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ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIO

WT/DS177/AB/R
WT/DS178/AB/R
1� de mayo de 2001

(01-2194)

Original: inglés

ESTADOS UNIDOS - MEDIDAS DE SALVAGUARDIA
RESPECTO DE LAS IMPORTACIONES DE CARNE
DE CORDERO FRESCA, REFRIGERADA O CONGELADA
PROCEDENTES DE NUEVA ZELANDIA Y AUSTRALIA

 

 AB-2001-1

Informe del �rgano de Apelaci�n

(Continuaci�n)


VII. Relaci�n de causalidad

162. El Grupo Especial inici� su evaluaci�n de las alegaciones formuladas por Australia y Nueva Zelandia con un "an�lisis interpretativo general" de las disposiciones pertinentes del Acuerdo sobre Salvaguardias , para aplicar despu�s esa interpretaci�n a los elementos de hecho de la presente diferencia.115 El Grupo Especial tom� nota del texto de los p�rrafos 2 a) y 2 b) del art�culo 4 de ese Acuerdo116 y, tras examinar el sentido corriente de la palabra "causa" 117, declar� lo siguiente:

No basta con que el aumento de las importaciones cause alg�n da�o que posteriormente pueda alcanzar un nivel "grave" debido a factores distintos del aumento de las importaciones. Por consiguiente, a nuestro juicio, el significado normal de las frases que describen la norma de relaci�n de causalidad en el Acuerdo sobre Salvaguardias indica que el aumento de las importaciones no s�lo tiene que ser necesario sino tambi�n suficiente para causar o amenazar causar un da�o lo bastante "grave" para que constituya un perjuicio general importante para la situaci�n de la rama de producci�n nacional.118 (sin subrayar en el original)

163. El Grupo Especial a�adi� lo siguiente:

[�] la segunda frase del p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias tambi�n dice claramente, como se�alaron los Estados Unidos, que el aumento de las importaciones no tiene que ser necesariamente el factor causal �nico o exclusivo presente en una situaci�n de da�o grave o amenaza de da�o grave, ya que el requisito de no atribuir el da�o causado por otros factores reconoce por deducci�n que m�ltiples factores pueden estar presentes en caso de da�o grave o amenaza de da�o grave.119

[�]

[�] cuando diversos factores, uno de los cuales sea el aumento de las importaciones, son suficientes, conjuntamente, para causar un menoscabo general significativo en la situaci�n de la rama de producci�n nacional, pero el aumento de las importaciones por s� solo no cause da�o que pueda llegar a calificarse de "grave" con arreglo a lo establecido en los p�rrafos 2 a) y 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias , no se cumplir�n las condiciones necesarias para imponer una medida de salvaguardia. Aunque consideramos que un Miembro puede determinar libremente el m�todo adecuado para evaluar la relaci�n de causalidad, el m�todo que escoja tendr� que garantizar que el da�o causado por el aumento de las importaciones, consideradas por separado, es un "da�o grave", es decir, causa un perjuicio general importante a la situaci�n de la rama de producci�n nacional. Adem�s, no acertamos a saber de qu� modo una norma de causalidad que no examinase si el aumento de las importaciones es cada vez causa necesaria y suficiente de da�o o amenaza de da�o grave garantizar�a que el da�o causado por factores distintos del aumento de las importaciones no se atribuyera a esas importaciones.120 (sin subrayar en el original)

164. Los Estados Unidos apelan contra la constataci�n del Grupo Especial de que el an�lisis de la relaci�n de causalidad de la USITC ha sido incompatible con el Acuerdo sobre Salvaguardias . Seg�n los Estados Unidos, no hay en el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo ning�n elemento que pueda servir de base a la interpretaci�n del Grupo Especial seg�n la cual es preciso que el aumento de las importaciones sea "causa necesaria y suficiente" o pueda causar, "consideradas por separado" las importaciones, un da�o grave o una amenaza de da�o grave. Los Estados Unidos afirman que el enfoque del Grupo Especial es id�ntico al adoptado por el Grupo Especial que examin� el asunto Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, y que fue revocado en apelaci�n. Los Estados Unidos concluyen que, por los motivos que expusimos en la apelaci�n de ese asunto, debemos revocar asimismo las constataciones formuladas por el Grupo Especial acerca de la relaci�n de causalidad en la presente diferencia.

165. Coincidimos con los Estados Unidos en que la interpretaci�n que da el Grupo Especial de las prescripciones sobre la relaci�n de causalidad de los p�rrafos 2 a) y 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias es muy similar a la que hizo de esas mismas disposiciones el Grupo Especial que examin� el asunto Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo. Ambos grupos especiales sostuvieron que es necesario que el aumento de las importaciones, considerado en s� mismo, pueda causar, o amenazar causar, un da�o que sea "grave".121 Ambos declararon que es necesario que el aumento de las importaciones sea "suficiente" para causar un da�o grave.122 Adem�s, ambos grupos especiales admitieron que la situaci�n de la rama de producci�n nacional puede verse agravada debido a otros factores que contribuyen tambi�n al da�o y, por consiguiente, que no es necesario que el aumento de las importaciones sea la �nica causa del da�o, sino que puede ser una de las diversas causas del mismo.123 Observamos adem�s que, en el presente caso, el Grupo Especial se bas� en la interpretaci�n que el Grupo Especial que examin� el asunto Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo hizo de las prescripciones referentes a la relaci�n de causalidad y declar� que su interpretaci�n de la relaci�n de causalidad "es compatible tambi�n con las constataciones del Grupo Especial en Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo (actualmente en apelaci�n)"124 (sin cursivas en el original). Como se�alan los Estados Unidos, hemos revocado en apelaci�n esas constataciones en nuestro informe sobre el asunto Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo.

