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ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIO

WT/DS177/AB/R
WT/DS178/AB/R
1º de mayo de 2001

(01-2194)

Original: inglés

ESTADOS UNIDOS - MEDIDAS DE SALVAGUARDIA
RESPECTO DE LAS IMPORTACIONES DE CARNE
DE CORDERO FRESCA, REFRIGERADA O CONGELADA
PROCEDENTES DE NUEVA ZELANDIA Y AUSTRALIA

 AB-2001-1

Informe del Órgano de Apelación


  1. Introducción
     
  2. Argumentos de los participantes y los terceros participantes
  1. Alegaciones de error formuladas por los Estados Unidos - Apelante
  1. Evolución imprevista de las circunstancias
     
  2. Rama de producción nacional
     
  3. Amenaza de daño grave
     
  4. Relación de causalidad
  1. Argumentos de Australia - Apelado
  1. Evolución imprevista de las circunstancias
     
  2. Rama de producción nacional
     
  3. Amenaza de daño grave
     
  4. Relación de causalidad
  1. Argumento de Nueva Zelandia - Apelado
  1. Evolución imprevista de las circunstancias
     
  2. Rama de producción nacional
     
  3. Amenaza de daño grave
     
  4. Relación de causalidad
  1. Alegaciones de error formuladas por Australia - Apelante
  1. Evolución imprevista de las circunstancias
     
  2. Amenaza de daño grave
     
  3. Apelaciones condicionales
  1. Alegaciones de error formuladas por Nueva Zelandia - Apelante
  1. Amenaza de daño grave
     
  2. Economía procesal
     
  3. Apelaciones condicionales
  1. Argumentos de los Estados Unidos - Apelado
  1. Evolución imprevista de las circunstancias
     
  2. Amenaza de daño grave
     
  3. Economía procesal
     
  4. Apelaciones condicionales
  1. Argumentos de las Comunidades Europeas - Tercero participante 
  1. Evolución imprevista de las circunstancias
     
  2. Relación de causalidad
  1. Cuestiones que se plantean en la presente apelación 
     
  2. Evolución imprevista de las circunstancias 
     
  3. Rama de producción nacional
     
  4. Amenaza de daño grave 
  1. Norma de examen 
     
  2. Determinación de la existencia de una "amenaza de daño grave"
  1. Antecedentes 
     
  2. Significado de la expresión "amenaza de daño grave" 
     
  3. Evaluación de los factores pertinentes previstos en el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias 
     
  4. Examen realizado por el Grupo Especial sobre la determinación de la USITC relativa a la "amenaza de daño grave" 
  1. Relación de causalidad
     
  2. Economía procesal 
     
  3. Apelaciones condicionales
     
  4. Constataciones y conclusiones


ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO
ÓRGANO DE APELACIÓN

Estados Unidos - Medidas de salvaguardia respecto de las importaciones de carne de cordero fresca, refrigerada o congelada procedentes de Nueva Zelandia y Australia
AB-2001-1


Actuantes:
Estados Unidos, Apelante/Apelado
Australia, Apelante/Apelado
Nueva Zelandia, Apelante/Apelado


Ehlermann, Presidente de la Sección
Bacchus, Miembro
Ganesan, Miembro


Comunidades Europeas, Tercero participante
 


I. Introducción

1. Los Estados Unidos, Australia y Nueva Zelandia apelan contra determinadas cuestiones de derecho tratadas en el informe del Grupo Especial Estados Unidos - Medidas de salvaguardia respecto de las importaciones de carne de cordero fresca, refrigerada o congelada procedentes de Nueva Zelandia y Australia (el "informe del Grupo Especial")1 y contra determinadas interpretaciones jurídicas formuladas en dicho informe. El Grupo Especial fue establecido para examinar las reclamaciones presentadas por Australia y Nueva Zelandia respecto de una medida de salvaguardia definitiva impuesta por los Estados Unidos respecto de las importaciones de carne de cordero fresca, refrigerada o congelada.2

2. El 7 de octubre de 1998, la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos ("USITC") inició una investigación en materia de salvaguardia respecto de las importaciones de carne de cordero.3 Mediante la Proclamación del Presidente de los Estados Unidos de fecha de 7 de julio de 1999, los Estados Unidos impusieron una medida de salvaguardia definitiva consistente en un contingente arancelario sobre las importaciones de carne de cordero fresca, refrigerada o congelada, con efecto a partir del 22 de julio de 1999.4 Los elementos de hecho de esta diferencia se exponen más detalladamente en el informe del Grupo Especial.5

