I. INTRODUCCIÓN

A. RECLAMACIÓN DEL CANADÁ

1.1 El 19 de mayo de 2000 el Canadá solicitó la celebración de consultas con los Estados Unidos de conformidad con el artículo 4 del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias (ESD), el artículo XXII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 y el artículo 30 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC) con respecto a las medidas de los Estados Unidos que tratan una limitación de las exportaciones de un producto como una subvención a otros productos que se han fabricado utilizando o incorporando el producto sujeto a la limitación, si el precio del mercado interno de este último se ve afectado por la limitación.¹

1.2 El 15 de junio de 2000 el Canadá y los Estados Unidos celebraron las consultas solicitadas con el fin de llegar a una solución mutuamente satisfactoria del asunto, pero las consultas no consiguieron solucionar la diferencia.

1.3 El 24 de julio de 2000 el Canadá solicitó el establecimiento de un grupo especial para examinar la cuestión.²

B. ESTABLECIMIENTO Y COMPOSICIÓN DEL GRUPO ESPECIAL

1.4 En su reunión, celebrada el 11 de septiembre de 2000, el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) estableció un Grupo Especial de conformidad con la solicitud formulada por el Canadá en el documento WT/DS194/2.³

1.5 En esa reunión las partes en la diferencia convinieron también en que el Grupo Especial tuviera el mandato uniforme siguiente:

"Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes de los acuerdos abarcados invocados por el Canadá en el documento WT/DS194/2, el asunto sometido al OSD por el Canadá en ese documento y formular conclusiones que ayuden al OSD a hacer las recomendaciones o dictar las resoluciones previstas en dichos acuerdos."

1.6 El 23 de octubre de 2000 las partes se pusieron de acuerdo en la siguiente composición del Grupo Especial:

1.7	Presidente:	Sr. Michael Cartland
	Miembros:	Sr. Scott Gallacher
		Sr. Richard Plender

1.8 Australia, las Comunidades Europeas y la India se han reservado sus derechos de participar en calidad de terceros en el procedimiento del Grupo Especial.⁴

C. PROCEDIMIENTO DEL GRUPO ESPECIAL

1.9 El Grupo Especial se reunió con las partes el 18 de enero de 2001 y el 21 de febrero de 2001. El Grupo Especial se reunió con los terceros el 18 de enero de 2001.

1.10 El 27 de abril de 2001 el Grupo Especial presentó su informe provisional a las partes. Véase la sección VII, infra.

II. ASPECTOS FÁCTICOS

2.1 La presente diferencia se refiere al tratamiento de las limitaciones de las exportaciones con arreglo a la Ley sobre derechos compensatorios de los Estados Unidos. En su solicitud de establecimiento de un grupo especial, el Canadá alega que las medidas en litigio incluyen el artículo 771(5) de la Ley de Aranceles de 1930 (19 U.S.C. § 1677 (5)), en la forma modificada por la Ley sobre los Acuerdos de la Ronda Uruguay (URAA), interpretada por la Declaración de Acción Administrativa (DAA) que acompaña a la URAA (H.R. 5110, H.R. documento 316, volumen 1, 103er Congreso, 2a ses., 656, en 925-926 (1994)) y la Explicación del Reglamento Definitivo (el Preámbulo), Departamento de Comercio de los Estados Unidos, derechos compensatorios, Reglamento Definitivo (63 Federal Register 65.348 en 65.349-51 (25 de noviembre de 1998)) y la práctica correspondiente de los Estados Unidos.

A. ARTÍCULO 771(5) DE LA LEY DE ARANCELES DE 1930 EN LA FORMA MODIFICADA POR LA LEY SOBRE LOS ACUERDOS DE LA RONDA URUGUAY

2.2 El artículo 251 de la URAA modifica el artículo 771(5) de la Ley de Aranceles de 1930 con el fin de aplicar la definición de "subvención" que figura en el párrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC). No existe desacuerdo entre las partes en que la definición de "subvención" que figura en el artículo 771(5) en la forma modificada reproduce en lo esencial la definición del párrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo SMC. Las partes convienen asimismo en que el artículo 771(5) no aborda concretamente las limitaciones de las exportaciones.

