Informe del Grupo Especial

(Continuaci�n)

iii) Evaluaci�n por el Grupo Especial

7.249 Corea alega que no es posible hacer una constataci�n de la existencia de da�o grave si s�lo se produce un empeoramiento transitorio, de un a�o, de la situaci�n de la rama de producci�n, inmediatamente despu�s de un m�ximo hist�rico, y si la situaci�n de la rama de producci�n est� mejorando al final del per�odo de investigaci�n. Para analizar esta alegaci�n examinaremos en primer lugar el argumento de Corea de que el empeoramiento de la situaci�n de la rama de producci�n s�lo fue transitorio. Examinaremos despu�s el argumento de Corea de que la situaci�n de la rama de producci�n estaba mejorando al final del per�odo de investigaci�n.

7.250 Seg�n Corea, las inversiones de capital efectuadas por la rama de producci�n de tubos estadounidense cuando su situaci�n hab�a empeorado pone de manifiesto el car�cter transitorio de esa situaci�n. Sin embargo, hay pruebas en el informe de la USITC de que "los gastos de inversi�n de 1998 reflejan an�lisis y decisiones anteriores al aumento brusco de las importaciones".²¹⁵ La USITC observ� que "los proyectos de inversi�n de capital en la rama de producci�n de acero requieren por lo general largos plazos para la aprobaci�n de los proyectos, la obtenci�n de financiaci�n, la instalaci�n y las operaciones de puesta en marcha".²¹⁶ Adem�s, la USITC constat� que "hay pruebas de que la disminuci�n de la rentabilidad desde mediados de 1998 ha llevado a posponer o eliminar los gastos de capital discrecionales".²¹⁷ A la luz de esas consideraciones, no encontramos motivo para concluir que las inversiones de capital efectuadas en 1998 y 1999 constituyen indicios del car�cter transitorio del empeoramiento experimentado por la rama de producci�n de tubos de los Estados Unidos.²¹⁸

7.251 En apoyo de su argumento de que la situaci�n de la rama de producci�n nacional estaba mejorando al final del per�odo de investigaci�n, Corea hace referencia al aumento de la demanda, el aumento de las expediciones nacionales y los incrementos de precios de los productores nacionales.

7.252 Parece indudable que la demanda estaba aumentando al final del per�odo de investigaci�n. Sin embargo, el aumento de la demanda al final del per�odo de investigaci�n no es necesariamente un indicio de inexistencia de da�o grave al final de dicho per�odo. El p�rrafo 2 a) del art�culo 4 enumera una serie de factores ("los cambios en el nivel de ventas, la producci�n, la productividad, la utilizaci�n de la capacidad, las ganancias y p�rdidas y el empleo") que los Miembros tienen que²¹⁹ evaluar para hacer una determinaci�n de la existencia de da�o grave. Aunque puede haber circunstancias en las que la demanda sea pertinente a efectos de la determinaci�n de la existencia de da�o grave, el hecho de que no est� incluida como factor en el p�rrafo 2 a) del art�culo 4 indica claramente que no siempre es as�. En consecuencia, las autoridades competentes, a efectos de formular una constataci�n de la existencia de da�o grave, no est�n necesariamente obligadas a tener en cuenta los cambios en la demanda al final del per�odo de investigaci�n. Una autoridad competente s�lo tendr�a que evaluar la demanda a efectos de determinar la existencia de da�o grave si en un caso dado se demostrara que la demanda era un "factor pertinente � que tenga relaci�n con la situaci�n de esa rama de producci�n". Corea no ha establecido que tal cosa sucediera en la investigaci�n referente a los tubos. De hecho, el aumento de la demanda al final del per�odo de investigaci�n puede ser muy poco pertinente por lo que respecta a la situaci�n de la rama de producci�n nacional, ya que no hay garant�a alguna de que el aumento de la demanda se satisfaga mediante ventas nacionales y no mediante importaciones. Por esas razones, estimamos que el aumento de la demanda al final del per�odo de investigaci�n no significa necesariamente que la situaci�n de la rama de producci�n nacional estuviera mejorando al final de dicho per�odo, o que no pueda hacerse una constataci�n de la existencia de da�o grave.

7.253 En lo tocante al argumento de Corea de que las expediciones empezaron a recuperarse fuertemente en abril de 1999, tomamos nota del argumento de los Estados Unidos de que el promedio de expediciones mensuales en abril-agosto de 1999, inclusive, fue m�s bajo que el de cualquier a�o anterior, salvo 1994. Corea no ha refutado ese argumento. Tomamos nota tambi�n de que las expediciones disminuyeron de junio a julio de 1999, y de julio a agosto de 1999. En agosto de 1999, las expediciones s�lo fueron un 5 por ciento superiores a las de abril de 1999. Por esas razones, no vemos motivo para aceptar el argumento de Corea de que las expediciones empezaron a recuperarse fuertemente en abril de 1999. En cualquier caso, estimamos que la mejora de uno de los factores determinantes del da�o grave establecidos en el p�rrafo 2 a) del art�culo 4, como las expediciones/ventas, hacia finales del per�odo de investigaci�n no indica necesariamente que la rama de producci�n se est� recuperando, especialmente si los dem�s factores determinantes del da�o grave, o la mayor�a de ellos, ponen de manifiesto tendencias negativas a lo largo de la totalidad del per�odo de investigaci�n.²²⁰

