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ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIO

WT/DS166/AB/R
22 de diciembre de 2000

(00-5593)
  Original: inglés

ESTADOS UNIDOS - MEDIDAS DE SALVAGUARDIA DEFINITIVAS
IMPUESTAS A LAS IMPORTACIONES DE GLUTEN DE TRIGO
PROCEDENTES DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS



AB-2000-10


Informe del Órgano de Apelación


(Continuación)


B. Párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias

131. Los Estados Unidos apelan además contra las constataciones del Grupo Especial de que los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Dicho párrafo dispone lo siguiente:

El Miembro que se proponga aplicar o prorrogar una medida de salvaguardia dará oportunidades adecuadas para que se celebren consultas previas con los Miembros que tengan un interés sustancial como exportadores del producto de que se trate, con el fin de, entre otras cosas, examinar la información proporcionada en virtud del párrafo 2, intercambiar opiniones sobre la medida y llegar a un entendimiento sobre las formas de alcanzar el objetivo enunciado en el párrafo 1 del artículo 8.

132. Con respecto a la compatibilidad de las medidas adoptadas por los Estados Unidos con el párrafo 3 del artículo 12, el Grupo Especial declaró lo siguiente:

Hemos constatado anteriormente que los Estados Unidos no presentaron a su debido tiempo la notificación exigida por el apartado c) del párrafo 1 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias de su medida definitiva propuesta ya que notificaron su decisión de aplicar una medida tres días después de que ésta hubiera sido aplicada. Por el mismo motivo, constatamos que los Estados Unidos vulneraron la obligación que establece el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias de dar oportunidades adecuadas para que se celebren consultas previas sobre la medida.123 (sin cursivas en el original)

133. Es evidente en el párrafo que acabamos de citar que la conclusión del Grupo Especial de que los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con el párrafo 3 del artículo 12 fue deducida directamente ("por el mismo motivo") de su constatación de que los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con el párrafo 1 c) del artículo 12. En la sección anterior, determinamos que el Grupo Especial incurrió en error al concluir que los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con el párrafo 1 c) del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Dado que hemos constatado que el Grupo Especial incurrió en error en su interpretación del párrafo 1 c) del artículo 12, también creemos que el Grupo Especial incurrió en error al concluir que los Estados Unidos "[p]or el mismo motivo … vulneraron la obligación que establece el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias".

134. No obstante, el Grupo Especial volvió a examinar la cuestión de la adecuación de las consultas previstas en el párrafo 3 del artículo 12 como parte de su evaluación de la alegación de las Comunidades Europeas en relación con el párrafo 1 del artículo 8 del Acuerdo sobre Salvaguardias. El Grupo Especial constató lo siguiente:

Aunque las partes hayan confirmado que las consultas se celebraron sobre la base de las notificaciones hechas por los Estados Unidos en virtud del apartado b) del párrafo 1 del artículo 12 referentes a la constatación de la USITC de existencia de daño grave y las recomendaciones de la USITC sobre la medida correctiva, no se celebraron consultas sobre la medida definitiva propuesta tal como fue aprobada por el Presidente de los Estados Unidos el 30 de mayo de 1998. Por consiguiente, el Grupo Especial considera que, aunque es posible que se celebraran consultas sobre la base de las notificaciones hechas por los Estados Unidos en virtud del apartado b) del párrafo 1 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias, éstos no dieron "oportunidades adecuadas para que se celebren consultas previas" sobre la medida definitiva propuesta, según los términos del párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.124

135. En la apelación, los Estados Unidos alegan que cumplieron el párrafo 3 del artículo 12 porque, en las notificaciones que efectuaron en virtud del párrafo 1 b) del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias, los Estados Unidos suministraron toda la información exigida en el párrafo 2 de dicho artículo. En consecuencia, los Estados Unidos sostienen que, antes de las consultas, las Comunidades Europeas conocían el producto preciso objeto de examen, la prueba del daño grave causado por el aumento de las importaciones, y todos los detalles pertinentes relacionados con la medida propuesta. Los Estados Unidos concluyen, por lo tanto, que proporcionaron a las Comunidades Europeas una "oportunidad adecuada para que se [celebraran] consultas previas", como lo exige el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

