CANADÁ - CRÉDITOS A LA EXPORTACIÓN
Y GARANTÍAS DE PRÉSTAMOS PARA
LAS AERONAVES REGIONALES


Informe del Grupo Especial

(Continuación)

B. CUESTIONES PRELIMINARES

7.3 El Canadá plantea las siguientes objeciones preliminares respecto de las alegaciones del Brasil:

1. las alegaciones señaladas con los números 1, 2 y 3 plantean cuestiones de cumplimiento o aplicación relacionadas con otra diferencia. Estas alegaciones son incompatibles con lo dispuesto en el párrafo 5 del artículo 21 del ESD. Este Grupo Especial carece de competencia para examinar cuestiones de cumplimiento que se planteen en otras diferencias; y
    
2. las alegaciones señaladas con los números 1, 2, 5 y 7 son incompatibles con las prescripciones del párrafo 2 del artículo 6 del ESD, que exigen que la parte reclamante identifique las medidas concretas en litigio y haga una breve exposición de los fundamentos de derecho de la reclamación, que sea suficiente para presentar el problema con claridad. El Brasil no ha satisfecho los criterios mínimos establecidos en esta disposición.

1. Diferencias relativas a cuestiones de aplicación: el párrafo 5 del artículo 21 del ESD (con respecto a las alegaciones 1, 2 y 3 del Brasil)

a) Argumentos de las partes

i) Canadá

7.4 El Canadá alega que el ESD dispone que las diferencias sobre cuestiones de aplicación deben resolverse por el procedimiento abreviado que establece el párrafo 5 del artículo 21, y no mediante la actuación de un nuevo grupo especial. El Canadá señala, además, que el párrafo 5 del artículo 21 utiliza términos imperativos y no de mera exhortación. En caso de desacuerdo sobre cuestiones de aplicación, esa diferencia "se resolverá conforme a los presentes procedimientos de solución de diferencias, con intervención, siempre que sea posible, del grupo especial que haya entendido inicialmente en el asunto". El Canadá plantea que, en todos los casos que se han presentado hasta ahora en los que ha habido una diferencia acerca de la existencia de medidas adoptadas para cumplir las recomendaciones o resoluciones del OSD o a la compatibilidad de esas medidas con las normas de la OMC, se ha recurrido al párrafo 5 del artículo 21. En opinión del Canadá, permitir que un Miembro haga caso omiso de las prescripciones concretas del párrafo 5 del artículo 21 y recurra en cambio a procedimientos de grupo especial de novo para resolver las cuestiones de cumplimiento, sería contrario a lo dispuesto en el referido párrafo. Por otra parte, cualquier grupo especial que se estableciera mediante los procedimientos ordinarios de solución de diferencias del artículo 6 del ESD carecería de competencia para formular constataciones sobre las cuestiones de cumplimiento surgidas en otros asuntos.

Alegación 1

7.5 El Canadá recuerda que la alegación 1 dice lo siguiente:

Los créditos a la exportación, incluidos la financiación, las garantías de préstamos o el apoyo a los tipos de interés concedidos por Cuenta del Canadá o por conducto de ella son y seguirán siendo subvenciones prohibidas a la exportación en el sentido de los artículos 1 y 3 del Acuerdo.

7.6 El Canadá señala que, en esta alegación, el Brasil sostiene en parte que determinados créditos a la exportación "son y seguirán siendo" subvenciones prohibidas a la exportación. El Canadá sostiene que todas las medidas adoptadas por los Miembros se presumen compatibles con el régimen de la OMC mientras no exista una resolución concreta del OSD en sentido contrario. Por lo tanto, la referencia del Brasil a créditos a la exportación que "son y seguirán siendo subvenciones prohibidas a la exportación debe remitirse a resoluciones anteriores del OSD por las que se declare que determinados "créditos a la exportación" concedidos por el Canadá no son compatibles con el régimen de la OMC. Según el Canadá, esto parecería constituir una alegación de que el Canadá no ha cumplido las resoluciones del OSD en el asunto Canadá - Aeronaves. El Canadá sostiene que este Grupo Especial carece de competencia para determinar cuestiones relativas al cumplimiento de otros asuntos.

Alegación 2

7.7 El Canadá recuerda que la alegación 2 dice lo siguiente:

El Canadá no ha aplicado el informe del Grupo Especial establecido de conformidad con el párrafo 5 del artículo 21, adoptado por el OSD, en el que se solicitaba al Canadá que retirara las subvenciones de Cuenta del Canadá.

