Informe del �rgano de Apelaci�n

(Continuaci�n)

III. Cuestiones que se plantean en la presente apelaci�n

64. En la presente apelaci�n se plantean las siguientes cuestiones:

a) si el Grupo Especial incurri� en error, al constatar, en el p�rrafo 8.1 a) de su informe, que los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994 al no haber demostrado, como cuesti�n de hecho, la existencia de una "evoluci�n imprevista de las circunstancias"; y, de ser as�, si los cambios en la composici�n por productos de las importaciones de carne de cordero y en el tama�o de los cortes de carne de cordero importada constituyen "una evoluci�n imprevista de las circunstancias" en el sentido del p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994;

b) si el Grupo Especial incurri� en error al constatar, en los p�rrafos 7.118 y 8.1 b) de su informe, que, al formular, para los fines de su investigaci�n en materia de salvaguardia, una definici�n de la rama de producci�n nacional que inclu�a a los criadores y a los establecimientos de engorde de corderos en pie, los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con el p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y, por consiguiente, con el p�rrafo 1 del art�culo 2 de dicho Acuerdo;

c) si el Grupo Especial incurri� en error en su examen de la determinaci�n de la USITC de existencia de "una amenaza de da�o grave", y, en particular, en su interpretaci�n y aplicaci�n de la norma de examen adecuada, de conformidad con el art�culo 11 del ESD, y en su interpretaci�n y aplicaci�n de la disposici�n del p�rrafo 2 a) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias , que exige que se "eval�en todos los factores pertinentes";

d) si el Grupo Especial incurri� en error al constatar, en el p�rrafo 8.1 f) de su informe, que el examen de la existencia de una relaci�n de causalidad por parte de la USITC era incompatible con el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y, por ende, con el p�rrafo 1 del art�culo 2 de dicho Acuerdo;

e) si el Grupo Especial incurri� en error al aplicar el principio de econom�a procesal en particular al abstenerse de dirimir la alegaci�n de Nueva Zelandia en relaci�n con el p�rrafo 1 del art�culo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias ; y

f) si el �rgano de Apelaci�n estima que el Grupo Especial incurri� en error al constatar que la medida de salvaguardia de los Estados Unidos era incompatible con el p�rrafo 1 del art�culo 2 y los p�rrafos 1 c) y 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias , y si esta medida de salvaguardia es incompatible con los art�culos I y II del GATT de 1994, y con los art�culos 2.2, 3.1, 5.1, 8.1, 11.1 a) y 12.3 del Acuerdo sobre Salvaguardias .

IV. Evoluci�n imprevista de las circunstancias

65. Australia y Nueva Zelandia alegaron ante el Grupo Especial que los Estados Unidos no hab�an cumplido las prescripciones del p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994 relativas a la "evoluci�n imprevista de las circunstancias". El Grupo Especial concluy� que:

El p�rrafo 1 del art�culo XIX del GATT, le�do en el contexto del p�rrafo 1 del art�culo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias , exige que la autoridad nacional competente, en su determinaci�n, llegue a una conclusi�n demostrando la existencia de una "evoluci�n imprevista de las circunstancias" en el sentido del p�rrafo 1 del art�culo XIX del GATT.²⁸

66. El Grupo Especial opin� que las aseveraciones de la USITC respecto al "cambio en la composici�n por productos" o al "aumento en el tama�o de los cortes" de la carne de cordero importada eran "simples declaraciones descriptivas", y que dichas declaraciones no constitu�an una "conclusi�n" acerca de la existencia de una evoluci�n imprevista de las circunstancias, en el sentido del p�rrafo 1 del art�culo XIX del GATT de 1994.²⁹ Bas�ndose en estas consideraciones, el Grupo Especial lleg� a la conclusi�n de que los Estados Unidos hab�an actuado de forma incompatible con el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994 al no "demostrar como cuesti�n de hecho la existencia de una evoluci�n imprevista de las circunstancias".³⁰

67. Los Estados Unidos aducen en apelaci�n que el Grupo Especial cometi� dos errores importantes.³¹ En primer lugar, incurri� en error al constatar que el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX exige que las autoridades competentes, al demostrar la existencia de "una evoluci�n imprevista de las circunstancias", incluyan en su informe una constataci�n o "conclusi�n" respecto de esta "evoluci�n imprevista". Seg�n los Estados Unidos, a los efectos del p�rrafo 1 a) del art�culo XIX basta que la evoluci�n imprevista de las circunstancias pueda deducirse de los hechos recogidos en el expediente de la autoridad investigadora, y que la existencia de estas circunstancias pueda "demostrarse en el curso " de los procedimientos de soluci�n de diferencias en la OMC. Los Estados Unidos sostienen que no hay ning�n fundamento para interpretar que el art�culo XIX del GATT de 1994 contiene o refleja las prescripciones del p�rrafo 1 del art�culo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias relativas a la publicaci�n de un "informe" por las "autoridades competentes".³² En segundo lugar, los Estados Unidos arguyen que, en todo caso, el Grupo Especial se equivoc� en su conclusi�n de que el informe de la USITC no demuestra, como cuesti�n de hecho, la existencia de una "evoluci�n imprevista de las circunstancias" con arreglo al p�rrafo 1 a) del art�culo XIX; a juicio de los Estados Unidos, la existencia de una evoluci�n imprevista de las circunstancias, o sea, el cambio en la composici�n por productos de las importaciones (aumento de la proporci�n de la carne de cordero fresca en comparaci�n con la congelada, y de la proporci�n de cortes de mayor tama�o), puede deducirse del contenido del informe de la USITC. A este respecto, observamos que en la audiencia p�blica los Estados Unidos confirmaron que su apelaci�n en este asunto se limitaba a la constataci�n del Grupo Especial de que los Estados Unidos hab�an actuado de forma incompatible con las disposiciones del p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994 porque el informe no conten�a una "conclusi�n fundamentada" sobre una evoluci�n imprevista de las circunstancias.³³