166. En la apelaci�n citada, al examinar las prescripciones sobre la relaci�n de causalidad del Acuerdo sobre Salvaguardias , observamos que la primera frase del p�rrafo 2 b) del art�culo 4 de dicho Acuerdo dispone que no se efectuar� una determinaci�n "a menos que la investigaci�n demuestre [�] la existencia de una relaci�n de causalidad entre el aumento de las importaciones [�] y el da�o grave o la amenaza de da�o grave" (sin cursivas en el original) e interpretamos esta frase de la siguiente forma:

[�] la expresi�n "relaci�n de causalidad" denota una relaci�n tal de causa a efecto que el aumento de las importaciones contribuye a "provocar o generar", "producir" o "inducir" el da�o grave. Aunque esa contribuci�n puede ser lo bastante clara como para establecer la existencia de la "relaci�n de causalidad" requerida, el texto de la primera frase del p�rrafo 2 b) del art�culo 4 no sugiere que el aumento de las importaciones sea la �nica causa del da�o grave, o que deban excluirse "otros factores" de la determinaci�n del da�o grave. Por el contrario, el texto del p�rrafo 2 b) del art�culo 4, en conjunto, sugiere que la "relaci�n de causalidad" entre el aumento de las importaciones y el da�o grave puede existir, aun cuando otros factores contribuyan tambi�n, "al mismo tiempo" a la situaci�n de la rama de producci�n nacional.125

167. En esa apelaci�n, pusimos asimismo de relieve la importancia fundamental de la segunda frase del p�rrafo 2 b) del art�culo 4, en la que se establece que las autoridades competentes "no [�] atribuir�[n]" al aumento de las importaciones el da�o causado por otros factores, y constatamos lo siguiente:

Evidentemente, el proceso de atribuci�n del "da�o", previsto en esta frase, s�lo puede hacerse despu�s de separar el "da�o" que luego debe "atribuirse" correctamente. Lo importante en este proceso es separar o distinguir los efectos causados por los diferentes factores que generan el "da�o".126

168. Subrayamos en aquella ocasi�n que la prescripci�n relativa a la no atribuci�n de la segunda frase del p�rrafo 2 b) del art�culo 4 significa que es necesario examinar los efectos del aumento de las importaciones, separados y distinguidos de los efectos de otros factores, para determinar si esos efectos establecen una "relaci�n aut�ntica y sustancial de causa a efecto" entre el aumento de las importaciones y el da�o grave.127

169. Tambi�n nos referimos en esa apelaci�n al texto del p�rrafo 1 del art�culo 2 y el p�rrafo 2 a) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias , y constatamos que apoyaba nuestra interpretaci�n de la prescripci�n relativa a la no atribuci�n de la segunda frase del p�rrafo 2 b) del art�culo 4. Como conclusi�n:

[...] revocamos la interpretaci�n del Grupo Especial del p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias en el sentido de que el aumento de las importaciones "aisladamente", "en s� mismo y por s� solo", o "per se", debe ser capaz de causar un da�o que sea "grave".128

170. Dada la gran similitud existente entre las interpretaciones respectivas de las prescripciones sobre la relaci�n de causalidad del Acuerdo sobre Salvaguardias del Grupo Especial que se ocup� del asunto que nos ocupa y del Grupo Especial que examin� el asunto Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, consideramos que, por las razones que expusimos en Estados Unidos Salvaguardia respecto del gluten de trigo, el Grupo Especial que ha examinado la presente diferencia incurri� en error al interpretar la prescripci�n sobre la relaci�n de causalidad del Acuerdo sobre Salvaguardias . Como declaramos en Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, el Acuerdo sobre Salvaguardias no requiere que el aumento de las importaciones sea "suficiente" para causar o amenazar causar un da�o grave, ni que el aumento de las importaciones "considerado separadamente" pueda causar, o amenazar causar un da�o grave.

171. En consecuencia, revocamos la interpretaci�n de las prescripciones sobre la relaci�n de causalidad del Acuerdo sobre Salvaguardias que establece el Grupo Especial en los p�rrafos 7.238, 7.241 y 7.247 de su informe.

172. Una vez que hemos revocado el "an�lisis interpretativo general"129de la "relaci�n de causalidad", pasamos a examinar si, a pesar de ello, el Grupo Especial estuvo en lo cierto al concluir que los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con las prescripciones sobre la relaci�n de causalidad del p�rrafo 2 del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias . Nuestro examen de esta cuesti�n se basa exclusivamente en los hechos expuestos en el informe de la USITC, que son parte integrante del expediente del Grupo Especial y no han sido impugnados. Adem�s, a pesar de las constataciones que hemos formulado anteriormente en la presente apelaci�n130, hemos de presumir en nuestro examen, en primer lugar, que la definici�n de la rama de producci�n nacional de la USITC es correcta, y, en segundo lugar, que la USITC constat� adecuadamente la existencia de una amenaza de da�o grave a la rama de producci�n nacional. Partiendo de esos supuestos, hemos de examinar si la USITC estableci� adecuadamente, de conformidad con el Acuerdo sobre Salvaguardias , la existencia de la "relaci�n de causalidad" exigida entre las importaciones y la amenaza de da�o grave.

173. Ante todo, observamos que en la presente apelaci�n no se debate ninguna alegaci�n sobre la norma de relaci�n de causalidad establecida en la legislaci�n estadounidense.131 El Grupo Especial emiti� una resoluci�n preliminar en la que establec�a que la legislaci�n estadounidense como tal era ajena al mandato del Grupo Especial132, y esa resoluci�n no ha sido objeto de apelaci�n.133 En consecuencia, nuestra tarea, como la del Grupo Especial, en relaci�n con esta cuesti�n se contrae a examinar la compatibilidad con el Acuerdo sobre Salvaguardias de la aplicaci�n por la USITC de la norma legal estadounidense sobre la relaci�n de causalidad en la determinaci�n que formul� en la investigaci�n relativa a la carne de cordero.