136. Observamos, en primer lugar, que el párrafo 3 del artículo 12 exige que el Miembro que se propone aplicar una medida de salvaguardia dé "oportunidades adecuadas para que se celebren consultas previas" con los Miembros que tengan un interés sustancial como exportadores del producto de que se trate. Dicho párrafo establece que las "oportunidades adecuadas" para las consultas han de darse "con el fin de": examinar la información proporcionada en virtud del párrafo 2 del artículo 12; intercambiar opiniones sobre la medida y llegar a un entendimiento con los Miembros exportadores respecto de un nivel equivalente de concesiones. En vista de estos objetivos, consideramos que el párrafo 3 del artículo 12 exige al Miembro que se propone aplicar una medida de salvaguardia que proporcione a los Miembros exportadores información y tiempo suficientes a fin de que sea posible, a través de las consultas, realizar un intercambio significativo sobre las cuestiones identificadas. Para nosotros, del propio texto del párrafo 3 del artículo 12 se desprende que la información sobre la medida propuesta debe proporcionarse antes de las consultas, de modo que las consultas puedan tratar en forma adecuada esa medida. Además, la referencia que hace el párrafo 3 del artículo 12 a la "información proporcionada en virtud del párrafo 2" indica que este último párrafo identifica la información que se requiere para que puedan celebrarse consultas significativas con arreglo al párrafo 3 del mismo artículo. Entre la lista de "componentes obligatorios"125 relativos a la información identificada en el párrafo 2 del artículo 12 figuran : una descripción precisa de la medida propuesta y la fecha propuesta de su introducción.

137. Por tanto, en nuestra opinión, un Miembro exportador no tendrá una "oportunidad adecuada", a tenor del párrafo 3 del artículo 12 de negociar las concesiones equivalentes generales a través de las consultas a menos que, con anterioridad a esas consultas, haya obtenido, entre otras cosas, información suficientemente detallada sobre la forma de la medida propuesta, incluido el carácter de la reparación.

138. Teniendo presentes estas consideraciones, examinamos si, en este caso, el Grupo Especial incurrió en error al constatar que los Estados Unidos no proporcionaron a las Comunidades Europeas "oportunidades adecuadas para que se celebren consultas previas" sobre la medida de salvaguardia propuesta, como lo exige el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

139. El Grupo Especial constató que los Estados Unidos y las Comunidades Europeas celebraron consultas sobre la medida los días 24 de abril y 22 de mayo de 1998126 y que estas consultas se celebraron sobre la base de la información proporcionada por los Estados Unidos en las notificaciones hechas en virtud del párrafo 1 b) del artículo 12127, es decir, sobre la base de la información contenida en el informe de la USITC. El Grupo Especial también constató, como cuestión de hecho, que no se había celebrado ninguna consulta sobre la medida definitiva aprobada por el Presidente de los Estados Unidos el 30 de mayo de 1998.128

140. Observamos que el informe de la USITC establece varias "recomendaciones" dirigidas al Presidente de los Estados Unidos, entre ellas:

… que, dentro de la restricción cuantitativa general, el Presidente asigne restricciones cuantitativas separadas para la Unión Europea, Australia y "todos los demás" países no excluidos, teniendo en cuenta el crecimiento desproporcionado y el impacto de las importaciones de gluten de trigo procedentes de la Unión Europea …129

141. Observamos que las recomendaciones hechas por la USITC no incluyeron partes numéricas específicas de contingente para cada uno de los Miembros exportadores interesados, y las recomendaciones implican, sin ofrecer detalles, que las partes de contingente individuales podrían resultar menos favorables para las importaciones procedentes de las Comunidades Europeas. Consideramos que estas "recomendaciones" no permitían a las Comunidades Europeas evaluar con exactitud el impacto probable de la medida objeto de examen, ni consultar de forma adecuada las concesiones equivalentes generales con los Estados Unidos.

142. En consecuencia, no vemos ningún error en la conclusión del Grupo Especial de que las notificaciones hechas por los Estados Unidos con arreglo al párrafo 1 b) del artículo 12 no proporcionaron una descripción de la medida objeto de examen lo suficientemente precisa como para permitir a las Comunidades Europeas celebrar consultas significativas con los Estados Unidos, como lo exige el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.130

143. Por consiguiente, confirmamos la constatación del Grupo Especial de que los Estados Unidos no cumplieron las obligaciones que les corresponden en virtud del párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias de dar una oportunidad adecuada para que se celebren consultas previas con respecto a la medida de salvaguardia propuesta.