7.254 En septiembre de 1999, tres productores nacionales anunciaron aumentos de precios. Los aumentos de precios comunicados deb�an entrar en vigor a finales de 1999 y principios de 2000. No estamos persuadidos de que los incrementos de precios anunciados indiquen que la situaci�n de la rama de producci�n nacional estaba mejorando al final del per�odo de investigaci�n. Esto es as� porque, seg�n uno de los testigos que prestaron declaraci�n en la audiencia sobre el da�o de la USITC, los aumentos de precios "est�n resistiendo, pero � las acer�as � verificar�n que el costo de las materias primas que utilizan los contrarrestar�n en gran medida".²²¹ Otro testigo afirm� que "los precios han subido. Es cierto que anunciamos un aumento de precios, pero se deb�a m�s a factores de costo que a factores de mercado � nuestros costos han aumentado m�s que el incremento de precios anunciado, por lo que en realidad todav�a no hemos salido adelante".²²² En consecuencia, y dado que parece que los incrementos de precios anunciados se deb�an al aumento de los costos, no hay ni mucho menos certeza de que los incrementos de precios anunciados habr�an mejorado la situaci�n de la rama de producci�n nacional (antes bien, simplemente podr�an haber evitado que dicha situaci�n se deteriorara a�n m�s). Adem�s, y dado que s�lo tres (de los 14) productores nacionales aumentaron los precios, no hay ni mucho menos certeza 1) de que ese aumento hubiera tenido una repercusi�n significativa en la situaci�n general de la rama de producci�n (especialmente porque esos incrementos no afectaron a los precios de uno de los mayores productores, California Steel) y 2) de que los restantes productores nacionales tambi�n habr�an incrementado los precios.

7.255 Recordamos que incumbe a Corea, como parte demandante, afirmar y probar sus alegaciones.²²³ Por las razones arriba expuestas, constatamos que Corea no ha afirmado y probado que la USITC incurri� en error al constatar la existencia de da�o grave porque el empeoramiento de la situaci�n de la rama de producci�n nacional fue meramente transitorio, y porque dicha situaci�n estaba mejorando al final del per�odo de investigaci�n. Por consiguiente, rechazamos las alegaciones de Corea.

c) Explicaci�n y justificaci�n adecuadas: prescripciones del p�rrafo 1 del art�culo 3 y el p�rrafo 2 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias

i) Argumentos de Corea

7.256 Corea alega que la constataci�n de la existencia de da�o grave hecha por la USITC es incompatible con el art�culo XIX, el p�rrafo 1 del art�culo 3 y el art�culo 4, porque las conclusiones de la USITC no se han explicado y justificado adecuadamente. A juicio de Corea, el art�culo 3 y el p�rrafo 2 c) del art�culo 4, tal como los interpretaron el Grupo Especial y el �rgano de Apelaci�n en el asunto Argentina - Calzado, y el �rgano de Apelaci�n en los asuntos Gluten de trigo y Carne de cordero, requieren que los razonamientos y la explicaci�n de la determinaci�n de la USITC figuren en el informe publicado. Corea aduce que los Estados Unidos infringieron esa prescripci�n porque en la determinaci�n publicada por la USITC no figuran determinados datos confidenciales del expediente que constituyen la base de las conclusiones de los miembros de la Comisi�n, y porque �stos llegaron a conclusiones contrarias sobre los datos contenidos en el expediente, sin explicar suficientemente o conciliar sus opiniones diversas. En particular, Corea observa que tres miembros constataron la existencia de da�o grave, dos constataron la existencia de amenaza de da�o grave, y uno constat� que no exist�a ni da�o grave ni amenaza de da�o grave. Corea entiende que "lo primero que hay que preguntarse es si los miembros de la USITC que constituyeron mayor�a y/o los que expresaron opiniones separadas sobre el da�o tuvieron en cuenta suficientemente, o al menos en cierta medida, los hechos o cuestiones. Lo segundo es, en caso afirmativo, por qu� no se conciliaron esos hechos y cuestiones con la decisi�n a que se lleg�".

ii) Argumentos de los Estados Unidos

7.257 Los Estados Unidos rechazan el argumento de Corea de que, al no haber hecho los miembros de la USITC constataciones un�nimes sobre el da�o, la determinaci�n de la USITC es incompatible con el p�rrafo 1 del art�culo 3 o el p�rrafo 2 c) del art�culo 4. Los art�culos 3 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias imponen restricciones relativas a la publicaci�n de las decisiones de las "autoridades competentes de un Miembro". El Acuerdo sobre Salvaguardias no regula la forma en que las "autoridades competentes de un Miembro" adoptan sus decisiones. Esto es algo que queda al arbitrio de cada Miembro. Con arreglo a la legislaci�n de los Estados Unidos, la autoridad competente para formular determinaciones sobre la existencia de da�o grave es la USITC. La legislaci�n de los Estados Unidos no requiere que las decisiones de la USITC sean un�nimes. Las decisiones de los cinco miembros de la Comisi�n que hicieron constataciones positivas en este caso constituyen la �nica determinaci�n de la USITC. Las opiniones del miembro que hizo una constataci�n negativa no constituyen la determinaci�n de la USITC ni son parte de ella.

7.258 Los Estados Unidos observan que el p�rrafo 1 del art�culo 3 estipula que "las autoridades competentes publicar�n un informe en el que se enuncien las constataciones y las conclusiones fundamentadas a que hayan llegado �". Dado que las opiniones del miembro de la Comisi�n que hizo una constataci�n negativa no constituyen una determinaci�n de la USITC, y por tanto de las autoridades competentes, el p�rrafo 1 del art�culo 3 no obliga a los Estados Unidos a publicar las opiniones del miembro disidente. El hecho de que los Estados Unidos hayan divulgado m�s de lo que requiere el Acuerdo sobre Salvaguardias no multiplica las obligaciones que �ste les impone. Por tanto, el que un miembro cuyas opiniones no forman parte de la determinaci�n no estuviera de acuerdo con esa determinaci�n en nada menoscaba la decisi�n de los cinco miembros que hicieron constataciones positivas, las cuales constituyen colectivamente la determinaci�n de la USITC, y por tanto de los Estados Unidos.