174. Las alegaciones de Australia y Nueva Zelandia en lo que respecta a la relaci�n de causalidad se centran principalmente en la prescripci�n, establecida en el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias , de que el da�o causado por otros factores distintos del aumento de las importaciones no sea "atribuido" a esas importaciones. En opini�n de Australia y Nueva Zelandia no cabe duda de que la USITC reconoci� que hab�a otros factores que ten�an efectos perjudiciales en la rama de producci�n nacional. No obstante, Australia y Nueva Zelandia aducen que la USITC no aclar� cu�les eran los efectos perjudiciales de los dem�s factores y que, por consiguiente, los Estados Unidos no demostraron que hubieran cumplido la obligaci�n de "no atribuci�n" establecida en la segunda frase del p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.134

175. As� pues, hemos de examinar si la USITC se asegur� adecuadamente de que el da�o o la amenaza de da�o causados por factores distintos del aumento de las importaciones no se atribuyeran al aumento de las importaciones, conforme exige el p�rrafo 2 b) del art�culo 4. Al hacerlo, recordamos que, como ya hemos expuesto con cierto detenimiento en el presente informe, los grupos especiales, al examinar una alegaci�n en relaci�n con el p�rrafo 2 del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias , deben analizar si las autoridades competentes han actuado en forma incompatible con las obligaciones impuestas por dicho p�rrafo, examinando a tal fin si han facilitado una explicaci�n razonada y suficiente de la forma en que los hechos apoyan su determinaci�n.135

176. El p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias establece lo siguiente:

b) No se efectuar� la determinaci�n a que se refiere [el p�rrafo 2 a) del art�culo 4] a menos que la investigaci�n demuestre, sobre la base de pruebas objetivas, la existencia de una relaci�n de causalidad entre el aumento de las importaciones del producto de que se trate y el da�o grave o la amenaza de da�o grave. Cuando haya otros factores, distintos del aumento de las importaciones, que al mismo tiempo causen da�o a la rama de producci�n nacional, este da�o no se atribuir� al aumento de las importaciones (sin cursivas en el original).

177. En nuestro informe en el asunto Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, declaramos lo siguiente:

El p�rrafo 2 b) del art�culo 4 presupone, por consiguiente, como primera fase del examen de la relaci�n de causalidad efectuado por las autoridades competentes, que los efectos perjudiciales causados a la rama de producci�n nacional por el aumento de las importaciones se distingan de los efectos perjudiciales causados por otros factores. Las autoridades competentes pueden entonces, como segunda fase de su examen, atribuir al aumento de las importaciones, por una parte, e impl�citamente a otros factores pertinentes, por otra parte, el "da�o" causado por todos estos diferentes factores, incluido el aumento de las importaciones. Mediante este proceso de dos fases, las autoridades competentes cumplen el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 al asegurarse de que cualquier da�o a la rama de producci�n nacional que haya sido efectivamente causado por factores distintos del aumento de las importaciones, no se "atribuya" al aumento de las importaciones y, por lo tanto, no se trate como si fuera un da�o causado por el aumento de las importaciones, cuando no lo es. De esta manera las autoridades competentes determinan, como �ltima fase, si existe una "relaci�n de causalidad" entre el aumento de las importaciones y el da�o grave y si esta relaci�n de causalidad entra�a una relaci�n aut�ntica y sustancial de causa a efecto entre estos dos elementos, conforme lo requiere el Acuerdo sobre Salvaguardias .136

178. Destacamos que esas tres fases constituyen simplemente un proceso l�gico para cumplir las obligaciones establecidas en el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 con respecto a la relaci�n de causalidad. Esas fases no son "pruebas" jur�dicas exigidas por el texto del Acuerdo sobre Salvaguardias , ni es imprescindible que cada una de ellas sea objeto de una constataci�n o una conclusi�n razonada separada de las autoridades competentes. De hecho, esas fases no resuelven muchas cuestiones metodol�gicas concernientes a la prescripci�n de no atribuci�n que se establece en la segunda frase del p�rrafo 2 b) del art�culo 4.

179. El objetivo primordial del proceso que describimos en Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo es, naturalmente, determinar si existe "una relaci�n aut�ntica y sustancial de causa a efecto" entre el aumento de las importaciones y el da�o grave o amenaza de da�o grave. Como parte de esa determinaci�n, el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 declara expresamente que el da�o causado a la rama de producci�n nacional por otros factores distintos del aumento de las importaciones "no se atribuir� al aumento de las importaciones". En una situaci�n en la que varios factores causen da�o "al mismo tiempo", s�lo puede formularse una determinaci�n definitiva acerca de los efectos perjudiciales del aumento de las importaciones si se distinguen y separan los efectos perjudiciales causados por la totalidad de los diversos factores causales. De no ser as�, cualquier conclusi�n basada exclusivamente en una evaluaci�n de uno solo de los factores causales -el aumento de las importaciones- carecer�a de una base s�lida, porque se presumir�a que los dem�s factores causales no causaban el da�o que se habr�a imputado al aumento de las importaciones. La prescripci�n del p�rrafo 2 b) del art�culo 4 relativa a la no atribuci�n excluye esa presunci�n y exige, por el contrario, que las autoridades competentes eval�en apropiadamente los efectos perjudiciales de otros factores, a fin de que esos efectos puedan separarse de los efectos perjudiciales del aumento de las importaciones. De esta forma, la determinaci�n definitiva se basa, adecuadamente, en la relaci�n aut�ntica y sustancial de causa a efecto entre el aumento de las importaciones y el da�o grave.