3. El Grupo Especial examinó las reclamaciones de Australia y Nueva Zelandia de que, al imponer la medida de salvaguardia respecto de las importaciones de carne de cordero, los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con los artículos I, II y XIX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (el "GATT de 1994"), y con los artículos 2, 3, 4, 5, 8, 11 y 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.6

4. En su informe, distribuido a los Miembros de la Organización Mundial del Comercio (la "OMC") el 21 de diciembre de 2000, el Grupo Especial concluyó lo siguiente:

a) que los Estados Unidos han actuado de forma incompatible con el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 al no haber demostrado, como cuestión de hecho, la existencia de una "evolución imprevista de las circunstancias";

b) que los Estados Unidos han actuado de forma incompatible con el párrafo 1 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias debido a que la USITC, en la investigación sobre la carne de cordero, formuló una definición de la rama de producción nacional que incluía a los productores de insumos (es decir, criadores y establecimientos de engorde de corderos en pie) como productores del producto similar en cuestión (es decir, la carne de cordero);

c) que los reclamantes no demostraron que el enfoque analítico empleado por la USITC para determinar la existencia de una amenaza de daño grave, en particular con respecto al análisis prospectivo y el plazo utilizados, es incompatible con el párrafo 1 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias (suponiendo, a efectos de argumentación, que la definición de rama de producción dada por la USITC era compatible con el Acuerdo sobre Salvaguardias );

d) que los reclamantes no demostraron que el enfoque analítico empleado por la USITC (véanse los párrafos 7.223 y 7.224) para evaluar todos los factores enumerados en el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias al determinar si el aumento de las importaciones amenazaba causar un daño grave con respecto a la rama de producción nacional, tal como fue definida en la investigación, es incompatible con esa disposición (suponiendo, a efectos de argumentación, que la definición de la USITC de rama de producción era compatible con el Acuerdo sobre Salvaguardias y que los datos en los que se apoyó la USITC eran representativos en el sentido del párrafo 1 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias );

e) que los Estados Unidos han actuado de forma incompatible con el párrafo 1 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias porque la USITC no obtuvo datos respecto de productores que representan una proporción importante de la producción nacional total de la rama de producción nacional tal como ha sido definida en la investigación;

f) que los Estados Unidos han actuado de forma incompatible con el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias porque la determinación formulada por la USITC en la investigación sobre la carne de cordero respecto de la existencia de una relación de causalidad no demostró la relación de causalidad requerida entre el aumento de las importaciones y la amenaza de daño grave, dado que esa determinación no estableció que el aumento de las importaciones constituía de por sí una causa necesaria y suficiente de amenaza de daño grave, y no garantizaba que la amenaza de daño grave causada por "otros factores" no fuera atribuida al aumento de las importaciones;

g) que en virtud de las mencionadas violaciones del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, los Estados Unidos también han actuado de forma incompatible con el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias .7

5. Como el Grupo Especial consideró que había abordado todas las alegaciones y cuestiones que estimó necesario para que el Órgano de Solución de Diferencias ("OSD") pudiera formular recomendaciones y resoluciones suficientemente precisas para la eficaz solución de la diferencia, el Grupo Especial aplicó el principio de "economía procesal" y no se pronunció sobre las alegaciones formuladas en relación con los artículos I y II del GATT de 1994 y con el párrafo 2 del artículo 2, el párrafo 1 del artículo 3, el párrafo 1 del artículo 5 y los artículos 8, 11 y 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias .8

6. El Grupo Especial recomendó que el OSD pidiera a los Estados Unidos que pusieran la medida de salvaguardia que habían impuesto respecto de las importaciones de carne de cordero en conformidad con las obligaciones que les corresponden en virtud del Acuerdo sobre Salvaguardias y del GATT de 1994.9

7. El 31 de enero de 2001, los Estados Unidos notificaron al OSD su intención de apelar contra determinadas cuestiones de derecho tratadas en el informe del Grupo Especial y determinadas interpretaciones jurídicas desarrolladas por el Grupo Especial, al amparo del párrafo 4 del artículo 16 del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias (el "ESD"), y presentaron un anuncio de apelación de conformidad con la Regla 20 de los Procedimientos de trabajo para el examen en apelación (los "Procedimientos de trabajo"). El 12 de febrero de 2001, los Estados Unidos presentaron su comunicación del apelante.10 El 15 de febrero de 2001, Australia y Nueva Zelandia presentaron sendas comunicaciones en calidad de otro apelante.11 El 26 de febrero de 2001, Australia, Nueva Zelandia y los Estados Unidos presentaron sendas comunicaciones del apelado.12 El mismo día, las Comunidades Europeas presentaron una comunicación en calidad de tercero participante.13

