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ESTADOS UNIDOS - MEDIDAS DE SALVAGUARDIA
AB-2001-1
Informe del �rgano de Apelaci�n
ORGANIZACI�N MUNDIAL DEL COMERCIO
1. Los Estados Unidos, Australia y Nueva Zelandia apelan contra determinadas cuestiones de derecho tratadas en el informe del Grupo Especial Estados Unidos - Medidas de salvaguardia respecto de las importaciones de carne de cordero fresca, refrigerada o congelada procedentes de Nueva Zelandia y Australia (el "informe del Grupo Especial")1 y contra determinadas interpretaciones jur�dicas formuladas en dicho informe. El Grupo Especial fue establecido para examinar las reclamaciones presentadas por Australia y Nueva Zelandia respecto de una medida de salvaguardia definitiva impuesta por los Estados Unidos respecto de las importaciones de carne de cordero fresca, refrigerada o congelada.2 2. El 7 de octubre de 1998, la Comisi�n de Comercio Internacional de los Estados Unidos ("USITC") inici� una investigaci�n en materia de salvaguardia respecto de las importaciones de carne de cordero.3 Mediante la Proclamaci�n del Presidente de los Estados Unidos de fecha de 7 de julio de 1999, los Estados Unidos impusieron una medida de salvaguardia definitiva consistente en un contingente arancelario sobre las importaciones de carne de cordero fresca, refrigerada o congelada, con efecto a partir del 22 de julio de 1999.4 Los elementos de hecho de esta diferencia se exponen m�s detalladamente en el informe del Grupo Especial.5 3. El Grupo Especial examin� las reclamaciones de Australia y Nueva Zelandia de que, al imponer la medida de salvaguardia respecto de las importaciones de carne de cordero, los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con los art�culos I, II y XIX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (el "GATT de 1994"), y con los art�culos 2, 3, 4, 5, 8, 11 y 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.6 4. En su informe, distribuido a los Miembros de la Organizaci�n Mundial del Comercio (la "OMC") el 21 de diciembre de 2000, el Grupo Especial concluy� lo siguiente:
5. Como el Grupo Especial consider� que hab�a abordado todas las alegaciones y cuestiones que estim� necesario para que el �rgano de Soluci�n de Diferencias ("OSD") pudiera formular recomendaciones y resoluciones suficientemente precisas para la eficaz soluci�n de la diferencia, el Grupo Especial aplic� el principio de "econom�a procesal" y no se pronunci� sobre las alegaciones formuladas en relaci�n con los art�culos I y II del GATT de 1994 y con el p�rrafo 2 del art�culo 2, el p�rrafo 1 del art�culo 3, el p�rrafo 1 del art�culo 5 y los art�culos 8, 11 y 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias .8 6. El Grupo Especial recomend� que el OSD pidiera a los Estados Unidos que pusieran la medida de salvaguardia que hab�an impuesto respecto de las importaciones de carne de cordero en conformidad con las obligaciones que les corresponden en virtud del Acuerdo sobre Salvaguardias y del GATT de 1994.9 7. El 31 de enero de 2001, los Estados Unidos notificaron al OSD su intenci�n de apelar contra determinadas cuestiones de derecho tratadas en el informe del Grupo Especial y determinadas interpretaciones jur�dicas desarrolladas por el Grupo Especial, al amparo del p�rrafo 4 del art�culo 16 del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la soluci�n de diferencias (el "ESD"), y presentaron un anuncio de apelaci�n de conformidad con la Regla 20 de los Procedimientos de trabajo para el examen en apelaci�n (los "Procedimientos de trabajo"). El 12 de febrero de 2001, los Estados Unidos presentaron su comunicaci�n del apelante.10 El 15 de febrero de 2001, Australia y Nueva Zelandia presentaron sendas comunicaciones en calidad de otro apelante.11 El 26 de febrero de 2001, Australia, Nueva Zelandia y los Estados Unidos presentaron sendas comunicaciones del apelado.12 El mismo d�a, las Comunidades Europeas presentaron una comunicaci�n en calidad de tercero participante.13 8. El 26 de febrero de 2001, el �rgano de Apelaci�n recibi� sendas cartas del Canad� y del Jap�n en las que indicaban que no presentar�an comunicaciones escritas en esta apelaci�n.14 El Canad� expres� que "se reservaba el