68. Observemos ante todo que la alegaci�n formulada por Australia y Nueva Zelandia ante el Grupo Especial consist�a en que los Estados Unidos hab�an actuado de manera incompatible con la obligaci�n que les impon�a el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994, en relaci�n con una "evoluci�n imprevista de las circunstancias". El texto del p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994 es el siguiente:

Si, como consecuencia de la evoluci�n imprevista de las circunstancias y por efecto de las obligaciones, incluidas las concesiones arancelarias, contra�das por un Miembro en virtud del presente Acuerdo, las importaciones de un producto en el territorio de este Miembro han aumentado en tal cantidad y se realizan en tales condiciones que causan o amenazan causar un da�o grave a los productores nacionales de productos similares o directamente competidores en ese territorio, dicho Miembro podr�, en la medida y durante el tiempo que sea necesario para prevenir o reparar ese da�o, suspender total o parcialmente la obligaci�n contra�da con respecto a dicho producto o retirar o modificar la concesi�n.

69. En nuestros informes Argentina - Salvaguardia respecto del calzado y Corea - Salvaguardia respecto de los productos l�cteos examinamos la relaci�n existente entre el art�culo XIX del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias y analizamos, en particular, si al entrar en vigor el Acuerdo sobre Salvaguardias , el art�culo XIX segu�a imponiendo obligaciones a los Miembros de la OMC cuando aplicasen medidas de salvaguardia. En estas dos apelaciones observamos que "las disposiciones del art�culo XIX del GATT de 1994 y las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias son todas ellas disposiciones de un tratado, el Acuerdo sobre la OMC", y a�adimos que los dos textos deb�an leerse "de manera armoniosa" y como "un conjunto inseparable de derechos y disciplinas".³⁴ Esta interpretaci�n nuestra est� corroborada por el art�culo 1 y el p�rrafo 1 a) del art�culo 11 del Acuerdo sobre Salvaguardias . En ambos informes observamos que:

El art�culo 1 establece que la finalidad del Acuerdo sobre Salvaguardias es establecer "normas para la aplicaci�n de medidas de salvaguardia, entendi�ndose por �stas las medidas previstas en el art�culo XIX del GATT de 1994" (cursivas a�adidas). Adem�s, en el p�rrafo 1 a) del art�culo 11, el sentido corriente de la expresi�n "a menos que tales medidas sean conformes a las disposiciones de dicho art�culo aplicadas de conformidad con el presente Acuerdo" es, evidentemente, que toda medida de salvaguardia debe ser conforme a las disposiciones del art�culo XIX del GATT de 1994 y tambi�n a las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias . Por lo tanto, toda medida de salvaguardia aplicada despu�s de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC debe ajustarse a las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias y tambi�n a las del art�culo XIX del GATT de 1994.³⁵

70. Repetimos: el art�culo 1 y el p�rrafo 1 a) del art�culo 11 del Acuerdo sobre Salvaguardias expresan la aplicabilidad plena y continuada del art�culo XIX del GATT de 1994, que ya no est� aislado sino que ha sido aclarado y reforzado por el Acuerdo sobre Salvaguardias .

71. Partiendo de esta interpretaci�n de la relaci�n existente entre el art�culo XIX del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias , en los dos informes mencionados constatamos lo siguiente:

La primera parte del p�rrafo 1 a) del art�culo XIX -"como consecuencia de la evoluci�n imprevista de las circunstancias y por efecto de las obligaciones, incluidas las concesiones arancelarias, contra�das por un Miembro en virtud del presente Acuerdo �"- es una frase que, en nuestra opini�n, depende gramaticalmente de la expresi�n verbal "las importaciones [�] han aumentado" de la segunda parte de este p�rrafo. Aunque no consideramos que la primera parte del p�rrafo 1 a) del art�culo XIX establezca condiciones independientes para la aplicaci�n de una medida de salvaguardia adicionales a las establecidas en la segunda parte de este p�rrafo, estimamos que describe determinadas circunstancias cuya concurrencia debe demostrarse como cuesti�n de hecho para que pueda aplicarse una medida de salvaguardia de forma compatible con las disposiciones del art�culo XIX del GATT de 1994. En este sentido, consideramos que hay una conexi�n l�gica entre las circunstancias descritas en ella -"como consecuencia de la evoluci�n imprevista de las circunstancias y por efecto de las obligaciones, incluidas las concesiones arancelarias, contra�das por un miembro en virtud del presente Acuerdo [�]"- y las condiciones establecidas en la segunda parte del p�rrafo 1 del art�culo XIX para la imposici�n de una medida de salvaguardia.³⁶ (sin subrayar en el original)