7.259 Tampoco el hecho de que dos miembros de la Comisi�n constataran que el aumento de las importaciones era causa importante de amenaza de da�o grave menoscaba la constataci�n de los tres que constataron que esas importaciones eran causa importante de da�o grave efectivo. La diferencia entre una constataci�n de da�o grave y una constataci�n de amenaza es una diferencia de grado y de tiempo; no significa que los miembros de la Comisi�n hubieran llegado a conclusiones opuestas. Los miembros de la Comisi�n no hicieron constataciones f�cticas contradictorias. Tras evaluar y ponderar los muchos factores implicados en el an�lisis del da�o, los que hicieron constataciones positivas de la existencia de da�o simplemente llegaron a conclusiones algo distintas en cuanto al momento en que el da�o grave hab�a ocurrido u ocurrir�a.

7.260 Los Estados Unidos sostienen que el argumento de Corea debe asimismo rechazarse porque el Acuerdo sobre Salvaguardias no obliga a las autoridades competentes de los Miembros a escoger entre el da�o grave o la amenaza de da�o. El art�culo 2 permite a los Miembros imponer medidas de salvaguardia si han determinado que un producto se est� importando en condiciones tales "que causan o amenazan causar un da�o grave a la rama de producci�n nacional". El Acuerdo sobre Salvaguardias no obliga a escoger entre el da�o grave o la amenaza de da�o grave. A juicio de los Estados Unidos, cada uno de los cinco miembros de la Comisi�n que hicieron constataciones positivas en la investigaci�n referente a los tubos pod�a haber constatado la existencia de "da�o grave o amenaza de da�o grave" (sin especificar cu�l), y no por ello su determinaci�n colectiva hubiera dejado de ser compatible con las prescripciones del art�culo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

7.261 Los Estados Unidos niegan que las constataciones de da�o grave y de amenaza de da�o grave sean mutuamente excluyentes. Dado que los Miembros s�lo pueden aplicar medidas de salvaguardia en tanto que sean necesarias para prevenir o remediar da�os graves y facilitar el reajuste, la naturaleza de una medida de salvaguardia depende fundamentalmente de la situaci�n de la rama de producci�n y de sus necesidades de reajuste. La constataci�n de existencia de da�o grave o amenaza de da�o grave por parte de las autoridades competentes es una determinaci�n jur�dica de la situaci�n de la rama de producci�n. Por consiguiente, lo probable es que exista una relaci�n entre la constataci�n de las autoridades competentes y la medida de salvaguardia aplicada por el Miembro. Sin embargo, el punto de referencia para la aplicaci�n de la medida no es la decisi�n de clasificar esa situaci�n como un caso de da�o grave o un caso de amenaza de da�o grave, sino el conjunto de los factores subyacentes que ponen de manifiesto la situaci�n de la rama de producci�n. En contraste con la diversidad de posibles situaciones de la rama de producci�n y de medidas de salvaguardia, las autoridades competentes s�lo tienen tres opciones al hacer su determinaci�n: no existe da�o grave, existe da�o grave actual, o existe amenaza de da�o grave. La determinaci�n del estado de una rama de producci�n con arreglo a una de estas tres amplias categor�as afecta fundamentalmente al momento en que se produce el da�o grave -en ning�n momento, ahora, o de manera inminente-, y no dice mucho acerca de la situaci�n exacta de la rama de producci�n. Por tanto, el mero hecho de que las autoridades competentes constaten en su investigaci�n la existencia de da�o grave en lugar de amenaza de da�o grave, o viceversa, no ofrece la informaci�n necesaria para determinar hasta qu� punto un Miembro puede o debe aplicar una medida de salvaguardia. Esto es algo cuya definici�n depende de los factores que miden los resultados de la rama de producci�n y sus necesidades de reajuste.

iii) Evaluaci�n por el Grupo Especial

7.262 Comenzaremos por examinar la alegaci�n de Corea basada en el p�rrafo 1 del art�culo 3, que obliga a los Miembros a publicar un informe en el que se enuncien las constataciones y las conclusiones fundamentadas a que hayan llegado "sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho". Para abordar la alegaci�n de Corea en el marco de esta disposici�n tenemos que determinar si el informe de la USITC, que conten�a una constataci�n de la existencia de "da�o grave o amenaza de da�o grave", satisfac�a este requisito.

7.263 Las condiciones b�sicas para la aplicaci�n de medidas de salvaguardia figuran en el p�rrafo 1 del art�culo 2. A nuestro juicio, el cumplimiento de estas condiciones b�sicas es una "cuesti�n pertinente � de derecho" con respecto a la cual las "constataciones" o "conclusiones fundamentadas" deben incluirse en el informe publicado. En virtud del p�rrafo 1 del art�culo 2, las medidas de salvaguardia s�lo pueden aplicarse si las importaciones de un producto "han aumentado en tal cantidad y � en condiciones tales que causan o amenazan causar un da�o grave a la rama de producci�n nacional". Como confirma el p�rrafo 2 a) del art�culo 4, una de las condiciones para la aplicaci�n de una medida de salvaguardia es una determinaci�n de que "el aumento de las importaciones ha causado o amenaza causar un da�o grave". Por tanto, el p�rrafo 1 del art�culo 3 obliga a los Miembros a incluir en los informes que publiquen las constataciones y las conclusiones fundamentadas a que hayan llegado sobre si "el aumento de las importaciones ha causado o amenaza causar un da�o grave".

