(Continuación)

iv) El párrafo 1 del artículo 5 impone una obligación permanente

4.183 La obligación de aplicar medidas de salvaguardia únicamente en la medida necesaria es una obligación permanente. Confirma esta conclusión el texto del párrafo 1 del artículo 5: "sólo aplicará". En este caso, los datos sobre las importaciones efectivas confirman que la medida, en la forma en que se impuso, es "excesiva", ya que las importaciones se encuentran muy por debajo del nivel de 151.124 toneladas cortas que la mayoría de la USITC consideró "necesario". Teniendo en cuenta que la medida tal como fue aplicada excede de "la medida necesaria", debe ser retirada o liberalizada en conformidad con el párrafo 4 del artículo 7. Los Estados Unidos están llevando actualmente un "examen de mitad de período" en este caso con arreglo al artículo 204 de la Ley de Comercio Internacional de 1974, que permite al Presidente "reducir, modificar o cancelar" la medida. Corea insta al Grupo Especial a que imparta orientación e instrucciones a los Estados Unidos acerca de la necesidad de la modificación o cancelación.

v) Las obligaciones del párrafo 1 del artículo 5 deben interpretarse junto con las que imponen el párrafo 1 del artículo 3 y el párrafo 2 c) del artículo 4

4.184 El párrafo 1 del artículo 3 impone una obligación independiente por la que la investigación, las constataciones y las conclusiones de las autoridades competentes deben demostrar los fundamentos jurídicos y fácticos de la medida. También el párrafo 1 del artículo 5 está relacionado por su texto con el párrafo 2 c) del artículo 4, ya que el nivel "necesario" debe estar destinado a remediar el daño grave que resulte en el "análisis detallado".

vi) Al eximir de la medida al Canadá y México, los Estados Unidos violaron el artículo 2 y las disposiciones del artículo I, el párrafo 1 del artículo XIII y el artículo XIX

1) La correcta interpretación de la nota 1 de pie de página: decisión del Órgano de Apelación en el asunto Argentina - Calzado

4.185 La posición de Corea es que resulta imposible interpretar el dictamen del Órgano de Apelación en el sentido de que la última frase de la nota 1 de pie de página es independiente del resto de esa nota, como parecen alegar los Estados Unidos. La nota 1 de pie de página no se aplica a los actos de un único país, como los Estados Unidos, sino a una unión aduanera.

4.186 Corea no interpreta el argumento de los Estados Unidos en el sentido de que el artículo XXIV les da por sí solo una "excepción" respecto de la violación del párrafo 2 del artículo 2. De cualquier modo, esa posición es insostenible porque la "excepción" sólo podría "invocarse" caso por caso con arreglo a la estructura del TLCAN. Por otra parte los Estados Unidos tendrían que superar los obstáculos que para tal defensa presenta la Nota interpretativa general del Anexo 1A del GATT de 1994: el párrafo 2 del artículo 2 prevalece sobre el artículo XXIV en caso de conflicto.

b) La investigación de la USITC sobre el aumento de las importaciones, el daño grave y la relación causal

i) La medida de los Estados Unidos es incompatible con el artículo XIX y el artículo 2 porque las importaciones no tuvieron un aumento súbito, agudo y reciente

4.187 Los Estados Unidos sostienen que el análisis de los dos períodos semestrales (los últimos 12 meses) es "arbitrario", "artificioso" y "fraguado". Además, los Estados Unidos alegan que la USITC no reunió ni evaluó datos por períodos semestrales de 1998. El argumento de los Estados Unidos no puede convencer porque se disponía de los datos referentes a las importaciones, así como de los indicadores relativos al daño, y la legitimidad de tal análisis "en dos períodos" ya ha sido demostrada por la propia USITC. Los datos más recientes, por definición, son los más pertinentes. La posición de los Estados Unidos según la cual "difícilmente podría bastar un período de un año" es inexacta y está contradicha específicamente por la advertencia del Órgano de Apelación en el asunto Argentina - Calzado contra el empleo de "cualquier otro período de varios años". El "período reciente" es el último período anual de la investigación, y una disminución en el período semestral de los datos provisionales constituiría la prueba más pertinente del período reciente.

