ESTADOS UNIDOS - MEDIDAS DE SALVAGUARDIA DEFINITIVAS
IMPUESTAS A LAS IMPORTACIONES DE GLUTEN DE TRIGO
PROCEDENTES DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS



AB-2000-10


Informe del Órgano de Apelación

(Continuación)

C. Alegaciones de error formuladas por las Comunidades Europeas - Apelante

1. Párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias

22. Las Comunidades Europeas impugnan la interpretación que hace el Grupo Especial de los párrafos 2 a) y 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y, en particular, su constatación en el sentido de que, en una investigación en materia de salvaguardias, sólo se requiere a las autoridades competentes que evalúen los factores que "las partes interesadas … señalen claramente" como factores pertinentes (las cursivas figuran en el original).²⁵ En consecuencia las Comunidades Europeas solicitan al Órgano de Apelación que constate que el Grupo Especial incurrió en error en su interpretación de las disposiciones sustantivas de los párrafos 2 a) y 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y que declare, sobre la base de los hechos no controvertidos y de lo que conste claramente en el informe del Grupo Especial, que los Estados Unidos vulneraron los párrafos 2 a) y 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias porque el informe de la USITC no contenía ningún análisis del contenido de proteínas del trigo. Según las Comunidades Europeas, éste es el más importante de los factores para determinar el precio del gluten de trigo.

23. A juicio de las Comunidades Europeas, el sentido corriente del párrafo 2 a) del artículo 4 es que las autoridades competentes deben buscar, reunir, investigar, generar y examinar sistemáticamente todos los factores pertinentes de que se disponga -y no sólo los que señalen a su atención las partes interesadas. Sería difícil para las autoridades competentes cumplir la obligación que les incumbe con arreglo al párrafo 2 b) del artículo 4 de garantizar que las importaciones, por sí solas, han causado un daño grave, si esas autoridades sólo estuvieran obligadas a evaluar "otros factores" presentados por las partes interesadas. Las Comunidades Europeas consideran que el párrafo 2 c) del artículo 4 y el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias proporcionan un contexto adicional en apoyo de su conclusión de que las autoridades competentes están obligadas a investigar todos los factores pertinentes, y observa que dicha conclusión es compatible con las constataciones de un grupo especial reciente en el contexto de medidas antidumping.²⁶

2. Artículo 11 del ESD

24. Las Comunidades Europeas sostienen que el Grupo Especial incurrió en error en su interpretación y aplicación del artículo 11 del ESD. El Órgano de Apelación ha establecido que, de conformidad con el artículo 11 del ESD, el Grupo Especial estaba obligado a examinar todos los factores y pruebas pertinentes, y a evaluar si la USITC había proporcionado una explicación fundamentada o adecuada de la manera en que los hechos confirmaban las determinaciones formuladas. En cambio, el Grupo Especial aplicó un criterio de deferencia inapropiado y no ofreció una explicación adecuada y razonable de sus constataciones. Las Comunidades Europeas afirman que "el Grupo Especial no llevó a cabo en este caso una evaluación fáctica y jurídica 'objetiva' de todas las pruebas pertinentes, porque no proporcionó una explicación adecuada y razonable de sus constataciones".²⁷ Las Comunidades Europeas ofrecen varios ejemplos concretos de la falta de una "base suficiente" para las constataciones formuladas.

25. En primer lugar, las Comunidades Europeas sostienen que el Grupo Especial incurrió en error al aceptar el trato dado por la USITC a la "productividad", mientras que la evaluación del Grupo Especial se basaba en "datos" que no podían verificarse, así como en "declaraciones" formuladas por las autoridades competentes cuyos "actos" se examinaban. A juicio de las Comunidades Europeas, el Grupo Especial debería haber llegado a la conclusión de que los Estados Unidos no evaluaron la productividad general de la rama de producción, como exige el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

26. En segundo lugar, las Comunidades Europeas sostienen que el Grupo Especial violó el artículo 11 del ESD en su examen de las determinaciones de la USITC sobre ganancias y pérdidas. El Grupo Especial no examinó los datos financieros ni los métodos de atribución presuntamente usados por los productores, puesto que todos éstos eran parte de la información confidencial que los Estados Unidos optaron por no presentar al Grupo Especial. La evaluación del Grupo Especial no era "objetiva" porque se basó en "indicaciones" proporcionadas por la USITC y en "aclaraciones" añadidas por los Estados Unidos, así como en la negativa del Grupo Especial a "dudar de la veracidad" de las constataciones de la USITC o a "poner en tela de juicio" el examen detallado que había hecho la USITC de datos que el Grupo Especial no recibió nunca.²⁸ Las Comunidades Europeas ponen de relieve que si el Grupo Especial hubiera evaluado correctamente los hechos, habría llegado a la conclusión de que la USITC no analizó adecuadamente las "ganancias y pérdidas" de conformidad con el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