derecho de intervenir, seg�n procediera, durante la audiencia" y el Jap�n indic� que deseaba "reservarse su derecho de presentar sus opiniones en la audiencia". El 6 de marzo de 2001, la secretar�a del �rgano de Apelaci�n respondi� al Canad� y al Jap�n que la Secci�n que entend�a en esta apelaci�n deseaba que se aclarase si el Canad� y el Jap�n deseaban asistir a la audiencia simplemente como "observadores pasivos" o si deseaban participar activamente en la audiencia. Mediante sendas cartas de fecha 9 de marzo de 2001, el Canad� expres� que deseaba asistir a la audiencia como un "observador pasivo", mientras que el Jap�n expres� que "desear�a o�r los argumentos formulados por las partes en esta diferencia, e intervenir cuando fuera necesario y el �rgano de Apelaci�n le diese la oportunidad de hacerlo". 9. El 9 de marzo de 2001, la secretar�a del �rgano de Apelaci�n inform� a los participantes y a los terceros participantes de que la Secci�n que entend�a en esta apelaci�n se "inclinaba por autorizar al Canad� y al Jap�n a asistir a la audiencia como observadores pasivos, si no se opon�a a ello ninguno de los participantes o terceros participantes". No se recibi� ninguna objeci�n. El 14 de marzo de 2001, la Secci�n que entend�a en esta apelaci�n inform� al Canad�, al Jap�n, a los participantes y a las Comunidades Europeas de que el Canad� y el Jap�n estar�an autorizados a asistir a la audiencia como observadores pasivos, esto es, a o�r las declaraciones orales y las respuestas a las preguntas de Australia, las Comunidades Europeas, Nueva Zelandia y los Estados Unidos. 10. La audiencia de la apelaci�n se celebr� los d�as 22 y 23 de marzo de 2001. Los participantes y las Comunidades Europeas, como tercero participante, presentaron alegaciones orales y respondieron a las preguntas que les formularon los miembros de la Secci�n que entend�a en la apelaci�n. II. Argumentos de los participantes y los terceros participantes
11. Los Estados Unidos apelan contra la constataci�n del Grupo Especial de que los Estados Unidos actuaron de manera incompatible con el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994 con respecto a la cuesti�n de la "evoluci�n imprevista de las circunstancias". A juicio de los Estados Unidos, el Grupo Especial incurri� en error al introducir en su interpretaci�n del art�culo XIX palabras no incluidas en el texto, anulando as� la distinci�n entre las "condiciones" para aplicar una medida de salvaguardia y las "circunstancias" que se deben demostrar como cuesti�n de hecho a fin de aplicar una medida de salvaguardia, de una manera incompatible con los informes del �rgano de Apelaci�n en los asuntos Argentina - Salvaguardia respecto del calzado ("Argentina - Salvaguardia respecto del calzado")15 y Corea - Medida de salvaguardia definitiva impuesta a las importaciones de determinados productos l�cteos ("Corea - Salvaguardia respecto de los productos l�cteos").16 12. Los Estados Unidos hacen hincapi� en el hecho de que, seg�n el Grupo Especial, los Estados Unidos infringieron el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994, porque en el informe publicado de la USITC ("informe de la USITC") no se incluy� una "conclusi�n" que demostrara la existencia de una evoluci�n imprevista de las circunstancias. Sin embargo, el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX no contiene la palabra "conclusi�n" ni ninguna orientaci�n sobre la manera en que un Miembro debe abordar la cuesti�n de la evoluci�n imprevista de las circunstancias. El Grupo Especial dedujo el requisito de la "conclusi�n" de una interpretaci�n err�nea del p�rrafo 1 del art�culo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, que consider� como el contexto pertinente para interpretar el art�culo XIX del GATT de 1994. No obstante, si bien el "contexto" de una disposici�n puede ayudar a entender el significado de un t�rmino, dicho "contexto" no puede servir como base para copiar una obligaci�n o interpretar la existencia de una obligaci�n traslad�ndola de una disposici�n de un acuerdo a otra disposici�n de otro acuerdo diferente. Adem�s, incluso como contexto, el p�rrafo 1 del art�culo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias no respalda