180. Como declaramos en nuestro informe en el asunto Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, de la prescripci�n del p�rrafo 2 b) del art�culo 4 sobre la no atribuci�n se infiere que, l�gicamente, a la identificaci�n definitiva de los efectos perjudiciales causados por el aumento de las importaciones debe preceder una separaci�n de los efectos perjudiciales de los diversos factores causales. Si no se procede a separar y distinguir los efectos de los diversos factores de los efectos del aumento de las importaciones, no puede haber una evaluaci�n adecuada del da�o causado por ese factor individual y decisivo. Como hemos indicado asimismo, la determinaci�n definitiva acerca de la existencia de una "relaci�n de causalidad" entre el aumento de las importaciones y el da�o grave s�lo puede efectuarse despu�s de haber evaluado adecuadamente los efectos del aumento de las importaciones, y esa evaluaci�n exige a su vez la previa separaci�n de los efectos causados por la totalidad de los diversos factores causales.

181. Hay que subrayar que en el Acuerdo sobre Salvaguardias no se especifica el m�todo y el enfoque que los Miembros de la OMC han de elegir para llevar a cabo el proceso de separaci�n de los efectos del aumento de las importaciones y los efectos de los dem�s factores causales. El Acuerdo se limita a exigir que cuando se aplique una medida de salvaguardia se respeten las obligaciones establecidas en el p�rrafo 2 del art�culo 4.

182. En el presente caso, en el informe de la USITC se declara que el "deterioro" de la situaci�n financiera de la rama de producci�n nacional, conforme a la definici�n de la USITC, se hab�a producido "a consecuencia del aumento de las importaciones".137 La USITC identific� seis factores distintos del aumento de las importaciones que supuestamente contribu�an al mismo tiempo a la situaci�n de la rama de producci�n nacional.138 En aplicaci�n de la norma legal establecida en la legislaci�n estadounidense, la USITC examin� si cada uno de esos seis factores, considerados aisladamente, era una "causa m�s importante" de la amenaza de da�o grave que el aumento de las importaciones, y lleg� a la conclusi�n de que ninguno de ellos lo era.139 En consecuencia, la USITC concluy�, conforme a la norma establecida en la legislaci�n de los Estados Unidos que "el aumento de las importaciones es una causa que es importante, y no lo es menos que cualquier otra, de la amenaza de da�o grave".140

183. Seg�n Australia y Nueva Zelandia, la determinaci�n de la USITC a este respecto es incompatible con el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias porque la metodolog�a aplicada por la USITC no garantiza que el da�o causado por los otros seis factores no fuera atribuido al aumento de las importaciones.141 En consecuencia, nos centramos en nuestro examen en la cuesti�n de la no atribuci�n. Como acabamos de declarar, en una situaci�n en la que, como en aquella de la que nos ocupamos, hay varios factores causales, el proceso destinado a asegurarse de que el da�o causado por otros factores causales no se atribuya al aumento de las importaciones debe incluir una separaci�n de los efectos de los diversos factores causales.

184. Es evidente que, al examinar la importancia causal relativa de los diversos factores causales, la USITC llev� a cabo un determinado tipo de proceso destinado a separar e identificar los efectos de los diversos factores, incluido el aumento de las importaciones. Aunque es posible que un examen de la importancia causal relativa de los diversos factores causales baste para cumplir las prescripciones de la legislaci�n de los Estados Unidos, no por ello es suficiente un examen de esa �ndole para cumplir las prescripciones del Acuerdo sobre Salvaguardias. Dados los antecedentes de que disponemos en el presente caso, el examen de si los Estados Unidos cumplieron la prescripci�n de la segunda frase del p�rrafo 2 b) del art�culo 4 relativa a la no atribuci�n s�lo puede llevarse a cabo a la luz de la explicaci�n que la USITC haya dado a sus conclusiones sobre la importancia causal relativa del aumento de las importaciones, consideradas separadamente, de los efectos perjudiciales de los dem�s factores causales.