72. Aunque en los dos informes mencionados declaramos que, en virtud del p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994, la evoluci�n imprevista de las circunstancias "debe demostrarse como cuesti�n de hecho", en las dos apelaciones no tuvimos la oportunidad de examinar cu�ndo, d�nde o c�mo deb�a efectuarse esta demostraci�n. Al efectuar ahora este examen, observamos que el texto del art�culo XIX no ofrece ninguna orientaci�n concreta al respecto. Sin embargo, como la existencia de una evoluci�n imprevista de las circunstancias es algo que debe demostrarse previamente, seg�n hemos indicado, "para que pueda aplicarse una medida de salvaguardia"³⁷ de forma compatible con el art�culo XIX del GATT de 1994, de ello se sigue que esta demostraci�n debe hacerse antes de que se aplique la medida de salvaguardia. De lo contrario, el fundamento jur�dico de la medida estar� viciado. La "conexi�n l�gica" que hemos observado previamente entre las dos frases del p�rrafo 1 a) del art�culo XIX nos ofrece orientaciones instructivas respecto del d�nde y el cu�ndo de la "demostraci�n". Como ya hemos se�alado, la primera frase cita, en parte, las "circunstancias" que han experimentado una "evoluci�n imprevista". La segunda frase, como dijimos anteriormente, guarda relaci�n con las tres "condiciones" para la aplicaci�n de las medidas de salvaguardia, que se repiten tambi�n en el p�rrafo 1 del art�culo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias . Es evidente que el cumplimiento de estas condiciones ha de constituir el n�cleo central del informe de las autoridades competentes, cuya publicaci�n prescribe el p�rrafo 1 del art�culo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias.³⁸ A nuestro modo de ver, la conexi�n l�gica entre las "condiciones" indicadas en la segunda frase del p�rrafo 1 a) del art�culo XIX y las "circunstancias" a que se refiere la primera frase de esta disposici�n hace imperativo incluir la demostraci�n de la existencia de estas circunstancias en el mismo informe de las autoridades competentes. Cualquier otro procedimiento interrumpir�a la "conexi�n l�gica" entre las dos cl�usulas, y sumir�a en la vaguedad y la incertidumbre todo lo relativo al cumplimiento de la primera disposici�n del p�rrafo 1 a) del art�culo XIX.

73. En el presente caso no vemos ninguna indicaci�n de que se haya tenido en cuenta la cuesti�n de la "evoluci�n imprevista de las circunstancias" en el informe de la USITC. Es cierto que el mencionado informe se�ala dos cambios en el tipo de productos de carne de cordero importados en los Estados Unidos, a saber, el aumento de la proporci�n de las importaciones de carne de cordero fresca y refrigerada en relaci�n a la carne congelada, y el mayor tama�o del corte de la carne de cordero importada. El informe menciona el primero de estos cambios al examinar la cuesti�n de los "productos similares", y se refiere a los dos cambios cuando considera la "relaci�n de causalidad", al describir la sustituibilidad de la carne de cordero nacional e importada en el mercado interno.³⁹ Sin embargo, nosotros observamos que el informe de la USITC no examina la raz�n de que estos cambios puedan considerarse "una evoluci�n imprevista de las circunstancias" en el sentido de lo dispuesto en el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994, ni ofrece ninguna explicaci�n de esta interpretaci�n. De ello se sigue que el informe de la USITC no demuestra que la medida de salvaguardia en cuesti�n haya sido aplicada, entre otras cosas, "como consecuencia de la evoluci�n imprevista de las circunstancias".

74. El hecho de que en su informe de abril de 1999 la USITC no haya tenido en cuenta la existencia de una evoluci�n imprevista de las circunstancias, no es sorprendente; en efecto, no hay ninguna ley, reglamento o norma interna de los Estados Unidos que obligue a la USITC a considerar la existencia de una evoluci�n imprevista de las circunstancias en su investigaci�n sobre la situaci�n de una rama de producci�n nacional. Aunque los Estados Unidos han modificado posteriormente su actitud a este respecto⁴⁰, nosotros recordamos que, en su calidad de tercero participante en las dos apelaciones citadas (Corea - Salvaguardia respecto de los productos l�cteos y Argentina Salvaguardia respecto del calzado), este pa�s aleg� que el hecho de que el Acuerdo sobre Salvaguardias no tuviera en cuenta la evoluci�n imprevista de las circunstancias significaba que ya no era necesario demostrar su existencia.⁴¹ Nuestros informes en las apelaciones Corea - Productos l�cteos y Argentina - Calzado, en los que constatamos que la evoluci�n imprevista de las circunstancias debe demostrarse como cuesti�n de hecho, fueron distribuidos el 14 de diciembre de 1999, es decir, m�s de siete meses despu�s de que se publicase, en abril de 1999, el informe de la USITC sobre la rama de producci�n nacional de la carne de cordero. Por consiguiente, la USITC no conoc�a nuestros dos informes cuando present� su informe sobre el presente caso.