27. En tercer lugar, las Comunidades Europeas alegan que el Grupo Especial incurrió en error al no constatar que el informe de la USITC era deficiente debido a que, en su análisis de la relación de causalidad, la USITC no consideró el contenido de proteínas del trigo en tanto que "factor pertinente", aunque los exportadores de las Comunidades Europeas presentaron a la USITC pruebas de la pertinencia de este factor, la propia USITC reconoció la importancia del contenido de proteínas del trigo, y el Grupo Especial tuvo ante sí pruebas de la elevada correlación entre el contenido de proteínas del trigo y el precio del gluten de trigo.

28. Las Comunidades Europeas alegan, por último, que el Grupo Especial actuó de manera incompatible con sus obligaciones dimanantes del artículo 11 del ESD al no deducir inferencias desfavorables del hecho de que los Estados Unidos se negaran a proporcionar al Grupo Especial información suprimida del informe de la USITC, así como otra información solicitada por las Comunidades Europeas y el Grupo Especial. Las Comunidades Europeas piden al Órgano de Apelación que revoque las constataciones que fueron resultado de dichos errores y, en particular, las constataciones del Grupo Especial en el sentido de que los Estados Unidos actuaron de forma compatible con el párrafo 1 del artículo 2 y el artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias al suprimir determinada información confidencial del informe de la USITC, y al determinar la existencia de un "aumento de las importaciones" y de un daño grave. A juicio de las Comunidades Europeas, el Grupo Especial incurrió en error al asignar importancia al argumento de los Estados Unidos de que el párrafo 2 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias permite negar información al Grupo Especial. El hecho de que el Grupo Especial no obtuviera la información retenida por los Estados Unidos debido a su carácter presuntamente confidencial, junto con el hecho de que no dedujera las inferencias desfavorables que se deducían necesariamente de la negativa de los Estados Unidos, equivalen a un error de derecho.

3. Economía procesal

29. Las Comunidades Europeas solicitan al Órgano de Apelación que revoque la aplicación que hizo el Grupo Especial del principio de economía procesal al abstenerse de pronunciarse sobre la alegación formulada con arreglo al párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994. Las Comunidades Europeas sostienen, sobre la base de los informes del Órgano de Apelación en Argentina - Medidas de salvaguardia impuestas a las importaciones de calzado y en Corea - Medida de salvaguardia definitiva impuesta a las importaciones de determinados productos lácteos ("Corea Productos lácteos")²⁹, que una investigación en materia de salvaguardias debe contener una investigación sobre la "evolución imprevista de las circunstancias". En este caso, el informe de la USITC no contiene ningún análisis ni demostración de la "evolución imprevista de las circunstancias". Las Comunidades Europeas llegaron a la conclusión de que el Grupo Especial incurrió en error al optar por no pronunciarse sobre la alegación relativa al párrafo 1 a) del artículo XIX, y que el Órgano de Apelación debería pronunciarse él mismo sobre dicha alegación porque, en este caso -contrariamente a lo ocurrido en Argentina - Calzado- el Grupo Especial constató que las determinaciones de los Estados Unidos de que las importaciones "han aumentado en tal cantidad" y de la existencia de "daño grave" no eran incompatibles con el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

30. Las Comunidades Europeas solicitan asimismo que el Órgano de Apelación revoque la aplicación que hizo el Grupo Especial del principio de economía procesal al abstenerse de pronunciarse sobre las alegaciones formuladas con respecto al artículo I del GATT de 1994 y al párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias, y que a continuación determine, sobre la base de los hechos no controvertidos que constan en el expediente, que los Estados Unidos actuaron de manera incompatible con estas disposiciones. El hecho de que el Grupo Especial no se pronunciara sobre la alegación formulada en relación con el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias significa que los Estados Unidos "podían simplemente repetir la determinación de la existencia de daño grave y … continuar aplicando la medida en la misma forma".³⁰

