CANADÁ - CRÉDITOS A LA EXPORTACIÓN
Y GARANTÍAS DE PRÉSTAMOS PARA
LAS AERONAVES REGIONALES


Informe del Grupo Especial

(Continuación)

7.170 El Canadá plantea también que, aunque el Acuerdo SMC impone disciplinas a las subvenciones que causan distorsión en el comercio, el carácter prospectivo de las medidas de solución de diferencias significa que -al no existir igualación- los otorgantes de subvenciones ilegales tendrán una ventaja permanente. Según el Canadá, la incorporación de las disciplinas del Acuerdo de la OCDE sobre la igualación en la cláusula de resguardo del punto k) evita este efecto. Sin embargo, entendemos que no está totalmente claro que el sistema de solución de diferencias de la OMC sólo ofrezca soluciones prospectivas en los casos referentes a subvenciones a la exportación prohibidas. A este respecto recordamos que el Grupo Especial que se ocupó del asunto Australia - Cuero - Párrafo 5 del artículo 21 constató que las soluciones en los asuntos referentes a subvenciones a la exportación prohibidas podían abarcar en ciertos casos reembolsos (retrospectivos).¹⁴² De cualquier modo, aunque el mecanismo de solución de diferencias de la OMC sólo ofrezca soluciones prospectivas, observamos que lo hace respecto de todos los casos, y no sólo los referentes a subvenciones a la exportación prohibidas. El párrafo 1 del artículo 23 del ESD dispone que los Miembros resolverán todas las diferencias mediante el sistema multilateral de solución de diferencias¹⁴³, con exclusión de las medidas unilaterales. Por lo tanto, en la medida en que el sistema de solución de diferencias de la OMC sólo establezca soluciones prospectivas, ello resulta claramente de una opción de política efectuada por los Miembros de la OMC. Teniendo en cuenta esa opción, y que el párrafo 1 del artículo 23 del ESD se aplica a todas las diferencias, incluidas las referentes a las (supuestas) subvenciones a la exportación prohibidas, no vemos ningún fundamento por el que el (supuesto) carácter prospectivo de las medidas de solución de diferencias de la OMC deba influir en nuestra interpretación del segundo párrafo del punto k).

7.171 Además, el Canadá considera significativo que la Lista ilustrativa de subvenciones a la exportación que figura el Anexo I del Acuerdo SMC se haya tomado del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio. El Canadá señala que el Acuerdo de la OCDE fue adoptado en 1978, después de más de 10 años de negociaciones. En 1979 se convino en el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio junto con otros Acuerdos de esa Ronda. Teniendo en cuenta que los signatarios del Código de Subvenciones del GATT eran al mismo tiempo Participantes en el Acuerdo de la OCDE, el Canadá considera ilógico que los signatarios del Código de Subvenciones del GATT hubieran permitido la igualación en el Acuerdo de la OCDE para prohibirlo un año después en el Acuerdo sobre Subvenciones. A nuestro juicio, no nos corresponde juzgar la lógica seguida por los signatarios del Código de Subvenciones del GATT. Del mismo modo que los Grupos Especiales que se ocuparon de los asuntos Canadá - Aeronaves - Párrafo 5 del artículo 21 y Brasil - Aeronaves - Segundo recurso al párrafo 5 del artículo 21, hemos limitado nuestra interpretación al texto del segundo párrafo del punto k), considerado en su contexto y a la luz del objeto y fin del Acuerdo SMC. Además, observamos que el Canadá se remite al Código de Subvenciones del GATT en un capítulo de su primera comunicación escrita que se refiere al objeto y fin del Acuerdo SMC. A este respecto, no consideramos que el objeto y fin del Acuerdo SMC sea necesariamente el mismo que el objeto y fin del Código de Subvenciones del GATT. Por ejemplo, el Acuerdo SMC establece para los países en desarrollo un trato especial y diferenciado más amplio que el Código de Subvenciones del GATT. Además, el Preámbulo del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, del que forma parte integrante el Acuerdo SMC, reconoce que "es necesario realizar esfuerzos positivos para que los países en desarrollo, y especialmente los menos adelantados, obtengan una parte del incremento del comercio internacional que corresponda a las necesidades de su desarrollo económico". En el Código de Subvenciones del GATT no se determinó ninguna "necesidad" de esta clase. Además, todos los Miembros de la OMC están obligados por el Acuerdo SMC, mientras que sólo algunas de las partes contratantes del GATT eran signatarias del Código de Subvenciones del GATT. Por otra parte, las disposiciones del Acuerdo SMC -a diferencia del Código de Subvenciones del GATT- están sujetas al procedimiento obligatorio de solución de diferencias con arreglo al ESD.