8. El 26 de febrero de 2001, el Órgano de Apelación recibió sendas cartas del Canadá y del Japón en las que indicaban que no presentarían comunicaciones escritas en esta apelación.14 El Canadá expresó que "se reservaba el derecho de intervenir, según procediera, durante la audiencia" y el Japón indicó que deseaba "reservarse su derecho de presentar sus opiniones en la audiencia". El 6 de marzo de 2001, la secretaría del Órgano de Apelación respondió al Canadá y al Japón que la Sección que entendía en esta apelación deseaba que se aclarase si el Canadá y el Japón deseaban asistir a la audiencia simplemente como "observadores pasivos" o si deseaban participar activamente en la audiencia. Mediante sendas cartas de fecha 9 de marzo de 2001, el Canadá expresó que deseaba asistir a la audiencia como un "observador pasivo", mientras que el Japón expresó que "desearía oír los argumentos formulados por las partes en esta diferencia, e intervenir cuando fuera necesario y el Órgano de Apelación le diese la oportunidad de hacerlo".

9. El 9 de marzo de 2001, la secretaría del Órgano de Apelación informó a los participantes y a los terceros participantes de que la Sección que entendía en esta apelación se "inclinaba por autorizar al Canadá y al Japón a asistir a la audiencia como observadores pasivos, si no se oponía a ello ninguno de los participantes o terceros participantes". No se recibió ninguna objeción. El 14 de marzo de 2001, la Sección que entendía en esta apelación informó al Canadá, al Japón, a los participantes y a las Comunidades Europeas de que el Canadá y el Japón estarían autorizados a asistir a la audiencia como observadores pasivos, esto es, a oír las declaraciones orales y las respuestas a las preguntas de Australia, las Comunidades Europeas, Nueva Zelandia y los Estados Unidos.

10. La audiencia de la apelación se celebró los días 22 y 23 de marzo de 2001. Los participantes y las Comunidades Europeas, como tercero participante, presentaron alegaciones orales y respondieron a las preguntas que les formularon los miembros de la Sección que entendía en la apelación.

II. Argumentos de los participantes y los terceros participantes

A. Alegaciones de error formuladas por los Estados Unidos - Apelante

1. Evolución imprevista de las circunstancias

11. Los Estados Unidos apelan contra la constatación del Grupo Especial de que los Estados Unidos actuaron de manera incompatible con el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 con respecto a la cuestión de la "evolución imprevista de las circunstancias". A juicio de los Estados Unidos, el Grupo Especial incurrió en error al introducir en su interpretación del artículo XIX palabras no incluidas en el texto, anulando así la distinción entre las "condiciones" para aplicar una medida de salvaguardia y las "circunstancias" que se deben demostrar como cuestión de hecho a fin de aplicar una medida de salvaguardia, de una manera incompatible con los informes del Órgano de Apelación en los asuntos Argentina - Salvaguardia respecto del calzado ("Argentina - Salvaguardia respecto del calzado")15 y Corea - Medida de salvaguardia definitiva impuesta a las importaciones de determinados productos lácteos ("Corea - Salvaguardia respecto de los productos lácteos").16

12. Los Estados Unidos hacen hincapié en el hecho de que, según el Grupo Especial, los Estados Unidos infringieron el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994, porque en el informe publicado de la USITC ("informe de la USITC") no se incluyó una "conclusión" que demostrara la existencia de una evolución imprevista de las circunstancias. Sin embargo, el párrafo 1 a) del artículo XIX no contiene la palabra "conclusión" ni ninguna orientación sobre la manera en que un Miembro debe abordar la cuestión de la evolución imprevista de las circunstancias. El Grupo Especial dedujo el requisito de la "conclusión" de una interpretación errónea del párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, que consideró como el contexto pertinente para interpretar el artículo XIX del GATT de 1994. No obstante, si bien el "contexto" de una disposición puede ayudar a entender el significado de un término, dicho "contexto" no puede servir como base para copiar una obligación o interpretar la existencia de una obligación trasladándola de una disposición de un acuerdo a otra disposición de otro acuerdo diferente. Además, incluso como contexto, el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias no respalda la conclusión del Grupo Especial, ya que el alcance de las obligaciones de las autoridades competentes de investigar las "cuestiones pertinentes" y de llegar a "conclusiones fundamentadas" en virtud de ese artículo está limitado por el alcance de la investigación que deben realizar en el marco del Acuerdo sobre Salvaguardias. Ni el párrafo 1 del artículo 2 ni el párrafo 2 del artículo 4, ni ninguna otra disposición del Acuerdo sobre Salvaguardias sugiere que, además de los requisitos establecidos en este Acuerdo, las autoridades competentes deban llevar a cabo una investigación y llegar a una conclusión fundamentada sobre la cuestión de la "evolución imprevista de las circunstancias". Los Estados Unidos insisten en que tal obligación convertiría la "evolución imprevista de las circunstancias" en una "condición" adicional a las establecidas explícitamente en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias .

13. En opinión de los Estados Unidos, la función de un grupo especial consiste en examinar si el Miembro que adopta la medida de salvaguardia ha demostrado la existencia de una evolución imprevista de las circunstancias como cuestión de hecho, y no si las autoridades competentes presentaron esos hechos en su informe, como constatación separada, como "conclusión fundamentada" o de cualquier otra forma. Los Estados Unidos invocan la práctica de las partes contratantes en el marco del GATT de 1947 y la historia de la negociación del Acuerdo sobre Salvaguardias para respaldar su tesis, y consideran que el informe del Grupo de Trabajo en el asunto Sombreros de fieltro sugiere que determinadas circunstancias del mercado, cuando dan lugar a un incremento súbito de las importaciones que causa daño normalmente no serán "previstas" por los negociadores en el momento en que se otorgan las concesiones arancelarias.17 Los Estados Unidos añaden que, en la medida en que los hechos que constan en este asunto son claros y no han sido impugnados, el informe de la USITC demostró, como cuestión de hecho, la existencia de una evolución imprevista de las circunstancias.

2. Rama de producción nacional

14. Los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial incurrió en error al constatar que la definición de la rama de producción nacional de los Estados Unidos, que incluía las empresas de cría y engorde de corderos vivos, así como los mataderos y las plantas de despiece de carne de cordero, era incompatible con el párrafo 1 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias . En opinión de los Estados Unidos, cuando existe una línea continua de producción y una coincidencia de intereses económicos entre varios segmentos que contribuyen a la producción de un producto acabado, el término "productor" del párrafo 1 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias puede interpretarse correctamente en el sentido de que incluye a los productores que aportan la principal contribución al valor del producto acabado. A este respecto, los Estados Unidos señalan que la mayor parte de las ovejas y corderos son ganado de carne que se cría primordialmente para producir carne, y que el valor añadido por los criadores y los establecimientos de engorde de corderos vivos representa aproximadamente el 88 por ciento del costo de la carne de cordero al por mayor en los Estados Unidos. Una definición de la "rama de producción nacional" que excluyese los establecimientos de cría y de engorde sería, por tanto, artificial, y quitaría todo sentido a la determinación de la existencia de daño grave o amenaza de daño grave. En apoyo de su argumentación, los Estados Unidos se basan en la expresión "conjunto de los productores" que figura en la definición del párrafo 1 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y sostienen que esta expresión concede cierta flexibilidad a las autoridades nacionales competentes para definir la "rama de producción nacional" conforme a los hechos y circunstancias de cada caso.

15. Los Estados Unidos sugieren que el término "productor" debe interpretarse en función de la manera en que las autoridades competentes lleven a cabo su análisis sobre la existencia de daño. El párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias requiere que las autoridades competentes evalúen "todos los factores pertinentes" que tengan relación con la situación de la rama de producción. Esto requiere que la autoridad analice todos los aspectos de la rama de producción, que en algunas ramas de producción pueden incluir factores que afecten al producto en su fase de materia prima. La limitación de la definición del "productor" únicamente a los elaboradores que aportan un valor añadido muy limitado en la fase final de una línea continua de producción crearía una "rama de producción" artificial y limitaría de forma improcedente el análisis de la existencia de daño. Teniendo en cuenta los hechos del caso presente, limitar la rama de producción nacional a las plantas de despiece y los mataderos hubiera requerido que la USITC examinara sólo la parte de la producción correspondiente a aproximadamente el 12 por ciento del valor del producto similar, haciendo caso omiso de los efectos de las importaciones de carne de cordero en los productores cuyos intereses económicos estaban estrechamente relacionados con los de las plantas de despiece y los mataderos, y cuya solidez financiera se vería probablemente afectada de manera similar por las importaciones de carne de cordero.

