Informe del Grupo Especial

(Continuación)

B. RECLAMACIONES RELATIVAS A LA MEDIDA REFERENTE A LOS TUBOS

7.15 Comenzaremos nuestro examen de las cuestiones sustantivas del presente asunto analizando las alegaciones de Corea sobre la conformidad de la medida referente a los tubos con el GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias. Abordaremos después las alegaciones de Corea relacionadas con la investigación de la USITC que desembocó en la imposición de la citada medida. Comenzaremos nuestro examen de la medida referente a los tubos analizando las alegaciones de Corea basadas en el artículo XIII. Con objeto de determinar hasta qué punto, en su caso, la medida referente a los tubos está sujeta a las disciplinas del artículo XIII debemos dictar primeramente una resolución sobre la naturaleza de dicha medida.

1. La naturaleza de la medida

a) Argumentos de las partes

i) Argumentos de Corea

7.16 Corea afirma que la medida referente a los tubos es una restricción cuantitativa en forma de contingente arancelario. La medida es un contingente arancelario porque está compuesta por dos elementos: un contingente y un arancel. Se perciben derechos normales sobre las importaciones dentro de contingente, y se impone un arancel más alto a las importaciones fuera de contingente. Corea aduce que la medida es un contingente arancelario porque se aplica un tipo arancelario a las importaciones dentro de contingente de 9.000 toneladas cortas, y un tipo arancelario más alto a las importaciones fuera de contingente (una vez agotado el contingente de 9.000 toneladas cortas). Corea observa que la medida se describe como contingente arancelario en la recomendación de la USITC y en la documentación de los servicios de aduanas de los Estados Unidos.

ii) Argumentos de los Estados Unidos

7.17 Los Estados Unidos aducen que la medida no es un contingente arancelario, sino más bien un derecho adicional con una exención de 9.000 toneladas cortas para cada Miembro de la OMC. Según los Estados Unidos, un contingente arancelario conlleva la "aplicación de un tipo arancelario más alto a los productos importados a partir de que una cantidad especificada del artículo haya entrado en el país a un tipo prevalente más bajo".²⁷ Los Estados Unidos hacen también referencia a una constatación del Grupo Especial encargado del asunto CE - Bananos III - Párrafo 5 del artículo 21, en el sentido de que "un contingente arancelario es un límite cuantitativo a la disponibilidad de un tipo arancelario específico".²⁸ Sobre la base de esas definiciones, los Estados Unidos afirman que una medida sólo es un contingente arancelario si establece un límite global a la capacidad para obtener el tipo arancelario más bajo. Los Estados Unidos afirman que la medida referente a los tubos no impone un límite global al volumen de importaciones que pueden estar libres del derecho suplementario. Según los Estados Unidos, el único límite al volumen de importaciones libre del derecho suplementario del 19 por ciento es el número de territorios aduaneros que decidan aprovechar la exención de 9.000 toneladas cortas. Como la capacidad de opción no está sujeta a un límite global, la medida no es un contingente arancelario.

b) Evaluación por el Grupo Especial

7.18 Nada nos induce a disentir de la opinión de los Estados Unidos de que un contingente arancelario conlleva la "aplicación de un tipo arancelario más alto a los productos importados a partir de que una cantidad especificada del artículo haya entrado en el país a un tipo prevalente más bajo".²⁹ También convenimos con el Grupo Especial encargado del asunto CE - Bananos III - Párrafo 5 del artículo 21 en que "un contingente arancelario es un límite cuantitativo a la disponibilidad de un tipo arancelario específico".³⁰ Sin embargo, no estamos de acuerdo con el argumento de los Estados Unidos de que la existencia de un contingente arancelario depende de la existencia de un límite global para la capacidad de obtener el arancel más bajo.

7.19 Las dos definiciones propuestas por los Estados Unidos se centran en la aplicación, o disponibilidad, de un tipo arancelario especificado y más bajo. En algunos casos, el tipo arancelario aplicable en el marco de un contingente arancelario dependerá de que el límite global impuesto a la posibilidad de obtener el tipo arancelario más bajo se haya alcanzado o no. Así ocurrirá cuando se fije un límite global sin ninguna distribución adicional de ese límite entre los países exportadores. Sin embargo, en otros casos, la aplicación, o la disponibilidad, de un tipo arancelario más bajo no dependerá en absoluto de que se haya alcanzado o no algún límite global. En los casos en que el límite global se distribuye entre países exportadores, la aplicación, o la disponibilidad, de un tipo arancelario más bajo dependerá de que un país exportador dado haya agotado o no haya agotado su cuota, con independencia de que se haya agotado o no algún límite global. Si un país dado agota su cuota, las importaciones procedentes de ese país se verán sujetas a un tipo de derechos más elevado, aunque el límite global no se haya alcanzado. A nuestro juicio, establecer definiciones de contingentes arancelarios que dependan de la existencia de un límite global a la aplicación, o la disponibilidad, de un tipo arancelario más bajo tiene poco sentido si en determinadas circunstancias la existencia de un límite global no afectará en absoluto a la aplicabilidad, o la disponibilidad, del tipo arancelario más bajo por lo que respecta a las importaciones de un país específico.

7.20 Nuestra opinión de que una medida puede representar un contingente arancelario aunque no establezca un límite global a la disponibilidad del tipo arancelario más bajo se ve confirmada por el párrafo 2 a) del artículo XIII, leído en conjunción con el párrafo 5 del artículo XIII. El párrafo 2 a) del artículo XIII estipula lo siguiente:

Siempre que sea posible, se fijarán contingentes que representen el monto global de las importaciones autorizadas (estén o no repartidos entre los países abastecedores), y se publicará su cuantía, de conformidad con el apartado b) del párrafo 3 de este artículo.