D. Argumentos de los Estados Unidos - Apelado

1. Párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias

31. Los Estados Unidos instan al Órgano de Apelación a que rechace la apelación de las Comunidades Europeas relativa a los factores que las autoridades competentes deben evaluar en su investigación en materia de salvaguardias. Según los Estados Unidos, el Grupo Especial determinó acertadamente que la única información pertinente para la evaluación por el Grupo Especial de si las autoridades competentes evaluaron de forma adecuada los factores pertinentes con arreglo al párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias es la información que dichas autoridades examinaron durante la investigación. Por el contrario, las Comunidades Europeas sostienen que el Grupo Especial debería haberse basado en información que la USITC no tuvo ante sí. Sin embargo, el Acuerdo sobre Salvaguardias asigna a las autoridades competentes la tarea de llevar a cabo las investigaciones. Por consiguiente, a juicio de los Estados Unidos, un grupo especial que examine los "hechos" conforme al artículo 11 del ESD debe examinar y evaluar lo que tuvieron ante sí las autoridades competentes, en el curso de su investigación, y no tratar de establecer hechos adicionales con respecto a si el aumento de las importaciones podía haber causado o no un daño grave a la rama de producción nacional.

32. Según los Estados Unidos, la posición de las Comunidades Europeas menoscabaría el proceso de investigación prescrito en el Acuerdo sobre Salvaguardias, incluidas importantes garantías de procedimiento contenidas en dicho Acuerdo. Los Estados Unidos aceptan que, en algunos casos, un grupo especial tendrá que evaluar si las autoridades competentes no cumplieron sus responsabilidades de investigar y formular determinaciones sobre la base de pruebas objetivas. No obstante, en el presente caso, las Comunidades Europeas pretenden presentar a un grupo especial información que ni ellas, ni sus productores de gluten de trigo, presentaron a la USITC. Los Estados Unidos añaden que no es claro que la propia USITC hubiera podido obtener la información que las Comunidades Europeas presentaron al Grupo Especial.

2. Artículo 11 del ESD

33. Los Estados Unidos sostienen que el Grupo Especial actuó de conformidad con el artículo 11 del ESD. A juicio de los Estados Unidos, el carácter del examen que debe llevar a cabo un grupo especial a fin de efectuar una evaluación objetiva del asunto que tiene ante sí depende del carácter de la obligación jurídica en cuestión. Un grupo especial que examine un asunto planteado en el marco del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias debe comprobar si las autoridades competentes, en su investigación, han evaluado los factores objetivos pertinentes, demostrado la existencia de una relación de causalidad entre el aumento de las importaciones y la existencia de daño grave basándose en pruebas objetivas, y realizado un análisis detallado que demuestre la pertinencia de los factores examinados. La única información pertinente para tal comprobación es la información que las autoridades competentes han examinado durante su investigación y no, como sostienen las Comunidades Europeas, información que no tuvieron ante sí estas autoridades.

34. Los Estados Unidos refutan la alegación de las Comunidades Europeas en el sentido de que el Grupo Especial incurrió en error al constatar que disponía de una base suficiente para llevar a cabo una evaluación objetiva. Para los Estados Unidos, este argumento entraña constataciones de hecho del Grupo Especial y por lo tanto es ajeno al alcance del examen en apelación. En todo caso, los Estados Unidos sostienen que el Grupo Especial constató correctamente que el informe de la USITC ofrece explicaciones adecuadas, fundamentadas y razonables con respecto a la productividad y a las ganancias y pérdidas. Los Estados Unidos sostienen que las constataciones del Grupo Especial sobre el examen de la productividad realizado por la USITC, deberían confirmarse porque estuvieron basadas en datos y declaraciones contenidos en el informe de la USITC acerca de la productividad de los trabajadores y de la inversión de capital en la rama de producción. En consecuencia, el Grupo Especial tuvo razón en constatar que del informe de la USITC se deduce claramente que la USITC examinó la productividad conforme a lo requerido en el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. De manera semejante, en lo que respecta a las ganancias y pérdidas, la USITC examinó la metodología de asignación utilizada por los productores nacionales y constató que eran apropiadas, y los Estados Unidos aclararon y explicaron ante el Grupo Especial las metodologías examinadas. A juicio de los Estados Unidos, el Grupo Especial no estaba obligado a verificar la asignación de ganancias y pérdidas como parte de su evaluación objetiva.

