grupo Especial no interpretó adecuadamente el sentido corriente del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV. El Grupo Especial incurrió en error al no examinar todo el contexto de ese apartado, y por ello pasó por alto la naturaleza interdependiente de los incisos i) y ii) del apartado a) del párrafo 8 y su relación en el contexto más amplio del artículo XXIV
    
    .
    
17. Turquía sostiene que si no se le permite imponer restricciones cuantitativas a la importación de los productos textiles y de vestido objeto del presente asunto, las Comunidades Europeas excluirán de la unión aduanera entre Turquía y las Comunidades Europeas el 40 por ciento de las exportaciones de Turquía, creando así una situación de incompatibilidad con el inciso i) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV. Turquía quedará así expuesta a la alegación de que la unión aduanera propuesta no abarca "lo esencial de los intercambios comerciales", en contravención del artículo XXIV.
    
    
18. Turquía observa que el Grupo Especial afirmó que Turquía tenía varias alternativas a la imposición de restricciones cuantitativas: aumento de los aranceles, normas de origen, eliminación gradual anticipada y arancelización. Todas esas sugerencias están viciadas, y además Turquía no comprende cómo el Grupo Especial puede llegar a la conclusión de que Turquía tenía la obligación de optar por una de esas alternativas mientras las medidas impugnadas por la India no tuvieran por resultado que la reglamentación común del comercio de la unión aduanera Turquía/CE fuera en su conjunto más restrictiva que las reglamentaciones de Turquía y las Comunidades Europeas antes de la constitución de la unión aduanera.
    
    
    
19. Turquía aduce asimismo que el contexto más amplio de los párrafos 5 y 8 del artículo XXIV y el objeto y fin del Acuerdo sobre la OMC no sustentan la interpretación del Grupo Especial. El párrafo 4 del artículo XXIV, Preámbulo del Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio de 1994 (el "Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV") y la Declaración Ministerial de Singapur no sustentan la conclusión de que la introducción de restricciones cuantitativas con ocasión del establecimiento de una unión aduanera está prohibida por el artículo XXIV.
    
    
    
20. Finalmente, Turquía aduce que el Grupo Especial ha extraído una conclusión errónea de la práctica pasada del GATT/OMC. De su examen de la práctica del GATT/OMC, el Grupo Especial sacó la conclusión de que no hay acuerdo ni aceptación en el sentido de que el artículo XXIV autoriza o requiere la introducción de medidas de otro modo incompatibles con el GATT/OMC con ocasión del establecimiento de una unión aduanera. Sin embargo, el Grupo Especial incurrió en error al no examinar si la práctica del GATT/OMC prohíbe la introducción de esas medidas. Turquía recuerda, por ejemplo, que durante el proceso de adhesión de Suecia a las Comunidades Europeas, Suecia adoptó restricciones cuantitativas similares a las impugnadas en el presente asunto. Ninguna Parte Contratante del GATT impugnó entonces esas medidas invocando los artículos XXII o XXIII del GATT.
    
    
    B. Argumentos de la India - Apelado
    
    
    
21. La India aduce que la resolución del Grupo Especial en el sentido de que el artículo XXIV no permite la introducción de restricciones cuantitativas en el presente caso es consecuencia necesaria de los principios de interpretación consagrados en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. El texto del párrafo 5 del artículo XXIV sólo exime del cumplimiento de las demás obligaciones del GATT de 1994 a las medidas que sean "inherentes" al establecimiento de una unión aduanera. Por ejemplo, para constituir una unión aduanera es indispensable otorgar un trato preferencial incompatible con el artículo I del GATT de 1994. En contraste, pueden constituirse uniones aduaneras sin introducir nuevas restricciones cuantitativas a las importaciones que sean incompatibles con el artículo XI del GATT de 1994.
    
    
    
22. La India aduce que el contexto del párrafo 5 del artículo XXIV confirma esta interpretación. El párrafo 4 del artículo XXIV explica por qué se permite la constitución de uniones aduaneras y cuáles han de ser sus objetivos. Sobre la base del contexto que ofrece el párrafo 4 del artículo XXIV, no puede interpretarse que el párrafo 5 del artículo XXIV justifique la imposición de medidas que obstaculicen el comercio de otros Miembros de la OMC. Además, la existencia, consagrada en el párrafo 6 del artículo XXIV, de un mecanismo de compensación en caso de aumento de los derechos arancelarios, y el hecho de que no exista una disposición equivalente sobre compensación por la introducción de nuevas restricciones cuantitativas, dejan bien en claro que el artículo XXIV no tenía por objeto autorizar la imposición de restricciones cuantitativas.
    