7.21 El párrafo 5 del artículo XIII reza así:

Las disposiciones de este artículo se aplicarán a todo contingente arancelario instituido o mantenido por una parte contratante; además, en la medida de lo posible, los principios de este artículo serán aplicables también a las restricciones a la exportación.

7.22 En virtud del párrafo 5 del artículo XIII, el párrafo 2 a) del mismo artículo se aplica a los contingentes arancelarios. En consecuencia, por lo que respecta a los contingentes arancelarios, se fijará, siempre que sea posible, un contingente que represente el monto global de las importaciones autorizadas. Por tanto, estas disposiciones reconocen cuando menos la posibilidad de que se den situaciones en las que no es posible fijar un límite o contingente global para un contingente arancelario. En otras palabras, estas disposiciones confirman que puede existir un contingente arancelario aunque no se fije un límite global.³¹

7.23 Sin que ello signifique establecer una definición exhaustiva de los contingentes arancelarios, estimamos que una definición precisa debe incluir las medidas que fijen un límite cuantitativo a la aplicación, o la disponibilidad, de un tipo arancelario más bajo (e impongan la aplicación de un tipo arancelario más alto una vez superado ese límite cuantitativo), con independencia de que el límite cuantitativo sea a) "global", b) "global" y además repartido entre los países exportadores, o c) específico por países, sin límite "global". Ese criterio es del todo coherente con las dos definiciones en las que se apoyan los Estados Unidos. En otras palabras, la "cantidad especificada" o el "límite cuantitativo" a que se hace referencia en las definiciones propuestas por los Estados Unidos podrían ser globales, globales y además repartidos entre países exportadores, o simplemente específicos por países. Habida cuenta de ello, concluimos que la medida referente a los tubos objeto de la presente diferencia es un contingente arancelario, ya que en ella se fijan límites específicos por países (9.000 toneladas cortas) a la aplicación, o la disponibilidad, del tipo arancelario más bajo, y son esos límites específicos por países los que determinan si los tubos procedentes de países específicos están sujetos al tipo arancelario más bajo o al más alto cuando entran a los Estados Unidos.

7.24 Observamos que nuestra conclusión sobre la naturaleza de la medida referente a los tubos es compatible con la designación dada a esa medida por el propio servicio de aduanas de los Estados Unidos. En particular, el Departamento de Contingentes del Servicio de Aduanas de los Estados Unidos envió el 29 de febrero de 2000 a todos los directores de puertos un memorando en el que se hacía referencia a la aplicación de "contingentes arancelarios a determinados tubos al carbono soldados de sección circular".³²

2. Alegaciones basadas en el artículo XIII

a) La aplicabilidad del artículo XIII

i) Argumentos de las partes

1) Argumentos de Corea

7.25 A juicio de Corea, las disposiciones de los artículos XIII y XIX y el artículo 5 regulan la imposición de restricciones cuantitativas a las importaciones y son, por tanto, directamente aplicables en el presente caso. En consecuencia, las prescripciones del artículo XIII, el artículo XIX y el artículo 5 deben interpretarse en su conjunto para determinar toda la serie de obligaciones y deberes que gobiernan la imposición de restricciones cuantitativas, incluidos los contingentes arancelarios. El artículo XIII, titulado "Aplicación no discriminatoria de las restricciones cuantitativas" estipula expresamente, en el párrafo 5, que las disposiciones del artículo XIII son aplicables a los contingentes arancelarios.

7.26 Corea sostiene que para interpretar adecuadamente el Acuerdo sobre Salvaguardias y el artículo XIII es preciso partir de la base de que la OMC nace de un instrumento único. Como tal, todas las disposiciones de ese instrumento deben aplicarse con pleno vigor y efecto. El párrafo 2 del artículo II del Acuerdo sobre la OMC pone expresamente de manifiesto la intención de los negociadores de la Ronda Uruguay de que las disposiciones de los Acuerdos de la OMC y los Acuerdos Comerciales Multilaterales incluidos en sus Anexos 1, 2 y 3 se interpreten conjuntamente. El texto del Acuerdo sobre Salvaguardias también confirma que dicho Acuerdo debe interpretarse conjuntamente con el artículo XIII y con el artículo XIX. En el Preámbulo del Acuerdo sobre Salvaguardias se declara que el objeto y fin del Acuerdo es "aclarar y reforzar las disciplinas del GATT de 1994" (subrayado añadido). El artículo XIX se menciona expresamente, pero no exclusivamente; todas las disciplinas del GATT de 1994 están incorporadas. Esto es también lógico dado que, como reconocen los Estados Unidos cuando hacen referencia al informe del Grupo Especial del GATT sobre el asunto Noruega - Restricciones a la importación de determinados productos textiles³³, el artículo XIII es aplicable a la imposición de medidas de salvaguardia en virtud del artículo XIX.³⁴ Como todos se refieren a lo mismo, "debe interpretarse que … constituyen a fortiori un 'conjunto inseparable' de derechos y disciplinas que deben considerarse conjuntamente … e interpretarse … de un modo tal que dé sentido a todas ellas de manera armoniosa".³⁵

7.27 Corea observa que los Estados Unidos sostienen que el artículo 5 no incluye todos los conceptos contenidos en el artículo XIII, por lo que en lo fundamental aducen que la "intención" de los negociadores fue "excluir" determinadas obligaciones y derechos contenidos en el artículo XIII.³⁶ Corea sostiene que la determinación de la "intención" de los negociadores es imposible de conocer y equívoca, salvo en la medida en que los negociadores sabían, basándose en la Nota del Anexo 1A, que los Acuerdos de la OMC y el GATT de 1994 debían interpretarse conjuntamente salvo en caso de conflicto. El texto mismo del Acuerdo permite dar por sentado ese conocimiento sin temor a equivocarse. Por tanto, los negociadores no tenían necesidad alguna de describir expresamente todos y cada uno de los conceptos establecidos por el GATT. En consecuencia, lo único necesario era establecer las prescripciones y desviaciones adicionales que tuvieran que aplicarse específicamente a las medidas de salvaguardia en el marco de la OMC.³⁷