C. Párrafo 1 del artículo 8 del Acuerdo sobre Salvaguardias

144. Los Estados Unidos también apelan contra la constatación del Grupo Especial de que actuaron en forma incompatible con las obligaciones que les corresponden en virtud del párrafo 1 del artículo 8 del Acuerdo sobre Salvaguardias.131 El párrafo 1 del artículo 8 dispone lo siguiente:

Todo Miembro que se proponga aplicar o trate de prorrogar una medida de salvaguardia procurará, de conformidad con las disposiciones del párrafo 3 del artículo 12, mantener un nivel de concesiones y otras obligaciones sustancialmente equivalente al existente en virtud del GATT de 1994 entre él y los Miembros exportadores que se verían afectados por tal medida. Para conseguir este objetivo, los Miembros interesados podrán acordar cualquier medio adecuado de compensación comercial de los efectos desfavorables de la medida sobre su comercio.

145. El párrafo 1 del artículo 8 impone a todos los Miembros la obligación de "procurar mantener" concesiones equivalentes con los Miembros exportadores afectados. Los esfuerzos hechos por un Miembro a este efecto deben estar "en conformidad con las disposiciones" del párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

146. En vista de este vínculo explícito existente entre el párrafo 1 del artículo 8 y el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias, en nuestra opinión, un Miembro no puede "procurar mantener" un equilibrio adecuado de concesiones a menos que, como primer paso, haya dado una oportunidad adecuada para que se celebren consultas previas respecto de la medida propuesta. Hemos confirmado las constataciones del Grupo Especial en el sentido de que los Estados Unidos no dieron oportunidades adecuadas para que se celebren consultas, como lo exige el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Por los mismos motivos, confirmamos también la constatación del Grupo Especial, contenida en el párrafo 8.219 de su informe, de que los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con las obligaciones que les corresponden en virtud del párrafo 1 del artículo 8 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

VIII. Artículo 11 del ESD

147. Al inicio de sus constataciones en la presente diferencia, el Grupo Especial formuló una norma de examen basada en el artículo 11 del ESD.132 El Grupo Especial dijo que no sería apropiado llevar a cabo un examen de novo de los hechos del caso, y que no debería adoptar una política de "deferencia total" respecto de las constataciones de la USITC.133 En cambio, la norma apropiada consistía en una "evaluación objetiva".

148. Las Comunidades Europeas están de acuerdo, como cuestión general, con esta formulación de la norma de examen. Sin embargo, consideran que el Grupo Especial no aplicó correctamente esta norma de examen. Las Comunidades Europeas formulan una afirmación general en el sentido de que el Grupo Especial no hizo una evaluación objetiva "porque no proporcionó una explicación adecuada y razonable de sus constataciones".134 Además, las Comunidades Europeas afirman que:

[e]l hecho de que el Grupo Especial no haya obtenido la información pertinente cuya confidencialidad alegaron los Estados Unidos y su negativa [sic] a extraer las inferencias desfavorables necesarias del hecho de que los Estados Unidos se negaran a presentar la información solicitada equivale a un error de derecho que está presente en varias de las constataciones del Grupo Especial.135

Para cada uno de estos argumentos, las Comunidades Europeas enumeran una serie de párrafos del informe del Grupo Especial que consideran viciados por estos errores.136 A continuación, las Comunidades Europeas exponen argumentos detallados relativos a cuatro cuestiones concretas en relación con el artículo 11 del ESD que, a nuestro entender, tienen por objeto fundamentar las afirmaciones generales formuladas. Las cuatro cuestiones concretas son: el trato de la "productividad" con arreglo al párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias; el trato de las "ganancias y pérdidas" con arreglo al párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo, el trato del contenido de proteínas del trigo en relación con el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo; y el trato de la información confidencial.

149. Observamos que la apelación de las Comunidades Europeas, en la medida en que se relaciona con las constataciones de daño grave, está limitada a los argumentos formulados al amparo del artículo 11 y a la apreciación por parte del Grupo Especial de las pruebas presentadas. Al analizar estos argumentos, examinaremos las cuatro cuestiones concretas que las Comunidades Europeas pusieron de relieve para fundamentar sus afirmaciones más generales. Subrayamos que no es nuestro cometido examinar si el Grupo Especial ha aplicado correctamente la norma jurídica exacta del Acuerdo sobre Salvaguardias con respecto al "daño grave".