B. LA DECLARACIÓN DE ACCIÓN ADMINISTRATIVA

2.3 Cuando la Ley sobre los Acuerdos de la Ronda Uruguay (URAA) se sometió al Congreso estadounidense para ser aprobada, iba acompañada de la Declaración de Acción Administrativa (DAA). El Congreso aprobó la DAA al mismo tiempo que la URAA. Según la URAA, la Declaración constituye "una manifestación autorizada de los Estados Unidos con respecto a la interpretación y aplicación de los Acuerdos de la Ronda Uruguay y [la URAA] en cualquier procedimiento judicial en que se plantee una cuestión con respecto a esa interpretación o aplicación".⁵

2.4 La Declaración de Acción Administrativa (DAA) según sus propias palabras:

"representa una manifestación autorizada de la Administración con respecto a la interpretación y aplicación de los Acuerdos de la Ronda Uruguay, a los efectos de las obligaciones internacionales de los Estados Unidos y del derecho interno. El Congreso confía en que las futuras Administraciones respetarán y aplicarán las interpretaciones y compromisos establecidos en esta Declaración".⁶

2.5 La parte de la Declaración que el Canadá impugna como pertinente para el trato de las limitaciones de las exportaciones con arreglo a la ley es su examen del artículo 771(5)(B)(iii). Este artículo aborda la situación en que un gobierno "encomienda u ordena a una entidad privada que aporte una contribución financiera". En este contexto, la Declaración indica, entre otras cosas, lo siguiente:

"Uno de los elementos de la definición de una subvención con arreglo al Acuerdo sobre Subvenciones es la aportación por un gobierno o cualquier órgano público de una 'contribución financiera' tal como se define en el Acuerdo, con inclusión del suministro de bienes o servicios. Además, el Acuerdo sobre Subvenciones prescribe específicamente que la expresión 'contribución financiera' abarca situaciones en las que el gobierno encomienda u ordena a una entidad privada que proporcione una subvención. (En opinión de las Administraciones la expresión 'entidad privada' no se circunscribe necesariamente a una única entidad, sino que puede incluir un grupo de entidades o personas.) Además, el artículo VI del GATT de 1994 sigue refiriéndose a las subvenciones concedidas 'directa o indirectamente' por un gobierno. En consecuencia, la Administración tiene la intención de que las palabras 'encomienda u ordena' se interpreten en sentido amplio. La Administración proyecta proseguir su política de no autorizar que la concesión indirecta de una subvención se transforme en una escapatoria cuando importaciones objeto de comercio desleal entren en los Estados Unidos y causen un daño a una rama de producción estadounidense.

En el pasado el Departamento de Comercio ha aplicado medidas compensatorias a una gran diversidad de programas con los que el Gobierno ha proporcionado un beneficio por conducto de entidades privadas. (Véanse, por ejemplo, Ciertos productos de maderas blandas para construcción procedentes del Canadá, Cuero de la Argentina, Carne de cordero de Nueva Zelandia, Artículos tubulares para campos petrolíferos de Corea, Varillas para trefilar de acero al carbono de España y Ciertos productos de acero procedentes de Corea.) La manera concreta de actuar del Gobierno por intermedio de entidades privadas para proporcionar beneficios varía ampliamente en los asuntos mencionados. El Departamento de Comercio ha descubierto que existía una subvención compensatoria cuando el Gobierno adoptaba o imponía (por medio de una ley, un reglamento o un acto administrativo) una medida oficial y exigible que producía directamente un beneficio perceptible que se concebía a la rama de producción objeto de investigación.