7.8 El Canadá señala que en la alegación 2 no se especifica cuál es "el informe del Grupo Especial establecido de conformidad con el párrafo 5 del artículo 21" al que se refiere la actual reclamación del Brasil. El Canadá presume que se trata del informe del Grupo Especial previsto en el párrafo 5 del artículo 21 en el asunto Canadá - Medidas que afectan a la exportación de aeronaves civiles ("Canadá - Aeronaves"). De cualquier modo, según alega el Canadá, una reclamación basada en que el Canadá "no ha cumplido" el informe del Grupo Especial del párrafo 5 del artículo 21¹⁵ constituye claramente una cuestión de cumplimiento o aplicación relacionada con una diferencia anterior, ajena a la competencia de este Grupo Especial.

Alegación 3

7.9 El Canadá recuerda que la alegación 3 establece lo siguiente:

El Canadá, sin atender a las resoluciones y recomendaciones del Órgano de Solución de Diferencias, sigue concediendo u ofrece conceder a la industria de aeronaves para transporte regional por conducto de Cuenta del Canadá créditos a la exportación que son subvenciones prohibidas en el sentido de los artículos 1 y 3 del Acuerdo.

7.10 Una vez más, alega el Canadá, el Brasil se ha referido a las resoluciones y recomendaciones del Órgano de Solución de Diferencias" sin indicación alguna que aclare cuáles son esas resoluciones o recomendaciones a que se refiere la actual reclamación. El Canadá conjetura que el Brasil alude también aquí a las resoluciones y recomendaciones del OSD en el asunto Canadá - Aeronaves. La referencia a la concesión, o el ofrecimiento de concesión, de subvenciones prohibidas "sin atender" las resoluciones del OSD indica claramente, a juicio del Canadá, que esta alegación plantea cuestiones relativas al cumplimiento de resoluciones anteriores. Tales alegaciones son ajenas a la competencia del actual Grupo Especial, a juicio del Canadá.

ii) Brasil

7.11 El Brasil discrepa respecto de la afirmación de que no puede impugnar, en procedimientos promovidos en virtud del artículo 6 del ESD, la existencia de medidas adoptadas para cumplir las anteriores recomendaciones y resoluciones del OSD con respecto a la Cuenta del Canadá o su compatibilidad con las disposiciones. Aunque efectivamente, a juicio del Brasil, los Miembros pueden impugnar en virtud del párrafo 5 del artículo 21 las "medidas destinadas a cumplir las recomendaciones y resoluciones del OSD, el significado corriente del párrafo 2 del artículo 6 del ESD y los párrafos 1, 4 y 5 del artículo 4 del Acuerdo SMC no excluyen que un Miembro pueda promover del mismo modo un nuevo procedimiento de solución de diferencias en virtud del esas disposiciones. El Brasil alega que, si un Miembro opta por renunciar al procedimiento abreviado del párrafo 5 del artículo 21, es su prerrogativa hacerlo; y que sería contrario al objeto y fin del párrafo 5 del artículo 21 exigir a los Miembros que utilicen sólo esos procedimientos abreviados. El Brasil afirma también que, en las circunstancias de este caso particular, estimó que era "más eficaz renunciar a los procedimientos abreviados previstos en el párrafo 5 del artículo 21" , porque la impugnación por el Brasil del apoyo proporcionado por la Cuenta del Canadá a la industria canadiense de aeronaves de transporte regional entraña alegaciones contra esa medida, tanto en sí misma como en su aplicación a operaciones determinadas, y un grupo especial constituido en virtud del párrafo 5 del artículo 21 no estaría facultado para examinar la compatibilidad con los acuerdos abarcados del apoyo proporcionado por la Cuenta del Canadá tal como se aplica en determinadas operaciones relacionadas con las aeronaves de transporte regional.

7.12 Por otra parte, el Brasil considera que el Canadá se equivoca al identificar cada uno de los párrafos numerados de la solicitud de establecimiento del grupo especial formulada por el Brasil que se relacionan con la Cuenta del Canadá como una alegación separada. El Brasil plantea que formula una alegación general con respecto al apoyo proporcionado por la Cuenta del Canadá en el párrafo 1 de su solicitud de establecimiento del grupo especial. Según el Brasil, en los párrafos 2 a 4 de la solicitud se explica la naturaleza de esa alegación.