75. As� pues, aunque no coincidimos con todos los aspectos del razonamiento del Grupo Especial, hacemos nuestra la conclusi�n, que figura en los p�rrafos 7.45 y 8.1 a) de su informe, de que "los Estados Unidos no han demostrado, como cuesti�n de hecho, la existencia de una evoluci�n imprevista de las circunstancias, conforme a lo exigido en el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994". En vista de esta conclusi�n, no estimamos necesario examinar la apelaci�n condicional de Australia sobre si un cambio en la composici�n por productos o en el tama�o del corte de las importaciones de la carne de cordero podr�a considerarse "una evoluci�n imprevista de las circunstancias" en el sentido de lo dispuesto en el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994; la condici�n en que se basaba la apelaci�n no se ha cumplido.

76. Hay que tener muy en cuenta que ni Australia ni Nueva Zelandia afirman que los Estados Unidos hayan actuado de un modo incompatible con el p�rrafo 1 del art�culo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias en relaci�n con una evoluci�n imprevista de las circunstancia.⁴² Por consiguiente, no nos pronunciamos sobre si la USITC y, por ende, los Estados Unidos, han actuado de forma incompatible con el p�rrafo 1 del art�culo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias porque la USITC no "enunci� las constataciones y las conclusiones fundamentadas" sobre esta cuesti�n. No obstante, observamos que el p�rrafo 1 del art�culo 3 dispone que en el informe que publiquen las autoridades competentes han de enunciar las constataciones y las conclusiones fundamentadas "sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho". Como quiera que el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994 dispone que para que se aplique una medida de salvaguardia, la "evoluci�n imprevista de las circunstancias" se ha de demostrar como cuesti�n de hecho, a nuestro juicio la existencia de una "evoluci�n imprevista de las circunstancias" es una cuesti�n "pertinente de hecho y de derecho", en el sentido del p�rrafo 1 del art�culo 3, para la aplicaci�n de la medida de salvaguardia; de ello se sigue que, con arreglo a este art�culo, el informe publicado por las autoridades competentes debe contener una "constataci�n" o "conclusi�n fundamentada" respecto de la "evoluci�n imprevista de las circunstancias".

V. Rama de producci�n nacional

77. La definici�n de rama de producci�n nacional de la USITC inclu�a en el presente caso a los criadores y los establecimientos de engorde de corderos en pie, as� como a los mataderos y las plantas de despiece que operan con la carne de cordero. La USITC adopt� esta definici�n por entender que exist�a "una l�nea de producci�n continua desde el producto sin elaborar hasta el producto elaborado", y "una coincidencia sustancial de intereses econ�micos" entre los criadores y los establecimientos de engorde de corderos en pie y los mataderos y las plantas de despiece que operen con la carne de cordero.⁴³

78. Australia y Nueva Zelandia alegaron ante el Grupo Especial que la USITC hab�a interpretado err�neamente el t�rmino "rama de producci�n nacional", al incluir en �l a los criadores y establecimientos de engorde de corderos en pie aunque no produjeran carne de cordero, que era el producto en litigio. En su examen de la alegaci�n, el Grupo Especial consider� la definici�n del t�rmino "rama de producci�n nacional" que figura en el p�rrafo 1 c) del art�culo 4, y declar� que:

No encontramos ning�n fundamento en el texto de esta frase ["productores de los productos similares o directamente competidores"] para considerar que un productor que no produce el producto en cuesti�n, pero produce una materia prima o un insumo que se utiliza para producir ese producto, pueda ser considerado, sin embargo, productor de ese producto.

[�]

� la rama de producci�n pertinente comprende los productores que ellos mismos tienen "una producci�n" de productos "similares" o "directamente competidores".⁴⁴ (sin cursivas en el original)

79. El Grupo Especial a�adi� que la frase "el conjunto de los productores", que forma parte de la definici�n del p�rrafo 1 c) del art�culo 4, no justifica el enfoque m�s amplio adoptado por la USITC.⁴⁵ El Grupo Especial examin� tambi�n los anteriores informes de grupos especiales del GATT que se hab�an ocupado de esta cuesti�n, y lleg� a la conclusi�n de que estos informes confirmaban su interpretaci�n del p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.⁴⁶

80. Bas�ndose en este razonamiento, el Grupo Especial constat� que:

� el hecho de que la USITC incluyera en la investigaci�n de la carne de cordero a los productores de insumos (es decir, a los criadores y engordadores de corderos en pie) en tanto que productores del producto similar en cuesti�n (es decir, la carne de cordero) es incompatible con el p�rrafo 1 c) del art�culo 4 y, por consiguiente, tambi�n con el p�rrafo 1 del art�culo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias.⁴⁷