la conclusi�n del Grupo Especial, ya que el alcance de las obligaciones de las autoridades competentes de investigar las "cuestiones pertinentes" y de llegar a "conclusiones fundamentadas" en virtud de ese art�culo est� limitado por el alcance de la investigaci�n que deben realizar en el marco del Acuerdo sobre Salvaguardias. Ni el p�rrafo 1 del art�culo 2 ni el p�rrafo 2 del art�culo 4, ni ninguna otra disposici�n del Acuerdo sobre Salvaguardias sugiere que, adem�s de los requisitos establecidos en este Acuerdo, las autoridades competentes deban llevar a cabo una investigaci�n y llegar a una conclusi�n fundamentada sobre la cuesti�n de la "evoluci�n imprevista de las circunstancias". Los Estados Unidos insisten en que tal obligaci�n convertir�a la "evoluci�n imprevista de las circunstancias" en una "condici�n" adicional a las establecidas expl�citamente en el p�rrafo 1 del art�culo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias . 13. En opini�n de los Estados Unidos, la funci�n de un grupo especial consiste en examinar si el Miembro que adopta la medida de salvaguardia ha demostrado la existencia de una evoluci�n imprevista de las circunstancias como cuesti�n de hecho, y no si las autoridades competentes presentaron esos hechos en su informe, como constataci�n separada, como "conclusi�n fundamentada" o de cualquier otra forma. Los Estados Unidos invocan la pr�ctica de las partes contratantes en el marco del GATT de 1947 y la historia de la negociaci�n del Acuerdo sobre Salvaguardias para respaldar su tesis, y consideran que el informe del Grupo de Trabajo en el asunto Sombreros de fieltro sugiere que determinadas circunstancias del mercado, cuando dan lugar a un incremento s�bito de las importaciones que causa da�o normalmente no ser�n "previstas" por los negociadores en el momento en que se otorgan las concesiones arancelarias.17 Los Estados Unidos a�aden que, en la medida en que los hechos que constan en este asunto son claros y no han sido impugnados, el informe de la USITC demostr�, como cuesti�n de hecho, la existencia de una evoluci�n imprevista de las circunstancias. 14. Los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial incurri� en error al constatar que la definici�n de la rama de producci�n nacional de los Estados Unidos, que inclu�a las empresas de cr�a y engorde de corderos vivos, as� como los mataderos y las plantas de despiece de carne de cordero, era incompatible con el p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias . En opini�n de los Estados Unidos, cuando existe una l�nea continua de producci�n y una coincidencia de intereses econ�micos entre varios segmentos que contribuyen a la producci�n de un producto acabado, el t�rmino "productor" del p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias puede interpretarse correctamente en el sentido de que incluye a los productores que aportan la principal contribuci�n al valor del producto acabado. A este respecto, los Estados Unidos se�alan que la mayor parte de las ovejas y corderos son ganado de carne que se cr�a primordialmente para producir carne, y que el valor a�adido por los criadores y los establecimientos de engorde de corderos vivos representa aproximadamente el 88 por ciento del costo de la carne de cordero al por mayor en los Estados Unidos. Una definici�n de la "rama de producci�n nacional" que excluyese los establecimientos de cr�a y de engorde ser�a, por tanto, artificial, y quitar�a todo sentido a la determinaci�n de la existencia de da�o grave o amenaza de da�o grave. En apoyo de su argumentaci�n, los Estados Unidos se basan en la expresi�n "conjunto de los productores" que figura en la definici�n del p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y sostienen que esta expresi�n concede cierta flexibilidad a las autoridades nacionales competentes para definir la "rama de producci�n nacional" conforme a los hechos y circunstancias de cada caso. 15. Los Estados Unidos sugieren que el t�rmino "productor" debe interpretarse en funci�n de la manera en que las autoridades competentes lleven a cabo su an�lisis sobre la existencia de da�o. El p�rrafo 2 a) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias requiere que las autoridades