    
    
23. En su análisis del objeto y fin del Acuerdo sobre la OMC, la India toma nota del argumento de Turquía en el sentido de que las prescripciones de los párrafos 5 y 8 del artículo XXIV se aplican a los regímenes de importación de los Miembros de la OMC que constituyen una unión aduanera considerados en su conjunto, y no a medidas individuales. Sin embargo, al no existir un mecanismo de compensación por la introducción de nuevas restricciones cuantitativas, la aceptación del argumento de Turquía induciría a los Miembros constitutivos de una unión aduanera a sustituir la protección basada en sus aranceles por nuevas restricciones cuantitativas. Este resultado es contrario al objeto y fin de los autores del acuerdo, que establecieron una firme prohibición del uso de restricciones cuantitativas.
    
    
    
24. Con respecto a las alegaciones generales de error jurídico formuladas por Turquía, la India aduce que el Grupo Especial no presupuso la existencia de conflicto entre las disposiciones del artículo XXIV y las disposiciones de los artículos XI y XIII del GATT de 1994 y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV. El Grupo no presupuso tal cosa, y simplemente se limitó a plantearse si era necesario examinar la compatibilidad de la unión aduanera con el artículo XXIV. Además, en contra de lo aducido por Turquía, el Grupo Especial en ningún caso afirmó que el artículo XXIV dispensara del cumplimiento de las obligaciones contraídas en el marco del GATT. El Grupo Especial se limitó a señalar que Turquía presentaba una "defensa afirmativa" basada en el artículo XXIV.
    
    
    
25. A continuación la India responde a la alegación de Turquía de que el párrafo 5 del artículo XXIV permite establecer una unión aduanera siempre que se cumplan las condiciones económicas prescritas en el apartado a) del párrafo 5. El artículo XXIV define las finalidades por las que un Miembro de la OMC puede desviarse del cumplimiento de otras disposiciones del GATT, pero no define las disposiciones en sí mismas. Las únicas disposiciones que pueden fundamentar una defensa en virtud del artículo XXIV son las disposiciones del GATT de 1994 que "impiden" la constitución de una unión aduanera. Con arreglo al texto del párrafo 5 del artículo XXIV, las obligaciones establecidas en el artículo XI del GATT de 1994 y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV no "impiden" la constitución de una unión aduanera. Sólo "impiden" dicha constitución las disposiciones del GATT de 1994 que prohíben la discriminación, como el artículo I del GATT de 1994 y otras disposiciones sobre la nación más favorecida, porque la discriminación es inherente a la integración regional.
    
    
    
26. La India alega también que, en contra de lo aducido por Turquía, el Grupo Especial no dictaminó que el artículo XXIV justifica únicamente desviaciones del artículo I, y que por consiguiente el artículo XXIV sólo es aplicable a los aranceles. De hecho, el Grupo Especial dejó bien en claro que el artículo XXIV permite a los Miembros abstenerse de aplicar restricciones cuantitativas, así como aranceles, a sus asociados en la unión aduanera.
    
    
    
27. Por último, en opinión de la India, Turquía no ha podido explicar por qué razón el mero hecho de que un tipo de medida esté regulada en la parte III del GATT de 1994 demuestra que las otras partes del GATT de 1994 no son ya aplicables. Los argumentos de Turquía pasan por alto las razones por las que los autores del GATT lo dividieron en tres partes.
    