7.172 El Canadá observa también la declaración del Grupo Especial que se ocupó del asunto Canadá - Aeronaves - Párrafo 5 del artículo 21 de que, al estar la definición del alcance de la exención establecida en el punto k) en manos de determinado subgrupo de Miembros de la OMC los Participantes- no debe interpretarse el segundo párrafo del punto k) de tal modo que ese subgrupo de Miembros pueda crear de hecho para su propio beneficio un trato más favorable que el que los demás Miembros de la OMC obtienen en virtud del Acuerdo SMC.¹⁴⁴ El Canadá sostiene que la aplicación de todas las "disposiciones relativas al tipo de interés" del Acuerdo de la OCDE incluida la igualación- no representa en los hechos un trato más favorable para los Participantes porque el derecho de ofrecer condiciones sobre la base de la igualación está al alcance de todos los Miembros de la OMC. Si bien aceptamos que todos los Miembros de la OMC tendrían derecho a igualar las desviaciones, si tal igualación estuviera comprendida en el alcance de la cláusula de resguardo del punto k), observamos que los no Participantes seguirían estando "sistemáticamente en situación de desventaja, por cuanto no tendrían acceso a la información acerca de los términos y condiciones ofrecidos o igualados por Participantes".¹⁴⁵ En consecuencia, aunque tanto los Participantes como los no Participantes pueden tener el derecho de igualar desviaciones, no cabe presumir que los no Participantes siempre dispondrían de la información necesaria para hacer uso de ese derecho en la práctica.¹⁴⁶  

7.173 El Canadá niega que exista ninguna "situación de desventaja sistemática" para los no Participantes porque no están obligados a suministrar información a nadie sobre la igualación de ofertas. En cambio, el Canadá señala que los Participantes están obligados a notificar sus ofertas de igualación, lo que queda sujeto, por lo tanto, a la vigilancia previa de los demás Participantes. El Canadá señala también que aunque los no Participantes no recibirían las condiciones de las ofertas de igualación de los Participantes, estos últimos tampoco recibirían las ofertas de igualación de los no Participantes. Además, el Canadá sugiere que los no Participantes están en situación de ventaja porque el Acuerdo de la OCDE es un documento público y los no Participantes, por lo tanto, conocen las condiciones básicas que los Participantes pueden ofrecer. En cambio, las condiciones de las ofertas de los no Participantes no son de conocimiento público.

7.174 No alcanzamos a ver de qué modo la circunstancia de que las ofertas de igualación de los Participantes quedan sujetas a vigilancia previa elimina la "situación de desventaja sistemática" derivada de que los Participantes carecen de medios formales para conocer las condiciones (ofrecidas por los Participantes) que tienen derecho a igualar. Tampoco elimina esta situación de desventaja sistemática de los no Participantes la circunstancia de que los Participantes no reciban las condiciones de las ofertas de los no Participantes. El hecho de que los Participantes puedan no conocer con exactitud las condiciones ofrecidas por los no Participantes no altera el hecho de que estos últimos carecerían formalmente de medios para conocer las condiciones ofrecidas por los Participantes. Además, consideramos que el argumento del Canadá, de que los no Participantes conocen las condiciones básicas que pueden ofrecer los Participantes (porque el Acuerdo de la OCDE es un documento público) es irrelevante respecto de la cuestión de que se trata. Nos estamos refiriendo a la igualación de una desviación, que por definición no está en conformidad con las condiciones del Acuerdo de la OCDE. Lo que cuenta es que, aunque los no Participantes puedan conocer cuáles son las condiciones que se supone que los Participantes ofrecen, no tienen medios formales para conocer cuándo se apartan los Participantes de esas condiciones.