2) Argumentos de los Estados Unidos

7.28 Los Estados Unidos afirman que, a pesar del texto expreso del párrafo 5 del artículo XIII, las disposiciones de ese artículo no se aplican a las medidas de salvaguardia consistentes en contingentes arancelarios. A juicio de los Estados Unidos, las medidas de salvaguardia están exclusivamente reguladas por el artículo XIX y el Acuerdo sobre Salvaguardias. Los Estados Unidos observan que el Grupo Especial encargado del asunto Noruega - Restricciones a la importación de determinados productos textiles³⁸ constató que el artículo XIII del GATT de 1947 era aplicable a las medidas de salvaguardia reguladas por el artículo XIX del GATT de 1947. Sin embargo, los Estados Unidos aducen que "la adición del Acuerdo sobre Salvaguardias al texto del GATT en virtud del Acuerdo sobre la OMC eliminó cualquier vínculo que pudiera haber existido entre los artículos XIII y XIX en el marco del GATT de 1947".³⁹

7.29 Según los Estados Unidos, el Acuerdo sobre Salvaguardias crea un "acuerdo global" que regula la aplicación de medidas de salvaguardia. Las referencias explícitas al artículo XIX hacen que sus disposiciones sean parte integrante del Acuerdo sobre Salvaguardias, constituyendo un "conjunto inseparable de derechos y obligaciones". Esto es así porque, en palabras del Órgano de Apelación en el asunto Argentina - Calzado, "se refieren a lo mismo, esto es, a la aplicación por los Miembros de medidas de salvaguardia". Ese "conjunto inseparable de derechos y obligaciones" contiene prescripciones de procedimiento, una obligación de no discriminación y diversas limitaciones a la aplicación de restricciones de salvaguardia, entre ellas disposiciones que reiteran algunas de las prescripciones del artículo XIII. Por tanto, desde una perspectiva jurídica, no puede interpretarse que el Acuerdo sobre la OMC aplica las disposiciones omitidas del artículo XIII a las medidas autorizadas en virtud del Acuerdo sobre Salvaguardias.

ii) Evaluación por el Grupo Especial

7.30 Nos incumbe determinar si el artículo XIII es o no aplicable a la medida de salvaguardia referente a los tubos. Al analizar esta cuestión observamos que dicha medida es un contingente arancelario, y que las disposiciones del artículo XIII, en virtud de lo dispuesto expresamente en el párrafo 5 de dicho artículo, son aplicables a los contingentes arancelarios.

7.31 Los Estados Unidos se apoyan mucho en las constataciones del Órgano de Apelación en el asunto Argentina - Calzado para aducir que el artículo XIII no es aplicable en el contexto de las medidas de salvaguardia. Las constataciones del Órgano de Apelación en el asunto Argentina - Calzado se centran en la aplicación del artículo XIX a las medidas de salvaguardia. En su examen de esta cuestión, el Órgano de Apelación comenzó su análisis haciendo referencia al párrafo II del artículo 2 del Acuerdo sobre la OMC, que estipula lo siguiente:

Los acuerdos y los instrumentos jurídicos conexos incluidos en los Anexos 1, 2 y 3 (denominados en adelante "Acuerdos Comerciales Multilaterales") forman parte integrante del presente Acuerdo y son vinculantes para todos sus Miembros.⁴⁰

7.32 El Órgano de Apelación afirmó a continuación que:

El GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias son ambos Acuerdos Multilaterales sobre el Comercio de Mercancías que figuran en el Anexo 1A del Acuerdo sobre la OMC y, como tales, ambos son "partes integrantes" del mismo tratado, el Acuerdo sobre la OMC, y son "vinculantes para todos sus Miembros".⁴¹ (Cursiva en el original.)

7.33 En lo tocante concretamente al artículo XIX, el Órgano de Apelación constató que:

las disposiciones del artículo XIX del GATT de 1994 y las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias son todas ellas disposiciones de un tratado, el Acuerdo sobre la OMC. Entraron en vigor como parte de ese tratado al mismo tiempo. Se aplican de igual modo y son de igual modo vinculantes para todos los Miembros de la OMC.⁴² (Cursiva en el original.)

7.34 El Órgano de Apelación añadió que:

como estas disposiciones se refieren a lo mismo, esto es, a la aplicación por los Miembros de medidas de salvaguardia, el Grupo Especial estuvo acertado al expresar que "el artículo XIX del GATT y el Acuerdo sobre Salvaguardias constituyen a fortiori un conjunto inseparable de derechos y disciplinas que deben considerarse conjuntamente".⁴³ (Cursiva en el original.)

7.35 Los Estados Unidos no niegan que el artículo XIII es vinculante para todos los Miembros de la OMC. Se limitan a afirmar que dicho artículo no forma parte del "conjunto inseparable de derechos y disciplinas" que regula la aplicación de medidas de salvaguardia en particular. Los Estados Unidos aducen que la conclusión del Órgano de Apelación de que el artículo XIX y el Acuerdo sobre Salvaguardias constituyen un "conjunto inseparable de derechos y disciplinas" se "basaba … en el hecho de que 'se refieren a lo mismo, esto es, a la aplicación por los Miembros de medidas de salvaguardia'".⁴⁴ A juicio de los Estados Unidos, el Órgano de Apelación basó esta conclusión en las numerosas referencias al artículo XIX que se encuentran en el Acuerdo sobre Salvaguardias. Además, los Estados Unidos observan que el Acuerdo sobre Salvaguardias adopta determinadas disposiciones del artículo XIII, pero no otras, y afirman por ello que las restantes disposiciones del artículo XIII no "se refieren" a la aplicación de una medida de salvaguardia.⁴⁵

7.36 Observamos que en el asunto Argentina - Calzado, el Órgano de Apelación se refirió en efecto a determinadas disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias que contienen referencias al artículo XIX. En particular, el Órgano de Apelación hizo referencia al artículo 1 y al párrafo 1 a) del artículo 11:

Artículo 1

Disposiciones generales

El presente Acuerdo establece normas para la aplicación de medidas de salvaguardia, entendiéndose por éstas las medidas previstas en el artículo XIX del GATT de 1994.