7.264 Corea alega que este requisito no puede satisfacerse mediante una constataci�n de existencia de "da�o grave o amenaza de da�o grave". A juicio de Corea, el p�rrafo 1 del art�culo 3 obliga a hacer una constataci�n discreta de la existencia de da�o grave o una constataci�n discreta de la amenaza de da�o grave. Estamos de acuerdo con Corea, habida cuenta de las definiciones de "da�o grave" y "amenaza de da�o grave" que figuran en los p�rrafos 1 a) y 1 b) del art�culo 4, respectivamente:

a) se entender� por "da�o grave" un menoscabo general significativo de la situaci�n de una rama de producci�n nacional;

b) se entender� por "amenaza de da�o grave" la clara inminencia de un da�o grave �

Dado que por "amenaza de da�o grave" se entiende "la clara inminencia de un da�o grave", necesariamente s�lo puede haber "amenaza de da�o grave" si el da�o grave no se ha producido. Si se hubiera producido, no puede haber al mismo tiempo una "clara inminencia" de que se producir�. En otras palabras, "da�o grave" y "amenaza de da�o grave" son mutuamente excluyentes. En consecuencia, la prescripci�n del p�rrafo 1 del art�culo 3 de que los Miembros incluyan en los informes que publiquen las constataciones y las conclusiones fundamentadas sobre si "el aumento de las importaciones ha causado o amenaza causar un da�o grave" no puede satisfacerse mediante una constataci�n de la existencia de "da�o grave o amenaza de da�o grave". Por el contrario, el p�rrafo 1 del art�culo 3 obliga a constatar que el aumento de las importaciones o bien ha causado un da�o grave o bien amenaza con causar un da�o grave.

7.265 Los Estados Unidos afirman que aunque la constataci�n de la existencia de da�o grave o amenaza de da�o grave formulada por las autoridades competentes es una "determinaci�n jur�dica de la situaci�n de la rama de producci�n", "el punto de referencia para la aplicaci�n de la medida no es la decisi�n de clasificar esa situaci�n como un caso de da�o grave o un caso de amenaza de da�o grave, sino el conjunto de los hechos subyacentes que ponen de manifiesto la situaci�n de la rama de producci�n". Seg�n los Estados Unidos, "las autoridades competentes s�lo cuentan con tres posibilidades al dictar su determinaci�n: inexistencia de da�o grave, existencia de da�o grave actual, y amenaza de da�o grave. La inclusi�n de una rama de producci�n en una de estas grandes categor�as se refiere principalmente al momento en que comienza el da�o grave (ninguno, actualmente, o en forma inminente) y es poco lo que indica sobre la situaci�n precisa de la rama de producci�n. As�, el solo hecho de que las autoridades competentes, en su investigaci�n, hayan constatado la existencia de da�o grave en lugar de su amenaza, o viceversa, no suministra la informaci�n necesaria para determinar en qu� grado puede o debe un Miembro aplicar una medida de salvaguardia. Esto �ltimo se define por los factores que miden los resultados de la rama de producci�n y por su necesidad de reajuste."²²⁴

7.266 Estamos de acuerdo con los Estados Unidos en que la situaci�n de la rama de producci�n nacional es el punto de referencia para la aplicaci�n de una medida de salvaguardia.²²⁵ Sin embargo, no estamos de acuerdo en que las expresiones "da�o grave" y "amenaza de da�o grave" son simplemente clasificaciones que no constituyen por s� mismas un indicio de la situaci�n de la rama de producci�n. Por el contrario, la expresi�n "da�o grave" significa que la rama de producci�n se encuentra en situaci�n de "menoscabo general significativo", mientras que la expresi�n "amenaza de da�o grave" significa que la rama de producci�n se encuentra en una situaci�n en la que el "menoscabo general significativo" es "claramente inminente". En otras palabras, las expresiones "da�o grave" y "amenaza de da�o grave", habida cuenta de las definiciones de esas expresiones que figuran en los p�rrafos 1 a) y 1 b) del art�culo 4, s� son un indicio de la situaci�n de la rama de producci�n.

7.267 El argumento de los Estados Unidos de que las expresiones "da�o grave" y "amenaza de da�o grave" no son sino etiquetas es tambi�n incompatible con la primera frase del p�rrafo 1 del art�culo 5, con arreglo a la cual "un Miembro s�lo aplicar� medidas de salvaguardia en la medida necesaria para prevenir o reparar el da�o grave y facilitar el reajuste" (cursiva a�adida). A nuestro entender, esta disposici�n establece un v�nculo claro entre el punto de referencia para la aplicaci�n de una medida de salvaguardia (es decir, la situaci�n de la rama de producci�n) y la expresi�n "da�o grave". Si esa expresi�n "da�o grave" no fuera por s� misma indicativa de la situaci�n de la rama de producci�n, no vemos por qu� motivo se hab�a incluido en la primera frase del p�rrafo 1 del art�culo 5. Esa disposici�n s�lo permite a los Miembros aplicar medidas de salvaguardia para "prevenir � el da�o grave", lo que presupone una constataci�n de amenaza de da�o grave, o para "reparar el da�o grave", lo que presupone una constataci�n de da�o grave. Dado que el p�rrafo 1 del art�culo 5 no autoriza a los Miembros a aplicar medidas de salvaguardia para "prevenir y/o reparar el da�o grave", estimamos que los Miembros deben determinar claramente y por anticipado si existe una amenaza de da�o grave que deba prevenirse o un da�o grave efectivo que deba repararse.