7.175 Las Comunidades Europeas afirman que el Grupo Especial que se ocupó del asunto Canadá - Aeronaves - Párrafo 5 del artículo 21 adoptó un "razonamiento forzado" que ignora el carácter informal y de "acuerdo de caballeros" del Acuerdo de la OCDE, instrumento no vinculante destinado a proporcionar un marco para la transparencia y la competencia leal en la esfera de las transacciones de crédito a la exportación entre los Participantes y a ser aplicado con flexibilidad. Según las Comunidades Europeas, una razón de carácter más teleológico de la conclusión del Grupo Especial fue su opinión de que la igualación "debilitaría directamente las disciplinas efectivas aplicables al apoyo oficial para créditos a la exportación".¹⁴⁷ Las Comunidades Europeas afirman que esta opinión, sin embargo, no es compartida por los propios Participantes en el Acuerdo de la OCDE, que evidentemente estiman que la igualación es compatible con disciplinas eficaces en materia de créditos a la exportación.¹⁴⁸

7.176 A nuestro juicio, el hecho de que el Acuerdo de la OCDE autorice la igualación de desviaciones, o los Participantes consideren que la igualación de desviaciones es un medio de establecer disciplinas para los créditos a la exportación, no significa necesariamente que el Acuerdo SMC deba permitir la igualación de desviaciones. A diferencia del Acuerdo de la OCDE, el Acuerdo SMC no es un "acuerdo de caballeros" "informal". El Acuerdo SMC, por lo tanto, no necesita permitir que se recurra a la igualación de desviaciones para establecer disciplinas. El Acuerdo SMC es un instrumento vinculante, y por lo tanto puede hacerse valer a través del mecanismo de solución de diferencias de la OMC.¹⁴⁹

7.177 Los Estados Unidos sostienen que es infundada la preocupación del Grupo Especial que se ocupó del asunto Canadá - Aeronaves - Párrafo 5 del artículo 21 (en el párrafo 5.138) al considerar que la interpretación del Canadá permitiría a los Miembros eximirse de sus obligaciones del régimen de la OMC basándose en el comportamiento de no Miembros, porque si la igualación está amparada por la cláusula de resguardo del punto k), el Miembro que iguala una oferta que no está en conformidad, actúa con arreglo a sus obligaciones del régimen de la OMC. A nuestro juicio, la preocupación manifestada por el Grupo Especial en el asunto Canadá - Aeronaves - Párrafo 5 del artículo 21 fue que "la conformidad de un Miembro con las normas del GATT/OMC [no debe depender] del comportamiento de quienes no son miembros". Estamos de acuerdo. Esta preocupación se plantearía aunque el amparo de la cláusula de resguardo del punto k) para la igualación de una desviación significara que los Miembros que la efectuaran actuasen en conformidad con sus obligaciones en el régimen de la OMC. Ello se debe a que el amparo de la cláusula de resguardo del punto k) para la igualación de una desviación no establecería ningún criterio de referencia objetivo para determinar si un Miembro actúa o no en conformidad con sus obligaciones del régimen de la OMC. En cualquier caso determinado la referencia se establecería por las condiciones de la oferta que no está en conformidad con las disposiciones. En la medida en que esa oferta se efectuara por un no Miembro de la OMC, el criterio de referencia para determinar si el Miembro que efectúa la igualación actúa o no conforme a sus obligaciones en el marco de la OMC consistiría, por lo tanto, en la conformidad de las condiciones ofrecidas por el no Miembro. En consecuencia, la circunstancia de que la igualación de una desviación estuviera amparada por el segundo párrafo del punto k) no elimina las posibilidades de que "la conformidad de un Miembro con las normas del GATT/OMC [dependa] del comportamiento de quienes no lo son".

7.178 Los Estados Unidos también afirman que, contrariamente a la preocupación del Grupo Especial que se ocupó del asunto Canadá - Aeronaves - Párrafo 5 del artículo 21, el enfoque del Canadá respecto de esta cuestión no plantea el problema de "desigualdad estructural" respecto de los países en desarrollo.¹⁵⁰ Los Estados Unidos observan que el artículo 27 del Acuerdo SMC exime a los países en desarrollo de las prohibiciones del párrafo 1 a) del artículo 3 del Acuerdo SMC, siempre que se cumplan las disposiciones del párrafo 4 del artículo 27. La exención se aplica a todas las subvenciones a la exportación y no sólo a los créditos a la exportación. Los Estados Unidos señalan que la excepción del segundo párrafo del punto k), en cambio, es mucho más limitada. Sin embargo, a pesar de ese alcance más limitado, los Estados Unidos alegan que la cláusula de resguardo del punto k) fue un elemento importante del conjunto global en que convinieron los Miembros de la OMC al aceptar el Acuerdo SMC.