81. Los Estados Unidos apelan contra esta constataci�n, aduciendo que la definici�n de "rama de producci�n nacional" de la USITC es correcta, en particular porque se recurri� a los criterios de "l�nea de producci�n continua" y "coincidencia de intereses econ�micos" para determinar qu� productores forman parte de la rama de producci�n nacional. Los Estados Unidos alegan que el Acuerdo sobre Salvaguardias deja a los Miembros una cierta discreci�n para definir el t�rmino "productores", en funci�n de los hechos y las circunstancias del caso. Adem�s, los Estados Unidos aducen que los criterios aplicados por el Grupo Especial para determinar qui�nes forman parte de la rama de producci�n nacional est�n desprovistos de base textual. A este respecto, los Estados Unidos afirman que el Grupo Especial declar� incorrectamente que la USITC hab�a constatado que los criadores y los engordadores eran productores de un producto separado y distinto de la carne de cordero. Los Estados Unidos sostienen que el criterio adoptado por la USITC en este caso es adecuado para dar cuenta cabal de la rama de producci�n nacional afectada.

82. Ante todo, observamos que en su informe la USITC indicaba claramente que la ley estadounidense sobre salvaguardias no considera si los productores de un producto que sea un insumo pueden incluirse en la rama de producci�n nacional que produce el producto elaborado.⁴⁸ En respuesta a las preguntas hechas durante la audiencia, los Estados Unidos confirmaron que el criterio doble aplicado por la USITC para decidir esta cuesti�n no es exigido por la ley estadounidense sobre salvaguardias ni por ninguna otra disposici�n del C�digo de Reglamentos Federales de los Estados Unidos aplicable a las investigaciones y determinaciones en materia de salvaguardias. En la audiencia los Estados Unidos confirmaron tambi�n que la USITC hab�a adoptado este criterio para definir una "rama de producci�n nacional" en las actuaciones sobre salvaguardias, porque era la pr�ctica que se reflejaba en su jurisprudencia; en lo referente a las actuaciones sobre salvaguardias, este criterio no se ha plasmado en ninguna ley ni se ha promulgado en forma de reglamento.

83. Empezamos nuestro an�lisis con la definici�n del t�rmino "rama de producci�n nacional" del p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias , seg�n el cual:

c) para determinar la existencia de da�o o de amenaza de da�o, se entender� por "rama de producci�n nacional" el conjunto de productores de los productos similares o directamente competidores que operen dentro del territorio de un Miembro, o aquellos cuya producci�n conjunta de productos similares o directamente competidores constituya una proporci�n importante de la producci�n nacional total de esos productos. (sin cursivas en el original)

84. La definici�n de "rama de producci�n nacional" de esta disposici�n comprende dos elementos. En primer lugar, la rama de producci�n se compone de "productores". Como indic� el Grupo Especial, "productores" son los que cultivan un producto agr�cola o fabrican un art�culo: los que hacen que algo exista.⁴⁹ Sin embargo, este significado de "productores" est� condicionado por el segundo elemento de la definici�n de "rama de producci�n nacional"; este segundo elemento determina los productos espec�ficos que han de producir los "productores" nacionales para poder formar parte de la "rama de producci�n nacional". Seg�n la redacci�n clara y expl�cita del p�rrafo 1 c) del art�culo 4, el t�rmino "rama de producci�n nacional" abarca solamente a los "productores de los productos similares o directamente competidores". (sin cursivas en el original) As� pues, la definici�n comprende exclusivamente a los productores de un grupo muy concreto de productos. Seg�n el texto del tratado, los productores de productos que no sean "productos similares o directamente competidores" no forman parte de la rama de producci�n nacional.

85. Esta definici�n de "rama de producci�n nacional" del p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias es corroborada ulteriormente por el p�rrafo 1 del art�culo 2 de dicho Acuerdo, que forma parte del contexto pertinente y establece las "condiciones" b�sicas para la imposici�n de una medida de salvaguardia. Seg�n este p�rrafo:

Un Miembro s�lo podr� aplicar una medida de salvaguardia a un producto si dicho Miembro ha determinado, con arreglo a las disposiciones enunciadas infra, que las importaciones de ese producto en su territorio han aumentado en tal cantidad, en t�rminos absolutos o en relaci�n con la producci�n nacional, y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un da�o grave a la rama de producci�n nacional que produce productos similares o directamente competidores. (sin cursivas en el original)

86. As� pues, una medida de salvaguardia se aplica a un "producto" concreto, a saber, el producto importado. Esta medida s�lo se puede imponer si el producto concreto ("ese producto") surte los efectos indicados sobre la "rama de producci�n nacional que produce productos similares o directamente competidores". (sin cursivas en el original) Por consiguiente, las condiciones del p�rrafo 1 del art�culo 2 guardan relaci�n en varios aspectos importantes con productos determinados. En particular, seg�n este p�rrafo, la base jur�dica para imponer una medida de salvaguardia s�lo existe cuando las importaciones de un producto determinado tienen efectos perjudiciales para los productores nacionales de productos que sean "similares" al producto importado o "directamente competidores" con �l. A nuestro juicio, si pudiera imponerse una medida de salvaguardia por raz�n de los efectos perjudiciales de un producto importado para los productores nacionales de productos que no sean "productos similares o directamente competidores" respecto de este producto, ello constituir�a una clara desviaci�n del texto del p�rrafo 1 del art�culo 2.