7.268 Adem�s, el p�rrafo 2 b) del art�culo 5 proh�be la modulaci�n contingentaria "en el caso de amenaza de da�o grave". En otras palabras, de la constataci�n por un Miembro de la existencia de "da�o grave" o de "amenaza de da�o grave" se desprenden importantes consecuencias sustantivas. A nuestro entender, esto confirma a su vez que las expresiones "da�o grave" y "amenaza de da�o grave" no son meras etiquetas.

7.269 Por lo que respecta a la alegaci�n de Corea basada en el p�rrafo 2 c) del art�culo 4, cabe destacar que esa disposici�n obliga a las autoridades competentes de los Miembros a publicar

con prontitud, de conformidad con las disposiciones del art�culo 3, un an�lisis detallado del caso objeto de investigaci�n, acompa�ado de una demostraci�n de la pertinencia de los factores examinados.

7.270 Dada la inclusi�n de las palabras "de conformidad con las disposiciones del art�culo 3", estimamos que el p�rrafo 2 c) del art�culo 4 debe interpretarse a la luz de dicho art�culo. En particular, y habida cuenta de la similitud entre la �ltima frase del p�rrafo 1 del art�culo 3 y el p�rrafo 2 c) del art�culo 4, estimamos que esta �ltima disposici�n debe interpretarse a la luz de la �ltima frase del p�rrafo 1 del art�culo 3. Por consiguiente, opinamos que el "an�lisis detallado" que ha de publicarse en virtud del p�rrafo 2 c) del art�culo 4 debe incluir "las constataciones y las conclusiones fundamentadas a que [las autoridades competentes] hayan llegado sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho", incluidas una constataci�n y una conclusi�n sobre si existe o bien da�o grave o bien amenaza de da�o grave.

7.271 Por las razones arriba expuestas, constatamos que los Estados Unidos infringieron el p�rrafo 1 del art�culo 3 y el p�rrafo 2 c) del art�culo 4 al no incluir en el informe publicado una constataci�n o conclusi�n fundamentada de que o bien 1) el aumento de las importaciones hab�a causado un da�o grave, o bien 2) el aumento de las importaciones amenazaba causar un da�o grave.

7.272 En lo que respecta a la alegaci�n de Corea de que la omisi�n de informaci�n confidencial pertinente en la determinaci�n publicada constituye una infracci�n del p�rrafo 1 del art�culo 3 y el p�rrafo 2 c) del art�culo 4, observamos que el Grupo Especial encargado del asunto Estados Unidos - Gluten de trigo constat� que

la obligaci�n [estipulada en el p�rrafo 2 c) del art�culo 4] de publicar un "an�lisis detallado del caso objeto de investigaci�n" y "una demostraci�n de la pertinencia de los factores determinados" no puede entra�ar la publicaci�n de informaci�n a la que se atribuya car�cter confidencial de conformidad con el p�rrafo 2 del art�culo 3.

7.273 No vemos razones para no guiarnos por la constataci�n del Grupo Especial encargado del asunto Estados Unidos - Gluten de trigo por lo que respecta a la alegaci�n de Corea basada en el p�rrafo 2 c) del art�culo 4. De manera an�loga, y dada la referencia expresa en el p�rrafo 2 c) del art�culo 4 al art�culo 3, no vemos en qu� modo la obligaci�n establecida, en el p�rrafo 1 del art�culo 3 (�ltima frase) de "publicar un informe en el que se enuncien las constataciones y las conclusiones fundamentadas a que [las autoridades competentes] hayan llegado sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho" entra�ar�a la publicaci�n de "informaci�n que, por su naturaleza, sea confidencial, o que se facilite con car�cter confidencial" en el sentido del p�rrafo 2 del art�culo 3. En consecuencia, rechazamos la alegaci�n de Corea de que la omisi�n de informaci�n confidencial pertinente en una determinaci�n publicada constituye por s� misma una infracci�n del p�rrafo 1 del art�culo 3 y el p�rrafo 2 c) del art�culo 4.

3. Amenaza de da�o grave

a) Argumentos de Corea

7.274 Corea alega que la constataci�n de la USITC de que hab�a una amenaza de da�o grave no satisface la prescripci�n del p�rrafo 1 b) del art�culo 4 de que "la determinaci�n de la existencia de una amenaza de da�o grave se basar� en hechos y no simplemente en alegaciones, conjeturas o posibilidades remotas". Corea alega que los dos miembros de la Comisi�n que constataron la amenaza de da�o grave lo hicieron simplemente bas�ndose en la alegaci�n, conjetura o posibilidad remota de que las importaciones aumentar�an en el futuro, a pesar de que hab�an disminuido al final del per�odo de investigaci�n. Corea alega asimismo que las constataciones de la USITC de amenaza de da�o grave no satisfacen las prescripciones del art�culo 2 sobre las condiciones necesarias para aplicar una medida de salvaguardia.