competentes eval�en "todos los factores pertinentes" que tengan relaci�n con la situaci�n de la rama de producci�n. Esto requiere que la autoridad analice todos los aspectos de la rama de producci�n, que en algunas ramas de producci�n pueden incluir factores que afecten al producto en su fase de materia prima. La limitaci�n de la definici�n del "productor" �nicamente a los elaboradores que aportan un valor a�adido muy limitado en la fase final de una l�nea continua de producci�n crear�a una "rama de producci�n" artificial y limitar�a de forma improcedente el an�lisis de la existencia de da�o. Teniendo en cuenta los hechos del caso presente, limitar la rama de producci�n nacional a las plantas de despiece y los mataderos hubiera requerido que la USITC examinara s�lo la parte de la producci�n correspondiente a aproximadamente el 12 por ciento del valor del producto similar, haciendo caso omiso de los efectos de las importaciones de carne de cordero en los productores cuyos intereses econ�micos estaban estrechamente relacionados con los de las plantas de despiece y los mataderos, y cuya solidez financiera se ver�a probablemente afectada de manera similar por las importaciones de carne de cordero. 16. Los Estados Unidos sostienen que, en sus constataciones sobre esta cuesti�n, el Grupo Especial se bas� en los informes de grupos especiales emitidos en el marco del GATT de 1947 que no resultan procedentes en este asunto, y lleg� a la err�nea conclusi�n de que el enfoque de los Estados Unidos permitir�a que las autoridades competentes elaborasen de manera desleal definiciones "abiertas" de la rama de producci�n nacional. En realidad, la USITC ha elaborado principios que limitan efectivamente la inclusi�n de determinados productores en la definici�n de la rama de producci�n nacional y, al aplicar su doble criterio, s�lo en raras ocasiones incluy� a los elaboradores y los criadores en la misma rama de producci�n nacional. Por �ltimo los Estados Unidos sostienen que la determinaci�n del Grupo Especial de que los Estados Unidos infringieron el p�rrafo 1 del art�culo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias se bas� en su err�nea constataci�n de que los Estados Unidos hab�an infringido el art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y, por esa raz�n, se deber�a revocar. 17. Los Estados Unidos solicitan que el �rgano de Apelaci�n revoque la constataci�n del Grupo Especial de que la recopilaci�n de datos llevada a cabo por la USITC fue incompatible con lo dispuesto en el p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias . Los Estados Unidos alegan que Australia y Nueva Zelandia no establecieron ante el Grupo Especial una presunci�n prima facie en el sentido de que la recopilaci�n de datos realizada por la USITC fue incompatible con el p�rrafo 1 c) del art�culo 4, ya que no formularon tal reclamaci�n ni presentaron ninguna prueba ni argumento que la respaldase. Los Estados Unidos se�alan asimismo que ninguno de los participantes en el procedimiento tramitado ante la USITC aleg� que los datos estuviesen sesgados o que no reflejasen con exactitud la situaci�n de los criadores. 18. Los Estados Unidos sostienen que, adem�s de basar su constataci�n en una alegaci�n no formulada por ninguno de los reclamantes, el Grupo Especial interpret� err�neamente las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias aplicables a la evaluaci�n realizada por las autoridades competentes de los datos recopilados en una investigaci�n en materia de salvaguardia. Ni el p�rrafo 1 c) del art�culo 4 ni ninguna otra disposici�n del Acuerdo sobre Salvaguardias impone a un criterio de "representatividad" a las autoridades competentes que llevan a cabo investigaciones en materia de salvaguardia. Los Estados Unidos a�aden que la USITC actu� de forma compatible con las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias que s� guardan relaci�n con la recopilaci�n de datos, esto es, los apartados a) y b) del p�rrafo 2 del art�culo 4, que simplemente requieren que las autoridades competentes eval�en todos los factores de "car�cter objetivo y cuantificable que tengan relaci�n" con la situaci�n de la rama de producci�n, y que determinen la existencia de una relaci�n de causalidad sobre la base de "pruebas objetivas". Por �ltimo, los Estados Unidos sostienen que la constataci�n del Grupo Especial relativa al p�rrafo 1 del art�culo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias se bas� en su err�nea constataci�n de que los Estados Unidos hab�an infringido el art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y, por esa raz�n, se deber�a revocar. 