7.13 El Brasil sostiene que el Grupo Especial que se ocupó del asunto Canadá - Aeronaves no resolvió que la Cuenta del Canadá, en sí misma, fuera compatible con el Acuerdo SMC. Constató que el Brasil no había acreditado prima facie una infracción y, por consiguiente, el Grupo Especial no "podía formular ninguna constatación sobre el programa Cuenta del Canadá per se".¹⁶ Con respecto a la Cuenta del Canadá, el Brasil alega que ha presentado ahora información complementaria y pruebas que acreditan prima facie una infracción.

b) Evaluación por el Grupo Especial

i) Alegaciones 1 y 3

7.14 Recordamos que las alegaciones 1 y 3 tienen el siguiente texto:

Alegación 1

Los créditos a la exportación, incluidos la financiación, las garantías de préstamos o el apoyo a los tipos de interés concedidos por Cuenta del Canadá o por conducto de ella son y seguirán siendo subvenciones prohibidas a la exportación en el sentido de los artículos 1 y 3 del Acuerdo.

Alegación 3

El Canadá, sin atender a las resoluciones y recomendaciones del Órgano de Solución de Diferencias, sigue concediendo u ofrece conceder a la industria de aeronaves para transporte regional por conducto de Cuenta del Canadá créditos a la exportación que son subvenciones prohibidas en el sentido de los artículos 1 y 3 del Acuerdo.

7.15 En lo esencial, el Canadá aduce que las alegaciones 1 y 3 se relacionan con la aplicación de las recomendaciones del OSD en el asunto Canadá - Aeronaves, y que este Grupo Especial carece de competencia para determinar cuestiones relativas al cumplimiento en relación con otros asuntos. A nuestro juicio, sin embargo, el empleo de las expresiones "son y seguirán siendo" y "sin atender a las resoluciones y recomendaciones del [OSD]" no indica necesariamente que el Brasil procure una revisión de las "medidas destinadas a cumplir" las recomendaciones del OSD, conforme al empleo de esta expresión en el párrafo 5 del artículo 21 del ESD. En efecto, el Brasil, en su respuesta a nuestra pregunta plantea que "no solicita a este Grupo Especial que revise las constataciones del Grupo Especial del párrafo 5 del artículo 21 en el asunto DS70 ni que ratifique ni confirme las constataciones de ese Grupo Especial. Del mismo modo, el Brasil tampoco pide que este Grupo Especial extraiga conclusiones sobre lo que el Canadá debería haber hecho". Por lo tanto, estimamos que no se ha pedido que este Grupo Especial resolviera si el Canadá cumplió o no las recomendaciones del OSD en el asunto Canadá - Aeronaves.

7.16 En nuestra opinión, la redacción de las alegaciones 1 y 3 invoca una violación actual del párrafo 1 a) del artículo 3 del Acuerdo SMC, que establece una prohibición de las subvenciones a la exportación y dice así:

las subvenciones supeditadas de jure o de facto a los resultados de exportación, como condición única o entre otras varias condiciones, con inclusión de las citadas a título de ejemplo en el Anexo I (se han omitido las notas de pie de página);

Por lo tanto, para acreditar la existencia de una subvención a la exportación conforme al sentido de esta norma, el Miembro interesado debe establecer: i) la existencia de una subvención en el sentido del artículo 1 del Acuerdo SMC; y ii) que esa subvención está supeditada a los resultados de exportación. Son éstos los elementos que deben quedar acreditados a los efectos de una reclamación basada en el párrafo 1 a) del artículo 3. Al respecto consideramos que las expresiones "son y seguirán siendo" y "sin atender a las resoluciones y recomendaciones del [OSD]" -que constituyen el fundamento de la objeción preliminar del Canadá respecto de las alegaciones 1 y 3- son superabundantes. Lo que el Brasil debe demostrar para acreditar sus alegaciones referentes al párrafo 1 a) del artículo 3 son los elementos necesarios conforme a esa disposición. A nuestro juicio, las frases citadas, utilizadas por el Brasil en su solicitud del establecimiento de un grupo especial y posteriormente citadas por el Canadá, simplemente no son pertinentes a las alegaciones del Brasil fundadas en el párrafo 1 a) del artículo 3. En consecuencia, debemos concentrar nuestra atención en determinar si el Brasil ha acreditado o no los elementos necesarios conforme a esta última disposición, y a ello habremos de referirnos.