En los asuntos en que el Gobierno actúa por intermedio de una entidad privada, como en Ciertos productos de maderas blandas para construcción procedentes del Canadá y Cuero de la Argentina (que entrañaban limitaciones de las exportaciones que producían directamente una reducción detectable de los costos de los insumos), la Administración tiene la intención de que la legislación se siga administrando sobre una base caso por caso compatible con el párrafo precedente. La Administración opina que el párrafo 1 a) 1) iv) del artículo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones y el artículo 771(5)(B)(iii) abarcan prácticas de subvenciones indirectas análogas a las que el Departamento de Comercio ha compensado en el pasado y que esos tipos de subvenciones indirectas seguirán siendo objeto de compensación, a condición de que el Departamento de Comercio esté convencido de que se ha cumplido la norma del mencionado artículo 771(5)(B)(iii)."⁷

2.6 El Canadá sostiene -pero los Estados Unidos no están de acuerdo- que la DAA exige que el Departamento de Comercio de los Estados Unidos (el Departamento) trate a las limitaciones de las exportaciones como contribuciones financieras.

C. EL "PREÁMBULO" DEL REGLAMENTO SOBRE LOS DERECHOS COMPENSATORIOS DE LOS ESTADOS UNIDOS

2.7 En 1998 el Departamento emitió un reglamento para aplicar las modificaciones de la URAA a la Ley sobre derechos compensatorios de los Estados Unidos.⁸ El Reglamento iba acompañado de una "explicación del Reglamento Definitivo", conocida también como el "Preámbulo". En parte, el Preámbulo contiene las respuestas del Departamento de Comercio a las observaciones presentadas sobre el reglamento propuesto durante el proceso de observaciones públicas. Las partes acordaron que no existía ningún reglamento concreto que abordara las limitaciones de las exportaciones. Acordaron también que las partes del Preámbulo que son pertinentes para la cuestión de las limitaciones de las exportaciones figuran en las explicaciones de las secciones 351.102 y 351.501 del Reglamento.

2.8 El Preámbulo, con respecto a la sección 351.102 estipula, entre otras cosas, lo siguiente:

"Como lo indican los amplios comentarios sobre esta cuestión, la frase 'encomienda u ordena' puede abarcar un amplio conjunto de significados. Por esa razón, no creemos que sea conveniente elaborar una definición precisa de la frase a los efectos del presente reglamento. Creemos más bien que deberíamos seguir la orientación indicada en la DAA de examinar las subvenciones indirectas caso por caso. Sin embargo, impondremos la aplicación de esta disposición enérgicamente.

Estamos de acuerdo con los comentaristas que exhortaron al Departamento a confirmar que la norma vigente no es más estricta que la norma estadounidense anterior para descubrir una subvención indirecta tal como se describía en Ciertos productos de acero procedentes de Corea ... y Ciertos productos de maderas blandas para construcción procedentes del Canadá ... Por otro lado, creemos que la frase 'encomienda u ordena' entraña muchos elementos de las definiciones propuestas por los comentaristas. Con respecto a la sugerencia de que incluyamos una Lista ilustrativa de situaciones que entraría en el ámbito de la norma 'encomienda u ordena', no lo creemos necesario. La DAA en 926 enumera varios casos en los que el Departamento ha detectado subvenciones indirectas en el pasado y esos casos sirven para dar ejemplos de situaciones en las que creemos que la ley permitiría al Departamento llegar al mismo resultado. Análogamente, en lo que concierne a la solicitud de que definamos la expresión 'entidad privada' para incluir a grupos de entidades o personas, la DAA es clara en el sentido de que los grupos están incluidos (véase DAA en 926). En consecuencia, no hemos promulgado un reglamento con esta definición.⁹