b) Argumentos de los Estados Unidos

7.275 Los Estados Unidos afirman que las Sras. Askey y Bragg, miembros de la Comisi�n, no se basaron en una amenaza de aumento de las importaciones, sino en el fuerte incremento real de los niveles de importaci�n entre 1997 y 1998, que prosigui� a lo largo de 1999 (datos preliminares). Por tanto, lo que ambas constataron fue el aumento de las importaciones, aumento que Corea considera base suficiente para determinar la amenaza de da�o grave. En nada modifica esa circunstancia el hecho de que ambas hicieran tambi�n una constataci�n suplementaria en el sentido de que era probable que las importaciones objeto de investigaci�n aumentaran en un futuro previsible, constataci�n que respald� a�n m�s sus conclusiones sobre la amenaza de da�o grave. Los Estados Unidos rechazan adem�s la alegaci�n de que las Sras. Askey y Bragg no identificaron un nexo causal entre el aumento de las importaciones y la amenaza de da�o grave.

c) Evaluaci�n por el Grupo Especial

7.276 A nuestro juicio, los elementos de hecho no respaldan la alegaci�n de Corea de que las Sras. Askey y Bragg constataron una amenaza de da�o grave bas�ndose simplemente en la alegaci�n, conjetura o posibilidad remota de que las importaciones aumentaran en el futuro. Con respecto al aumento de las importaciones, ambas observaron que:

Aunque constatamos que el aumento de las importaciones existente es una causa de no menor importancia que cualquier otra causa de amenaza de da�o grave a la rama de producci�n de tubos nacional, constatamos tambi�n que, a pesar de la disminuci�n del volumen de las importaciones objeto de investigaci�n que se ha puesto de manifiesto entre per�odos provisionales, es probable que las citadas importaciones aumenten en un futuro previsible.²²⁶ (Cursiva a�adida.)

Por consiguiente, estimamos que las Sras. Askey y Bragg basaron su determinaci�n principalmente en el aumento real de las importaciones, y simplemente hicieron una constataci�n suplementaria ("constatamos tambi�n") sobre la amenaza del aumento de las importaciones en el futuro.²²⁷ Las alegaciones de Corea basadas en el p�rrafo 1 b) o el p�rrafo 2 del art�culo 4 carecen, por tanto, de fundamento f�ctico.

4. Nexo causal entre el aumento de las importaciones y el da�o grave o la amenaza de da�o grave

a) Argumentos de Corea

7.277 Corea alega que la USITC infringi� el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 al no demostrar debidamente que los da�os causados por otros factores no se hab�an atribuido al aumento de las importaciones. Corea se apoya en la constataci�n del �rgano de Apelaci�n en el asunto Estados Unidos - Gluten de trigo de que las autoridades investigadoras, para satisfacer el requisito de no atribuci�n, deben distinguir entre los efectos perjudiciales causados por el aumento de las importaciones y los efectos perjudiciales causados por otros factores. Corea afirma que la USITC no hizo tal distinci�n.

7.278 Corea afirma que la USITC no hizo una distinci�n adecuada entre los efectos perjudiciales causados por esos otros factores y los efectos perjudiciales del aumento de las importaciones, como consecuencia de lo cual no pudo asegurarse de que no se atribuyeran al aumento de las importaciones los da�os causados por otros factores. En particular, la norma estadounidense en materia del nexo causal -causa sustancial- obliga a la USITC a tener en cuenta aisladamente los efectos perjudiciales de otros factores, compar�ndolos con los efectos perjudiciales del aumento de las importaciones (es decir, si los dem�s factores, considerados individualmente, causan m�s da�os que el aumento de las importaciones). La norma de la causa sustancial no obliga a la USITC a tener en cuenta la posibilidad de que los efectos perjudiciales combinados de esos otros factores, en su conjunto, hubieran causado da�os graves a la rama de producci�n de tubos de los Estados Unidos.

7.279 Corea aduce que toda la orientaci�n, as� como la secuencia, de la evaluaci�n de los "dem�s factores" por los Estados Unidos en el presente caso es incompatible con el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 y adolece de las mismas deficiencias metodol�gicas identificadas por el �rgano de Apelaci�n en el asunto Estados Unidos - Carne de cordero. La USITC comenz� por hacer un an�lisis de los efectos combinados de otros factores, m�s las importaciones, y determin� si todos ellos, en su conjunto, causaban "da�o". Bas�ndose en esa constataci�n, la USITC procedi� seguidamente a examinar si "la repercusi�n del aumento de las importaciones era igual o mayor que los efectos de la disminuci�n de la demanda" o cualquier otro factor individual. Ese examen de la repercusi�n "relativa" de las importaciones, en y por s� mismo, fue la �nica base para decidir que las importaciones eran causa sustancial del da�o grave. La USITC no evalu� independientemente si el aumento de las importaciones guardaba relaci�n "sustancial y aut�ntica" con el da�o grave. El hecho de que las importaciones puedan ser una causa de da�o m�s importante que alg�n otro factor singular no es motivo suficiente para determinar que el aumento de las importaciones caus� da�os graves.

b) Argumentos de los Estados Unidos

7.280 Los Estados Unidos afirman que la USITC diferenci� debidamente los efectos del aumento de las importaciones y los efectos de otros factores. En particular, la USITC examin� seis factores distintos del aumento de las importaciones como posibles causas de da�o grave. Aunque la USITC constat� que uno de los otros factores, la disminuci�n de la demanda en el sector del petr�leo y el gas, contribuy� al da�o grave experimentado por la rama de producci�n nacional, constat� asimismo que la repercusi�n del aumento de las importaciones fue igual o mayor que el efecto de la disminuci�n de la demanda del sector del petr�leo y el gas.