Artículo 11

Prohibición y eliminación de determinadas medidas

1. a) Ningún Miembro adoptará ni tratará de adoptar medidas de urgencia sobre la importación de productos determinados a tenor de lo dispuesto en el artículo XIX del GATT de 1994 a menos que tales medidas sean conformes a las disposiciones de dicho artículo aplicadas de conformidad con el presente Acuerdo.

7.37 El Órgano de Apelación constató que:

El sentido corriente del artículo 1 y del párrafo 1 a) del artículo 11 del Acuerdo sobre Salvaguardias confirma que la intención de los negociadores fue que las disposiciones del artículo XI del GATT de 1994 y las del "Acuerdo sobre Salvaguardias" se aplicaran acumulativamente, excepto en el grado en que haya conflicto entre disposiciones específicas.⁴⁶ (Se omite la nota de pie de página.)

7.38 No hay, sin embargo, en el artículo 1 o en el párrafo 1 a) del artículo 11, ni en el razonamiento del Órgano de Apelación, nada que sugiera que el artículo XIX se aplica en el contexto de las medidas de salvaguardia con exclusión de otras disposiciones del GATT.⁴⁷ El mero hecho de que el artículo XIX sea aplicable no prejuzga la aplicabilidad de otras disposiciones del GATT. El punto de partida para el análisis del Órgano de Apelación sobre la aplicación del artículo XIX fue que "las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardas son todas ellas disposiciones de un tratado, el Acuerdo sobre la OMC".⁴⁸ Sólo después de esa observación examinó el Órgano de Apelación los artículos 1 y 11 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Además, en el asunto Estados Unidos - Carne de cordero, el Órgano de Apelación sugiere que su análisis de los artículos 1 y 11 simplemente respaldó su interpretación basada en que las disposiciones del artículo XIX y las del Acuerdo sobre Salvaguardias son todas ellas disposiciones del mismo Acuerdo sobre la OMC:

En estas dos apelaciones observamos que "las disposiciones del artículo XIX del GATT de 1994 y las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias son todas ellas disposiciones de un tratado, el Acuerdo sobre la OMC", y añadimos que los dos textos debían leerse "de manera armoniosa" y como "un conjunto inseparable de derechos y disciplinas". Esta interpretación nuestra está corroborada por el artículo 1 y el párrafo 1 a) del artículo 11 del Acuerdo sobre Salvaguardias.⁴⁹ (Negrita añadida.)

7.39 A nuestro juicio, la constatación del Órgano de Apelación de que el artículo XIX es aplicable en el contexto de las medidas de salvaguardia se basó principalmente en el hecho de que tanto ese artículo como las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardia son disposiciones del mismo tratado, a saber, el Acuerdo sobre la OMC. El Órgano de Apelación simplemente corroboró esa interpretación apoyándose en el artículo 1 y el párrafo 1 a) del artículo 11.

7.40 Los Miembros de la OMC han llegado a un acuerdo sobre un conjunto de derechos y obligaciones, incluidos los establecidos en el GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias. Los Miembros sólo pueden desviarse del cumplimiento de las disposiciones del GATT de 1994 o el Acuerdo sobre Salvaguardias si esa desviación está expresamente autorizada. En ese sentido, tomamos nota de la constatación del Órgano de Apelación en el asunto CE - Bananos III (Órgano de Apelación) de que "si los negociadores hubieran tenido intención de permitir a los Miembros que actuaran de forma incompatible con el artículo XIII del GATT de 1994 [en virtud de las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura], lo hubieran indicado expresamente".⁵⁰ No vemos en el Acuerdo sobre Salvaguardias nada que autorice expresamente a los Miembros a actuar en forma incompatible con el artículo XIII. El hecho de que el Acuerdo sobre Salvaguardias no contenga ninguna referencia expresa al artículo XIII no equivale de ningún modo a una autorización expresa para eludir las disposiciones de dicho artículo.

7.41 Los Estados Unidos afirman además que los redactores del Acuerdo sobre Salvaguardias integraron en ese Acuerdo las disposiciones del artículo XIII que consideraron convenientes, y que el resto de las disposiciones de ese artículo no deben aplicarse porque se omitieron deliberadamente. En particular, los Estados Unidos aducen que el Acuerdo sobre Salvaguardias "incorpora principios e incluso un bloque de texto completo- del artículo XIII. Omite las disposiciones del artículo XIII en las que Corea fundamenta su posición. Concluir ahora que el artículo XIII se aplica a las medidas de salvaguardia equivaldría a revocar la decisión de los Miembros de incluir únicamente algunas de esas disposiciones en el Acuerdo sobre Salvaguardias".⁵¹

7.42 Este argumento es muy parecido al formulado por el Grupo Especial encargado del asunto Argentina - Calzado por lo que respecta al criterio de la "evolución imprevista de las circunstancias" establecido en el párrafo 1 del artículo XIX. El Grupo Especial constató que las medidas de salvaguardia de la OMC están reguladas por el Acuerdo sobre Salvaguardias, con exclusión del criterio relativo a la evolución imprevista de las circunstancias contenido en el artículo XIX. El Grupo Especial constató que:

"debe, a nuestro juicio, tener un sentido la omisión deliberada del criterio de evolución imprevista de las circunstancias en el nuevo acuerdo (que, con esta excepción, transpone, refleja y refina en mayor detalle las condiciones esenciales para la aplicación de medidas de salvaguardia que figuran en el artículo XIX del GATT)".⁵²

7.43 El Órgano de Apelación rechazó el razonamiento del Grupo Especial como a continuación se indica:

87. Al comparar el texto del párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, observamos que, aunque una gran parte del texto de ambas disposiciones es muy similar y prácticamente idéntico, la parte inicial del párrafo 1 a) del artículo XIX -"como consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias y por efecto de las obligaciones, incluidas las concesiones arancelarias, contraídas por un Miembro en virtud del presente Acuerdo [...]"- no aparece en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Tras formular esta observación, el Grupo Especial llegó a la conclusión de que la expresión "evolución imprevista de las circunstancias" fue "deliberadamente omitida" por los negociadores de la Ronda Uruguay. Y, aunque el Grupo Especial reconoció en una parte de su razonamiento que el artículo XIX y el Acuerdo sobre Salvaguardias "siguen coexistiendo legalmente" como parte del Acuerdo sobre la OMC, el Grupo Especial llegó a la conclusión, a partir de esta supuesta "omisión deliberada", que la frase "omitida" no tenía ningún sentido.

88. Creemos que mediante esta conclusión el Grupo Especial ha omitido dar sentido y efecto jurídico a todos los términos pertinentes del Acuerdo sobre la OMC, lo que contradice el principio de efectividad (ut res magis valeat quam pereat) en la interpretación de los tratados. El Grupo Especial ha declarado que "la omisión deliberada del criterio de evolución imprevista de las circunstancias" en el párrafo 1 a) del artículo 11 del Acuerdo sobre Salvaguardias "debe, a nuestro juicio, tener un sentido". En nuestra opinión, por el contrario, si los negociadores de la Ronda Uruguay hubieran tenido la intención de omitir deliberadamente esta expresión, podrían haberlo dicho y lo hubieran dicho en el Acuerdo sobre Salvaguardias. Sin embargo, no lo hicieron.⁵³ (Se omiten las notas.)

7.44 Habida cuenta de esas constataciones del Órgano de Apelación, no creemos que haya motivos para sacar conclusión alguna de la supuesta "omisión deliberada" de determinadas disposiciones del artículo XIII en el Acuerdo sobre Salvaguardias. El mero hecho de que algunas disposiciones del artículo XIII se repitan en el Acuerdo sobre Salvaguardia no significa por sí mismo que el resto de las disposiciones dejen de ser vinculantes para los Miembros.⁵⁴ Declinamos, en consecuencia, sacar conclusión alguna del hecho de que determinadas disposiciones del artículo XIII no se reproduzcan en el Acuerdo sobre Salvaguardias. Al igual que el Órgano de Apelación, estimamos que si los negociadores de la Ronda Uruguay hubieran tenido la intención de omitir deliberadamente el artículo XIII del contexto de las salvaguardias, "podrían haberlo dicho y lo hubieran dicho en el Acuerdo sobre Salvaguardias. Sin embargo, no lo hicieron".⁵⁵

7.45 Los Estados Unidos aducen también que el párrafo 2 d) del artículo XIII es "idéntico" al párrafo 2 a) del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias.⁵⁶ Según los Estados Unidos, "si el párrafo 2 d) del artículo XIII se aplicara independientemente a una medida de salvaguardia, la inclusión del mismo texto en el párrafo 2 a) del artículo 5 sería superflua, lo que vulneraría el principio de efectividad en la interpretación de los tratados".⁵⁷ A nuestro entender, este argumento malinterpreta el principio de efectividad en la interpretación de los tratados. Como observó el Grupo Especial encargado del asunto Turquía - Textiles, "el principio de interpretación efectiva, o principio del efecto útil, enunciado en la máxima latina ut res magis valeat quam pereat, refleja la norma general de interpretación con arreglo a la cual un tratado debe interpretarse en forma que dé sentido y eficacia a todos los términos del tratado. Por ejemplo, no debe interpretarse una disposición de modo que anule el efecto de otra disposición del mismo tratado".⁵⁸ Una interpretación del artículo XIII que aplique esa disposición en el contexto de las medidas de salvaguardia no anula, a nuestro juicio, ninguna de las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias. Todas las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias siguen siendo plenamente aplicables. Aunque pueda haber alguna reiteración en el párrafo 2 d) del artículo XIII y el párrafo 2 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias, reiteración no es lo mismo que anulación. Observamos, además, que el criterio aplicado por los Estados Unidos al principio de interpretación efectiva de los tratados habría impedido al Órgano de Apelación aplicar el artículo XIX en su conjunto en el contexto de las medidas de salvaguardia, ya que determinadas disposiciones del artículo XIX se reiteran en determinadas disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias. En hecho de que el Órgano de Apelación constatara que el artículo XIX en su totalidad se aplica a las medidas de salvaguardia, a pesar de la reiteración resultante, confirma nuestro rechazo del argumento de los Estados Unidos relativo al principio de interpretación efectiva de los tratados.

7.46 En cualquier caso, observamos que el párrafo 2 d) del artículo XIII no es "idéntico" al párrafo 2 a) del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias. En particular, el párrafo 2 a) del artículo 5 omite la última frase del párrafo 2 d) del artículo XIII, con arreglo a la cual:

No se impondrán condiciones ni formalidades que impidan a cualquier parte contratante utilizar íntegramente la parte del volumen o del valor total que le haya sido asignada, a reserva de que la importación se efectúe en el plazo prescrito para la utilización del contingente.