2.9 Con relación a la sección 351.501 el Preámbulo prescribe, entre otras cosas, lo siguiente:

"En lo que concierne a la cuestión de saber si pueden surgir subvenciones indirectas mediante el suministro de bienes y servicios, creemos que la Ley da una respuesta clara a este respecto. El artículo 771(5)(D)(iii) prescribe que las contribuciones financieras incluyen el suministro de bienes o servicios. En consecuencia, si se encarga u ordena a una entidad privada que proporcione un bien o servicio a los productores de la mercancía objeto de la investigación, existe una contribución financiera. En cuanto a las limitaciones de las exportaciones, si bien se pueden imponer a la capacidad limitada de las partes a exportar, en determinadas circunstancias pueden también inducir a las partes a proporcionar el producto limitado a compradores internos por una remuneración inferior a la adecuada. El Departamento de Comercio así lo reconoció en Ciertos productos de maderas blandas para construcción procedentes del Canadá ... ('Maderas blandas para construcción') y Cuero procedente de la Argentina ... ('Cuero'). Además, como lo indica la DAA (en la página 926) y como lo confirmamos en este Reglamento Definitivo, si el Departamento tuviera que investigar situaciones y hechos similares a los que se examinaron en Maderas blandas para construcción y Cuero en el futuro, la nueva ley permitiría al Departamento llegar al mismo resultado."¹⁰

2.10 El Canadá sostiene -pero los Estados Unidos no están de acuerdo- que el Preámbulo exige que el Departamento trate las limitaciones de las exportaciones como contribuciones financieras.

D. LA "PRÁCTICA" DEL DEPARTAMENTO DE COMERCIO DE LOS ESTADOS UNIDOS

2.11 Según el Canadá, desde el punto de vista jurídico, la "práctica" estadounidense con arreglo a la ley, la DAA y el Preámbulo considera que las limitaciones de las exportaciones cumplen la norma del artículo 771(5)(B)(iii) de la ley. El Canadá cita tres asuntos posteriores a la OMC (Ganado en pie procedente del Canadá ("Ganado"), Hojas y tiras de acero inoxidable procedentes de la República de Corea ("Hojas y tiras de acero inoxidable") y Chapas de acero inoxidable procedentes de la República de Corea ("Chapas de acero inoxidable") en apoyo de este argumento. El Canadá alega además que la "práctica" no es una determinación individual en un caso relativo a un derecho compensatorio (aunque una determinación normalmente reflejará la "práctica"), sino más bien un compromiso institucional de seguir las interpretaciones y metodologías declaradas que se reflejan en determinaciones acumulativas. En ese sentido, el Canadá alega que la "práctica" está relacionada con un precedente, en el sentido de que a menudo se elaborará una interpretación o metodología en un único caso o un grupo de casos, que se transforma en la "práctica" seguida en los casos posteriores. El Canadá sostiene que, desde el punto de vista del derecho estadounidense, el Departamento está obligado por los precedentes salvo que se dé una explicación razonada que justifique que no se sigan.

2.12 Los Estados Unidos no están de acuerdo en que exista ninguna "práctica" estadounidense posterior a la OMC con respecto al trato de las limitaciones de las exportaciones en las investigaciones sobre derechos compensatorios. Los Estados Unidos afirman, y el Canadá no lo impugna, que no ha existido ningún caso posterior a la OMC en el que el Departamento haya descubierto que una limitación a las exportaciones era una subvención. Los Estados Unidos alegan que, desde el punto de vista del derecho estadounidense, los precedentes no vinculan al Departamento de Comercio. En lo que concierne al argumento del Canadá de que la "práctica" es un compromiso institucional de aplicar interpretaciones y metodologías declaradas, los Estados Unidos niegan que exista ese supuesto compromiso y afirman además que, incluso si existiera, no sería vinculante para el Departamento en lo que respecta al derecho estadounidense.

2.13 Por consiguiente, las partes no están de acuerdo en la existencia y la significación jurídica de lo que el Canadá denomina "práctica" estadounidense.