35. Los Estados Unidos sostienen además que, en sus argumentos sobre el contenido de proteínas del trigo, las Comunidades Europeas pasan por alto el hecho de que la USITC examinó íntegramente las tendencias de la demanda, inclusive los posibles efectos de la modificación en el contenido de proteínas. La USITC sólo debía evaluar los factores enumerados en el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, así como cualesquiera otros factores pertinentes que las partes interesadas "señalen claramente". Las autoridades competentes no están obligadas a "adivinar"³¹ la pertinencia de factores que no han sido señalados por las partes interesadas, en particular cuando, como ocurre en el presente caso, las partes interesadas han sostenido claramente la pertinencia de algunos factores pero no de otros. Los Estados Unidos advierten que la capacidad de las autoridades competentes para llevar a cabo investigaciones quedaría socavada si un Miembro pudiera contar con el hecho de que sus exportadores no informaron a las autoridades competentes de un factor pertinente a fin de sostener que otro Miembro actuó de manera incompatible con el Acuerdo sobre Salvaguardias.

36. Los Estados Unidos consideran que el Grupo Especial actuó conforme a su facultad discrecional al abstenerse de extraer inferencias desfavorables contra los Estados Unidos. El informe del Órgano de Apelación en el caso Canadá - Medidas que afectan a la exportación de aeronaves civiles ("Canadá - Aeronaves")³² no se aplica en el presente caso, puesto que los Estados Unidos no se negaron a proporcionar información. Lo que ocurrió fue que la USITC estaba obligada, con arreglo al párrafo 2 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, a no divulgar la información comercial confidencial que le fuera presentada por las partes interesadas. Los Estados Unidos señalan asimismo que las Comunidades Europeas no han explicado por qué debía haberse extraído una inferencia en el sentido de que la información solicitada no se presentó debido a que era desfavorable para la posición de los Estados Unidos en el presente caso.

3. Economía procesal

37. Los Estados Unidos sostienen que el Órgano de Apelación debería rechazar las alegaciones formuladas por las Comunidades Europeas en relación con el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994, así como con el artículo I del GATT de 1994 y el artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Los Estados Unidos aducen que el Órgano de Apelación no puede examinar ninguna de estas alegaciones porque ambas entrañan cuestiones de hecho sobre las cuales el Grupo Especial no ha efectuado ninguna constatación y porque los hechos pertinentes son controvertidos. Los Estados Unidos añaden que, conforme al párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994, la USITC no tenía que llevar a cabo una investigación por separado ni formular una constatación específica de que el incremento súbito de las importaciones de gluten de trigo era resultado de una "evolución imprevista de las circunstancias". Los Estados Unidos también sostienen que actuaron de manera compatible con los párrafos 1 y 2 a) del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias en la aplicación de su medida de salvaguardia.

E. Argumentos de terceros participantes

1. Australia

38. En la audiencia, Australia dejó constancia de su acuerdo con las conclusiones del Grupo Especial relativas al requisito de causalidad establecido en el Acuerdo sobre Salvaguardias, en particular con la declaración del Grupo Especial de que "los apartados a) y b) del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias exigen que el aumento de las importaciones per se esté causando un daño grave".³³ Australia considera que el enfoque propuesto por los Estados Unidos de hecho borraría del Acuerdo sobre Salvaguardias el requisito de causalidad y menoscabaría la eficacia de las normas establecidas en el Acuerdo. Australia también insta al Órgano de Apelación a que desestime la apelación de las Comunidades Europeas en cuanto a la aplicación del principio de economía procesal con respecto a las alegaciones formuladas en relación con el artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias y el artículo I del GATT de 1994. Australia sostiene que, como cuestión de derecho, el Órgano de Apelación no debería considerar este asunto a menos que sea necesario para resolver la diferencia. Sin embargo, a juicio de Australia, las constataciones de hecho son insuficientes para permitir que el Órgano de Apelación resuelva la cuestión.

2. Canadá

39. El Canadá sostiene que el Grupo Especial incurrió en error al concluir que los Estados Unidos no actuaron de forma compatible con el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias al excluir las importaciones de gluten de trigo procedentes del Canadá del alcance de su medida de salvaguardia. El Canadá observa que en el caso Argentina - Calzado, el Órgano de Apelación dijo que el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 1 c) del artículo 4 "no resuelven la cuestión del alcance de la aplicación de una medida de salvaguardia".³⁴ A juicio del Canadá, se deduce de ello que si el alcance de la aplicación de una medida de salvaguardia no puede ser resuelto por el párrafo 1 del artículo 2 no es posible, lógicamente, que exista una regla general de "simetría" en dicha disposición. La falta de aplicación de una medida de salvaguardia a las importaciones procedentes de un país socio en una zona de libre comercio no es incompatible con el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias cuando -como en este caso- una investigación separada determina que tales importaciones no contribuyen de manera importante al daño grave. Este enfoque garantiza la compatibilidad entre el alcance de la medida y los productos que causan el daño grave, y da a la última frase de la nota 1 del Acuerdo sobre Salvaguardias un sentido compatible con el artículo XXIV del GATT de 1994. En tal sentido, el Canadá añade que el Grupo Especial debería haber examinado la pertinencia de los artículos XIX y XXIV del GATT de 1994.

