(Continuación)

4.98 La primera declaración oral de Corea, en su propio resumen, es la que sigue.

1. Antecedentes de hecho

4.99 La rama de producción estadounidense de tubos se vio ante una situación difícil en el segundo semestre de 1998 y comienzos de 1999. Acababa de disfrutar de un período de demanda sin precedentes durante 18 meses consecutivos; la industria construyó una nueva capacidad de producción importante a fin de aprovechar ese aumento interno de la demanda en el mercado; pero la demanda se desplomó al estallar la crisis del sector del petróleo y el gas. Los resultados de la industria estadounidense de los tubos comenzaron su recuperación en el segundo trimestre de 1999. Las importaciones, sin embargo, continuaron en el primer semestre de 1999 la disminución iniciada en el segundo semestre de 1998.

2. Cuestiones preliminares

a) Información confidencial

4.100 La carta de los Estados Unidos de 16 de febrero confirma que Corea estaba totalmente en lo cierto en que los datos referentes a las tendencias del volumen absoluto de las importaciones no corresponden con exactitud a las tendencias de los datos confidenciales. Es ésta la razón por la que el Grupo Especial necesita también otros datos confidenciales indicados en la primera comunicación escrita de Corea. El Grupo Especial no está obligado a encuadrar su examen y su decisión conforme a las informaciones que los Estados Unidos opten por presentarle. El Grupo Especial debe extraer deducciones adversas para completar su examen, o bien constatar que los Estados Unidos no han cumplido la carga de la prueba respecto de los hechos, según la cuestión.

b) El criterio de economía procesal

4.101 Corea insta al Grupo Especial a pronunciarse sobre los problemas de la medida de salvaguardia incluso después de haber constatado errores en la investigación de la USITC. Lo contrario llevaría a una prolongación de la diferencia y no a su solución. Está dentro de las facultades discrecionales del Grupo Especial proceder así.

3. Argumentos jurídicos

a) La medida de salvaguardia

4.102 Por razones que nunca se dieron a conocer públicamente, el Presidente de los Estados Unidos desconoció por completo las recomendaciones de la USITC e impuso una medida correctiva mucho más restrictiva y en clara violación de muchos de los principios básicos de las medidas de salvaguardia. La USITC había recomendado un contingente arancelario de 151.124 toneladas cortas con un arancel del 30 por ciento para las importaciones fuera de contingente. El Presidente impuso un contingente arancelario de 9.000 toneladas cortas por país abastecedor con un arancel del 19 por ciento para las importaciones fuera de contingente. La medida adoptada por el Presidente fue excesiva.

4.103 La medida de los Estados Unidos, un contingente arancelario, viola los artículos XIII y XIX y el artículo 5. La alegación de los Estados Unidos de que el artículo XIII no se aplica a una medida de salvaguardia conforme al Acuerdo sobre Salvaguardias debe ser rechazada. La OMC es un único tratado. En consecuencia, todas las disposiciones del tratado deben aplicarse con plena eficacia. El párrafo 2 del artículo II del Acuerdo sobre la OMC expresa el propósito de los negociadores de la Ronda Uruguay de que las disposiciones de los acuerdos incluidos en los Anexos 1, 2 y 3 se interpretasen como un conjunto. La Nota interpretativa general al Anexo 1A del Acuerdo sobre la OMC dispone que "[e]n caso de conflicto entre una disposición del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 y una disposición de otro Acuerdo incluido en el Anexo 1A del Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio prevalecerá, en el grado en que haya conflicto, la disposición del otro Acuerdo" (sin cursivas en el original). Es indudable que no existe conflicto entre el Acuerdo sobre Salvaguardias y los artículos XI y XIII.