87. Por consiguiente, lo primero que debe hacerse para establecer el alcance de una rama de producci�n nacional es determinar qu� productos son "similares" al producto importado o "directamente competidores" con �l. S�lo cuando se haya determinado cu�les son estos productos ser� posible identificar a sus "productores".

88. No cabe duda de que en este caso el "producto similar" es la "carne de cordero", que es el producto importado respecto del cual se efectu� la investigaci�n sobre la medida de salvaguardia. La USITC consider� que la "rama de producci�n nacional" que produce el "producto similar" (carne de cordero) comprende a los criadores y a los establecimientos de engorde de los corderos en pie. Sin embargo, no se debate aqu� el t�rmino "productos directamente competidores", ya que la USITC no constat� que en este caso hubiera alg�n producto de este tipo.⁵⁰

89. No obstante, los Estados Unidos aducen que, teniendo en cuenta los hechos y las circunstancias del caso, es admisible incluir en la "rama de producci�n nacional" a los criadores y los establecimientos de engorde de corderos en pie porque, seg�n constat� la USITC: 1) existe una "l�nea de producci�n continua" entre el producto sin elaborar, los corderos en pie, y el producto final, la carne de cordero; 2) existe una "coincidencia sustancial de intereses econ�micos" entre los productores del producto sin elaborar y los productores del producto final.

90. Esta interpretaci�n puede muy bien fundamentarse en la jurisprudencia de la USITC, pero no en el Acuerdo sobre Salvaguardias . El p�rrafo 1 c) del art�culo 4 define la "rama de producci�n nacional" en relaci�n exclusivamente con los "productores de los productos similares o directamente competidores". Esta definici�n no hace ninguna referencia a los dos criterios aplicados por los Estados Unidos. A nuestro modo de ver, con arreglo al p�rrafo 1 c) del art�culo 4, los insumos s�lo pueden incluirse en la definici�n de "rama de producci�n nacional" si son "similares" a los productos finales o "directamente competidores" con ellos. Si un insumo y un producto final no son "similares" ni "directamente competidores", no es pertinente, a tenor del Acuerdo sobre Salvaguardias, que exista una l�nea de producci�n continua entre el insumo y el producto final, el hecho de que el insumo represente una elevada proporci�n del valor del producto final, de que el insumo s�lo pueda utilizarse para el producto final de que se trata, o de que exista una coincidencia sustancial de intereses econ�micos entre los productores de esos productos. No habiendo una relaci�n de similitud o de competencia directa, no nos parece justificado, en virtud del p�rrafo 1 c) del art�culo 4 o de cualquier otra disposici�n del Acuerdo sobre Salvaguardias , tener en cuenta uno cualquiera de estos criterios para la definici�n de una "rama de producci�n nacional".

91. A este respecto, no estamos convencidos de que la expresi�n "el conjunto" del p�rrafo 1 c) del art�culo 4, que precede a "de los productores", apoye la posici�n de los Estados Unidos. Estas palabras no modifican el hecho de que una "rama de producci�n nacional" comprende �nicamente los productores de "productos similares o directamente competidores". La expresi�n "del conjunto" se aplica a los "productores" y, si se lee simult�neamente con los t�rminos "producci�n conjunta" y "proporci�n importante", que vienen a continuaci�n, se ver� claramente que se refiere al n�mero y a la representatividad de los productores que integran la rama de producci�n nacional. La expresi�n "el conjunto" no implica que los productores de otros productos, que no sean similares al producto importado o directamente competidores con �l, puedan incluirse en la definici�n de rama de producci�n nacional. Al igual que el Grupo Especial, para nosotros las palabras "el conjunto" deben considerarse solamente "una referencia cuantitativa con respecto a la proporci�n de productores � que debe abarcar una investigaci�n en materia de salvaguardias".⁵¹ (sin cursivas en el original)

92. El Grupo Especial examin� con cierto detalle los informes de grupos especiales del GATT sobre los casos Estados Unidos - Vino y productos vit�colas, Canad� - Carne de vacuno y Nueva Zelandia - Transformadores. Estamos de acuerdo en general con el an�lisis del Grupo Especial, que considera que estos casos corroboran su interpretaci�n -con la que hemos hecho constar nuestro acuerdo- del p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias . Sin embargo, debemos hacer una salvedad. En su examen del informe Canad� - Carne de vacuno, el Grupo Especial consider� la importancia que deb�a atribuirse al grado de integraci�n del proceso de producci�n de un producto. Sobre la base de las declaraciones del grupo especial en el asunto Canad� - Carne de vacuno, el Grupo Especial hizo la siguiente observaci�n:

Estamos de acuerdo en que los factores de la integraci�n vertical o de la propiedad com�n no son en s� mismos determinantes y ni siquiera especialmente importantes para precisar el alcance de la producci�n nacional. M�s bien la cuesti�n consiste en: i) si los productos en las diversas etapas de la producci�n son distintas formas de un producto similar �nico o bien si se han convertido en productos distintos, y ii) si es posible identificar separadamente el proceso de producci�n para el producto similar en cuesti�n, o si en lugar de ello la propiedad com�n tiene por resultado una integraci�n tan completa de los procesos de producci�n que resulte posible la identificaci�n y el an�lisis por separado de las diversas etapas de producci�n.⁵² (sin subrayar en el original)

93. El Grupo Especial consider� a continuaci�n si el proceso de producci�n de la carne de cordero comprend�a distintos productos o formas diferentes de un producto �nico y similar. El Grupo Especial estim� que la propia USITC hab�a constatado que los corderos en pie y la carne de cordero eran productos separados, y que era posible identificar etapas distintas en sus procesos de producci�n.⁵³

94. Aunque no disentimos del an�lisis del Grupo Especial acerca del informe de la USITC, ni de las conclusiones que extrajo de este an�lisis, tenemos reservas respecto de la funci�n que desempe�ar�a un examen del grado de integraci�n de los procesos de producci�n para los productos en cuesti�n.⁵⁴ Como hemos se�alado anteriormente, en el Acuerdo sobre Salvaguardias la determinaci�n de la "rama de producci�n nacional" se basa en los "productores de productos similares o directamente competidores". As� pues, lo importante es la determinaci�n de los productos, y que �stos sean "similares o directamente competidores", y no los procesos de producci�n de esos productos.⁵⁵

95. Recordemos que en este caso la USITC determin� que los productos similares eran la carne de cordero nacional e importada, y no constat� que los corderos en pie o cualquier otro producto fueran directamente competidores con la carne de cordero. Sobre la base de esta constataci�n de la USITC, nosotros entendemos que el concepto de "rama de producci�n nacional" s�lo pod�a incluir a los "productores" de carne de cordero. Al ampliar la noci�n de "rama de producci�n nacional" de manera que inclu�a a los productores de otros productos, -esto es, corderos en pie- la USITC formul� una definici�n de "rama de producci�n nacional" incompatible con el p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

96. De resultas de ello, la imposici�n de la medida de salvaguardia en cuesti�n se bas� en una determinaci�n de da�o grave causado a una rama de producci�n distinta de la "rama de producci�n nacional" pertinente. Adem�s, esta medida se impuso sin que se hubiera formulado una determinaci�n de da�o grave para la "rama de producci�n nacional" que, correctamente definida, deb�a haberse limitado a los mataderos y las plantas de despiece de carne de cordero �nicamente. Por consiguiente, confirmamos la constataci�n del Grupo Especial que figura en el p�rrafo 7.118 de su informe, de que la medida de salvaguardia en cuesti�n es incompatible con el p�rrafo 1 del art�culo 2 y el p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias .

Continuaci�n: VI. Amenaza de da�o grave

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28 Informe del Grupo Especial, p�rrafo 7.31.

29 Informe del Grupo Especial, p�rrafos 7.42 y 7.43.

30 Ibid., p�rrafos 7.44 y 7.45.

31 Estados Unidos, comunicaci�n del apelante, p�rrafo 11.

32 Ibid., p�rrafos 17 y 18.

33 Adem�s de su constataci�n principal acerca del p�rrafo 1 a) del art�culo XIX, el Grupo Especial formul� otras constataciones, por ejemplo, la de que el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX no exige que se adopte un enfoque en "dos fases" con respecto a la relaci�n de causalidad (informe del Grupo Especial, p�rrafos 7.13-7.16 y 7.31). Asimismo el Grupo Especial hizo otra constataci�n, distinguiendo entre los significados de "imprevista" e "imprevisible" (informe del Grupo Especial, p�rrafos 7.22 y 7.24). Como ninguna de estas constataciones ha sido objeto de apelaci�n, no nos ocuparemos de ellas.

34 Informe del �rgano de Apelaci�n, Argentina - Salvaguardia respecto del calzado, supra, nota 15 de pie de p�gina, p�rrafo 81; v�ase tambi�n Corea - Salvaguardia respecto de los productos l�cteos, supra, nota 16 de pie de p�gina, p�rrafo 75.

35 Informe del �rgano de Apelaci�n, Corea - Salvaguardia respecto de los productos l�cteos, supra, nota 16 de pie de p�gina, p�rrafo 77; v�ase tambi�n informe del �rgano de Apelaci�n, Argentina - Salvaguardia respecto del calzado, supra, nota 15 de pie de p�gina, p�rrafo 83.