185. A este respecto, no acertamos a ver que el informe de la USITC indique en ninguna parte la forma en que la USITC cumpli� la obligaci�n establecida en la segunda frase del p�rrafo 2 b) del art�culo 4 y, en consecuencia, no consideramos que exista ninguna base que permita al Grupo Especial o a este �rgano de Apelaci�n evaluar la idoneidad del proceso de la USITC en lo que respecta a la prescripci�n de "no atribuci�n" del p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias . En el texto del informe de la USITC no se explica el proceso mediante el que la USITC procedi� a deslindar los efectos perjudiciales de los diversos factores causales, ni la forma en que se asegur� de que los efectos perjudiciales de los dem�s factores causales no quedaran incluidos en la evaluaci�n del da�o imputado al aumento de las importaciones. La USITC se limit� a concluir, respecto de cuatro de los otros seis factores, que cada uno de ellos era, relativamente, una causa de da�o menos importante que el aumento de las importaciones.142 Como aducen Australia y Nueva Zelandia, y constat� expresamente el Grupo Especial143, al proceder de esa forma, la USITC reconoci� t�citamente que esos factores causaban efectivamente da�o a la rama de producci�n nacional al mismo tiempo. Pero, para asegurarse de que el da�o causado por esos otros factores, cualquiera que fuera su magnitud, no se atribuyera al aumento de las importaciones, la USITC deber�a haber evaluado tambi�n, en cierta medida, los efectos perjudiciales de esos otros factores, lo que no hizo. La USITC no aclar� en forma alguna qu� efectos perjudiciales ten�an esos otros factores en la rama de producci�n nacional. Por ejemplo, de los seis "otros factores" examinados, la USITC se centr� fundamentalmente en la eliminaci�n de los pagos efectuados en virtud de la Ley Nacional de la Lana de 1954 ("Ley de la Lana"). La USITC reconoci� que esas subvenciones constitu�an una importante contribuci�n a los beneficios de los criadores y establecimientos de engorde de corderos en pie.144 No obstante, el an�lisis de los efectos perjudiciales de este "factor" realizado por la USITC se limit� pr�cticamente a la declaraci�n de que la "p�rdida de los pagos de la Ley de la Lana perjudic� a los criadores de corderos y engordadores y provoc� la retirada de algunos de la rama de producci�n"145 (sin cursivas en el original). Esta explicaci�n no aclara en absoluto la naturaleza y alcance del "perjuicio" que este factor caus� a la rama de producci�n nacional. La USITC declar� tambi�n que "cabe esperar que los efectos de la supresi�n de los pagos en virtud de la Ley de la Lana sigan disminuyendo con el paso de los meses".146 De ese modo, la USITC reconoce que la Ley de la Lana tendr� efectos duraderos, pero no aclara la naturaleza probable de esos efectos ni con qu� rapidez se disipar�n. En diversa medida, puede decirse lo mismo de los dem�s "otros factores" examinados. As� pues, aunque la USITC reconoci� que esos otros factores ten�an ciertos efectos perjudiciales, no aclar� cu�les eran esos efectos, ni c�mo se hab�an deslindado esos efectos perjudiciales de la amenaza de da�o grave causada por el aumento de las importaciones.

186. A falta de una aclaraci�n significativa sobre la naturaleza y alcance de los efectos perjudiciales de esos seis "otros factores", resulta imposible determinar si la USITC separ� adecuadamente los efectos perjudiciales de esos otros factores de los efectos perjudiciales del aumento de las importaciones. En consecuencia, resulta imposible asimismo determinar si el da�o causado por esos otros factores ha sido atribuido al aumento de las importaciones. En s�ntesis, sin saber nada acerca de la naturaleza y alcance del da�o causado por los otros seis factores, no podemos estar convencidos de que el da�o que la USITC presume que ha sido causado por el aumento de las importaciones no comprenda el da�o causado en realidad por esos otros factores.

187. A este respecto recordamos que, en relaci�n con esta cuesti�n, el Grupo Especial lleg� a la conclusi�n:

[�] de que la aplicaci�n por la USITC del criterio de la "causa sustancial" en la investigaci�n sobre la carne de cordero, tal como se refleja en el informe de dicha Comisi�n, no garantiza que la amenaza de da�o grave causada por otros factores no hubiera sido atribuida al aumento de las importaciones.147

188. Por las razones expuestas, constatamos que la USITC no aclar� suficientemente en su informe c�mo se asegur� de que el da�o causado a la rama de producci�n nacional por otros factores distintos del aumento de las importaciones no se atribuyera a �ste. Ante la falta de esa explicaci�n, confirmamos, aunque por diferentes motivos, la conclusi�n del Grupo Especial de que los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias , y, por consiguiente, tambi�n con el p�rrafo 1 del art�culo 2 de dicho Acuerdo.148

VIII. Econom�a procesal

189. El Grupo Especial formul� una �nica constataci�n sobre las alegaciones de Australia y Nueva Zelandia en relaci�n con los art�culos I y II del GATT de 1994 y con el p�rrafo 2 del art�culo 2, el p�rrafo 1 del art�culo 3, el p�rrafo 1 del art�culo 5, el art�culo 8, el art�culo 11 y el art�culo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias:

Habida cuenta de las declaraciones del �rgano de Apelaci�n sobre "econom�a procesal" en las diferencias Estados Unidos - Camisas y blusas y Australia - Salm�n, creemos que en las secciones precedentes hemos considerado todas las alegaciones y cuestiones que consideramos necesarias para la soluci�n de este asunto, a fin de que el OSD pueda formular recomendaciones y resoluciones suficientemente precisas para la eficaz soluci�n de la diferencia a que se nos ha sometido. Por lo tanto, no vemos la necesidad de pronunciarnos sobre las alegaciones formuladas por los reclamantes en relaci�n con el p�rrafo 2 del art�culo 2, el p�rrafo 1 del art�culo 3 y el p�rrafo 1 del art�culo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias y los art�culos I y II del GATT de 1994, ni sobre las alegaciones formuladas por Australia en relaci�n con los art�culos 8, 11 y 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias .149

190. Nueva Zelandia apela contra la decisi�n del Grupo Especial de aplicar el principio de econom�a procesal y abstenerse de examinar la alegaci�n de ese pa�s en relaci�n con el p�rrafo 1 del art�culo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias sobre la naturaleza de la medida de salvaguardia aplicada por los Estados Unidos. Nueva Zelandia sostiene que las resoluciones del Grupo Especial se refieren exclusivamente a la investigaci�n en la que han de basarse las medidas de salvaguardia, y no a la idoneidad de la propia medida de salvaguardia y concluye, en consecuencia, que, al no pronunciarse sobre la alegaci�n formulada en relaci�n con el p�rrafo 1 del art�culo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias , el Grupo Especial no ha hecho lo necesario a fin de que el OSD pueda formular recomendaciones y resoluciones suficientemente precisas para la eficaz soluci�n de esta diferencia.