4.104 Los Estados Unidos sostienen que sólo permanecen en vigor las disposiciones del artículo XIII que se han incorporado específicamente en el Acuerdo sobre Salvaguardias, y aducen en apoyo de esta conclusión que el Acuerdo sobre Salvaguardias es un acuerdo "global". Pero "global" no significa "exclusivo". En el asunto Argentina - Calzado, el Órgano de Apelación rechazó específicamente el argumento de que, como el Acuerdo sobre Salvaguardias no contiene la expresión relativa a la "evolución imprevista" que se encuentra en el artículo XIX, se trataba de una "omisión deliberada" del Acuerdo sobre Salvaguardias. El mismo razonamiento se aplica aquí. En el Preámbulo del Acuerdo sobre Salvaguardias se indica que su objeto y fin es "aclarar y reforzar las disciplinas del GATT de 1994" (sin cursivas en el original). Aunque el artículo XIX está mencionado específicamente en el Acuerdo sobre Salvaguardias, esa mención no es exclusiva: todas las disciplinas del GATT de 1994 son objeto de referencia. El objeto y propósito del Acuerdo sobre Salvaguardias, establecido en el Preámbulo, es "restablecer el control multilateral sobre las salvaguardias y suprimir las medidas que escapen a tal control". Sin embargo, los Estados Unidos sostienen que las prescripciones del artículo XIII acerca de los contingentes arancelarios quedaron eliminadas. Si hubiera de seguirse la argumentación de los Estados Unidos, sólo los contingentes arancelarios habrían escapado a las disciplinas multilaterales.

4.105 De cualquier modo, cualquiera que sea la forma que adopte una medida de salvaguardia, debe ser "necesaria para prevenir o reparar el daño grave y facilitar el reajuste" conforme al párrafo 1 del artículo 5 y al artículo XIX del GATT de 1994. En el asunto Corea - Productos lácteos, el Órgano de Apelación confirmó la conclusión del Grupo Especial de que la primera frase del párrafo 1 del artículo 5 impone esa "obligación" muy específica.

4.106 La mayoría de la USITC llegó expresamente a la conclusión de que el contingente de 105.849 toneladas cortas recomendado por los solicitantes "excedería de la cantidad necesaria para prevenir o reparar el daño grave ... . Nuestro análisis económico indica que tal restricción sería excesiva." La medida correctiva de salvaguardia establecida por el Presidente, con cualquier cálculo razonable, fija un nivel inferior a esa restricción y, por lo tanto, es "excesiva".

4.107 La posición de los Estados Unidos según la cual no necesitaban justificar la medida antes de imponerla, y tampoco es posible evaluar las importaciones después de impuesta la medida, deja el párrafo 1 del artículo 5 carente de todo sentido.

4.108 No existe ningún documento en el expediente de la investigación de la USITC ni en el establecimiento de la medida de salvaguardia que demuestre que la medida impuesta por el Presidente de los Estados Unidos era "necesaria". Por el contrario, las pruebas indican que la medida impuesta era, dicho en palabras de la mayoría de la USITC, "excesiva". Los Estados Unidos no han intentado todavía indicar ninguna prueba de lo contrario.

b) Los Estados Unidos excluyeron de la medida de salvaguardia a México y el Canadá en forma inadmisible

4.109 El párrafo 2 del artículo 2 dispone que las medidas de salvaguardia "se aplicarán al producto importado independientemente de la fuente de donde proceda". La nota 1 de pie de página, que se refiere a la expresión "un Miembro", es una nota al texto del párrafo 1 del artículo 2. No es una nota al párrafo 2 del artículo 2, que establece la aplicación de la medida en régimen NMF. El Órgano de Apelación, en el asunto Argentina - Calzado, llegó a la conclusión de que la nota 1 de pie de página, en virtud de sus términos mismos, sólo se aplica a: i) una "unión aduanera", ii) que actúe "como entidad única o en nombre de un Estado Miembro". Corea no advierte ningún fundamento para llegar a la conclusión de que la nota 1 de pie de página puede interpretarse como dos disposiciones separadas. En realidad, la única interpretación lógica que permiten el texto y su contexto es que se trata de una disposición autónoma, que se aplica a las uniones aduaneras.

c) La investigación de la USITC sobre el aumento de las importaciones, el daño grave y la relación causal

i) Introducción

4.110 La medida correctiva de salvaguardia es un recurso extraordinario que debe justificarse por circunstancias extraordinarias. Otra enseñanza clara de la jurisprudencia es que la medida de salvaguardia es un acto dirigido contra importaciones realizadas en operaciones comerciales leales. Por lo tanto, sólo el cumplimiento riguroso de los requisitos de todas y cada una de las prescripciones del Acuerdo sobre Salvaguardias puede justificar una medida de salvaguardia. El carácter extraordinario y de urgencia de la medida debe aplicarse al análisis y la interpretación correctos de todos los requisitos del Acuerdo sobre Salvaguardias y el GATT de 1994. El argumento de los Estados Unidos según el cual el carácter de urgencia está limitado a la "medida" y no se aplica a la situación investigada es incompatible con la resolución del Órgano de Apelación en el asunto Argentina - Calzado.