16. Los Estados Unidos sostienen que, en sus constataciones sobre esta cuestión, el Grupo Especial se basó en los informes de grupos especiales emitidos en el marco del GATT de 1947 que no resultan procedentes en este asunto, y llegó a la errónea conclusión de que el enfoque de los Estados Unidos permitiría que las autoridades competentes elaborasen de manera desleal definiciones "abiertas" de la rama de producción nacional. En realidad, la USITC ha elaborado principios que limitan efectivamente la inclusión de determinados productores en la definición de la rama de producción nacional y, al aplicar su doble criterio, sólo en raras ocasiones incluyó a los elaboradores y los criadores en la misma rama de producción nacional. Por último los Estados Unidos sostienen que la determinación del Grupo Especial de que los Estados Unidos infringieron el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias se basó en su errónea constatación de que los Estados Unidos habían infringido el artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y, por esa razón, se debería revocar.

3. Amenaza de daño grave

17. Los Estados Unidos solicitan que el Órgano de Apelación revoque la constatación del Grupo Especial de que la recopilación de datos llevada a cabo por la USITC fue incompatible con lo dispuesto en el párrafo 1 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias . Los Estados Unidos alegan que Australia y Nueva Zelandia no establecieron ante el Grupo Especial una presunción prima facie en el sentido de que la recopilación de datos realizada por la USITC fue incompatible con el párrafo 1 c) del artículo 4, ya que no formularon tal reclamación ni presentaron ninguna prueba ni argumento que la respaldase. Los Estados Unidos señalan asimismo que ninguno de los participantes en el procedimiento tramitado ante la USITC alegó que los datos estuviesen sesgados o que no reflejasen con exactitud la situación de los criadores.

18. Los Estados Unidos sostienen que, además de basar su constatación en una alegación no formulada por ninguno de los reclamantes, el Grupo Especial interpretó erróneamente las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias aplicables a la evaluación realizada por las autoridades competentes de los datos recopilados en una investigación en materia de salvaguardia. Ni el párrafo 1 c) del artículo 4 ni ninguna otra disposición del Acuerdo sobre Salvaguardias impone a un criterio de "representatividad" a las autoridades competentes que llevan a cabo investigaciones en materia de salvaguardia. Los Estados Unidos añaden que la USITC actuó de forma compatible con las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias que sí guardan relación con la recopilación de datos, esto es, los apartados a) y b) del párrafo 2 del artículo 4, que simplemente requieren que las autoridades competentes evalúen todos los factores de "carácter objetivo y cuantificable que tengan relación" con la situación de la rama de producción, y que determinen la existencia de una relación de causalidad sobre la base de "pruebas objetivas". Por último, los Estados Unidos sostienen que la constatación del Grupo Especial relativa al párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias se basó en su errónea constatación de que los Estados Unidos habían infringido el artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y, por esa razón, se debería revocar.

4. Relación de causalidad

19. Los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial incurrió en error al constatar que el análisis de la relación de causalidad realizado por la USITC infringió el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias . El análisis del Grupo Especial fue, y así lo reconoció el propio Grupo Especial, casi idéntico al enfoque adoptado por el Grupo Especial que examinó el asunto Estados Unidos - Medidas de salvaguardia definitivas impuestas a las importaciones de gluten de trigo procedentes de las Comunidades Europeas ("Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo")18, que fue revocado por el Órgano de Apelación. El Grupo Especial constató que la USITC no había actuado de manera compatible con el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias porque no demostró que: i) el aumento de las importaciones de carne de cordero era en sí mismo una causa "necesaria y suficiente" de daño grave para la rama de producción estadounidense de carne de cordero; y ii) que ese aumento representaba, considerado aisladamente, un grado de daño que podía calificarse de "grave" con arreglo a lo establecido en los apartados a) y b) del párrafo 2 del artículo 4. En el asunto Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, el Órgano de Apelación revocó la constatación del Grupo Especial de que "el aumento de las importaciones 'aisladamente', 'en sí mismo y por sí solo', o 'per se' debe ser capaz de causar un daño que sea 'grave'".19 El Órgano de Apelación constató que el párrafo 2 b) del artículo 4 no sugiere que el aumento de las importaciones deba ser la única causa del daño grave, o que "otros factores" causantes de daño se deban excluir de la determinación de la existencia de daño grave. Este razonamiento se aplica igualmente en el caso presente y, según los Estados Unidos, demuestra que el Grupo Especial aplicó un enfoque erróneo.