19. Los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial incurri� en error al constatar que el an�lisis de la relaci�n de causalidad realizado por la USITC infringi� el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias . El an�lisis del Grupo Especial fue, y as� lo reconoci� el propio Grupo Especial, casi id�ntico al enfoque adoptado por el Grupo Especial que examin� el asunto Estados Unidos - Medidas de salvaguardia definitivas impuestas a las importaciones de gluten de trigo procedentes de las Comunidades Europeas ("Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo")18, que fue revocado por el �rgano de Apelaci�n. El Grupo Especial constat� que la USITC no hab�a actuado de manera compatible con el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias porque no demostr� que: i) el aumento de las importaciones de carne de cordero era en s� mismo una causa "necesaria y suficiente" de da�o grave para la rama de producci�n estadounidense de carne de cordero; y ii) que ese aumento representaba, considerado aisladamente, un grado de da�o que pod�a calificarse de "grave" con arreglo a lo establecido en los apartados a) y b) del p�rrafo 2 del art�culo 4. En el asunto Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo, el �rgano de Apelaci�n revoc� la constataci�n del Grupo Especial de que "el aumento de las importaciones 'aisladamente', 'en s� mismo y por s� solo', o 'per se' debe ser capaz de causar un da�o que sea 'grave'".19 El �rgano de Apelaci�n constat� que el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 no sugiere que el aumento de las importaciones deba ser la �nica causa del da�o grave, o que "otros factores" causantes de da�o se deban excluir de la determinaci�n de la existencia de da�o grave. Este razonamiento se aplica igualmente en el caso presente y, seg�n los Estados Unidos, demuestra que el Grupo Especial aplic� un enfoque err�neo. 20. Los Estados Unidos consideran que las constataciones f�cticas formuladas por el Grupo Especial no bastan para hacer posible que el �rgano de Apelaci�n complete el an�lisis y determine si la USITC aplic� correctamente el criterio correspondiente a la relaci�n de causalidad establecido en el Acuerdo sobre Salvaguardias. En particular, el Grupo Especial no formul� las constataciones f�cticas necesarias para determinar si los reclamantes acreditaron que la USITC no hab�a demostrado la existencia de una relaci�n de causa a efecto aut�ntica y sustancial entre las importaciones de carne de cordero y el da�o grave. Si el �rgano de Apelaci�n no estuviera de acuerdo con esto, los Estados Unidos sostienen que la USITC cumpli� los requisitos se�alados por el �rgano de Apelaci�n en su informe en el asunto Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo. La USITC demostr� en primer lugar que el aumento de las importaciones de carne de cordero constitu�a una causa importante de la amenaza de da�o grave para la rama de producci�n nacional de carne de cordero. Al determinar que las importaciones eran una causa de la amenaza de da�o grave no menos importante que cualquier otra, la USITC analiz� todos los dem�s factores pertinentes. Mediante este procedimiento, la USITC se cercior� de que el da�o derivado de otras causas no se atribu�a a las importaciones y de que las pruebas utilizadas por la USITC para demostrar la relaci�n de causalidad atribuida al aumento de las importaciones reflejaban una relaci�n de causalidad aut�ntica y sustancial. Los Estados Unidos a�aden que la otra constataci�n formulada por el Grupo Especial a tenor del p�rrafo 1 del art�culo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias se bas� en su err�nea constataci�n de que los Estados Unidos hab�an infringido el art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y, por esta raz�n, se deber�a revocar.