36 Informe del �rgano de Apelaci�n, Corea - Salvaguardia respecto de los productos l�cteos, supra, nota 16 de pie de p�gina, p�rrafo 85; v�ase tambi�n informe del �rgano de Apelaci�n, Argentina - Salvaguardia respecto del calzado, supra, nota 15 de pie de p�gina, p�rrafo 92. Como se�alamos en estos informes, las "condiciones" estipuladas en la segunda frase del p�rrafo 1 a) del art�culo XIX son precisamente las mismas que se indican en el p�rrafo 1 del art�culo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

37 Informe del �rgano de Apelaci�n, Corea - Salvaguardia respecto de los productos l�cteos, supra, nota 16 de pie de p�gina, p�rrafo 85; v�ase tambi�n informe del �rgano de Apelaci�n, Argentina - Salvaguardia respecto del calzado, supra, nota 15 de pie de p�gina, p�rrafo 92.

38 En la audiencia ante este �rgano de Apelaci�n, todos los participantes se declararon de acuerdo en que el cumplimiento de estas tres condiciones deb�a figurar en el informe de las autoridades competentes.

39 USITC Report, pp. I-11, I-22 y I-23.

40 En la audiencia los Estados Unidos indicaron que ya no creen que sea innecesario demostrar la existencia de una evoluci�n imprevista de las circunstancias.

41 Informe del �rgano de Apelaci�n, Corea - Salvaguardia respecto de los productos l�cteos, supra, nota 16 de pie de p�gina, p�rrafos 64-66; v�ase tambi�n el informe del �rgano de Apelaci�n, Argentina - Salvaguardia respecto del calzado, supra, nota 15 de pie de p�gina, p�rrafos 60-63.

42 Tanto Australia como Nueva Zelandia se remitieron al art�culo 3 en su solicitud de establecimiento de un grupo especial. Sin embargo, en sus argumentos relativos a la evoluci�n imprevista de las circunstancias no afirmaron que hubiera incompatibilidad alguna con el p�rrafo 1 del art�culo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, sino que se refirieron solamente al p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994. En la audiencia ante este �rgano de Apelaci�n, Australia y Nueva Zelandia confirmaron que su alegaci�n acerca de la evoluci�n imprevista de las circunstancias se bas� en el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX, y no en el p�rrafo 1 del art�culo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, aunque indicaron que, al explicar su alegaci�n basada en el art�culo XIX, incluyeron argumentos relativos al p�rrafo 1 del art�culo 3.

43 USITC Report, pp. I-12 a I-14.

44 Informe del Grupo Especial, p�rrafos 7.67 y 7.68.

45 Ibid., p�rrafo 7.74.

46 Los informes de grupos especiales del GATT que examin� el Grupo Especial fueron los siguientes: Estados Unidos - Definici�n de rama de producci�n aplicada por los Estados Unidos con respecto a los vinos y productos vit�colas ("Estados Unidos - Vinos y productos vit�colas"), adoptado el 28 de abril de 1992, IBDD 39S/436; Canad� - Imposici�n de derechos compensatorios a las importaciones de carne de vacuno para manufactura procedente de las CEE ("Canad� - Carne de vacuno"), de 13 de octubre de 1987, no adoptado, SCM/85, y Nueva Zelandia - Importaciones de transformadores el�ctricos procedentes de Finlandia ("Nueva Zelandia - Transformadores"), adoptado el 18 de julio de 1985, IBDD 32S/55.

47 Informe del Grupo Especial, p�rrafo 7.118.

48 USITC Report, p. I-12.

49 Informe del Grupo Especial, p�rrafo 7.69.

50 Observamos que dos comisarios (Askey y Crawford) no se sumaron a las constataciones de la USITC sobre este punto. Esos dos comisarios estimaron que los corderos en pie, producidos por los criadores y los establecimientos de engorde, son directamente competidores con la carne de cordero y que, por consiguiente, la "rama de producci�n nacional" incluye a los productores de esos productos competidores. USITC Report, pp. I-8 y I-9, notas de pie de p�gina 7 (comisario Askey) y 8 (comisario Crawford). Los Estados Unidos no han alegado, ante el grupo especial o ante nosotros, que los corderos en pie sean directamente competidores con la carne de cordero, y, como hemos indicado anteriormente, esta cuesti�n no est� incluida en la presente apelaci�n.

51 Informe del Grupo Especial, p�rrafo 7.74.

52 Ibid., p�rrafo 7.95. Observamos que en la diferencia Canad� - Carne de vacuno se hab�an hecho alegaciones basadas en el Acuerdo relativo a la Interpretaci�n y Aplicaci�n de los Art�culos VI, XVI y XXIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, de la Ronda de Tokio. En esta diferencia el grupo especial ten�a que interpretar el p�rrafo 6 del art�culo 6 de ese Acuerdo, que prescribe expl�citamente la identificaci�n separada de la producci�n para evaluar el efecto de las importaciones subvencionadas en la rama de producci�n nacional. Por consiguiente, era adecuado que en esa diferencia el grupo especial examinara los procesos separados de producci�n. Sin embargo, el Acuerdo sobre Salvaguardias no contiene ninguna disposici�n en este sentido.

53 Informe del Grupo Especial, p�rrafo 7.96.

54 Ibid., p�rrafo 7.95.

55 No obstante, en ocasiones podr�a plantearse la duda de si dos art�culos son productos separados. En tal caso, quiz� conviniera informarse de los procesos de producci�n de esos productos.