20. Los Estados Unidos consideran que las constataciones fácticas formuladas por el Grupo Especial no bastan para hacer posible que el Órgano de Apelación complete el análisis y determine si la USITC aplicó correctamente el criterio correspondiente a la relación de causalidad establecido en el Acuerdo sobre Salvaguardias. En particular, el Grupo Especial no formuló las constataciones fácticas necesarias para determinar si los reclamantes acreditaron que la USITC no había demostrado la existencia de una relación de causa a efecto auténtica y sustancial entre las importaciones de carne de cordero y el daño grave. Si el Órgano de Apelación no estuviera de acuerdo con esto, los Estados Unidos sostienen que la USITC cumplió los requisitos señalados por el Órgano de Apelación en su informe en el asunto Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo. La USITC demostró en primer lugar que el aumento de las importaciones de carne de cordero constituía una causa importante de la amenaza de daño grave para la rama de producción nacional de carne de cordero. Al determinar que las importaciones eran una causa de la amenaza de daño grave no menos importante que cualquier otra, la USITC analizó todos los demás factores pertinentes. Mediante este procedimiento, la USITC se cercioró de que el daño derivado de otras causas no se atribuía a las importaciones y de que las pruebas utilizadas por la USITC para demostrar la relación de causalidad atribuida al aumento de las importaciones reflejaban una relación de causalidad auténtica y sustancial. Los Estados Unidos añaden que la otra constatación formulada por el Grupo Especial a tenor del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias se basó en su errónea constatación de que los Estados Unidos habían infringido el artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y, por esta razón, se debería revocar.

B. Argumentos de Australia - Apelado

1. Evolución imprevista de las circunstancias

21. Australia solicita que el Órgano de Apelación confirme la constatación del Grupo Especial de que los Estados Unidos han actuado de forma incompatible con lo dispuesto en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994. El Grupo Especial interpretó el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 de una manera que dio sentido y efecto a todas las disposiciones aplicables, incluida la relativa a la "evolución imprevista de las circunstancias" y concluyó acertadamente que el informe de la USITC no contenía la conclusión requerida relativa a la "evolución imprevista de las circunstancias". En el caso de que el Órgano de Apelación revocase la interpretación del artículo XIX del GATT de 1994 hecha por el Grupo Especial, Australia, solicita que el Órgano de Apelación complete el análisis y constate que los Estados Unidos no han cumplido la prescripción relativa a la "evolución imprevista de las circunstancias" establecida en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994.

22. Australia señala que el párrafo 1 a) del artículo 11 del Acuerdo sobre Salvaguardias exige que los Miembros que adopten medidas de salvaguardia a tenor de lo dispuesto en el artículo XIX del GATT de 1994 se aseguren de que tales medidas sean conformes a las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias . Por lo tanto, los Miembros que apliquen medidas de salvaguardia deben cumplir los requisitos del artículo XIX del GATT de 1994 y también los del Acuerdo sobre Salvaguardias, incluido el párrafo 1 de su artículo 3, que exige que las autoridades competentes enuncien "conclusiones fundamentadas" sobre "todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho". El Órgano de Apelación ha declarado que la "evolución imprevista de las circunstancias" son "circunstancias cuya concurrencia debe demostrarse como cuestión de hecho". Por consiguiente, Australia sostiene que el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994, leído en el contexto del párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, exige que las autoridades competentes lleguen a una conclusión fundamentada que demuestre la existencia de una "evolución imprevista de las circunstancias".

23. Australia cuestiona la opinión de los Estados Unidos de que los Miembros sólo están obligados a demostrar la existencia de una evolución imprevista de las circunstancias ex post facto en un procedimiento de solución de diferencias en el marco de la OMC. Esto permitiría que se dedujera de su informe una cuestión que no habría sido investigada, examinada y ni siquiera considerada por la USITC. Australia también rechaza el argumento de los Estados Unidos de que el enfoque utilizado por el Grupo Especial convierte el requisito relativo a la "evolución imprevista de las circunstancias" en una "condición independiente" para la aplicación de una medida de salvaguardia. Para cumplir las "condiciones" impuestas por los artículos 2 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias , las autoridades competentes deben formular una determinación que incluya una evaluación de "todos los factores pertinentes" y, según se establece explícitamente en el párrafo 2 c) del artículo 4, deben también publicar una "análisis detallado del caso objeto de investigación, acompañado de una demostración de la pertinencia de los factores examinados". Por otra parte, Australia sostiene que, a fin de cumplir el requisito relativo a la "evolución imprevista de las circunstancias", las autoridades competentes sólo necesitan examinar la existencia de una evolución imprevista de las circunstancias sobre la base de las pruebas fácticas que tengan ante sí en el momento de la investigación, llegar a una conclusión basada en esas pruebas que demuestre, como cuestión de hecho, la existencia de una "evolución imprevista de las circunstancias" y presentar esa conclusión, de alguna manera, en el informe publicado.