21. Australia solicita que el �rgano de Apelaci�n confirme la constataci�n del Grupo Especial de que los Estados Unidos han actuado de forma incompatible con lo dispuesto en el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994. El Grupo Especial interpret� el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994 de una manera que dio sentido y efecto a todas las disposiciones aplicables, incluida la relativa a la "evoluci�n imprevista de las circunstancias" y concluy� acertadamente que el informe de la USITC no conten�a la conclusi�n requerida relativa a la "evoluci�n imprevista de las circunstancias". En el caso de que el �rgano de Apelaci�n revocase la interpretaci�n del art�culo XIX del GATT de 1994 hecha por el Grupo Especial, Australia, solicita que el �rgano de Apelaci�n complete el an�lisis y constate que los Estados Unidos no han cumplido la prescripci�n relativa a la "evoluci�n imprevista de las circunstancias" establecida en el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994. 22. Australia se�ala que el p�rrafo 1 a) del art�culo 11 del Acuerdo sobre Salvaguardias exige que los Miembros que adopten medidas de salvaguardia a tenor de lo dispuesto en el art�culo XIX del GATT de 1994 se aseguren de que tales medidas sean conformes a las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias . Por lo tanto, los Miembros que apliquen medidas de salvaguardia deben cumplir los requisitos del art�culo XIX del GATT de 1994 y tambi�n los del Acuerdo sobre Salvaguardias, incluido el p�rrafo 1 de su art�culo 3, que exige que las autoridades competentes enuncien "conclusiones fundamentadas" sobre "todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho". El �rgano de Apelaci�n ha declarado que la "evoluci�n imprevista de las circunstancias" son "circunstancias cuya concurrencia debe demostrarse como cuesti�n de hecho". Por consiguiente, Australia sostiene que el p�rrafo 1 a) del art�culo XIX del GATT de 1994, le�do en el contexto del p�rrafo 1 del art�culo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, exige que las autoridades competentes lleguen a una conclusi�n fundamentada que demuestre la existencia de una "evoluci�n imprevista de las circunstancias". 23. Australia cuestiona la opini�n de los Estados Unidos de que los Miembros s�lo est�n obligados a demostrar la existencia de una evoluci�n imprevista de las circunstancias ex post facto en un procedimiento de soluci�n de diferencias en el marco de la OMC. Esto permitir�a que se dedujera de su informe una cuesti�n que no habr�a sido investigada, examinada y ni siquiera considerada por la USITC. Australia tambi�n rechaza el argumento de los Estados Unidos de que el enfoque utilizado por el Grupo Especial convierte el requisito relativo a la "evoluci�n imprevista de las circunstancias" en una "condici�n independiente" para la aplicaci�n de una medida de salvaguardia. Para cumplir las "condiciones" impuestas por los art�culos 2 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias , las autoridades competentes deben formular una determinaci�n que incluya una evaluaci�n de "todos los factores pertinentes" y, seg�n se establece expl�citamente en el p�rrafo 2 c) del art�culo 4, deben tambi�n publicar una "an�lisis detallado del caso objeto de investigaci�n, acompa�ado de una demostraci�n de la pertinencia de los factores examinados". Por otra parte, Australia sostiene que, a fin de cumplir el requisito relativo a la "evoluci�n imprevista de las circunstancias", las autoridades competentes s�lo necesitan examinar la existencia de una evoluci�n imprevista de las circunstancias sobre la base de las pruebas f�cticas que tengan ante s� en el momento de la investigaci�n, llegar a una conclusi�n basada en esas pruebas que demuestre, como cuesti�n de hecho, la existencia de una "evoluci�n imprevista de las circunstancias" y presentar esa conclusi�n, de alguna manera, en el informe publicado. 24. Australia solicita que el �rgano de apelaci�n confirme la constataci�n del Grupo Especial seg�n la cual la inclusi�n por la USITC de los criadores y establecimientos de engorde de corderos en pie en la definici�n de productores de carne de cordero era incompatible con el p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias . Ni el p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, interpretado en su contexto y teniendo en cuenta su objeto y fin, ni decisiones de anteriores grupos especiales avalan el enfoque adoptado por los Estados Unidos para definir la rama de producci�n nacional. 