ii) El aumento de las importaciones

4.111 Con respecto al requisito del párrafo 1 del artículo 2 sobre el aumento de las importaciones, el Órgano de Apelación, en el asunto Argentina - Calzado, precisó que "no basta cualquier aumento en la cantidad de las importaciones". Basó su razonamiento en el significado corriente de la expresión "[las importaciones ...] han aumentado" [en inglés: "is being imported", en tiempo presente], que requiere que el aumento de las importaciones sea actual y no pasado. Se desprende directamente de este texto que debe examinarse el período más reciente acerca del cual se disponga de datos.

4.112 Los Estados Unidos no alegan que los datos sobre las importaciones de los últimos 12 meses no sean significativos ni tampoco que no se disponga de ellos (después de todo, los datos confidenciales resumidos en la carta de 16 de febrero revelan una disminución de casi el 20 por ciento entre dos períodos semestrales). Lo que sostienen los Estados Unidos es que siguen la práctica de examinar "años completos". Corea plantea que la práctica de los Estados Unidos debe ajustarse al Acuerdo sobre Salvaguardias, y no a la inversa. El párrafo 2 a) del artículo 4 dispone que "las autoridades competentes evaluarán todos los factores pertinentes de carácter objetivo y cuantificable". Es evidente el carácter a la vez pertinente y cuantificable de los datos que indican si las importaciones aumentaron o disminuyeron en el último período de 12 meses. Las importaciones habían disminuido casi el 20 por ciento en el último período de 12 meses previo a la determinación de la USITC según la carta de los Estados Unidos de 16 de febrero. Los niveles relativos de la importación también disminuyeron durante el primer semestre de 1999.

iii) El daño grave

4.113 Las fundamentales incoherencias y contradicciones entre los miembros de la Comisión, ante la falta de explicación y conciliación adecuadas de los dictámenes, hacen inadecuada la determinación de la mayoría de la Comisión desde el punto de vista de los artículos 3 y 4.

4.114 Esas discrepancias acerca de los datos eran a tal punto fundamentales que sólo tres de los miembros de la Comisión llegaron a la conclusión de que las importaciones causaban un daño grave. Tres de ellos llegaron a una conclusión diferente. Tiene que existir una explicación adecuada de los motivos y la forma en que los miembros de la Comisión llegaron a tales conclusiones contradictorias; más aún porque la USITC se apoya en datos confidenciales que los Estados Unidos no suministran al Grupo Especial.

iv) Inclusión de datos referentes a otras ramas de producción

4.115 Los Estados Unidos alegan que no existen pruebas en el expediente de que el deterioro registrado respecto de los productos tubulares para campos petroleros hubiera sido más grave. Si bien Corea está de acuerdo con los Estados Unidos en que tanto esos productos como los tubos de conducción presentaron las mismas tendencias desfavorables, porque unos y otras sufrían el efecto adverso de la disminución de las perforaciones de petróleo y gas, la caída de los productos tubulares para campos petroleros fue mucho más espectacular. La prueba documental 48C indica la evolución de la relación porcentual entre los envíos netos de productos tubulares para campos petroleros y los envíos netos de tubos de conducción. Esa gráfica confirma que en 1998 y 1999 la parte correspondiente a los productos tubulares para campos petroleros en el total de los envíos (formado por esos productos más los tubos de conducción) presenta una caída más intensa que los tubos de conducción. Esto tuvo gran repercusión en la rentabilidad de los productores, que la USITC no separó y examinó adecuadamente.