En respuesta a una pregunta del Grupo Especial en la segunda reunión sustantiva, los Estados Unidos afirmaron lo siguiente:

Conforme a nuestro análisis de las demás disposiciones del artículo XIII, la circunstancia de que se hayan incorporado en el Acuerdo sobre Salvaguardias las dos primeras frases del párrafo 2 d) del artículo XIII, pero no la última, indica que ésta no se aplica a las medidas de salvaguardia. Sin embargo, la omisión de esa frase no deja en libertad a los Miembros para impedir que los demás Miembros utilicen íntegramente su parte en el contingente de una medida de salvaguardia. Si un Miembro impone un contingente de salvaguardia y lo aplica en el nivel necesario para prevenir o reparar el daño grave y facilitar el reajuste, cualquier otra condición o formalidad que imponga para limitar la utilización del contingente daría lugar probablemente a que la medida se aplicase más allá del grado necesario. Por lo tanto, una medida prohibida por la última frase del párrafo 2 d) del artículo XIII probablemente estaría prohibida también por el párrafo 1 del artículo 5.

Aunque siempre resulta riesgoso pretender verificar el propósito de los negociadores a partir de un texto escrito, este análisis sugiere que la parte final del párrafo 2 d) del artículo XIII puede haber sido excluida del párrafo 2 a) del artículo 5 por ser redundante. Al prohibir ya el párrafo 1 del artículo 5 la aplicación de una medida de salvaguardia más allá del grado en que fuese necesaria, no es preciso añadir una prohibición de imponer condiciones o formalidades que impidan la utilización íntegra del contingente.⁵⁹ (Negrita añadida.)

7.47 Recordamos nuestra anterior constatación sobre la "omisión deliberada" de las disposiciones del artículo XIII en el Acuerdo sobre Salvaguardias. No vemos motivo alguno para adoptar un criterio distinto por lo que respecta a la última frase del párrafo 2 d) del artículo XIII, especialmente sobre la base de que una infracción de la última frase "probablemente" constituiría también una infracción de la primera frase del párrafo 1 del artículo 5, o especulando sobre lo que "podría" haber llevado a los negociadores a no incluir expresamente esa disposición en el Acuerdo sobre Salvaguardias. Si los negociadores de la Ronda Uruguay hubieran tenido intención de omitir deliberadamente la última frase del párrafo 2 d) del artículo XIII del contexto de las salvaguardias, "podrían haberlo dicho y lo hubieran dicho en el Acuerdo sobre Salvaguardias. Sin embargo, no lo hicieron".⁶⁰

7.48 Los Estados Unidos aducen también que la presunción del derecho internacional público contraria a los conflictos se opone a una interpretación que aplique el párrafo 2 d) del artículo XIII a las medidas de salvaguardia, ya que esa disposición no estaría sujeta a la excepción establecida por el párrafo 2 d) del mismo artículo. Sin embargo, a nuestro entender, en el presente caso no se plantea un conflicto entre esas disposiciones, ya que de nuestras constataciones sobre el párrafo 2 a) del artículo 5 se deduce que la modulación de los contingentes regulada en el párrafo 2 b) del mismo artículo no sería aplicable a los contingentes arancelarios (véase infra, párrafo 7.75).

7.49 Los Estados Unidos aducen además que el no aplicar el artículo XIII en el contexto de las medidas de salvaguardia "tiene también sentido como cuestión de política general". En particular, los Estados Unidos afirman que "introducir restricciones adicionales en el Acuerdo sobre Salvaguardias como las restricciones a los contingentes arancelarios establecidas por el artículo XIII- es innecesario, y menoscabaría la capacidad de los Miembros para alcanzar los objetivos del Acuerdo". Nos permitimos sugerir, sin embargo, que lo que corrobora nuestra interpretación del artículo XIII es la escasez de disciplinas reguladoras de la aplicación de medidas de salvaguardia consistentes en contingentes arancelarios en el artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias.⁶¹ Si el artículo XIII no fuera aplicable a las medidas de salvaguardia que son contingentes arancelarios, esas medidas de salvaguardia eludirían la mayoría de las disciplinas establecidas en el artículo 5. Esto es una consideración importante, dado el aspecto cuantitativo de los contingentes arancelarios. Por ejemplo, si el artículo XIII no fuera aplicable, podrían introducirse criterios cuantitativos relacionados con la disponibilidad de tipos arancelarios más bajos en forma discriminatoria, sin consideración alguna a los resultados cuantitativos anteriores.⁶² A nuestro juicio, la posibilidad de que se dé esa discriminación es contraria al objeto y fin tanto del Acuerdo sobre Salvaguardias como del Acuerdo sobre la OMC. En ese sentido, el Preámbulo del Acuerdo sobre Salvaguardias hace referencia a "la necesidad de aclarar y reforzar las disciplinas del GATT de 1994" en el contexto de las salvaguardias. Estimamos que las "disciplinas del GATT de 1994" sin duda incluyen las que regulan la no discriminación. Sea como fuere, en el Preámbulo del Acuerdo sobre la OMC se hace referencia explícita a "la eliminación del trato discriminatorio en las relaciones comerciales internacionales". Observamos también que en el Preámbulo del Acuerdo sobre Salvaguardias se indica asimismo que uno de los objetivos de dicho Acuerdo es "restablecer el control multilateral sobre las salvaguardias y … suprimir las medidas que escapen a tal control". Opinamos que la no aplicación del artículo XIII en el contexto de las salvaguardias daría lugar a la imposición de medidas de salvaguardia consistentes en contingentes arancelarios que escaparían parcialmente al control de las disciplinas multilaterales. Ese resultado sería contrario a los objetivos consagrados en el Preámbulo del Acuerdo sobre Salvaguardias.