7.281 Seg�n los Estados Unidos, la USITC diferenci� cualesquiera efectos perjudiciales causados por el aumento de las importaciones de los efectos de la disminuci�n de la demanda debidos a la reducci�n de las actividades de perforaci�n y producci�n de petr�leo y gas al constatar que la reducci�n de la demanda de tubos de conducci�n no pod�a explicar el nivel de p�rdidas financieras experimentado por la rama de producci�n nacional, la p�rdida de cuota de mercado de los productores nacionales o la disminuci�n generalizada de los precios de los tubos no utilizados para aplicaciones de extracci�n de petr�leo y gas. Por consiguiente, la USITC no atribuy� indebidamente a las importaciones el da�o causado por la diminuci�n de la demanda de petr�leo y gas, y sus constataciones demostraron que el nexo causal entre el aumento de las importaciones y el da�o grave no se vio afectado por una contribuci�n al da�o debida a la reducci�n de las actividades de perforaci�n y producci�n de petr�leo y gas. La USITC tuvo tambi�n en cuenta la competencia entre los productores nacionales, los cambios en el mercado de OCTG, la disminuci�n de las exportaciones de la rama de producci�n nacional, el aumento de los gastos generales, de venta y administrativos por unidad resultante de la disminuci�n de la producci�n global, y la reducci�n de los costos de las materias primas, que hab�a sido la causa de la disminuci�n de los precios de los tubos, as� como otras posibles causas de da�os a la rama de producci�n nacional. La USITC constat� que ninguno de esos factores era una causa m�s importante de da�o grave que el aumento de las importaciones.

c) Evaluaci�n por el Grupo Especial

7.282 La alegaci�n de Corea se basa en la segunda frase del p�rrafo 2 b) del art�culo 4, que estipula lo siguiente:

Cuando haya otros factores, distintos del aumento de las importaciones, que al mismo tiempo causen da�o a la rama de producci�n nacional, este da�o no se atribuir� al aumento de las importaciones.

7.283 La USITC identific� diversos factores (adem�s del aumento de las importaciones) que causaron da�os a la rama de producci�n de tubos. Esos factores fueron una disminuci�n de la demanda de tubos resultante de la reducci�n de las actividades de perforaci�n y producci�n de petr�leo y gas natural; la competencia entre productores nacionales; la disminuci�n de los mercados de exportaci�n en 1998 y 1999 (datos preliminares); una desviaci�n de la producci�n de OCTG hacia la de tubos de conducci�n; y una disminuci�n del costo de las materias primas.

7.284 La USITC analiz� la importancia causal relativa de esos factores determinando si alguno de ellos era una causa de da�o m�s importante que el aumento de las importaciones.²²⁸ Este tipo de an�lisis es muy parecido al examinado por el �rgano de Apelaci�n en los asuntos Estados Unidos Gluten de trigo y Estados Unidos - Carne de cordero. Por consiguiente, los an�lisis y constataciones del �rgano de Apelaci�n en esos asuntos ser�n una valiosa orientaci�n para el Grupo Especial en el presente caso.

7.285 En el asunto Estados Unidos - Carne de cordero, el �rgano de Apelaci�n hizo referencia a la necesidad de determinar si existe

"una relaci�n aut�ntica y sustancial de causa a efecto" entre el aumento de las importaciones y el da�o grave o amenaza de da�o grave. Como parte de esa determinaci�n, el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 declara expresamente que el da�o causado a la rama de producci�n nacional por otros factores distintos del aumento de las importaciones "no se atribuir� al aumento de las importaciones". En una situaci�n en la que varios factores causen da�o "al mismo tiempo", s�lo puede formularse una determinaci�n definitiva acerca de los efectos perjudiciales del aumento de las importaciones si se distinguen y separan los efectos perjudiciales causados por la totalidad de los diversos factores causales. De no ser as�, cualquier conclusi�n basada exclusivamente en una evaluaci�n de uno solo de los factores causales -el aumento de las importaciones- carecer�a de una base s�lida, porque se presumir�a que los dem�s factores causales no causaban el da�o que se habr�a imputado al aumento de las importaciones. La prescripci�n del p�rrafo 2 b) del art�culo 4 relativa a la no atribuci�n excluye esa presunci�n y exige, por el contrario, que las autoridades competentes eval�en apropiadamente los efectos perjudiciales de otros factores, a fin de que esos efectos puedan separarse de los efectos perjudiciales del aumento de las importaciones. De esta forma, la determinaci�n definitiva se basa, adecuadamente, en la relaci�n aut�ntica y sustancial de causa a efecto entre el aumento de las importaciones y el da�o grave.²²⁹

7.286 El �rgano de Apelaci�n subray� que

para asegurarse de que el da�o causado por esos otros factores, cualquiera que fuera su magnitud, no se atribuyera al aumento de las importaciones, la USITC deber�a haber evaluado tambi�n, en cierta medida, los efectos perjudiciales de esos otros factores.²³⁰

7.287 Entre los otros factores causantes de da�os que analiz�, la USITC prest� especial atenci�n a la disminuci�n de la demanda de tubos resultante de la reducci�n de las actividades de perforaci�n y producci�n de petr�leo y gas natural. En su evaluaci�n de ese otro factor, la USITC:

"reconoci� que el consumo aparente de tubos en 1999 fue significativamente m�s bajo que en 1998. Suponemos que esa disminuci�n de la demanda fue en buena medida consecuencia de la reducci�n de las actividades de perforaci�n y producci�n de petr�leo y gas natural, como aducen los declarantes. No cabe duda de que esa disminuci�n sustancial de la demanda contribuy� al da�o grave experimentado por la rama de producci�n nacional en 1998-1999.