4.188 El Órgano de Apelación justificó la necesidad de ese criterio jurídico preciso basándose en que el artículo XIX suministra un recurso extraordinario que se aplica al comercio leal: "su carácter extraordinario debe tenerse en cuenta cuando se interpretan los requisitos previos para la adopción de tales medidas". Esto no equivale a decir que sólo deban reunirse datos correspondientes a un año. Al analizar los datos obtenidos, la investigación destinada a evaluar si las importaciones de las mercancías de que se trata se han producido o no "en tal cantidad, ... y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave" debe concentrarse en el período de un año más reciente.

1) El aumento en términos absolutos

4.189 Los Estados Unidos ya no pueden controvertir el hecho de que la tendencia de las importaciones en términos absolutos mostró una disminución durante 12 meses a partir del segundo semestre de 1998. La carta de los Estados Unidos de 16 de febrero demuestra claramente que los datos públicos (que incluyen productos de tipo ártico y de acero aleado) no representan con exactitud las importaciones de las mercancías de que se trata en los semestres primero y segundo de 1998 y 1999.

2) El aumento en términos relativos

4.190 Los Estados Unidos afirman de manera reiterada -y en forma inexacta- que las importaciones en relación con la producción alcanzaron su punto más alto en el primer semestre de 1999. Los Estados Unidos, habiendo hecho esta afirmación, no han controvertido directamente que las importaciones en relación con la producción disminuyeron en el primer semestre de 1999 en comparación con el segundo de 1998. Esto constituye, en efecto, un hecho incuestionable.

ii) Los Estados Unidos no han demostrado que la rama de producción estadounidense de tubos estuviera sufriendo un daño grave, como lo requieren el artículo XIX y el párrafo 1 del artículo 3 y los párrafos 1 y 2 del artículo 4

1) Los Estados Unidos no cumplieron los requisitos del párrafo 1 del artículo 3 y el párrafo 2 c) del artículo 4

4.191 El Órgano de Apelación, en el asunto Argentina - Calzado, interpretó el párrafo 1 del artículo 3 y el párrafo 2 c) del artículo 4 en el sentido de que obligan a las autoridades a explicar adecuadamente en qué forma llegaron a sus conclusiones y especificar los datos en que se basaron para esas conclusiones de hecho y de derecho. El Órgano de Apelación lo confirmó en el asunto Estados Unidos - Carne de cordero. Corea no sostiene que las decisiones de la USITC deban ser unánimes, sino que los datos en que se basan y las conclusiones a las que llegan fueron contradictorias y, en consecuencia, era preciso conciliarlos.

4.192 A juicio de Corea, es sorprendente la posición de los Estados Unidos según la cual la diferencia entre la "amenaza" y el daño actual no es más que una cuestión de "grado" y "oportunidad". La rama de producción sólo puede ser objeto de daño grave y de menoscabo general significativo o no serlo, como reconoció el Órgano de Apelación en el asunto Estados Unidos - Carne de cordero. Los Estados Unidos se limitan a replicar que "los miembros de la Comisión no llegaron a constataciones sobre los hechos en sentido contrario". Pero los datos en que se basaron y las conclusiones a que llegaron fueron contradictorios. Como esas constataciones contradictorias no fueron conciliadas, no se cumplen los requisitos del párrafo 1 del artículo 3 y los párrafos 1 y 2 del artículo 4.

2) Los datos están viciados porque incluyen información sobre otras ramas de producción

i) "La rama de producción de tubos"

4.193 El párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 1 c) del artículo 4 disponen que la rama de producción debe definirse como los productores del producto similar o directamente competidor. La omisión de la USITC, al no cerciorarse de que los efectos de la coyuntura desfavorable del mercado de los productos tubulares para campos petroleros no contaminara la información referente a los tubos de conducción determinó que los datos en que se basó no fuesen aptos a los fines de los factores de daño del párrafo 2 a) del artículo 4.

ii) Geneva y Lone Star

4.194 A juicio de Corea, la declaración de los Estados Unidos acerca de Geneva no da respuesta a la pregunta formulada por el Grupo Especial, por las mismas razones que observó la integrante de la Comisión, Sra. Crawford. Específicamente:

1) La referencia utilizada por los Estados Unidos a que " Geneva Steel no fabricaba otros productos en las plantas en que se fabricaban tubos de conducción" alude al informe interno en que se menciona la fabricación de otros productos de tubos.