7.50 Por estas razones, constatamos que la medida referente a los tubos está sujeta a las disposiciones del artículo XIII.

b) El contenido del artículo XIII

7.51 Corea formuló varias alegaciones basadas en el artículo XIII. En primer lugar, alega que los Estados Unidos infringieron la "primera y fundamental prescripción"⁶³ del párrafo 2 del artículo XIII de que los Miembros que apliquen restricciones a la importación "procurarán hacer una distribución del comercio … que se aproxime lo más posible a la que las distintas partes contratantes podrían esperar si no existieran tales restricciones". En segundo lugar, Corea alega que los Estados Unidos infringieron la prescripción del párrafo 2 a) del artículo XIII de fijar un contingente global siempre que sea posible, así como la prescripción del párrafo 3 b) del artículo XIII de comunicar públicamente el volumen de ese contingente. En tercer lugar, Corea alega que los Estados Unidos, en infracción del párrafo 2 d) del artículo XIII, no negociaron los contingentes con los Miembros que tenían un interés sustancial en el producto.

7.52 El párrafo 2 del artículo XIII establece lo siguiente:

Al aplicar restricciones a la importación de un producto cualquiera, las partes contratantes procurarán hacer una distribución del comercio de dicho producto que se aproxime lo más posible a la que las distintas partes contratantes podrían esperar si no existieran tales restricciones, y, con este fin, observarán las disposiciones siguientes:

a) Siempre que sea posible, se fijarán contingentes que representen el monto global de las importaciones autorizadas (estén o no repartidos entre los países abastecedores), y se publicará su cuantía, de conformidad con el apartado b) del párrafo 3 de este artículo;

b) Cuando no sea posible fijar contingentes globales, podrán aplicarse las restricciones mediante licencias o permisos de importación sin contingente global;

c) Salvo a los efectos de aplicación de contingentes asignados de conformidad con el apartado d) de este párrafo, las partes contratantes no prescribirán que las licencias o permisos de importación sean utilizados para la importación del producto de que se trate procedente de una fuente de abastecimiento o de un país determinado;

d) Cuando se reparta un contingente entre los países abastecedores, la parte contratante que aplique las restricciones podrá ponerse de acuerdo sobre la repartición del contingente con todas las demás partes contratantes que tengan un interés substancial en el abastecimiento del producto de que se trate. En los casos en que no pueda razonablemente aplicarse este método, la parte contratante interesada asignará, a las partes contratantes que tengan un interés substancial en el abastecimiento de este producto, partes proporcionales a la contribución aportada por ellas al volumen o valor total de las importaciones del producto indicado durante un período representativo anterior, teniendo debidamente en cuenta todos los factores especiales que puedan o hayan podido influir en el comercio de ese producto. No se impondrán condiciones ni formalidades que impidan a cualquier parte contratante utilizar íntegramente la parte del volumen o del valor total que le haya sido asignada, a reserva de que la importación se efectúe en el plazo prescrito para la utilización del contingente.

28 Véase Comunidades Europeas - Régimen para la importación, venta y distribución de bananos
- Recurso al párrafo 5 del artículo 21 por el Ecuador, informe del Grupo Especial, WT/DS27/RW/ECU, párrafo 6.20, adoptado el 6 de mayo de 1999 ("CE - Bananos III - Párrafo 5 del artículo 21").

29 Véase la nota 27 supra.

30 Véase la nota 28 supra.

31 Los Estados Unidos aducen que si no es "posible" fijar un contingente, la consecuencia lógica es que cualquier medida que sea posible no constituye un contingente. Afirman que esta conclusión se ve confirmada por el párrafo 2 b) del artículo XIII, que estipula que "cuando no sea posible fijar contingentes globales, podrán aplicarse las restricciones mediante licencias o permisos de importación sin contingente global". A juicio de los Estados Unidos, por tanto, toda medida que no sea "posible" con arreglo al párrafo 2 a) del artículo XIII no es un contingente (ya que será una licencia o permiso de importación sin contingente global). A nuestro entender, la referencia a "contingentes" en el párrafo 2 b) del artículo XIII debe interpretarse a la luz del párrafo 2 a) del mismo artículo. Esto es así porque el párrafo 2 a) del artículo XIII introduce una hipótesis fáctica posible (cuando no sea "posible" fijar contingentes que representen el monto total de las importaciones autorizadas), y el párrafo 2 b) del artículo XIII revela a los Miembros la medida alternativa que pueden adoptar si se produce esa hipótesis (podrán aplicarse restricciones por medio de licencias o permisos de importación sin contingente global). Estimamos, por consiguiente, que debe entenderse que la referencia a "contingentes" en el párrafo 2 b) del artículo XIII significa "contingentes" "que representen el monto global de las importaciones autorizadas", como prevé el párrafo 2 a) del artículo XIII. En consecuencia, las medidas a que se hace referencia en el párrafo 2 b) del artículo XIII siguen siendo contingentes, aunque no se hayan fijado límites globales al monto total de las importaciones autorizadas. En otras palabras, el párrafo 2 b) del artículo XIII no establece una distinción entre contingentes y "licencias o permisos de importación sin contingente". Por el contrario, el párrafo 2 b) del artículo XIII distingue entre contingentes con límites globales y contingentes sin límites globales. No vemos ninguna razón por la que no deba aplicarse un criterio análogo a los contingentes arancelarios, especialmente habida cuenta de que, conforme al párrafo 5 del artículo XIII, las mismas disposiciones se aplican tanto a los contingentes como a los contingentes arancelarios. Por tanto, el hecho de no fijar límites globales al monto total de las importaciones autorizadas -tanto con respecto a contingentes como con respecto a contingentes arancelarios- no modifica la naturaleza de la medida. Un contingente arancelario sigue siendo un contingente arancelario aunque no se haya fijado un límite global a la disponibilidad del tipo arancelario más bajo siempre que dicha disponibilidad esté sujeta a algún tipo de límite.