7.17 Observamos que, con respecto a las alegaciones 1 y 3, el Brasil indica que "el Brasil no pide sino una constatación de hecho de que, desde la adopción del informe del Grupo Especial del párrafo 5 del artículo 21 en el asunto DS70, el Canadá no ha introducido ninguna modificación en la Cuenta del Canadá".¹⁷ Con respecto a esta "constatación de hecho" solicitada por el Brasil, recordamos que el artículo 11 del ESD -que establece las funciones de los grupos especiales- indica en la parte pertinente lo que sigue:

La función de los grupos especiales es ayudar al OSD a cumplir las funciones que le incumben en virtud del presente Entendimiento y de los acuerdos abarcados. Por consiguiente, cada grupo especial deberá hacer una evaluación objetiva del asunto que se le haya sometido, que incluya una evaluación objetiva de los hechos, de la aplicabilidad de los acuerdos abarcados pertinentes y de la conformidad con éstos y formular otras conclusiones que ayuden al OSD a hacer las recomendaciones o dictar las resoluciones previstas en los acuerdos abarcados. Los grupos especiales deberán consultar regularmente a las partes en la diferencia y darles oportunidad adecuada de llegar a una solución mutuamente satisfactoria. (sin cursivas en el original)

Observamos, además, que el mandato de este Grupo Especial consiste en lo siguiente:

Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes de los acuerdos abarcados invocados por el Brasil en el documento WT/DS222/2, el asunto sometido al OSD por el Brasil en ese documento y formular conclusiones que ayuden al OSD a hacer las recomendaciones o dictar las resoluciones previstas en dichos acuerdos.

No consideramos que la "constatación de hecho" solicitada por el Brasil sea un "asunto" que debamos evaluar o examinar objetivamente en este caso. Simplemente no es pertinente respecto de la cuestión de si el Brasil ha acreditado o no en estos procedimientos sus alegaciones fundadas en el párrafo 1 a) del artículo 3, que consideramos que son "las demás conclusiones que ayuden al OSD a hacer las recomendaciones o dictar las resoluciones previstas en [el Acuerdo SMC]".¹⁸

7.18 Por último, observamos que, se considere o no que las frases "son y seguirán siendo" y "sin atender a las resoluciones y recomendaciones del [OSD]" son superabundantes respecto de las alegaciones 1 y 3, estimamos que las alegaciones formuladas en esos procedimientos son distintas y más amplias que las que fueron objeto de la resolución del asunto Canadá - Aeronaves. El Grupo Especial que se ocupó del asunto Canadá - Aeronaves declaró que "las operaciones de financiación de deudas de que se trata, por parte de la Cuenta del Canadá, constituyen 'subvenciones supeditadas de jure [...] a los resultados de exportación', prohibidas por el párrafo 1 a) del artículo 3 del Acuerdo SMC".¹⁹ El Grupo Especial constató que "la financiación de deudas en cuestión por parte de la Cuenta del Canadá adopta la forma de créditos a la exportación".²⁰ Las alegaciones 1 y 3 del Brasil se formulan, respectivamente, en relación con "[c]réditos a la exportación, incluidos la financiación, las garantías de préstamos o el apoyo a los tipos de interés concedidos por Cuenta del Canadá o por conducto de ella" y "créditos a la exportación ... por conducto de Cuenta del Canadá". Las alegaciones del Brasil en estos procedimientos no se refieren a las operaciones de financiación determinadas que estaban "en cuestión" en el asunto Canadá - Aeronaves. Se trata, por el contrario, de operaciones diferentes. Además, el marco jurídico en que funciona la Cuenta del Canadá ha tenido cambios, como se observará más adelante.²¹ Por lo tanto, el alcance de la resolución en el asunto Canadá - Aeronaves es diferente y más reducido que el de la resolución solicitada a este Grupo Especial.

7.19 Por las razones precedentes, desestimamos la objeción del Canadá a las alegaciones 1 y 3.

ii) Alegación 2

7.20 Observamos que el Canadá ha solicitado una resolución preliminar con arreglo al párrafo 2 del artículo 6 respecto de la alegación 2 (véase el párrafo 7.25, infra). A la luz de nuestra resolución a ese respecto (véase el párrafo 7.49, infra), no necesitamos referirnos, ni lo haremos, a la solicitud del Canadá de una resolución preliminar con arreglo al párrafo 5 del artículo 21 respecto de la alegación 2.

2. Especificidad de la solicitud de establecimiento de un grupo especial: el párrafo 2 del artículo 6 del ESD (respecto de las alegaciones 1, 2, 5 y 7 del Brasil)

a) Argumentos de las partes

i) Canadá

7.21 El Canadá recuerda que la solicitud de establecimiento de un grupo especial debe cumplir los requisitos del párrafo 2 del artículo 6 del ESD, que en la parte respectiva dispone lo siguiente:

[En] las peticiones de establecimiento de grupos especiales ... se indicará si se han celebrado consultas, se identificarán las medidas concretas en litigio y se hará una breve exposición de los fundamentos de derecho de la reclamación, que sea suficiente para presentar el problema con claridad.