2) El problema consistió en que Geneva cerró uno de sus hornos de fundición y atribuyó el cierre al mercado de los tubos de conducción. Sin embargo, ese cierre fue provocado por la situación de sus mercados principales: el acero laminado en caliente en rollo y en chapas.

4.195 La USITC aceptó indebidamente meras aseveraciones de testigos de la rama de producción nacional acerca de Geneva. En cambio, en el caso de los tubos con doble estampado procedentes de Corea la USITC insistió en que tendría que determinarse la cantidad exacta. La USITC consideró que una información menos precisa no podía utilizarse. Semejante diferencia de criterios en dos cuestiones análogas no puede justificarse.

4.196 Por añadidura, en lo que respecta a Lone Star la Sra. Crawford resulta estar en lo cierto: la imputación de los gastos administrativos, de venta y de carácter general hecha por Lone Star tuvo la consecuencia de "reducir sustancialmente" sus ingresos de explotación y también los del conjunto de la rama de producción.

4.197 Por último, Corea observa que los Estados Unidos admiten en lo esencial que los demás miembros de la Comisión no se refirieron a las cuestiones relativas a Geneva y Lone Star.

iii) Las imputaciones de costos redujeron artificialmente la rentabilidad de la rama de producción de tubos

4.198 Los datos sobre Lone Star confirman la posición de Corea de que los datos, debidamente analizados respecto de los tubos exclusivamente, revelan resultados financieros considerablemente distintos alcanzados por esa rama de producción. Esta cuestión no fue investigada suficientemente ni resuelta en la forma que requieren el párrafo 1 del artículo 3 y el párrafo 2 del artículo 4.

4.199 Con respecto a la cuestión de si los envíos de productos tubulares para campos petroleros se redujeron o no en medida desproporcionada en comparación con los envíos de tubos de conducción en el período comprendido entre fines de 1998 y fines de 1999, la prueba documental 48C presentada por Corea en la primera reunión sustantiva demuestra la inexactitud de las manifestaciones de los Estados Unidos. Con respecto a la posición de los Estados Unidos según la cual los costos fijos, como los gastos generales y los gastos administrativos, de venta y de carácter general, son relativamente insignificantes, basta el ajuste de un solo productor - Lone Star- para que la rentabilidad de la rama de producción se incremente en un porcentaje que llega al 33 por ciento según los Estados Unidos. El efecto que puede tener la imputación excesiva de gastos administrativos, de venta y de carácter general y gastos generales fijos por todos los productores que fabricaban productos tubulares para campos petroleros y tubos de conducción puede suponerse considerable con toda certeza.

c) La coyuntura desfavorable de la rama de producción era temporal y su situación estaba mejorando al final del período

4.200 Los Estados Unidos insisten en que se produjeron daños en 1998 y el período de los datos provisionales de 1999. Sin embargo, Corea observa que el dictamen de la mayoría de la USITC y el dictamen separado sobre el daño se apoyan en el segundo semestre de 1998 y el primero de 1999 como período de daño. Corea considera que el Grupo Especial debería aclarar esta cuestión con los Estados Unidos. Además, los Estados Unidos no han respondido al argumento de Corea sobre la importancia del hecho de que se hubieran incorporado en la industria de los tubos dos nuevos productores. Corea considera que esta prueba, junto con las pruebas sobre desembolsos generales de capital realizados por la rama de producción, confirma que la rama de producción estadounidense también comprendía el carácter aislado y temporal de la "coyuntura desfavorable".