III. SOLICITUDES DE LAS PARTES CON RESPECTO A LAS CONCLUSIONES Y LAS RECOMENDACIONES

A. CANADÁ

3.1 El Canadá sostiene que las "medidas" estadounidenses consideradas son incompatibles con el Acuerdo SMC y con el Acuerdo sobre la OMC. Según el Canadá estas "medidas" obligan a los Estados Unidos a considerar que una limitación de las exportaciones se atiene a la definición de "contribución financiera" que figura en el párrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo SMC si, en opinión de las autoridades investigadoras estadounidenses, la limitación de la exportación produce el efecto de aumentar la oferta de la mercancía limitada. En consecuencia, si el producto de las fases posteriores del proceso productivo que incorpora un insumo limitado está sometido a una investigación estadounidense relativa al derecho compensatorio, según el Canadá los Estados Unidos considerarían que el requisito de la definición de contribución financiera se cumple (y, si la limitación de las exportaciones reduce el precio de la mercancía limitada, que se cumple el requisito del "beneficio" de la definición). El Canadá alega que ese trato de las limitaciones de las exportaciones como contribuciones financieras viola el Acuerdo SMC y, por los mismos motivos, el Canadá sostiene que el derecho estadounidense viola también el Acuerdo sobre la OMC y el Acuerdo SMC.

3.2 Tal como se examina en la sección precedente, las "medidas" estadounidenses que el Canadá impugna porque considera que requieren ese tratamiento de las limitaciones de las exportaciones son:

i) el artículo 771(5) de la Ley de Aranceles de 1930¹¹ ("Ley de Aranceles"), en la forma modificada por la Ley sobre los Acuerdos de la Ronda Uruguay, que es la disposición de la Ley sobre derechos compensatorios de los Estados Unidos que define la expresión "subvención compensatoria";

ii) partes de la Declaración de Acción Administrativa¹² que acompaña a la URAA que interpretaban el artículo 771(5) con respecto a las limitaciones de las exportaciones;

iii) partes del Reglamento del Departamento de Comercio de los Estados Unidos¹³ (en particular su "Preámbulo") que interpretan y aplican el artículo 771(5) y la DAA con respecto a las limitaciones de las exportaciones; y

iv) la práctica actual del Departamento de tratar una limitación de las exportaciones como una "contribución financiera" en el sentido del párrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo SMC.

3.3 El Canadá indica que la definición de "subvención" que figura en el párrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo SMC exige que haya una "contribución financiera" (o un sostenimiento de los ingresos o de los precios) que otorgue un "beneficio". A juicio del Canadá, las medidas consideradas conjuntamente:

i) son incompatibles con el párrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo SMC y, como exigen la imposición de derechos compensatorios contra las prácticas que no son subvenciones en el sentido del párrafo 1 del artículo 1, son incompatibles con el artículo 10 (así como con los artículos 11, 17 y 19, ya que están relacionadas con las prescripciones del artículo 10) y con el párrafo 1 del artículo 32 del Acuerdo SMC; y

ii) por las mismas razones, violan asimismo las obligaciones de los Estados Unidos dimanantes tanto del párrafo 4 del artículo XVI del Acuerdo sobre la OMC como del párrafo 5 del artículo 32 del Acuerdo SMC de garantizar la conformidad de sus leyes, reglamentos y procedimientos administrativos con las obligaciones que les imponen los Acuerdos de la OMC.

3.4 En consecuencia, el Canadá solicita que el Grupo Especial formule las siguientes recomendaciones al OSD:

- Que los Estados Unidos ajusten sus "medidas" al Acuerdo SMC y al Acuerdo sobre la OMC, y en particular que dejen de tratar las limitaciones a las exportaciones como "contribuciones financieras".