32 Memorando del Director del Departamento de Contingentes del Servicio de Aduanas de los Estados Unidos, Programas Comerciales, a todos los directores de puertos, en relación con QBT-2000-508: Proclama Presidencial 7274 - Contingente arancelario para determinados tubos al carbono soldados de sección circular (29 de febrero de 2000) ("Memorando de Aduanas"), 1 (cursiva añadida).

33 Noruega - Restricciones a la importación de determinados productos textiles, informe del Grupo Especial, C/M/141, adoptado el 18 de junio de 1980.

34 Véase la primera comunicación escrita de los Estados Unidos, párrafo 197, nota 236.

35 Argentina - Calzado (Órgano de Apelación)"), párrafo 81, (cursiva en el original).

36 Véase la primera comunicación escrita de los Estados Unidos, párrafos 196 a 213; véase también CE - Bananos III (Órgano de Apelación), párrafo 157, donde el Órgano de Apelación rechazó el concepto de "exclusiones implícitas". Según Corea, lo que había que determinar en aquel caso era si los párrafos 1 ó 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre la Agricultura permitían a los Miembros actuar de manera incompatible con el artículo XIII del GATT de 1994. El Órgano de Apelación concluyó que si esa hubiera sido la intención, los negociadores lo habrían dicho expresamente. Véase ibid.

37 Véase Argentina - Calzado (Órgano de Apelación), párrafo 88: ("si … hubieran tenido la intención de omitir deliberadamente esta expresión, podrían haberlo dicho y lo hubieran dicho en el Acuerdo sobre Salvaguardias. Sin embargo, no lo hicieron") (cursiva en el original) Véase también ibid, párrafo 81.

38 Véase la nota 33.

39 Primera comunicación escrita de los Estados Unidos, párrafo 197.

40 Véase Argentina - Calzado (Órgano de Apelación), párrafo 79.

41 Ibid, párrafo 81.

42 Ibid.

43 Ibid.

44 Primera comunicación escrita de los Estados Unidos, párrafo 204.

45 Respuesta de los Estados Unidos a la pregunta 11 del Grupo Especial en la segunda reunión sustantiva (véase el anexo B-8).

46 Véase Argentina - Calzado (Órgano de Apelación), párrafo 89.

47 La aplicación exclusiva del artículo XIX a las medidas de salvaguardia parece incompatible con el Preámbulo del Acuerdo sobre Salvaguardias, donde se reconoce "la necesidad de aclarar y reforzar las disciplinas del GATT de 1994, y concretamente las de su artículo XIX …" (subrayado añadido). Por tanto, aunque el artículo XIX se destaca especialmente, también se hace referencia a las "disciplinas del GATT de 1994" con carácter más general. No hay razón alguna para que esas "disciplinas" no incluyan las establecidas en el artículo XIII.

48 Véase Argentina - Calzado (Órgano de Apelación), párrafo 81.

49 Véase Estados Unidos - Medidas de salvaguardia respecto de las importaciones de carne de cordero fresca, refrigerada o congelada procedentes de Nueva Zelandia y Australia, informe del Órgano de Apelación, WT/DS177/AB/R, párrafo 69, adoptado el 16 de mayo de 2001 ("Estados Unidos - Carne de Cordero (Órgano de Apelación)").

50 CE - Bananos III (Órgano de Apelación), párrafo 157.

51 Declaración oral de los Estados Unidos en la primera reunión sustantiva, párrafo 40.

52 Argentina - Calzado, párrafo 8.58.

53 Argentina - Calzado (Órgano de Apelación), párrafos 87 y 88.

54 Puede haber buenas razones para reiterar únicamente algunas disciplinas del artículo XIII en el Acuerdo sobre Salvaguardias. Por ejemplo, es posible que sólo algunas disciplinas del párrafo 2 d) del artículo XIII se hayan reproducido en el párrafo 2 a) del artículo 5 debido a la introducción, mediante el Acuerdo de Salvaguardias, de la modulación de los contingentes, que aparentemente los negociadores no quisieron aplicar a todas las disciplinas del párrafo 2 d) del artículo XIII. El hecho de que ese párrafo no se reproduzca en su totalidad en el párrafo 2 a) del artículo 5 no significa necesariamente que las disciplinas no reproducidas ya no son aplicables; por el contrario, puede significar que la modulación de los contingentes regulada por el párrafo 2 b) del artículo 5 no permite a los Miembros apartarse de las disciplinas del párrafo 2 d) del artículo XIII no reproducidas. En otras palabras, como tal vez no se tenía intención de que la modulación de los contingentes se aplicase a todas las disciplinas del párrafo 2 d) del artículo XIII, pudo ser necesario especificar en el párrafo 2 a) del artículo 5 precisamente a qué disciplinas del párrafo 2 d) del artículo XIII sí se aplica.

55 Argentina - Calzado (Órgano de Apelación), párrafo 88.

56 Primera comunicación escrita de los Estados Unidos, párrafo 206.

57 Ibid.

58 Turquía - Textiles, nota 327.

59 Respuesta de los Estados Unidos a la pregunta 11 en la segunda reunión sustantiva (véase el anexo B-8).

60 Argentina - Calzado (Órgano de Apelación), párrafo 88.

61 Véase la sección VII.B.3 a) infra.

62 No se plantea el mismo problema por lo que respecta a las medidas arancelarias -que aparentemente tampoco están abarcadas por todas las disciplinas del artículo 5- porque las medidas arancelarias afectan por igual a todos los Miembros exportadores.

63 Primera comunicación de Corea, párrafo 124.

Continuación: i) Cláusula introductoria del párrafo 2 del artículo XIII

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