4.201 Los Estados Unidos sostienen que la mejora experimentada por la rama de producción al final del período no impide una constatación de daño grave. Corea recuerda la decisión del Grupo Especial que se ocupó del asunto Estados Unidos - Gluten de trigo en el sentido de que el período más pertinente es el final del período objeto de investigación porque el párrafo 1 del artículo 2 exige que la rama de producción esté sufriendo un daño grave cuando se impone la medida. Los Estados Unidos sostienen que las pruebas referentes a la recuperación de la rama de producción eran "sólo anecdóticas". Desconocen el hecho de que las pruebas de esa recuperación se citaron expresamente por los miembros de la USITC y formaron la base de la recomendación sobre medidas correctivas tanto en el dictamen de la mayoría como en el dictamen separado sobre el daño.

4.202 Los Estados Unidos también alegan que los datos sobre aumento de los precios constituyen información "ajena al expediente". Corea ha demostrado, en su comunicación escrita de respuesta al pedido de los Estados Unidos de que se excluyeran ciertos datos, que esa información figuraba en el expediente de la USITC en la etapa referente al daño. También contradice a los Estados Unidos la información que consta en el expediente acerca del aumento de precios de entre 25 y 30 dólares. Ese aumento no se debía al mayor precio de las materias primas. Por último, como señaló Corea en su primera comunicación escrita, en el momento de la decisión de la USITC los anuncios sobre aumentos de precios alcanzaban a 80 dólares por tonelada (como señalaron las empresas declarantes y la integrante de la Comisión Sra. Crawford). Estas pruebas indican que la rama de producción no estaba sufriendo ya el daño que requieren el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 1 b) del artículo 4.

d) Los Estados Unidos no demostraron la existencia de una relación de causalidad entre el aumento de las importaciones y el daño grave, con infracción de lo dispuesto en el artículo XIX y el artículo 4

i) No hubo coincidencia entre las tendencias de las importaciones y los resultados de la rama de producción nacional

4.203 Los Estados Unidos alegan que no es preciso que exista coincidencia de las tendencias para una constatación de relación de causalidad. Sin embargo, el Grupo Especial y el Órgano de Apelación, en el asunto Argentina - Calzado, se manifestaron con toda claridad sobre esta cuestión.

4.204 Los Estados Unidos alegan ahora ante el Grupo Especial que los hechos explican por qué no coincidían las tendencias; pero los hechos que presentan no son exactos:

1) La información sobre las demoras contradice la posición de los Estados Unidos. En realidad, la mayor parte de las mercancías se vende antes de su entrada en los Estados Unidos.

2) No es exacta la afirmación de los Estados Unidos según la cual la USITC no comparó datos del primer semestre de 1998 con datos del segundo.

3) La diferencia entre las tendencias de la importación y la situación de la rama de producción nacional no es de poca importancia.

ii) Las condiciones de la competencia no demostraban que existiese una relación causal entre el aumento de las importaciones y los resultados de la rama de producción

1) Los tubos con doble estampado

4.205 La USITC no examinó adecuadamente los efectos que tenían en el mercado los tubos con doble estampado: el hecho de que esos tubos se vendían en realidad como tubos corrientes y, en consecuencia, no competían con los tubos de conducción. La circunstancia de que se hubiera debatido durante varios años la correcta clasificación de esos tubos apoyaba la conclusión de que los efectos podían ser de gran peso.

2) Las importaciones no provocaron la baja de los precios

4.206 Los Estados Unidos no se han referido al argumento de Corea de que los datos confirman que la menor rentabilidad de la rama de producción de tubos fue causada principalmente por el aumento del costo unitario y no por la baja de los precios de los tubos.

4.207 La defensa que los Estados Unidos hacen de las constataciones de la USITC se apoya en tres niveles de pruebas para demostrar que las importaciones habían impulsado a la baja los precios y, por lo tanto, la rentabilidad:

1) Declaraciones incluidas en respuestas a cuestionarios. Pero la aceptación de esas declaraciones no puede sustituir un análisis de datos sobre la verdadera fijación de los precios.