191. Recordamos que, en relaci�n con la cuesti�n de la aplicaci�n del principio de econom�a procesal por los grupos especiales, hemos aclarado en otros asuntos anteriores que "un grupo especial s�lo necesita tratar las alegaciones que se deben abordar para resolver el asunto debatido en las diferencias".150 Al mismo tiempo, la discrecionalidad de un grupo especial para determinar cu�les son las alegaciones que debe abordar no es ilimitada151, por cuanto "los grupos especiales tienen que abordar las alegaciones respecto de las que es necesaria una constataci�n para que el OSD pueda formular recomendaciones y resoluciones lo suficientemente precisas como para permitir el pronto cumplimiento por el Miembro de que se trate de esas recomendaciones y resoluciones".152

192. En dos ocasiones hemos examinado anteriormente apelaciones contra la aplicaci�n por grupos especiales del principio de econom�a procesal en el contexto de la impugnaci�n de medidas de salvaguardia. En Argentina - Salvaguardia respecto del calzado, las Comunidades Europeas solicitaron que examin�ramos su alegaci�n con respecto a la "evoluci�n imprevista de las circunstancias". En Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, las Comunidades Europeas formularon una apelaci�n similar en relaci�n con su alegaci�n sobre la "evoluci�n imprevista de las circunstancias". En ese asunto, las Comunidades Europeas nos pidieron adem�s que revoc�ramos la aplicaci�n por el Grupo Especial del principio de econom�a procesal y examin�ramos las alegaciones formuladas por las Comunidades Europeas en relaci�n con el art�culo I del GATT de 1994 y el art�culo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias . No obstante, tanto en Argentina Salvaguardia respecto del calzado como en Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, confirmamos las constataciones respectivas de los grupos especiales correspondientes, seg�n las cuales la medida de salvaguardia impuesta era incompatible con las prescripciones de los art�culos 2 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias . En ambos casos, determinamos, en consecuencia, que el Grupo Especial correspondiente hab�a constatado acertadamente que la medida de salvaguardia carec�a de base jur�dica y, en ambos constatamos que, por esa raz�n, el Grupo Especial hab�a actuado dentro de los l�mites de sus facultades discrecionales al no pronunciarse sobre la cuesti�n de la "evoluci�n imprevista de las circunstancias" en relaci�n con el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994. En Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, al examinar las nuevas alegaciones de las Comunidades Europeas, se�alamos lo siguiente:

El mismo razonamiento tambi�n es aplicable a la alegaci�n hecha por las Comunidades Europeas en relaci�n con los art�culos I del GATT de 1994 y 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias . Dado que el Grupo Especial hab�a constatado que la medida era incompatible con los p�rrafos 1 del art�culo 2 y 2 del art�culo 4 Acuerdo sobre Salvaguardias , el Grupo Especial, pod�a, en ejercicio de sus facultades discrecionales, abstenerse de examinar estas alegaciones. Tambi�n en este caso, una constataci�n con respecto a esta alegaci�n no habr�a a�adido nada a la capacidad del OSD de formular recomendaciones y resoluciones lo suficientemente precisas en la presente diferencia.153

193. En el asunto que ahora examinamos el Grupo Especial constat� que los Estados Unidos hab�an actuado de forma incompatible con el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994, con diversas disposiciones del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y con el p�rrafo 1 del art�culo 2 de dicho Acuerdo. El Grupo Especial constat� que los Estados Unidos no hab�an "demostrado", como cuesti�n de hecho, "la existencia de una evoluci�n imprevista de las circunstancias", hab�an definido la rama nacional de producci�n de carne de cordero estadounidense de forma incompatible con las disposiciones del p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias , se hab�an basado en datos insuficientes para apoyar su determinaci�n de la existencia de una amenaza de da�o grave de conformidad con el p�rrafo 2 a) del art�culo 4 y hab�an incurrido en error en su evaluaci�n de la relaci�n de causalidad de conformidad con el p�rrafo 2 b) del art�culo 4. Esas constataciones se refieren a las determinaciones sustantivas formuladas por la USITC y, lo mismo que en los casos Argentina - Salvaguardia respecto del calzado y Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, las constataciones formuladas por el Grupo Especial -que hemos confirmado en apelaci�n- privaban de base jur�dica a la medida de salvaguardia en litigio.

194. En consecuencia, consideramos que no puede establecerse ninguna distinci�n significativa entre la aplicaci�n por el Grupo Especial en el presente caso del principio de econom�a procesal con respecto a la alegaci�n formulada por Nueva Zelandia en relaci�n con el p�rrafo 1 del art�culo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias y la aplicaci�n de ese principio con respecto a la alegaci�n formulada en relaci�n con dicho art�culo por el Grupo Especial que examin� el asunto Estados Unidos Salvaguardia respecto del gluten de trigo. Al haber constatado que la medida de salvaguardia aplicada por los Estados Unidos carec�a de base jur�dica, el Grupo Especial pod�a abstenerse de pronunciarse sobre otras alegaciones seg�n las cuales esa misma medida era incompatible con otras disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias . Observamos asimismo que una constataci�n sobre la alegaci�n formulada por Nueva Zelandia en relaci�n con el p�rrafo 1 del art�culo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias no habr�a a�adido nada a la capacidad del OSD de formular recomendaciones y resoluciones lo suficientemente precisas en la presente diferencia.