4.116 En el propio informe interno de la USITC se reconoce que hubo un "efecto de ventaja colectiva de explotación". Lo cierto es que el efecto existió realmente y está documentado por la propia USITC.

v) La rama de producción sólo sufrió una coyuntura desfavorable de un año

4.117 La rama de producción registró en 1997 un resultado sin precedentes que continuó después de iniciado el primer semestre de 1998. Una coyuntura desfavorable temporal que sigue a un período de resultados óptimos no demuestra que la rama de producción se encuentre en situación de "menoscabo general significativo", sobre todo en una actividad que experimenta grandes oscilaciones de la demanda y la rentabilidad. La rama de producción también siguió invirtiendo a lo largo de 1998/1999 porque conocía las oscilaciones de su actividad e invertía con vistas al próximo período de auge (que ya había comenzado).

vi) La USITC no debió haber constatado que la rama de producción sufría un daño grave cuando ya no estaba sufriendo daño al final del período

4.118 El aspecto más importante es que la rama de producción de tubos se encontraba en rápida recuperación. Como indicó el Grupo Especial que se ocupó del asunto Estados Unidos - Gluten de trigo, "consideramos esencial que se constate la existencia actual de daño grave hasta el final mismo del período de investigación". Corea preparó la prueba documental 48D, que demuestra, sobre la base de las observaciones y conclusiones de la USITC, de la rama de producción nacional de los Estados Unidos y de expertos del sector, la firme situación de la rama de producción estadounidense de tubos.

vii) No existió relación de causalidad

1) La coincidencia de tendencias

4.119 En el asunto Argentina - Calzado, el Órgano de Apelación confirmó el análisis del Grupo Especial sobre los requisitos del párrafo 2 b) del artículo 4 respecto de la relación de causalidad: "para el análisis y la determinación de la relación de causalidad debe ser esencial la relación entre los movimientos de las importaciones (volumen y participación en el mercado) y los movimientos de los factores de daño".

4.120 La situación de los tubos presenta un caso de tendencias contradictorias: las importaciones comenzaron a disminuir al mismo tiempo que los indicadores de la rama de producción nacional se deterioraban. El año 1998 estuvo formado por un primer semestre muy firme durante el cual los indicadores de la rama de producción nacional mantuvieron sus resultados sin precedentes, y un segundo semestre muy pobre en que esos indicadores declinaron considerablemente. Como reconocieron todos los miembros de la Comisión, la mala situación de la rama de producción comenzó "en el segundo semestre de 1998". Este análisis en dos períodos realizado por la totalidad de los seis miembros de la Comisión contradice la afirmación de los Estados Unidos de que "la USITC no comparó datos del primer semestre de 1998 con datos del segundo".

2) Otros factores

4.121 La decisión de los Estados Unidos sobre la relación de causalidad no se ajustó a la norma establecida en el informe del Órgano de Apelación sobre el asunto Estados Unidos - Gluten de trigo. Los Estados Unidos sólo consideraron cada uno de los factores de daño porque la legislación de los Estados Unidos dispone que no puede considerarse el efecto cumulativo de todos los "otros" factores o causas de daño.

4.122 Este método se contradice obviamente con el párrafo 2 b) del artículo 4 porque los Estados Unidos no examinaron si la suma de las demás causas de daño era o no de tal grado que el efecto de las importaciones disminuyera a un nivel en que su efecto no alcanzara a ser "sustancial" (en particular: 1) la crisis del petróleo y el gas, que hizo caer espectacularmente el consumo a partir de su máximo alcanzado en 1997; 2) la acumulación de una capacidad ociosa significativa en la rama de producción nacional (en términos anualizados la capacidad nacional aumentó el 25 por ciento en 1999 en comparación con 1998); y 3) la eliminación de mercados de exportación y la feroz competencia interna consiguiente). La prueba documental 48A ilustra esta cuestión.

4.123 Los Estados Unidos también atribuyeron indebidamente a las importaciones daños causados por otros factores en la recomendación de la medida correctiva. La USITC reconoce que lo que causó daño grave fue el efecto combinado de las importaciones y la crisis del petróleo y el gas, y que la medida recomendada también tenía por objeto hacer frente a los efectos de ambos factores. Por lo tanto, la medida no se limita a hacer frente únicamente al efecto de daño causado por las importaciones.

viii) La amenaza de daño

4.124 Los miembros de la Comisión que sólo constataron amenaza de daño incurrieron en error principalmente porque supusieron que las importaciones habrían de aumentar. Como las importaciones habían disminuido durante 12 meses, tal conclusión contraria a la impresión intuitiva tenía que apoyarse en algo más que "conjeturas o posibilidades remotas".

ix) Los Estados Unidos no han demostrado una "evolución imprevista de las circunstancias"

4.125 La USITC tenía la obligación de demostrar en su investigación que el aumento de las importaciones se produjo en este caso "como consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias y por efecto de las obligaciones, incluidas las concesiones arancelarias contraídas por un Miembro en virtud de este Acuerdo …".