7.179 Interpretamos que los Estados Unidos aducen que el amparo de la cláusula de resguardo del punto k) para la igualación de desviaciones sólo perjudicaría en parte el trato especial y diferenciado establecido para los países en desarrollo Miembros, y que esta desigualdad estructural más limitada respecto de los países en desarrollo debe tolerarse en razón de la importancia que los Miembros asignaron a la cláusula de resguardo del punto k). Sin embargo, en nuestra opinión el artículo 27 otorga a los países en desarrollo Miembros un trato especial y diferenciado respecto de todas las subvenciones a la exportación, cualquiera que sea la forma que adopten. En consecuencia, en la medida en que un crédito a la exportación constituya una subvención a la exportación, queda comprendido en el alcance del artículo 27 y los países en desarrollo Miembros tienen derecho, en principio, al trato especial y diferenciado respecto de ese crédito a la exportación. Por lo tanto, no nos es posible interpretar el segundo párrafo del punto k) en una forma que haría ineficaz, al menos en parte, el artículo 27.¹⁵¹

c) Conclusión

7.180 Por las razones expuestas, llegamos a la conclusión de que el Canadá no ha acreditado que la igualación de una desviación pueda estar, desde el punto jurídico, "en conformidad con las disposiciones relativas al tipo de interés" del Acuerdo de la OCDE. Desde el punto de vista jurídico, por lo tanto, la igualación de una desviación no puede quedar comprendida en el alcance de la cláusula de resguardo del punto k).

7.181 A la luz de nuestra conclusión formulada en el párrafo anterior, no nos es preciso examinar si, en los hechos, la financiación de la Cuenta del Canadá para Air Wisconsin constituye o no una igualación conforme a las disposiciones del Acuerdo de la OCDE. Del mismo modo, no nos es preciso examinar las alegaciones del Brasil según las cuales el Canadá no cumplió las prescripciones de procedimiento establecidas en el párrafo a) del artículo 47 y el artículo 53 del Acuerdo de la OCDE.

3. Conclusión

7.182 Hemos constatado que la financiación de la Cuenta del Canadá para Air Wisconsin es una subvención que está "supeditada ... a los resultados de exportación". Hemos constatado también que la financiación por la Cuenta del Canadá, que el Canadá califica como igualación de una desviación con arreglo al Acuerdo de la OCDE, desde el punto de vista jurídico no puede ampararse en la cláusula de resguardo del punto k). A la luz de estas constataciones llegamos a la conclusión de que la financiación de la Cuenta del Canadá para Air Wisconsin constituye una subvención prohibida a la exportación, contraria al párrafo 1 a) del artículo 3 del Acuerdo SMC.

G. OTRAS OPERACIONES DE LA EDC

7.183 El Brasil ha formulado detalladas alegaciones sobre la financiación suministrada por la EDC a los siguientes compradores de aviones de reacción regionales Bombardier: Atlantic Southeast Airlines ("ASA"), Atlantic Coast Airlines ("ACA"), Comair, Kendell y Air Nostrum. La EDC suministró financiación a todas esas empresas de transporte aéreo mediante su Cuenta Mercantil. Una parte de la financiación de la EDC para Air Nostrum se suministró también a través de la Cuenta del Canadá de la EDC.

7.184 El Brasil alega que la financiación mencionada tomó la forma de subvenciones a la exportación prohibidas. El Brasil alega que la financiación de la EDC es una transferencia directa de fondos en forma de préstamos, que constituye una "contribución financiera" en el sentido del párrafo 1 a) 1) i) del artículo 1 del Acuerdo SMC. El Brasil sostiene también que el otorgamiento de préstamos por la EDC constituye un "servicio [que no es] de infraestructura general" en el sentido del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1. El Brasil alega que la financiación suministrada por la EDC otorga un "beneficio" en el sentido del párrafo 1 b) del artículo 1 y, en consecuencia, es una subvención porque las empresas de transporte aéreo la reciben en condiciones más favorables que las que podrían obtener en el mercado. El Brasil alega que la financiación de la EDC está "supeditada ... a los resultados de exportación" porque la EDC fue "establecida ... con el fin de apoyar y desarrollar, directa o indirectamente, el comercio de exportación del Canadá y la capacidad del Canadá de aprovechar las oportunidades comerciales internacionales".¹⁵²

7.185 El Canadá está de acuerdo en que la financiación suministrada por la EDC es una "contribución financiera" en el sentido del párrafo 1 a) 1) i) del artículo 1. Pero el Canadá niega que el otorgamiento de préstamos por la EDC sea un "servicio [que no es] de infraestructura general" en el sentido del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1. El Canadá está de acuerdo en que la existencia de un "beneficio" puede determinarse examinando si la contribución financiera se ha hecho o no en condiciones más favorables que las que el receptor puede obtener en el mercado. Según el Canadá, toda la financiación otorgada a través de la Cuenta Mercantil desde 1998 para aeronaves de transporte regional se ha suministrado en condiciones comerciales y, por lo tanto, con ello no se otorgó un "beneficio". El Canadá no niega que el apoyo de la EDC esté "supeditado ... a los resultados de exportación".