2) Disminuciones en los datos sobre el valor unitario medio. Los datos sobre precios unitarios medios de los productos importados no son dignos de crédito porque se basan en información pública, que incluye otros productos que no son el "producto similar" objeto de la investigación.

3) Los datos de la USITC sobre los precios. Estos datos no demostraban que las importaciones hubieran provocado una baja de los precios.

iii) Los datos sobre los precios que presentaron los Estados Unidos

4.208 Como explicaron los Estados Unidos en la primera reunión sustantiva, la mayoría de la USITC no evaluó las tendencias en las ventas por debajo del precio. Los datos sobre fijación de precios que presentaron los Estados Unidos confirman que las importaciones no provocaron la baja de los precios:

1) Las ventas por debajo del precio representaban en general un aspecto de la competencia.

2) Las ventas por debajo de los precios de ningún modo se acentuaron en el período comprendido entre julio de 1998 y junio de 1999 en comparación con el período más satisfactorio para la rama de producción (de enero de 1997 a junio de 1998).

3) En el caso del Producto 5, los datos confirman que las importaciones se efectuaron a precios superiores a los del mercado interno, mientras que en el caso del Producto 6 los precios internos muestran disminución aunque no existiera competencia de las importaciones.

e) Cualquier posible daño tuvo por causa otros factores

i) El método aplicado por los Estados Unidos es contrario al párrafo 2 b) del artículo 4

4.209 A juicio de Corea, la orientación y el orden de la evaluación de "otros factores" por los Estados Unidos en este asunto fueron contrarios a lo dispuesto en el párrafo 2 b) del artículo 4. La USITC empieza por un análisis de los efectos combinados de otros factores junto con las importaciones y determina si, todos juntos, causan o no un "daño". La USITC no evalúa de manera independiente si las importaciones tienen o no una relación "sustancial y genuina" con el daño grave. El hecho de que las importaciones puedan ser una causa de daño mayor que otro factor considerado individualmente no puede determinar que las importaciones hayan causado un daño grave.

4.210 La mayoría de la USITC se apoyó principalmente en un análisis de dos períodos para evaluar la relación causal. Comparó el período de 1994-1996 con el formado por 1998 y el primer semestre de 1999. Sin embargo, las importaciones no presentaban un crecimiento mayor. La USITC también supuso indebidamente que los efectos de la crisis del sector del petróleo y el gas podían apreciarse en su totalidad por referencia con el nivel del consumo aparente en 1999. Este análisis desconocía el hecho muy significativo de que se había registrado una disminución del 30 por ciento en el consumo aparente entre el primer semestre de 1998 y el primero de 1999. Además, esa disminución coincidió con un aumento del 25 por ciento de la capacidad de producción nacional (en términos anualizados) debido a la incorporación en curso de una nueva capacidad de producción de importante volumen.

4.211 De este modo, la USITC no determinó y aisló debidamente los efectos de todas las demás "diferencias" entre uno y otro período, en particular el aumento de la capacidad, la reducción de los mercados de exportación y la disminución del consumo interno.

ii) Los Estados Unidos no toman en consideración el efecto cumulativo de todos los demás factores

4.212 Corea observa que la defensa invocada por los Estados Unidos de su decisión sobre la relación causal parte de una premisa falsa: "la USITC se cerciora de que el daño causado por cualquier otro factor, o todos ellos juntos, no sea suficiente para romper la relación de causalidad". Los Estados Unidos, en realidad, no hacen esto porque están impedidos legalmente de proceder así. El único modo de asegurar que no se atribuya a las importaciones el daño causado por otros factores (individual o cumulativamente), en conformidad con el párrafo 2 a) del artículo 4, consiste en considerar todos los demás factores "cumulativamente". En este caso, el efecto fundamental de la crisis del sector del petróleo y el gas, que provocó la espectacular caída del consumo a partir de su máximo registrado en 1997, y la acumulación de una importante capacidad "ociosa" en la rama de producción nacional con el añadido de dos nuevos productores, la eliminación de mercados de exportación y la feroz competencia interna consiguiente fueron otros tantos factores que, combinados, "diluían de tal modo los efectos" de las importaciones que éstas dejaban de ser una causa sustancial de daño.