2. Rama de producción nacional

24. Australia solicita que el Órgano de apelación confirme la constatación del Grupo Especial según la cual la inclusión por la USITC de los criadores y establecimientos de engorde de corderos en pie en la definición de productores de carne de cordero era incompatible con el párrafo 1 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias . Ni el párrafo 1 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, interpretado en su contexto y teniendo en cuenta su objeto y fin, ni decisiones de anteriores grupos especiales avalan el enfoque adoptado por los Estados Unidos para definir la rama de producción nacional.

25. Australia considera que el sentido de la expresión "productores de los productos similares" es claro. Los productores de un artículo son, sencillamente, quienes elaboran ese artículo. La expresión "el conjunto" del párrafo 1 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias hace referencia al ámbito de la investigación que debe realizarse una vez que se haya identificado la rama de producción nacional, y no a la forma de definir el ámbito de la rama de producción nacional. De aceptarse el criterio de los Estados Unidos se dejaría en manos de los Miembros importadores la elección de la fase de elaboración a la que podrían llegar en la cadena de producción de un determinado producto final "similar" a efectos de la definición de la "rama de producción nacional".20 Australia añade que, aun en caso de que criterios tales como la integración vertical, la continuidad de las líneas de producción, la interdependencia económica o la coincidencia sustancial de intereses económicos fueran pertinentes, el Grupo Especial formuló constataciones de hecho que ponen de manifiesto que esos criterios no eran aplicables en el caso de la rama estadounidense de producción de carne de cordero.

3. Amenaza de daño grave

26. Australia solicita que el Órgano de Apelación confirme la constatación del Grupo Especial con respecto a la suficiencia de los datos. Aunque los Estados Unidos pretenden que esta cuestión afecta a la recopilación de los datos, la constatación del Grupo Especial no se refiere a ella, sino al carácter representativo de los datos. Australia sostiene que el Grupo Especial llegó acertadamente a la conclusión de que los datos utilizados por la USITC al formular su determinación no eran suficientemente representativos de "aquellos productores cuya producción conjunta … constituya una proporción importante de la producción nacional total de esos productos", en el sentido del párrafo 1 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y de que, en consecuencias, la determinación de la USITC era incompatible con el párrafo 1 del artículo 2 de ese Acuerdo.

27. Australia sostuvo ante el Grupo Especial que la medida de salvaguardia impuesta por los Estados Unidos infringía el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y, en consecuencia, infringía también el párrafo 1 del artículo 2 de dicho Acuerdo. En la comunicación de Australia se señaló la insuficiencia de los datos, que se reconocía asimismo en el informe de la USITC y de la que se hacía eco el informe del Grupo Especial. En consecuencia, Australia estableció prima facie que los datos en los que se basó la USITC no eran suficientemente representativos de la rama de producción nacional.

28. Frente a la afirmación de los Estados Unidos de que el Acuerdo sobre Salvaguardias sólo exige que los factores evaluados tengan un carácter "objetivo y cualificable" y que tengan relación con la situación de la rama de producción, Australia apoya el razonamiento del Grupo Especial según el cual el párrafo 1 c) del artículo 4 exige tácitamente que los datos de la muestra utilizados sean suficientemente representativos del conjunto de los productores. El hecho de que los Estados Unidos no tomaran en consideración datos suficientemente representativos implica que no se evaluó adecuadamente la situación de la "rama de producción nacional". Además, Australia sostiene que, aun en el caso de que el Órgano de Apelación revoque la constatación del Grupo Especial en relación con el párrafo 1 c) del artículo 4, y aun aceptando el criterio sugerido por los Estados Unidos, no puede considerarse que la utilización como base de datos no válidos estadísticamente o incompletos, como los que utilizó la USITC -o la ausencia de datos- tenga carácter objetivo ni que tenga una relación significativa con los factores que deben evaluarse de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias . En consecuencia, Australia sostiene que la USITC no evaluó adecuadamente los factores pertinentes, como exige la disposición citada.