4.126 El informe de la USITC no contiene referencia alguna a una determinación de la "evolución imprevista de las circunstancias" que causó el aumento súbito de las importaciones de tubos. Los Estados Unidos no pueden, durante el desarrollo de los procedimientos de un Grupo Especial, rehabilitar una constatación que nunca se formuló.

D. Primera declaración oral de los Estados Unidos

4.127 La primera declaración oral de los Estados Unidos, en su propio resumen, es la que sigue.

1. El aumento de las importaciones

4.128 Existió en este caso un aumento de las importaciones que fue "súbito y reciente". Las importaciones de tubos aumentaron tanto en términos absolutos como también en términos relativos. En términos absolutos las importaciones de tubos aumentaron en cada uno de los tres últimos años del período investigado. Disminuyeron algo en los datos provisionales de 1999 (el primer semestre de ese año) en comparación con el período de los datos provisionales de 1998 (primer semestre de ese año), pero sólo en términos absolutos. Además, las importaciones se mantuvieron en niveles tan elevados en los datos provisionales de 1999 que excedían el total de las importaciones anuales correspondiente tanto a 1995 como a 1996.

4.129 Las importaciones en relación con la producción nacional siguieron una pauta similar a los niveles de las importaciones en términos absolutos, salvo que no hubo disminución en los períodos correspondientes a los datos provisionales. En términos relativos, las importaciones alcanzaron su nivel más alto en los datos provisionales de 1999, cuando representaron un 46 por ciento de la producción de la industria estadounidense de tubos.

4.130 Corea procura evitar esta prueba manifiesta de aumento súbito y reciente de las importaciones pergeñando su propio período limitado a los efectos de la medición de las importaciones. Al pedir que el Grupo Especial concentre su atención exclusivamente en los seis últimos meses de 1998 y los seis primeros de 1999, Corea pretende que el Grupo Especial examine una pequeña parte de los datos sobre las importaciones de una manera determinada y desconozca el resto de la información. Corea sólo puede mostrar una disminución de las importaciones en los seis últimos meses de 1998 y los seis primeros de 1999 si examina ese período según los incrementos semestrales. Si los datos sobre las importaciones que corresponden a esos 12 meses se examinan por períodos diferentes -por ejemplo, mensuales- no existe ninguna disminución firme de las importaciones.

4.131 Los hechos de este asunto son muy distintos de los que se planteaban en el asunto Argentina - Calzado. La decisión de la USITC está en conformidad con el criterio del Órgano de Apelación adoptado en ese caso. La USITC prestó especial atención claramente a los niveles y tendencias más recientes de la importación: los de 1997, 1998 y los datos provisionales de 1999.

4.132 Corea no ha acreditado prima facie, como le correspondía conforme a la carga de la prueba, que no se haya producido el aumento de las importaciones requerido por el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4.

2. El daño grave

4.133 Las pruebas de un menoscabo general significativo de la situación de la rama de producción de tubos estadounidense a partir de 1998 eran abrumadoras. El daño grave sufrido por la rama de producción era evidente a partir del examen de la producción nacional, la utilización de la capacidad, las ventas, la participación en el mercado, los indicadores financieros, los indicadores relacionados con el empleo, la relación entre las existencias y la producción nacional, y la investigación y desarrollo. Corea desconoce la mayoría de estos indicadores de existencia de daño grave.

4.134 No resisten el análisis las alegaciones de Corea en el sentido de que los indicadores sobre los resultados de la industria de los tubos se vieron afectados por la baja de las ventas de productos tubulares para campos petroleros. El planteo de Corea se apoya en dos premisas falsas: 1) que el principal componente de los costos unitarios medios de los tubos consiste en gastos fijos; y 2) que esos gastos se imputaron desproporcionadamente a los tubos porque las ventas de productos tubulares para campos petroleros disminuyeron en grado mucho mayor que las ventas de tubos. Ambos supuestos carecen de apoyo de las pruebas del expediente de la USITC.