iii) La USITC debió haber investigado como "otro factor" la sustitución de la fabricación de productos tubulares para campos petroleros por la de tubos de conducción

4.213 Con respecto a la sustitución de la fabricación de productos tubulares para campos petroleros por la de tubos de conducción, los Estados Unidos no investigaron debidamente esa cuestión conforme a sus obligaciones derivadas del artículo 3 y el párrafo 2 a) del artículo 4.

iv) La medida de salvaguardia procuraba reparar daños causados por otros factores

4.214 Cuando se produce un daño causado por varios factores, cada uno de éstos sólo es responsable del daño que efectivamente ha causado. Por lo tanto, el daño debe distribuirse entre todos los factores para asegurar que no se "atribuya" indebidamente a las importaciones el daño causado por otros factores, en violación de lo dispuesto por el párrafo 2 del artículo 4. Los Estados Unidos, en su recomendación sobre medidas correctivas, atribuyeron indebidamente al aumento de las importaciones el daño causado por otros factores.

f) La determinación de la USITC sobre amenaza de daño violó los párrafos 2 y 4 y el artículo XIX

4.215 Corea reitera su argumento expuesto en su primera comunicación escrita.

g) Los Estados Unidos no demostraron la evolución imprevista de las circunstancias que dio lugar al aumento de las importaciones que causó daño grave

4.216 No existe ningún indicio en la determinación de la USITC de que ésta haya tratado la cuestión de la evolución imprevista de las circunstancias. Por lo tanto, la determinación de la USITC no demuestra una evolución imprevista.

h) La decisión de los Estados Unidos no se ajustó a los requisitos de las medidas de urgencia previstos en el artículo 11 y en el artículo XIX

4.217 Los Estados Unidos pretenden trazar una distinción imposible entre el fundamento jurídico de una medida y la medida misma. Es evidente que una medida de urgencia requiere circunstancias de urgencia.

3. Argumentos jurídicos sobre aspectos procesales

a) Los Estados Unidos violaron la obligación, impuesta por el párrafo 1 del artículo 8 y el párrafo 3 del artículo 12, de celebrar consultas acerca de la medida antes de imponerla

4.218 El comunicado de prensa en que los Estados Unidos se basan calificándolo como "aviso" precedió sólo por pocos días a la imposición efectiva de la medida. Los Estados Unidos no pueden sostener con seriedad que el comunicado de prensa dio a Corea "una oportunidad adecuada" para celebrar consultas previas, como se estipula en el párrafo 3 del artículo 12 y la interpretación del Órgano de Apelación. En opinión de Corea, esto representa un desplazamiento absurdo de una obligación que recae en los Estados Unidos.

4. Conclusión

4.219 El Órgano de Apelación, el 1º de mayo de 2001, en el asunto Estados Unidos - Carne de cordero, reafirmó la premisa medular del asunto Argentina - Calzado: "las restricciones a la importación que se imponen a los productos de los Miembros exportadores cuando se adopta una medida de salvaguardia deben considerarse, como hemos dicho, de carácter extraordinario. Y su carácter extraordinario debe tenerse en cuenta cuando se interpretan los requisitos previos para la adopción de tales medidas". Los Estados Unidos no han cumplido esa norma en este caso por las razones que hemos desarrollado plenamente en estos procedimientos del Grupo Especial.

4.220 Por otra parte, teniendo en cuenta la amplitud y el alcance de los errores que vician la investigación de la USITC sobre el daño grave (así como la medida de salvaguardia), Corea pide que el Grupo Especial "sugiera .... formas en que el Miembro interesado podría aplicar las recomendaciones". Concretamente, Corea pide que el Grupo Especial sugiera a los Estados Unidos que cumpla sus obligaciones del régimen de la OMC poniendo fin a su medida de salvaguardia.

Continuación: F. Segunda comunicación escrita de los Estados Unidos

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