7.22 Citando diversas declaraciones del Órgano de Apelación, el Canadá hace hincapié en el objetivo del párrafo 2 del artículo 6 consistente en asegurar el debido proceso, y plantea que los vicios de la solicitud de establecimiento de un grupo especial no pueden subsanarse mediante comunicaciones posteriores. Además, el Canadá recuerda que, al determinar si el párrafo 2 del artículo 6 ha sido violado o no, los grupos especiales y el Órgano de Apelación han tenido en cuenta si en los procedimientos del Grupo Especial se ha perjudicado o no el derecho de defensa de la parte demandada.

Alegación 1

7.23 El Canadá recuerda que la alegación 1 indica lo siguiente:

Los créditos a la exportación, incluidos la financiación, las garantías de préstamos o el apoyo a los tipos de interés concedidos por Cuenta del Canadá o por conducto de ella son y seguirán siendo subvenciones prohibidas a la exportación en el sentido de los artículos 1 y 3 del Acuerdo.

7.24 El Canadá considera que la referencia a "créditos a la exportación", en la alegación 1, es extremadamente amplia. Respecto de cualquier práctica que permita aplazar el pago de una mercancía o servicio exportados cabe concebir que se la califique como un "crédito a la exportación", según el Canadá. Además, el Canadá aduce que la expresión "créditos a la exportación" no está limitada a la operación de Air Wisconsin ni a la industria de las aeronaves de transporte regional. El alcance de la expresión "créditos a la exportación", sin ninguna otra aclaración, es infinito. Por otra parte, el Canadá plantea que la expresión "Cuenta del Canadá" no está en manera alguna en la alegación del Brasil. No se limita a la operación de Air Wisconsin ni a la industria de las aeronaves de transporte regional. Entiende el Canadá que, de los términos empleados en la alegación del Brasil, parece desprenderse que ese país impugna la totalidad de la Cuenta del Canadá, cuyas operaciones son centenares y abarcan desde la ayuda vinculada hasta los seguros.

Alegación 2

7.25 El Canadá recuerda que la alegación 2 dice así:

El Canadá no ha aplicado el informe del Grupo Especial establecido de conformidad con el párrafo 5 del artículo 21, adoptado por el OSD, en el que se solicitaba al Canadá que retirara las subvenciones de Cuenta del Canadá.

7.26 El Canadá indica que el Brasil, en la alegación 2, ha omitido identificar cualquier disposición de un tratado que supuestamente haya sido vulnerada por el Canadá. No hace referencia a ninguna disposición de los Acuerdos de la OMC. A juicio del Canadá, de esta manera no se satisfacen los "requisitos previos mínimos" del párrafo 2 del artículo 6.

Alegación 5

7.27 El Canadá recuerda que la alegación dice así:

Los créditos a la exportación, incluidos la financiación, las garantías de préstamos o el apoyo a los tipos de interés facilitados por la EDC o por conducto de ella son subvenciones prohibidas a la exportación en el sentido de los artículos 1 y 3 del Acuerdo.

7.28 El Canadá formula el mismo argumento respecto de la referencia a los "créditos a la exportación" en la alegación 5 que en la alegación 1: es decir, que la referencia es extremadamente amplia. Además, el Canadá considera que "la referencia del Brasil a 'la EDC' es, análogamente, tan amplia que hace imposible su definición".²² En esta alegación, según señala el Canadá, la expresión "EDC" no está limitada a la operación de Air Wisconsin ni a la industria de las aeronaves regionales. El Canadá ve en esto un ataque mal definido a la EDC en su totalidad, alegación que abarcaría potencialmente centenares de clientes y muchos miles de operaciones desde 1995.

Alegación 7

7.29 El Canadá recuerda que la alegación 7 dice lo siguiente:

Los créditos a la exportación y garantías proporcionadas por Investissement Québec, incluidas la garantía de préstamos, las garantías de acciones, las garantías del valor residual y las "garantías de compensación de pérdidas iniciales" son subvenciones prohibidas a la exportación en el sentido de los artículos 1 y 3 del Acuerdo.

7.30 El Canadá formula el mismo argumento respecto de la referencia a los "créditos a la exportación" en la alegación 7 que en la alegación 1: es decir, que la referencia es extremadamente amplia. Por otra parte, la referencia a "Investissement Québec" en la alegación 7 no está limitada a la operación de Air Wisconsin ni a la industria de aeronaves regionales.

7.31 En síntesis, el Canadá plantea que "desconoce qué violaciones alega el Brasil así como las reclamaciones a las que ha de responder".²³ A juicio del Canadá, el incumplimiento por el Brasil de los requisitos imperativos del párrafo 2 del artículo 6 del ESD perjudica la capacidad del Canadá de preparar y presentar una defensa completa en estas actuaciones.