7.186 Para que corresponda recibir las alegaciones del Brasil tiene que haberse acreditado que los préstamos de la EDC de que se trata son subvenciones en razón de ser "contribuciones financieras" que otorgan un "beneficio". También debe acreditarse que la financiación de la EDC en litigio, si se constata que constituye una subvención, está "supeditada ... a los resultados de exportación".

7.187 Observamos que las partes están de acuerdo en que los préstamos de la EDC de que se trata toman la forma de "transferencias directas de fondos" en el sentido del párrafo 1 a) 1) i) del artículo 1 del Acuerdo SMC. Estamos de acuerdo, y por lo tanto constatamos que los préstamos de la EDC de que se trata constituyen "contribuciones financieras" en el sentido del párrafo 1 a) 1) del artículo 1 del Acuerdo SMC.¹⁵³

7.188 El Brasil presenta diversos argumentos generales en apoyo de su alegación de que la financiación de la EDC en litigio otorga un "beneficio". Estos argumentos generales se aplican a la mayor parte de las operaciones de la EDC de que se trata. El Brasil también presenta diversos argumentos que se refieren específicamente a determinadas operaciones de la EDC. Comenzaremos por examinar si alguno de los argumentos generales en que se apoya el Brasil demuestra el otorgamiento de un "beneficio" a través de la financiación en litigio suministrada por la EDC. Examinaremos a continuación los argumentos del Brasil que se refieren a operaciones determinadas. Si sobre la base de lo anterior constatamos que alguna parte de la financiación de la EDC en litigio otorga un "beneficio", determinaremos seguidamente si esa financiación de la EDC está o no "supeditada ... a los resultados de exportación" en el sentido del párrafo 1 a) del artículo 3 del Acuerdo SMC.

7.189 Al tratar los argumentos del Brasil, nos orientaremos por las constataciones del Grupo Especial y el Órgano de Apelación en el asunto Canadá - Aeronaves. En ese asunto, el Grupo Especial constató lo siguiente:

sólo se conferirá un "beneficio" es decir una ventaja, con una contribución financiera, si ésta se realiza en condiciones más ventajosas que las que habrían estado a disposición del receptor en el mercado.¹⁵⁴

7.190 El Órgano de Apelación confirmó la constatación del Grupo Especial, resolviendo lo siguiente:

el mercado proporciona una base de comparación apropiada al determinar si se ha otorgado un "beneficio", porque los posibles efectos de distorsión del comercio de una "contribución financiera" pueden identificarse determinando si el receptor ha recibido una "contribución financiera" en condiciones más favorables que las que hubiera podido obtener en el mercado.¹⁵⁵

1. Los argumentos generales del Brasil sobre el "beneficio"

7.191 El Brasil plantea cuatro argumentos generales en apoyo de su alegación de que la financiación por la EDC de que se trata otorga un "beneficio". En primer lugar, el Brasil afirma que la financiación de la EDC es incompatible con ciertas indicaciones sobre la financiación por el mercado en que el Canadá presuntamente se apoyó durante los procedimientos del asunto Brasil - Aeronaves - Segundo recurso al párrafo 5 del artículo 21. En segundo lugar, el Brasil afirma que la financiación de la EDC se ofreció sobre la base de un instrumento de calificación del crédito que no merecía confianza. En tercer lugar, el Brasil plantea que la financiación en litigio otorgada por la EDC es más favorable que un punto de referencia "de mercado" calculado por el Brasil sobre la base de datos de los certificados "EETC" (Enhanced Equipment Trust Certificate) (Certificado revalorizado con garantía de equipo). En cuarto lugar, el Brasil sostiene que la EDC omitió basar sus condiciones en la financiación otorgada por instituciones comerciales a clientes de Bombardier.

a) Indicaciones de mercado sobre la financiación en que supuestamente se apoyó el Canadá en las actuaciones el asunto Brasil - Aeronaves - Párrafo 5 del artículo 21