195. En consecuencia, concluimos que el Grupo Especial no incurri� en error al aplicar el principio de econom�a procesal con respecto a la alegaci�n formulada por Nueva Zelandia en relaci�n con el p�rrafo 1 del art�culo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

IX. Apelaciones condicionales

196. Australia apela condicionalmente contra la negativa del Grupo Especial a examinar sus alegaciones en relaci�n con el p�rrafo 2 del art�culo 2, el p�rrafo 1 del art�culo 3, el p�rrafo 2 del art�culo 4, el p�rrafo 1 del art�culo 5, el p�rrafo 1 del art�culo 8, el p�rrafo 1 a) del art�culo 11 y el p�rrafo 3 del art�culo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias por razones de econom�a procesal. Nueva Zelandia apela condicionalmente contra la negativa del Grupo Especial a examinar sus alegaciones en relaci�n con el p�rrafo 2 del art�culo 2, el p�rrafo 1 del art�culo 3 y el p�rrafo 1 del art�culo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias , y en relaci�n con los art�culos I y II del GATT de 1994, por razones de econom�a procesal. No obstante esas apelaciones se formulan solamente para el caso de que revoquemos las conclusiones del Grupo Especial conforme a las cuales la medida de salvaguardia en litigio era incompatible con el Acuerdo sobre Salvaguardias y con el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994. Al no haberse cumplido la condici�n a que se supeditaban esas apelaciones, no necesitamos examinar las apelaciones condicionales de Australia y de Nueva Zelandia. Recordamos, adem�s, que hemos constatado que no necesit�bamos examinar la apelaci�n condicional de Australia relativa a las constataciones del Grupo Especial sobre la "evoluci�n imprevista de las circunstancias".154

X. Constataciones y conclusiones

197. Por las razones expuestas en el presente informe, el �rgano de Apelaci�n:

a) confirma la constataci�n del Grupo Especial, recogida en los p�rrafos 7.45 y 8.1 a) de su informe, de que los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994 al no haber demostrado, como cuesti�n de hecho, la existencia de una "evoluci�n imprevista de las circunstancias";

b) confirma la constataci�n del Grupo Especial, recogida en los p�rrafos 7.118, 8.1 b) y 8.1 g) de su informe, de que los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con el p�rrafo 1 del art�culo 2 y el p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias , debido a que la USITC formul� una definici�n de la "rama de producci�n nacional" correspondiente que inclu�a a los criadores y establecimientos de engorde de corderos en pie;

c) confirma la constataci�n del Grupo Especial, recogida en el p�rrafo 7.221 de su informe, de que la USITC formul� una determinaci�n relativa a la "rama de producci�n nacional" sobre la base de datos que no eran suficientemente representativos de esa rama de producci�n, pero modifica la constataci�n definitiva del Grupo Especial, recogida en los p�rrafos 8.1 e) y 8.1 g) de su informe, de que los Estados Unidos actuaron por esa raz�n de forma incompatible con los p�rrafos 1 del art�culo 2 y 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y constata, en lugar de ello, que los Estados Unidos actuaron por esa raz�n de forma incompatible con el p�rrafo 1 del art�culo 2 y el p�rrafo 2 a) del art�culo 4 de dicho Acuerdo;

d) constata que el Grupo Especial interpret� acertadamente la norma de examen, establecida en el art�culo 11 del ESD, que es procedente para su examen de las alegaciones formuladas en relaci�n con el p�rrafo 2 del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, pero concluye que el Grupo Especial incurri� en error en la aplicaci�n de esa norma al examinar las alegaciones formuladas en relaci�n con la determinaci�n de la USITC de que exist�a una amenaza de da�o grave y constata, adem�s, que los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con el p�rrafo 1 del art�culo 2 y el p�rrafo 2 a) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, debido a que el informe de la USITC no explic� de forma suficiente la determinaci�n de que exist�a una amenaza de da�o grave a la rama de producci�n nacional;

e) revoca la interpretaci�n dada por el Grupo Especial a las prescripciones sobre la relaci�n de causalidad del Acuerdo sobre Salvaguardias , pero, por diferentes motivos, confirma la constataci�n final del Grupo Especial, recogida en los p�rrafos 7.279, 8.1 f) y 8.1 g) de su informe, de que los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con el p�rrafo 1 del art�culo 2 y el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo porque la determinaci�n de la USITC respecto de una relaci�n de causalidad entre el aumento de las importaciones y una amenaza de da�o grave no garantizaba que el da�o causado a la rama de producci�n nacional por factores distintos del aumento de las exportaciones no fuera atribuido a dichas importaciones;

f) confirma la aplicaci�n por el Grupo Especial del principio de econom�a procesal, conforme se refleja en el p�rrafo 7.280 de su informe, al abstenerse de pronunciarse sobre la alegaci�n de Nueva Zelandia en relaci�n con el p�rrafo 1 del art�culo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias ; y

g) se abstiene de pronunciarse sobre las apelaciones condicionales formuladas por Australia y Nueva Zelandia, respectivamente, en relaci�n con los art�culos I y II y el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994, y con el p�rrafo 2 del art�culo 2, el p�rrafo 1 del art�culo 3, el p�rrafo 1 del art�culo 5, el p�rrafo 1 del art�culo 8, el p�rrafo 1 a) del art�culo 11 y el p�rrafo 3 del art�culo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias .

198. El �rgano de Apelaci�n recomienda que el OSD pida a los Estados Unidos que pongan su medida de salvaguardia, cuya incompatibilidad con el GATT de 1994 y con el Acuerdo sobre Salvaguardias se ha constatado en el presente informe y en el informe del Grupo Especial modificado por el presente informe, en conformidad con las obligaciones que incumben a ese pa�s en virtud de dichos Acuerdos.

Firmado en el original, en Ginebra, el doce de abril de dos mil uno, por:




 

                                                      
Claus-Dieter Ehlermann
Presidente de la Secci�n

                                           
James Bacchus
Miembro

                                            
A.V. Ganesan
Miembro


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115 Informe del Grupo Especial, punto 2, p�gina 95.