4.135 Corea trata de eludir las pruebas abrumadoras de daño grave argumentando que la industria estadounidense de los tubos estaba mejorando al final del período examinado. Corea se equivoca en cuanto a los hechos. Presenta en términos inexactos los datos sobre las importaciones alegando que al final mismo del período se registró "una continua disminución de las importaciones". No ocurrió así. Las importaciones de mayo y junio de 1999 habían vuelto a aumentar a los niveles mensuales muy elevados de 1998. Corea se apoya también en anuncios sobre aumentos de precios que se efectuaron "a finales de 1999 y comienzos de 2000", después de terminada la investigación de la USITC sobre el daño, y que no forman parte de los hechos presentados a la USITC ni a este Grupo Especial.

4.136 Las pruebas de daño grave eran amplias, y Corea no ha acreditado prima facie que la industria estadounidense de los tubos no haya sufrido un daño grave.

3. La relación de causalidad

4.137 El análisis de la USITC sobre la relación de causalidad estuvo en plena conformidad con el párrafo 2 del artículo 4 y la decisión del Órgano de Apelación en el asunto Gluten de trigo. La USITC examinó los efectos del aumento de las importaciones, y los efectos de otros factores pertinentes, sobre la rama de producción nacional. Al examinar esos efectos y ponderarlos separadamente, la USITC distinguió los causados por el aumento de las importaciones de los causados por otros factores, asegurando de ese modo que no se atribuyeran a las importaciones los efectos de otros factores.

4.138 La USITC constató que el aumento súbito de las importaciones y el consiguiente desplazamiento de la producción nacional en el mercado a favor de los productos importados se produjo al mismo tiempo en que la rama de producción nacional pasó de resultados satisfactorios a resultados deficientes.

4.139 La USITC constató que el aumento de las importaciones, junto con las bajas de precios provocadas por las importaciones, hacía perder a los productores nacionales importantes ventas, participación en el mercado e ingresos. Esto condujo al deterioro de otros indicadores fundamentales, como la producción, los envíos, el empleo y los ingresos de explotación.

4.140 A través de este análisis la USITC constató que el aumento de las importaciones era una causa importante de daño grave y estableció adecuadamente la existencia de una relación causal entre el aumento de las importaciones y el daño grave, tal como lo requiere el párrafo 2 del artículo 4.

4.141 Corea se equivoca al afirmar que no existió coincidencia entre las tendencias de las importaciones y el empeoramiento de los resultados de la industria de los tubos.

4.142 La USITC constató que las pruebas reunidas en su investigación indicaban que las importaciones habían hecho bajar considerablemente los precios internos. La USITC disponía de tres tipos distintos de pruebas a este respecto: i) el valor unitario medio de los productos importados; ii) los datos trimestrales sobre precios que reunió; y iii) las respuestas al cuestionario recibidas de una amplia gama de participantes en la rama de producción. Estas tres categorías de pruebas apuntaban todas al mismo resultado. La crítica de Corea sobre estas pruebas de la baja de los precios no es convincente.

4.143 La USITC examinó los efectos de seis factores, además del aumento de las importaciones, como otras causas posibles de daño grave. Al examinar esos otros factores causales, la USITC distinguió los efectos de daño causados por el aumento de las importaciones de los efectos causados por esos otros factores. Examinó si el aumento de las importaciones era o no una "causa sustancial" de daño grave. Una "causa sustancial", con arreglo a la legislación de los Estados Unidos, es "una causa que es importante y no lo es menos que ninguna otra causa". Este criterio asegura la coherencia con las orientaciones acerca de la relación causal establecidas por el Órgano de Apelación en el asunto Gluten de trigo. Al examinar la totalidad de los demás factores en esta forma, la USITC determinó los efectos de esos factores por sí solos, distinguiendo en consecuencia esos efectos de los causados por las importaciones, que fueron considerados separadamente. Por lo tanto, la USITC aseguró que no se atribuyeran indebidamente a las importaciones los efectos de daño causados por otros factores causales. Mediante este procedimiento, la USITC determinó también que el vínculo de causalidad entre el aumento de las importaciones y el daño grave era genuino y sustancial.

Continuación: 4. La amenaza

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