    
    
28. Por lo que respecta a las alegaciones específicas de error jurídico formuladas por Turquía, la India responde a la objeción de Turquía de que el Grupo Especial no tuvo en cuenta el encabezamiento del párrafo 5 del artículo XXIV al examinar el apartado a) de dicho párrafo aduciendo que de hecho el Grupo Especial efectuó un análisis textual y contextual detallado. En respuesta a la alegación de Turquía de que la interpretación del Grupo Especial priva de todo contenido al apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV, la India aduce que dicho apartado establece un requisito que los miembros constitutivos de una unión aduanera deben cumplir sin perjuicio de sus otras obligaciones en materia de acceso a los mercados. La interpretación del Grupo Especial no ha dejado sin contenido ese requisito adicional. Los miembros constitutivos de una unión aduanera pueden no haber consolidado todos sus aranceles, o pueden aplicarlos a niveles inferiores al tipo consolidado, o tener derecho a imponer restricciones cuantitativas de conformidad con una de las excepciones previstas en el artículo XI del GATT de 1994. En esas circunstancias, los Miembros podrían ejercer su derecho a aumentar los obstáculos al comercio, pero sólo en las condiciones establecidas en el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV.
    
    
    
29. La India sostiene también que, en contra de lo argumentado por Turquía, el contexto inmediato del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV respalda la interpretación del Grupo Especial en el sentido de que esa disposición no permite introducir restricciones cuantitativas. En particular, tanto el texto del apartado b) del párrafo 5 del artículo XXIV, el párrafo 4 del artículo XXIV y el párrafo 6 del artículo XXIV como la ubicación del artículo XXIV en la parte III del GATT de 1994 respaldan la interpretación del Grupo Especial. La India aduce asimismo que, en contra de lo alegado por Turquía, el contexto más amplio de los párrafos 5 y 8 del artículo XXIV y el objeto y fin del Acuerdo sobre la OMC apoyan la interpretación de esas disposiciones formulada por el Grupo Especial.
    
    
    
30. La India sostiene además que la alegación de Turquía de que el Grupo Especial no ha interpretado adecuadamente el sentido corriente del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV no tiene fundamento. El Grupo Especial constató que el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV no permite a los miembros constitutivos de una unión aduanera transgredir las disposiciones de los artículos XI y XIII del GATT de 1994 o del párrafo 4 del artículo 2 del ATV. Turquía rechaza esa interpretación alegando que menoscaba el derecho de Miembros con distintos regímenes comerciales a constituir una unión aduanera. Turquía no tiene en cuenta que el derecho a constituir una unión aduanera no es absoluto. Por lo demás, la interpretación del Grupo Especial no impide a Turquía establecer una unión aduanera con las Comunidades Europeas, aunque pueda afectar a la naturaleza y el calendario de la constitución.
    
    
    
31. Finalmente, en opinión de la India, el Grupo Especial extrajo las conclusiones adecuadas de la práctica del GATT/OMC sobre esta cuestión. La adopción por Suecia de restricciones cuantitativas con ocasión de su adhesión a la Unión Europea no es equiparable al presente asunto, ya que Turquía no se ha adherido a la Unión Europea. Las medidas aquí impugnadas son simplemente restricciones cuantitativas adoptadas por Turquía en el contexto de un acuerdo de establecimiento de una unión aduanera con las Comunidades Europeas.
    
    
    
32. Además de responder a las alegaciones generales y específicas de error jurídico formuladas por Turquía, la India hace varias observaciones de carácter general. En primer lugar, el argumento según el cual el artículo XXIV del GATT de 1994 puede justificar la adopción de restricciones cuantitativas nunca ha sido aceptado en el marco del GATT de 1947. En segundo lugar, el acuerdo para el establecimiento de una unión aduanera entre Turquía y las Comunidades Europeas se elaboró partiendo de la base de que el artículo XXIV no justifica la introducción de nuevas restricciones cuantitativas a la importación de productos textiles y de vestido. En el acuerdo se reconoce expresamente la posibilidad de que Turquía no esté facultada para imponer restricciones cuantitativas, y se establece por ello que se seguiría aplicando un sistema de certificados de origen a los productos pertinentes. En tercer lugar, el acuerdo entre Turquía y las Comunidades Europeas sólo prevé la constitución de una unión aduanera en el futuro, por lo que en el mejor de los casos representa un acuerdo provisional para el establecimiento de una unión aduanera. Para alcanzar los objetivos de ese acuerdo provisional, Turquía no estaba obligada a imponer a las importaciones de textiles y prendas de vestir las mismas restricciones que las Comunidades Europeas.