Sin embargo, por varias razones no estamos persuadidos de que la disminuci�n de las actividades de extracci�n de petr�leo y gas natural fue un factor que contribuy� m�s que las importaciones al da�o grave causado a la rama de producci�n".²³¹

7.288 De las constataciones de la USITC arriba expuestas cabe deducir que la metodolog�a utilizada en su an�lisis de los da�os causados por la disminuci�n de las actividades de la rama de producci�n de petr�leo y gas tiene por objeto (en consonancia con la legislaci�n estadounidense aplicable) determinar si ese factor es una causa de da�o m�s importante que el aumento de las importaciones. No estamos persuadidos de que tal determinaci�n sea suficiente para satisfacer las prescripciones del p�rrafo 2 b) del art�culo 4, que requiere que los da�os causados por otros factores no se atribuyan al aumento de las importaciones. De hecho, la USITC reconoce que la reducci�n de las actividades de la rama de producci�n de petr�leo y gas estaba teniendo efectos perjudiciales para la rama de producci�n de tubos nacional. Sin embargo, de ese an�lisis no se desprende en qu� forma, si es que lo hizo, la USITC separ� los efectos perjudiciales de la disminuci�n de las actividades de la rama de producci�n de petr�leo y gas de los efectos perjudiciales del aumento de las importaciones. El an�lisis de la USITC no permite determinar la naturaleza y magnitud de los da�os causados por la reducci�n de las actividades de la rama de producci�n de petr�leo y gas. En lugar de ello, al igual que en el asunto Estados Unidos - Carne de cordero, los Estados Unidos dieron por sentado en la pr�ctica que la reducci�n de las actividades de la rama de producci�n de petr�leo y gas no caus� el da�o atribuido al aumento de las importaciones. Como constat� el �rgano de Apelaci�n en el asunto Estados Unidos - Carne de cordero, esa presuposici�n es incompatible con el p�rrafo 2 b) del art�culo 4. La misma presuposici�n hizo en la pr�ctica la USITC con respecto a las dem�s causas de da�o arriba identificadas, ya que su an�lisis de esos factores tambi�n se redujo a determinar si los da�os causados por el factor pertinente no eran una causa m�s importante de da�o grave que el aumento de las importaciones.

7.289 Observamos adem�s que la USITC determina de inmediato si hay un nexo entre el aumento de las importaciones y el da�o grave, sin intentar antes separar el da�o causado por otros factores. Seguidamente, la USITC centra su atenci�n en los dem�s factores, uno por uno, y examina su importancia causal relativa por lo que respecta al da�o grave cuya existencia ha determinado anteriormente (es decir, el da�o causado por el aumento de las importaciones y todos los dem�s factores). Observamos que el da�o grave objeto de examen sigue estando, sin embargo, "contaminado" por los efectos perjudiciales de los dem�s factores. Por consiguiente, los Estados Unidos no est�n evaluando la importancia causal relativa de los efectos perjudiciales del otro factor pertinente contrast�ndola con la de los efectos perjudiciales del aumento de las importaciones. Antes bien, eval�an los efectos perjudiciales del otro factor pertinente compar�ndolos con los efectos perjudiciales del aumento de las importaciones y los factores restantes. Estimamos que un an�lisis de esas caracter�sticas no permite a las autoridades investigadoras determinar si existe "una relaci�n aut�ntica y sustancial de causa a efecto" entre el da�o grave y el aumento de las importaciones.

7.290 Habida cuenta de lo anterior, constatamos que la USITC no explic� adecuadamente en su informe c�mo se asegur� de que los da�os causados a la rama de producci�n nacional por factores distintos del aumento de las importaciones no se atribuyeran a dicho aumento. Por esa raz�n, constatamos que los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

7.291 Corea alega tambi�n que los Estados Unidos no demostraron la existencia de un nexo causal entre el aumento de las importaciones y el da�o grave por otras dos razones. En primer lugar, Corea aduce que las tendencias de las importaciones y los resultados de la rama de producci�n nacional no coincid�an. En segundo lugar, Corea aduce que las condiciones de competencia, incluida la relaci�n entre la disminuci�n del volumen y el precio y el peso excesivo atribuido a las importaciones, no demostraban la existencia de un nexo causal entre el aumento de las importaciones y los resultados de la rama de producci�n. Como ya hemos concluido que la metodolog�a aplicada por los Estados Unidos en materia de nexo causal en el presente caso es incompatible con el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 porque no permit�a asegurarse de que los da�os causados por otros factores no se atribuyeran al aumento de las importaciones, estimamos que no es necesario dictar resoluci�n alguna sobre estos argumentos adicionales.

7.292 Observamos tambi�n que Corea alega, con respecto a la constataci�n de amenaza de da�o grave formulada por dos miembros de la USITC, que no se demostr� la existencia de un nexo causal entre las importaciones y el da�o grave inminente. En lo fundamental, la metodolog�a aplicada por la USITC para constatar la existencia de un nexo causal entre el da�o grave y el aumento de las importaciones y entre la amenaza de da�o grave y el aumento de las importaciones es exactamente la misma. En la medida en que ya hemos constatado que la metodolog�a aplicada para constatar la existencia de nexo causal en el caso del da�o grave es incompatible con el p�rrafo 2 b) del art�culo 4, y que esa metodolog�a es igual que la utilizada para constatar la existencia de nexo causal en el caso de la amenaza de da�o grave, se sigue que la metodolog�a aplicada para determinar la existencia de nexo causal entre el aumento de las importaciones y la amenaza de da�o grave es tambi�n incompatible con el p�rrafo 2 b) del art�culo 4.