25. Australia considera que el sentido de la expresi�n "productores de los productos similares" es claro. Los productores de un art�culo son, sencillamente, quienes elaboran ese art�culo. La expresi�n "el conjunto" del p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias hace referencia al �mbito de la investigaci�n que debe realizarse una vez que se haya identificado la rama de producci�n nacional, y no a la forma de definir el �mbito de la rama de producci�n nacional. De aceptarse el criterio de los Estados Unidos se dejar�a en manos de los Miembros importadores la elecci�n de la fase de elaboraci�n a la que podr�an llegar en la cadena de producci�n de un determinado producto final "similar" a efectos de la definici�n de la "rama de producci�n nacional".20 Australia a�ade que, aun en caso de que criterios tales como la integraci�n vertical, la continuidad de las l�neas de producci�n, la interdependencia econ�mica o la coincidencia sustancial de intereses econ�micos fueran pertinentes, el Grupo Especial formul� constataciones de hecho que ponen de manifiesto que esos criterios no eran aplicables en el caso de la rama estadounidense de producci�n de carne de cordero. 26. Australia solicita que el �rgano de Apelaci�n confirme la constataci�n del Grupo Especial con respecto a la suficiencia de los datos. Aunque los Estados Unidos pretenden que esta cuesti�n afecta a la recopilaci�n de los datos, la constataci�n del Grupo Especial no se refiere a ella, sino al car�cter representativo de los datos. Australia sostiene que el Grupo Especial lleg� acertadamente a la conclusi�n de que los datos utilizados por la USITC al formular su determinaci�n no eran suficientemente representativos de "aquellos productores cuya producci�n conjunta � constituya una proporci�n importante de la producci�n nacional total de esos productos", en el sentido del p�rrafo 1 c) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y de que, en consecuencias, la determinaci�n de la USITC era incompatible con el p�rrafo 1 del art�culo 2 de ese Acuerdo. 27. Australia sostuvo ante el Grupo Especial que la medida de salvaguardia impuesta por los Estados Unidos infring�a el p�rrafo 2 del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y, en consecuencia, infring�a tambi�n el p�rrafo 1 del art�culo 2 de dicho Acuerdo. En la comunicaci�n de Australia se se�al� la insuficiencia de los datos, que se reconoc�a asimismo en el informe de la USITC y de la que se hac�a eco el informe del Grupo Especial. En consecuencia, Australia estableci� prima facie que los datos en los que se bas� la USITC no eran suficientemente representativos de la rama de producci�n nacional. 28. Frente a la afirmaci�n de los Estados Unidos de que el Acuerdo sobre Salvaguardias s�lo exige que los factores evaluados tengan un car�cter "objetivo y cualificable" y que tengan relaci�n con la situaci�n de la rama de producci�n, Australia apoya el razonamiento del Grupo Especial seg�n el cual el p�rrafo 1 c) del art�culo 4 exige t�citamente que los datos de la muestra utilizados sean suficientemente representativos del conjunto de los productores. El hecho de que los Estados Unidos no tomaran en consideraci�n datos suficientemente representativos implica que no se evalu� adecuadamente la situaci�n de la "rama de producci�n nacional". Adem�s, Australia sostiene que, aun en el caso de que el �rgano de Apelaci�n revoque la constataci�n del Grupo Especial en relaci�n con el p�rrafo 1 c) del art�culo 4, y aun aceptando el criterio sugerido por los Estados Unidos, no puede considerarse que la utilizaci�n como base de datos no v�lidos estad�sticamente o incompletos, como los que utiliz� la USITC -o la ausencia de datos- tenga car�cter objetivo ni que tenga una relaci�n significativa con los factores que deben evaluarse de conformidad con lo dispuesto en el p�rrafo 2 a) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias . En consecuencia, Australia sostiene que la USITC no evalu� adecuadamente los factores pertinentes, como exige la disposici�n citada. 