4. Relación de causalidad

29. Australia sostiene que el Grupo Especial constató acertadamente que el análisis de la relación de causalidad realizado por la USITC no se ajustó a lo dispuesto en el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias , y que sus constataciones son compatibles con el informe del Órgano de Apelación en Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo. La exigencia de que haya una relación auténtica y sustancial de causa a efecto entre el aumento de las importaciones y la amenaza de daño grave no se satisface por el mero hecho de que las importaciones contribuyan a la existencia de una amenaza de daño grave. El criterio de "causa necesaria y suficiente" establecido por el Grupo Especial trata de articular la regla correspondiente, aunque no es necesario que las importaciones por sí mismas causen una amenaza de daño grave. Australia subraya que el Grupo Especial diferenció cuidadosamente su criterio de causa "necesaria y suficiente" del criterio de la "única causa".

30. Australia sostiene que, en todo caso, los Estados Unidos no cumplieron la norma establecida con respecto a la relación de causalidad por el Órgano de Apelación en Estados Unidos Salvaguardia respecto del gluten de trigo, porque no demostraron de hecho que cualquier amenaza de daño grave causada por otros factores no hubiera sido atribuida a las importaciones. La USITC se limitó a examinar aisladamente esos factores y a analizar simplemente si cada uno de ellos era una "causa menos importante" de daño que las importaciones, pero no evaluó el efecto combinado de todos los factores pertinentes distintos de las importaciones, ni demostró que el daño causado por esos otros factores no hubiera sido atribuido a las importaciones. Australia añade que, independientemente de que cumpliera o no la obligación relativa a la no atribución de los daños causados por otros factores, la USITC no formuló una determinación válida sobre la existencia de una "relación de causalidad" entre el aumento de las importaciones y la amenaza de daño grave. En concreto, al haberse limitado a constatar que el aumento de las importaciones era una causa importante y que no era menos importante que cualquier otra, la USITC no se aseguró de que las pruebas en que se basó para establecer una relación de causalidad pusieran de manifiesto la existencia de una relación auténtica y sustancial de causa a efecto.


Continuación: C. Argumento de Nueva Zelandia - Apelado


1 WT/DS177/R, WT/DS178/R, 21 de diciembre de 2000.

2 Informe del Grupo Especial, párrafos 1.1 a 1.10.

3 Ibid., párrafo 2.2; G/SG/N/6/USA/5, 5 de noviembre de 1998.

4 "Proclamation 7208 of 7 July 1999 - To Facilitate Positive Adjustment to Competition From Imports of Lamb Meat", Federal Register de los Estados Unidos, 9 de julio de 1999 (volumen 64, Nº 131), páginas 37387-37392; informe del Grupo Especial, párrafo 2.6.

5 Informe del Grupo Especial, párrafos 2.1 a 2.8.

6 WT/DS177/4 y WT/DS178/5, 15 de octubre de 1999 y WT/DS178/5/Corr.1, 29 de octubre de 1999. Véase, también, el informe del Grupo Especial, párrafos 3.1 a 3.4.

7 Informe del Grupo Especial, párrafo 8.1.

8 Ibid., párrafo 7.280.

9 Ibid., párrafo 8.2.

10 De conformidad con la Regla 21 de los Procedimientos de trabajo.

11 De conformidad con el párrafo 1) de la Regla 23 de los Procedimientos de trabajo.

12 De conformidad con la Regla 22 y el párrafo 3) de la Regla 23 de los Procedimientos de trabajo.

13 De conformidad con la Regla 24 de los Procedimientos de trabajo.

14 El Canadá y el Japón se reservaron sus derechos de participar como terceros en el procedimiento ante el Grupo Especial; informe del Grupo Especial, párrafo 1.10.

15 Informe del Órgano de Apelación, WT/DS121/AB/R, adoptado el 12 de enero de 2000.

16 Informe del Órgano de Apelación, WT/DS98/AB/R, adoptado el 12 de enero de 2000.

17 Informe del Grupo de Trabajo de interreunión encargado de examinar la reclamación de Checoslovaquia relativa a la decisión de retirar una concesión arancelaria concedida en virtud del artículo XIX ("Sombreros de fieltro"), GATT/CP/106, adoptado el 22 de octubre de 1951. Los Estados Unidos alegan, basándose en este caso, que el carácter imprevisto de las circunstancias pertinentes "estará implícito en el resultado que han producido" (comunicación del apelante presentada por los Estados Unidos, párrafo 43).

18 Informe del Grupo Especial, WT/DS166/R, adoptado el 19 de enero de 2001, modificado por el informe del Órgano de Apelación, WT/DS166/AB/R.

19 Informe del Órgano de Apelación, WT/DS166/AB/R, adoptado el 19 de enero de 2001, párrafo 79.

20 Comunicación del apelado presentada por Australia, párrafo 111.