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REVISIÓN ANTE PANEL BINACIONAL
CONFORME AL ARTÍCULO 1904 DEL TRATADO DE
LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE


Análisis

De conformidad con la sección 772 de la ley, 19 U.S.C. § 1677a, una venta a precio de exportación ("PE") es una venta de la mercancía en cuestión, en la cual la primera venta a un comprador no afiliado en los Estados Unidos, o para exportación a los Estados Unidos, se efectúa con antelación a la importación. 19 U.S.C. § 1677a(a). Una venta a precio de exportación construido ("PEC") es aquélla en la que la primera venta a un comprador no afiliado es realizada en los Estados Unidos, ya sea antes o después de la importación, 19 U.S.C. § 1677a(b). Adicionalmente, bajo ciertas circunstancias, el Departamento tratará a algunas ventas que se asemejen a las ventas PEC, como ventas indirectas a precio de exportación ("PEI"). Para que una venta se pueda clasificar como PEI, la venta debe de satisfacer los tres supuestos siguientes: (1) la mercancía no debe de ingresar al inventario del importador afiliado; (2) el canal de ventas debe ser acostumbrado entre las partes involucradas; y (3) el importador afiliado debe actuar exclusivamente como procesador de documentos y como enlace de comunicación con el exportador. Véase, v. gr., Borusan Holding A.S. v. United States, 16 CIT 278, 281 (1992).

Durante la investigación administrativa, el Departamento concluyó que las ventas de Cinsa, LAB en Laredo cumplieron todos los supuestos relevantes para ser clasificadas como ventas PEI. Aunque CHP presentó sus objeciones a la conclusión del Departamento, no controvirtió que las ventas satisficieron el primero de los tres supuestos. (Véase Memorial de CHP página 30). Sin embargo, según CHP las ventas no satisficieron el segundo y tercer supuesto. Ibidem. Por lo tanto, el Panel debe determinar si la conclusión del Departamento de que el segundo y tercer supuestos fueron satisfechos, se encuentra o no sustentada en prueba substancial, o bien, es conforme a derecho.

Como se destacó anteriormente, de conformidad con el segundo supuesto del Departamento para determinar si una venta es PEI, el canal de ventas debe de ser el acostumbrado entre las partes involucradas. De acuerdo con CHP la Resolución Definitiva ni siquiera consideró si las ventas LAB en Laredo satisficieron esta prueba. CHP consideró que el hecho de que un cierto porcentaje de las ventas de Cinsa durante el periodo de revisión fuera clasificado como ventas PEC, no podría servir al Departamento de base conclusiva en el sentido de que PE es el canal comercial "acostumbrado" por Cinsa para sus ventas. (Memorial de CHP, páginas 30-31).

En respuesta, el Departamento argumenta que a lo largo de la vigencia de la Orden que impone la cuota compensatoria sobre Utensilios de Cocina de Acero Porcelanizado Procedentes de México, Cinsa tiene un historial de haber realizado ventas PE a través de Laredo. (Véase Memorial del Departamento, página 33). Durante algunos periodos de revisión Cinsa sólo efectuó ventas PE (o como se le denominaba antes, precio de compra), y, en cambio, en otros, efectuó tanto ventas PE como PEC. Véase, v. gr., Porcelain on Steel Cooking Ware From Mexico, 51 Fed. Reg., 18470, 18471 (20 de mayo de 1986) (en la que se demuestra que, en la investigación original, Cinsa solamente realizó ventas a precio de compra); Porcelain on Steel Cooking Ware From Mexico, 61 Fed. Reg., 54616, 54617 (21 de octubre de 1996). Por lo tanto, argumenta el Departamento, de la historia de las órdenes que imponen la cuota compensatoria, resulta evidente que las ventas PE son un canal comercial acostumbrado por Cinsa.

Adicionalmente, el Departamento argumenta que la CIT ha reconocido que si la mayoría de las ventas de una empresa no son almacenadas por su afiliado en los EE.UU., esto indica que los embarques directos fueron el canal comercial acostumbrado. (Memorial del demandado, página 33, citando E.I. DuPont de Nemours & Co., Inc. v. United States, 841 F. Supp. 1237, 1250 (CIT 1993)).

Habiendo revisado los argumentos de las partes, así como las constancias que obran en el expediente y la historia de este procedimiento, el Panel concluye que el Departamento demostró adecuadamente que las ventas de Cinsa LAB en Laredo, satisficieron el segundo supuesto del examen PEI. El argumento de CHP en el sentido de que la sola existencia de ventas PEC debería impedir que el Departamento determinara que las ventas de Cinsa LAB en Laredo satisficieron el segundo de los supuestos, parece sustentarse en la premisa de que sólo puede existir un canal comercial acostumbrado, ya sea PE o PEC. Sin embargo, CHP no citó ningún caso en sustento de este argumento, y tampoco el Panel sabe que exista alguno. Por consiguiente, el Panel no considera que el hecho de que Cinsa haya realizado ventas PEC, obligue a otorgar a CHP su reclamación relativa al Precio de Exportación Indirecto.