29. Australia sostiene que el Grupo Especial constat� acertadamente que el an�lisis de la relaci�n de causalidad realizado por la USITC no se ajust� a lo dispuesto en el p�rrafo 2 b) del art�culo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias , y que sus constataciones son compatibles con el informe del �rgano de Apelaci�n en Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo. La exigencia de que haya una relaci�n aut�ntica y sustancial de causa a efecto entre el aumento de las importaciones y la amenaza de da�o grave no se satisface por el mero hecho de que las importaciones contribuyan a la existencia de una amenaza de da�o grave. El criterio de "causa necesaria y suficiente" establecido por el Grupo Especial trata de articular la regla correspondiente, aunque no es necesario que las importaciones por s� mismas causen una amenaza de da�o grave. Australia subraya que el Grupo Especial diferenci� cuidadosamente su criterio de causa "necesaria y suficiente" del criterio de la "�nica causa". 30. Australia sostiene que, en todo caso, los Estados Unidos no cumplieron la norma establecida con respecto a la relaci�n de causalidad por el �rgano de Apelaci�n en Estados Unidos Salvaguardia respecto del gluten de trigo, porque no demostraron de hecho que cualquier amenaza de da�o grave causada por otros factores no hubiera sido atribuida a las importaciones. La USITC se limit� a examinar aisladamente esos factores y a analizar simplemente si cada uno de ellos era una "causa menos importante" de da�o que las importaciones, pero no evalu� el efecto combinado de todos los factores pertinentes distintos de las importaciones, ni demostr� que el da�o causado por esos otros factores no hubiera sido atribuido a las importaciones. Australia a�ade que, independientemente de que cumpliera o no la obligaci�n relativa a la no atribuci�n de los da�os causados por otros factores, la USITC no formul� una determinaci�n v�lida sobre la existencia de una "relaci�n de causalidad" entre el aumento de las importaciones y la amenaza de da�o grave. En concreto, al haberse limitado a constatar que el aumento de las importaciones era una causa importante y que no era menos importante que cualquier otra, la USITC no se asegur� de que las pruebas en que se bas� para establecer una relaci�n de causalidad pusieran de manifiesto la existencia de una relaci�n aut�ntica y sustancial de causa a efecto.
2
Informe del Grupo Especial, p�rrafos 1.1 a 1.10.
3
Ibid., p�rrafo 2.2; G/SG/N/6/USA/5, 5 de noviembre de
1998.
4
"Proclamation 7208 of 7 July 1999 - To Facilitate Positive
Adjustment to Competition From Imports of Lamb Meat", Federal Register de
los Estados Unidos, 9 de julio de 1999 (volumen 64, N� 131), p�ginas
37387-37392; informe del Grupo Especial, p�rrafo 2.6.
5
Informe del Grupo Especial, p�rrafos 2.1 a 2.8.
6
WT/DS177/4 y WT/DS178/5, 15 de octubre de 1999 y
WT/DS178/5/Corr.1, 29 de octubre de 1999. V�ase, tambi�n, el informe del Grupo
Especial, p�rrafos 3.1 a 3.4.
7
Informe del Grupo Especial, p�rrafo 8.1.
8
Ibid., p�rrafo 7.280.
9
Ibid., p�rrafo 8.2.
10
De conformidad con la Regla 21 de los Procedimientos de
trabajo.
11
De conformidad con el p�rrafo 1) de la Regla 23 de los
Procedimientos de trabajo.
12
De conformidad con la Regla 22 y el p�rrafo 3) de la Regla 23
de los Procedimientos de trabajo.
13
De conformidad con la Regla 24 de los Procedimientos de
trabajo.
14
El Canad� y el Jap�n se reservaron sus derechos de participar
como terceros en el procedimiento ante el Grupo Especial; informe del Grupo
Especial, p�rrafo 1.10.
15
Informe del �rgano de Apelaci�n, WT/DS121/AB/R, adoptado el
12 de enero de 2000.
16
Informe del �rgano de Apelaci�n, WT/DS98/AB/R, adoptado el 12
de enero de 2000.
17 Informe del Grupo de Trabajo de interreuni�n encargado de
examinar la reclamaci�n de Checoslovaquia relativa a la decisi�n de retirar una
concesi�n arancelaria concedida en virtud del art�culo XIX ("Sombreros de
fieltro"), GATT/CP/106, adoptado el 22 de octubre de 1951. Los Estados
Unidos alegan, bas�ndose en este caso, que el car�cter imprevisto de las
circunstancias pertinentes "estar� impl�cito en el resultado que han producido"
(comunicaci�n del apelante presentada por los Estados Unidos, p�rrafo 43).
18
Informe del Grupo Especial, WT/DS166/R, adoptado el 19 de
enero de 2001, modificado por el informe del �rgano de Apelaci�n, WT/DS166/AB/R.
19
Informe del �rgano de Apelaci�n, WT/DS166/AB/R, adoptado el
19 de enero de 2001, p�rrafo 79.
20
Comunicaci�n del apelado presentada por Australia, p�rrafo
111.
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