150. Antes de volver a los argumentos específicos formulados por las Comunidades Europeas al amparo del artículo 11 del ESD, recordamos que, en apelaciones anteriores, hemos puesto de relieve que el papel del Órgano de Apelación se diferencia del papel de los grupos especiales. En virtud del párrafo 6 del artículo 17 del ESD, la apelación "tendrá únicamente por objeto las cuestiones de derecho tratadas en el informe del grupo especial y las interpretaciones jurídicas formuladas por éste" (sin cursivas en el original). En cambio, hemos declarado anteriormente que, con arreglo al artículo 11 del ESD, los grupos especiales:

… tienen el mandato de determinar los hechos del asunto y formular constataciones fácticas. En el cumplimiento de su mandato, los grupos especiales están obligados a examinar y tomar en consideración, no sólo las pruebas presentadas por una u otra de las partes, sino todas las pruebas a su alcance, y de evaluar la pertinencia y el valor probatorio de cada elemento de prueba.137 (sin cursivas en el original)

151. Anteriormente también hemos declarado que, aunque la función de los grupos especiales en virtud del artículo 11 se relaciona, en parte, con su evaluación de los hechos, la cuestión de si el Grupo Especial ha hecho o no una "evaluación objetiva" de los hechos es una cuestión jurídica que puede ser objeto de una apelación.138 (sin cursivas en el original) Sin embargo, habida cuenta de la distinción entre los respectivos papeles que incumben al Órgano de Apelación por una parte y a los grupos especiales por otra, hemos procurado poner de relieve que la apreciación por el Grupo Especial de las pruebas queda comprendida, en principio, "en el ámbito de la discrecionalidad que corresponde al Grupo Especial en cuanto decide sobre los hechos"139(sin cursivas en el original). Al evaluar la apreciación por el Grupo Especial de las pruebas presentadas, no podemos basar una constatación de incompatibilidad en relación con el artículo 11 simplemente en la conclusión de que podríamos haber llegado a una constatación fáctica diferente de aquella a la que llegó el Grupo Especial. En cambio, debemos asegurarnos de que el Grupo Especial se ha excedido de los límites de sus facultades discrecionales, en cuanto ha de decidir sobre los hechos, en su apreciación de las pruebas. Como quedó claramente establecido en anteriores apelaciones, no interferiremos sin motivos bien fundados con el ejercicio de las facultades discrecionales que corresponden al Grupo Especial.140



123 Informe del Grupo Especial, párrafo 8.219.

124 Ibid., párrafo 8.217.

125 Informe del Órgano de Apelación, Corea - Productos lácteos, supra, nota 29, párrafo 107.

126 Informe del Grupo Especial, párrafo 8.218.

127 Ibid., párrafo 8.217.

128 Ibid.

129 Informe de la USITC, página I-3. Véase también el informe de la USITC, página I-29.

130 Observamos que, al formular esa constatación, no consideramos necesario determinar si los Estados Unidos notificaron la "medida propuesta" a las Comunidades Europeas, como lo exige el párrafo 2 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias, dado que las Comunidades Europeas no adujeron concretamente que los Estados Unidos habían actuado de forma incompatible con el párrafo 2 del artículo 12.

131 Informe del Grupo Especial, párrafo 8.219.

132 Ibid., párrafos 8.4 y 8.5.

133 Ibid., párrafo 8.5.

134 Comunicación del apelante presentada por las Comunidades Europeas, párrafo 25.

135 Ibid., párrafo 27.

136 Ibid., párrafos 25 y 27.

137 Informe del Órgano de Apelación, Corea - Productos lácteos, supra, nota 29, párrafo 137.

138 Informe del Órgano de Apelación, CE - Medidas que afectan a la carne y los productos cárnicos (Hormonas) ("Comunidades Europeas - Hormonas"), WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, adoptado el 13 de febrero de 1998, DSR 1998:I, 135, p. 183, párrafo 132.

139 Informe del Órgano de Apelación, Corea - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas ("Corea - Bebidas alcohólicas"), WT/DS75/AB/R, WT/DS84/AB/R, adoptados el 17 de febrero de 1999, párrafos 161 y 162.

140 Informe del Órgano de Apelación, Comunidades Europeas - Hormonas, supra, nota 138, p. 183-188, párrafos 131-142; informe del Órgano de Apelación, Comunidades Europeas - Productos avícolas, supra, nota 119, párrafos 131-136; informe del Órgano de Apelación, Australia - Salmón, supra, nota 119, párrafos 262-267; informe del Órgano de Apelación, Corea - Bebidas alcohólicas, supra, nota 139, párrafos 159-165; informe del Órgano de Apelación, Japón - Medidas que afectan a los productos agrícolas, WT/DS76/AB/R, adoptado el 19 de marzo de 1999, párrafos 140-142; informe del Órgano de Apelación, India - Restricciones cuantitativas a la importación de productos agrícolas, textiles e industriales, WT/DS90/AB/R, adoptado el 22 de septiembre de 1999, párrafos 149 y 151; e, informe del Órgano de Apelación, Corea - Productos lácteos, supra, nota 29, párrafos 137 y 138.


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