40. En lo que respecta a la apelación por las Comunidades Europeas contra el hecho de que el Grupo Especial se abstuviera de extraer inferencias desfavorables de la negativa de los Estados Unidos a proporcionar cierta información solicitada, el Canadá recuerda que en el caso Canadá Aeronaves, el Órgano de Apelación reconoció que existían circunstancias en las cuales podía justificarse la negativa a proporcionar información. En consecuencia, concluye el Canadá, los grupos especiales deberían dar muestras de extrema prudencia al extraer inferencias desfavorables de la negativa a proporcionar documentos.

3. Nueva Zelandia

41. Nueva Zelandia sostiene que el Grupo Especial constató con acierto que el análisis de la relación de causalidad aplicado por la USITC era incompatible con el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Para Nueva Zelandia, el párrafo 2 b) del artículo 4 requiere que exista una relación causal directa entre el aumento de las importaciones y el daño grave. En virtud de la segunda frase del párrafo 2 b) del artículo 4, cuando existan muchas causas de daño grave, el daño debido a otros factores no debería computarse en el daño causado por el aumento de las importaciones, ni atribuirse a este último. Nueva Zelandia considera que el análisis de la relación de causalidad aplicado por la USITC es incompatible con esta norma puesto que permite que el daño causado por otros factores se impute al aumento de las importaciones, y permite a la USITC pasar por alto otros factores que contribuyen al daño grave, siempre que la contribución de cualquiera de esos factores individualmente considerados sea menos importante que la contribución del aumento de las importaciones.

42. En lo que respecta a la exclusión de las importaciones procedentes del Canadá de la medida de salvaguardia, Nueva Zelandia acepta que un miembro de una zona de libre comercio pueda excluir a sus socios de dicha zona de la aplicación de medidas de salvaguardia, pero insiste en que cuando un miembro de una zona de libre comercio lo hace debe, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo sobre Salvaguardias, asegurarse de que las importaciones a las que se aplica la medida de salvaguardia son las mismas importaciones que causan un daño grave. Nueva Zelandia está de acuerdo con el Grupo Especial en que, en el presente caso, los Estados Unidos no han respetado este requisito de "simetría".

43. Nueva Zelandia sostiene que el Grupo Especial incurrió en error al aplicar la norma de examen establecida en el artículo 11 del ESD, excluyendo de su consideración pruebas que podrían o deberían haber conocido las autoridades competentes pero que no fueron presentadas específicamente a la USITC por las partes interesadas. Nueva Zelandia sostiene asimismo que el Grupo Especial interpretó correctamente el artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias y concluyó que los Estados Unidos no cumplieron los requisitos de notificación y consulta establecidos en dicha disposición. A juicio de Nueva Zelandia, una notificación efectuada conforme al párrafo 1 c) del artículo 12 de dicho Acuerdo debe contener información sobre la medida propuesta y debe hacerse en un momento que proporcione oportunidades adecuadas para que se celebren consultas previas.

26 Informe del Grupo Especial, Tailandia - Derechos antidumping sobre los perfiles de hierro y acero sin alear y vigas doble T procedentes de Polonia, WT/DS122/R, distribuido el 28 de septiembre de 2000, párrafo 7.236. Tailandia ha apelado contra determinadas cuestiones de derecho e interpretaciones jurídicas formuladas en dicho informe del Grupo Especial, WT/DS122/4, 23 de octubre de 2000.

27 Comunicación del apelante presentada por las Comunidades Europeas, párrafo 25.

28 Ibid., párrafo 65.

29 Informe del Órgano de Apelación, WT/DS98/AB/R, adoptado el 12 de enero de 2000.

30 Comunicación del apelante presentada por las Comunidades Europeas, párrafo 108.

31 Comunicación del apelado presentada por los Estados Unidos, párrafo 90.

32 Informe del Órgano de Apelación, WT/DS70/AB/R, adoptado el 20 de agosto de 1999.

33 Informe del Grupo Especial, párrafo 8.143.