116 Ibid., p�rrafo 7.236.

117 Ibid., p�rrafo 7.237.

118 Ibid., p�rrafo 7.238.

119 Ibid., p�rrafo 7.239.

120 Informe del Grupo Especial, p�rrafo 7.241.

121 Ibid.; informe del Grupo Especial, Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, supra, nota 18 de pie de p�gina, p�rrafos 8.138, 8.139 y 8.143.

122 Informe del Grupo Especial, p�rrafos 7.238 y 7.241; informe del Grupo Especial Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, supra, nota 18 de pie de p�gina, p�rrafo 8.138.

123 Informe del Grupo Especial, p�rrafo 7.238; informe del Grupo Especial, Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, supra, nota 18 de pie de p�gina, p�rrafo 8.138.

124 Informe del Grupo Especial, p�rrafo 7.242. V�anse, asimismo, informe del Grupo Especial, p�rrafos 7.244, 7.245 y 7.247.

125 Informe del �rgano de Apelaci�n, Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, supra, nota 19 de pie de p�gina, p�rrafo 67.

126 Ibid., p�rrafo 68.

127 Informe del �rgano de Apelaci�n, Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, supra, nota 19 de pie de p�gina, p�rrafo 69.

128 Ibid., p�rrafo 79.

129 Informe del Grupo Especial, punto 2, p�gina 95.

130 Supra, p�rrafos 75, 96, 133, 134 y 161.

131 De conformidad con la Ley de Comercio Exterior de los Estados Unidos de 1974 (19 U.S.C. �� 2251 a 2254), las autoridades estadounidenses competentes est�n obligadas, en virtud del art�culo 202(b)(1)(A) a "realizar una investigaci�n para determinar si el aumento de las importaciones de un art�culo en los Estados Unidos es de tal magnitud que constituye una causa sustancial de da�o grave o de amenaza de da�o grave" (sin cursivas en el original). El art�culo 202(b)(1)(B) aclara que por "causa sustancial" se entiende "una causa que es importante y no lo es menos que cualquier otra".

132 Informe del Grupo Especial, p�rrafos 5.57 y 5.58.

133 Adem�s, en la audiencia, todos los participantes coincidieron en que la norma legal estadounidense como tal no est� en litigio en la presente apelaci�n.

134 V�anse, en general, la comunicaci�n del apelado presentada por Australia, p�rrafos 226 a 250; y comunicaci�n del apelado presentado por Nueva Zelandia, p�rrafos 6.32 a 6.39.

135 Supra, p�rrafos 100 a 107.

136 Informe del �rgano de Apelaci�n, supra, nota 19 de pie de p�gina, p�rrafo 69.

137 USITC Report, p. I-24.

138 Esos factores eran los siguientes: la eliminaci�n de las subvenciones de la Ley Nacional de la Lana de 1954; la competencia de otros productos c�rnicos, como la carne de bovino, porcino y aves de corral; el aumento del costo de los insumos; la sobrealimentaci�n de los corderos; la concentraci�n en el segmento de mataderos de la rama de producci�n y la no formulaci�n y aplicaci�n de un programa efectivo de comercializaci�n de la carne de cordero (USITC Report, pp. I-24 a I-26).

139 USITC Report, pp. I-24 a I-26.

140 USITC Report, p. I-26.

141 Australia aduce que "tras haber constatado que otros factores eran solamente una 'causa menos importante' de la amenaza de da�o grave que las importaciones, [la USITC] no pas� a la siguiente fase del an�lisis" y, en consecuencia, "no demostr� que ninguna amenaza de da�o grave causada por otros factores hubiera sido atribuida a las importaciones" (comunicaci�n del apelado presentada por Australia, p�rrafos 225 y 231; v�anse, en general, los p�rrafos 225 a 250). Nueva Zelandia aduce que la USITC no "distingui� adecuadamente los efectos perjudiciales de las importaciones de los efectos perjudiciales de otros factores" ni "se asegur� de que la amenaza de da�o grave causada por 'otros factores' no fuera atribuida al aumento de las importaciones" (comunicaci�n del apelado presentada por Nueva Zelandia, ep�grafe i), p. 52 y p�rrafo 9.39; v�anse, en general, los p�rrafos 6.16 a 6.39).

142 Esos cuatro otros factores en cuesti�n eran: la eliminaci�n de las subvenciones de la Ley Nacional de la Lana de 1954; la competencia de otros productos c�rnicos; la concentraci�n en el segmento de mataderos de la rama de producci�n y la no formulaci�n y aplicaci�n de un programa efectivo de comercializaci�n de la carne de cordero.

143 Informe del Grupo Especial, p�rrafo 7.277.

144 La USITC manifest� que las subvenciones en virtud de la lana representaban una contribuci�n importante al beneficio (del 15 al 20 por ciento) (USITC Report, p. I-30).

145 Ibid., p. I-24.

146 Ibid., p. I-25.

147 Informe del Grupo Especial, p�rrafo 7.277.

148 Ibid., p�rrafos 7.279, 8.1 f) y 8.1 g).

149 Ibid., p�rrafo 7.280.

150 Informe del �rgano de Apelaci�n, Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India, WT/DS33/AB/R, adoptado el 23 de mayo de 1997, DSR 1997:I, 323, 340.

151 Informe del �rgano de Apelaci�n, India - Protecci�n mediante patente de los productos farmac�uticos y los productos qu�micos para la agricultura, WT/DS50/AB/R, adoptado el 16 de enero de 1998, DSR 1998:I, 9, p�rrafo 87.

152 Informe del �rgano de Apelaci�n, Australia - Salm�n, supra, nota 25 de pie de p�gina, p�rrafo 223.

153 Supra, nota 19 de pie de p�gina, p�rrafos 183 y 184.

154 Supra, p�rrafo 75.