B. ESTADOS UNIDOS

3.5 Los Estados Unidos solicitan que el Grupo Especial llegue a la conclusión de que:

i) ninguna de las medidas indicadas por el Canadá (ya sea en su solicitud de establecimiento de un grupo especial o en su primera comunicación escrita) son incompatibles con el párrafo 1 del artículo 1, los artículos 10, 11, 17 y 19, y el párrafo 1 del artículo 32 del Acuerdo SMC; y

ii) que los Estados Unidos no han dejado de asegurarse de que sus leyes, reglamentos y procedimientos administrativos están en conformidad con las obligaciones que les imponen el párrafo 5 del artículo 32 del Acuerdo SMC y el párrafo 4 del artículo XVI del Acuerdo sobre la OMC.

IV. SOLICITUD DE LOS ESTADOS UNIDOS DE RESOLUCIONES PRELIMINARES¹⁴

A. SOLICITUD DE LOS ESTADOS UNIDOS

4.1 Los Estados Unidos, en una solicitud de resoluciones preliminares presentada después de la primera comunicación escrita del Canadá y antes de la primera comunicación escrita de los Estados Unidos, piden al Grupo Especial que desestime la reclamación del Canadá adoptando las resoluciones preliminares siguientes:

a) que como ni el artículo 771(5), ni la DAA, ni el Preámbulo, ni ninguna "práctica" del Departamento de Comercio impone a las autoridades estadounidenses la obligación de tratar las limitaciones de las exportaciones como subvenciones, y esas supuestas medidas, como tales, no violan las obligaciones de los Estados Unidos dimanantes de ninguna de las disposiciones citadas por el Canadá en su solicitud de establecimiento de un grupo especial;

b) que la "práctica" estadounidense -ya sea en el pasado, en el presente o en el futuro- no constituye una medida que se pueda presentar adecuadamente ante este Grupo Especial;

c) que, como el Canadá no incluía la "práctica" estadounidense con arreglo al artículo 771(5) en su solicitud de consultas, las partes no se consultaron efectivamente sobre la "práctica" de los Estados Unidos, y la solicitud de establecimiento de un grupo especial del Canadá no determina de manera adecuada de qué "práctica" estadounidense se trata, las reclamaciones del Canadá con respecto a la "práctica" estadounidense no se ajustan al párrafo 7 del artículo 4 y al párrafo 2 del artículo 6 del ESD, y no se han presentado de manera adecuada ante el presente ante el presente Grupo Especial; y

d) que, como la solicitud de establecimiento de un grupo especial del Canadá no considera a la DAA ni al Preámbulo como medidas y dado que, en cualquier caso, ni la DAA ni el Preámbulo son una medida, la inclusión por parte del Canadá de la DAA y el Preámbulo como medidas separadas en su primera comunicación escrita no se conforma al párrafo 2 del artículo 6 del ESD y las reclamaciones del Canadá relativas a la DAA y al Preámbulo no corresponden al mandato del Grupo Especial.

4.2 En apoyo de esta solicitud, los Estados Unidos presentan los siguientes argumentos.

1 WT/DS194/1.

2 WT/DS194/2.

3 Véase WT/DSB/M/88 en el párrafo 12.

4 WT/DS194/3.

⁵ Canadá - Prueba documental 7 (19 U.S.C. § 3512 d) (1994)).

⁶ Canadá - Prueba documental 2 (DAA en 656).

⁷ Canadá - Prueba documental 2 (DAA en 926).

8 Canadá - Prueba documental 3 (19 CFR Parte 351, Derechos compensatorios, Reglamento Definitivo, 63 Federal Register 65.348-65.418).

9 Id., en 65.349-65.350.

10 Id., en 65.351.

11 Anexo A a la Primera comunicación escrita del Canadá - Canadá - Prueba documental 1.

12 Anexo B a la Primera comunicación escrita del Canadá - Canadá - Prueba documental 2.

13 Anexo C a la Primera comunicación escrita del Canadá - Canadá - Prueba documental 3.

14 El Grupo Especial toma nota de que los resúmenes de los argumentos de las partes que figuran en las secciones IV, V y VI se basan en los resúmenes suministrados en las comunicaciones de las partes de conformidad con los procedimientos de trabajo establecidos por el Grupo Especial.