En particular, CHP se refiere a la omisión del Departamento de hacer referencia expresa en su análisis en el Federal Register, al tema relativo al canal comercial acostumbrado. Según destacó CHP, una autoridad no puede, a través de sus representantes legales pretender sustento de sus determinaciones en racionalizaciones post hoc. (Véase Memorial de contestación de CHP, páginas 12-13). Asimismo, no resulta convincente para el Panel el argumento del Departamento en el sentido de que puesto que Comercio resumió los argumentos del solicitante y puesto que clasificó las ventas como ventas PEI, se sigue la conclusión de que hizo referencia adecuada al segundo de los supuestos de la prueba PEI. (Véase Memorial del Departamento, página 34). En particular, el Panel no está convencido de la aplicabilidad de la decisión dictada en el caso de Cerámica. (Véase Memorial del Departamento, página 34, donde se cita el caso Cerámica Regiomontana S.A. v. United States, 810 F.2d 1137, 1139 (Fed. Cir. 1987)). Este Panel considera que el Departamento quiere apoyarse excesivamente en el caso de Cerámica para evitar las consecuencias de su inadecuada explicación.

No obstante, según se destacó anteriormente, el Panel concluye que el Departamento ha demostrado de manera adecuada que las ventas de Cinsa LAB en Laredo cumplieron el segundo supuesto del examen PEI. Desde el punto de vista del Panel, en vista de la historia de este procedimiento, resulta inoperante ordenar una devolución pro forma, que sólo serviría para reconocer lo que ya ha quedado suficientemente claro en procedimientos anteriores: que Cinsa tiene antecedentes bien establecidos de haber realizado ventas a "precio de compra" (ahora ventas PE) a sus clientes en Estados Unidos y que es razonable concluir que esas ventas constituyen un canal comercial acostumbrado.

Finalmente, consideramos el tercer supuesto del examen PEI, que consiste en determinar si el importador afiliado actuó exclusivamente como un procesador de documentos y como un enlace de comunicación con el exportador. De acuerdo a CHP, no existen constancias en el expediente que indiquen que Cinsa llevó a cabo funciones de venta en México relacionadas con las ventas en Laredo. (Véase Memorial de CHP, página 33). CHP postula que si Cinsa no llevó a cabo funciones de venta, en consecuencia, que el papel de Global y CIC en el proceso de ventas debió haber sido más que auxiliar o incidental. Ibidem. Según CHP, la magnitud de los gastos de venta reportados por CIC y asignados como PE, demuestra que su papel en el proceso de ventas no fue incidental. CHP también argumenta que fueron CIC y Global, no Cinsa, quienes fijaron el precio de venta para los clientes en Estados Unidos. Finalmente, CHP argumenta que CIC empacó productos en cartón comprimido para ciertos clientes PE, y que esta actividad debería descalificar la reclamación PEI de Cinsa.

Después de revisar las constancias en el expediente, el Panel concluye que la determinación del Departamento de que las ventas LAB en Laredo cumplieron el tercer criterio del examen PEI, se encuentra sustentada en constancia en el expediente. En primer término, ninguno de los argumentos emitidos por las partes conducen al Panel a cuestionar la determinación del Departamento de que las actividades de CIC y Global en relación con las ventas de Laredo fueron simplemente incidentales. Las constancias que obran en el expediente indican que las actividades desarrolladas por CIC y Global "se relacionaron esencialmente con el procesamiento de ventas: emisión de facturas de pago, aceptación del pago y su envío a México, depósitos de cuotas compensatorias y realización de los trámites aduaneros para ventas a clientes no relacionados en Estados Unidos." 62 Fed. Reg., página 42500. Aunque CHP especula que las actividades de Global y CIC "debieron haber sido" más que incidentales o auxiliares, no proporcionó prueba alguna en apoyo de su argumento. El Panel concuerda con el Departamento en que, por ejemplo, empacar con cartón comprimido no es más que una actividad incidental.6

En segundo término, el Panel no concuerda con el argumento de CHP de que Cinsa no llevó a cabo actividades de venta en las ventas en Laredo. Por el contrario, Cinsa declaró en el expediente que sí desarrolló actividades de venta en las ventas en Laredo. (Véase Memorial del Departamento, páginas 38-39, citando la respuesta complementaria de Cinsa). Además, Cinsa reportó gastos indirectos de venta incurridos en sus ventas PE en México y en el expediente no hay indicios que conduzcan al Panel a considerar que la declaración de Cinsa es falsa. El Panel concuerda con el Departamento en que CHP ha descontextualizado el párrafo que cita del memorial de Cinsa y ENASA, al que se refiere como prueba de que Cinsa no incurrió en los gastos mencionados. Asimismo, el Panel concuerda con el Departamento en que, con base en las evidencias del expediente, fue Cinsa, y no CIC, quien estableció los precios para las ventas en Laredo. (Véase 62 Fed. Reg., página 42500). Como se discutió anteriormente con relación al segundo criterio del examen PEI, la historia de la orden de la cuota compensatoria impuesta sobre Utensilios de Cocina de Acero Porcelanizado demuestra que Cinsa realiza ventas PE a sus clientes en los Estados Unidos.

En resumen, la conclusión del Departamento de que las ventas de Cinsa LAB en Laredo satisficieron el criterio para la clasificación de ventas como PEI, está sustentada en constancias que obran en el expediente, o bien, es conforme a derecho. Por estas razones, el Panel confirma la resolución del Departamento.

  1. Decisión de no deducir ciertos gastos indirectos de venta del PEC

La tercera cuestión a la que el Panel debe referirse es si la decisión del Departamento de no deducir del PEC los gastos indirectos de venta en los que Cinsa incurrió en México, en las ventas que realizó a CIC, fue o no razonable, o bien, conforme a derecho. Por las razones que se exponen a continuación, el Panel confirma la resolución del Departamento.

Hechos

CHP argumenta que Comercio erró al no deducir de las ventas PEC, realizadas por Cinsa y ENASA, ciertos gastos indirectos de venta y costos de llevar inventarios en los que se incurrió en México en ventas a los Estados Unidos. (Memorial de CHP, página 51). CHP argumenta que el hecho de que Comercio no dedujera del PEC los gastos indirectos de venta, en que se incurrió en México para apoyar las ventas de la mercancía en cuestión a los Estados Unidos, es directamente contrario tanto al simple lenguaje de la normatividad cuanto a la voluntad del Congreso, establecida en la historia legislativa. Idem, páginas 51-52. Ambos indican que todos los gastos indirectos de venta "que puedan ser razonablemente atribuidos a" ventas en los Estados Unidos, tienen que ser deducidos del PEC sin limitación alguna. (Idem, página 56).

En su memorial de contestación, en la página 19, CHP argumenta, además, que la determinación de Comercio de no deducir los gastos indirectos de venta en que se incurrió en México del PEC, es contraria al simple lenguaje de la normatividad antidumping. CHP manipula el texto normativo para apoyar su argumento de que el término legal "cualquiera", que adjetiva a los gastos de venta deducibles del PEC, debe de ser interpretado de manera amplia, en forma tal que signifique "todos" o "cada uno", permitiendo, en consecuencia, que los gastos indirectos de venta sean deducidos del PEC y que se vuelva a calcular el margen de dumping. Idem, páginas 20-32.

Comercio argumenta que calculó correctamente el PEC, al no deducir los gastos indirectos de venta en los que incurrió Cinsa en México en sus ventas a CIC, su afiliada en Estados Unidos. (Memorial de contestación de Comercio, página 43). La ley Post-URAA (Ley posterior al Acuerdo de la Ronda de Uruguay), no contempla la deducción de gastos indirectos de venta en que se incurrió en relación con la venta del exportador a un cliente afiliado en los Estados Unidos y las regulaciones de Comercio codifican la interpretación que el Departamento ha hecho de la ley. Idem, páginas 45, 52.

Cinsa argumenta que Comercio calculó de manera correcta el PEC al no deducir de éste los gastos indirectos de venta y los costos de realización de inventario incurridos en México. (Memorial de contestación de Cinsa, página 30). Cinsa argumenta que la Resolución Definitiva de Comercio es consistente con las determinaciones, precedentes y con el preámbulo a sus regulaciones vigentes. (Idem, página 31). CHP no ha presentado prueba alguna para sustentar sus alegatos en el sentido de que la interpretación que ha hecho Comercio acerca de sus propias obligaciones, de conformidad con la normatividad relativa al PEC, no constituye una interpretación razonable de la ley. Idem., página 32.

Análisis

La sección 772(d) de la ley, 19 U.S.C. § 1677a(d), se refiere a los ajustes al precio de exportación construido. Conforme a la sección 772(d):

Al precio utilizado para establecer el precio de exportación construido deberán... deducírsele -

1) [sic] el monto de cualquiera de los siguientes gastos en que se incurre por o por cuenta del productor o exportador, o por el vendedor afiliado en Estados Unidos, al vender la mercancía en cuestión...

A) las comisiones por vender la mercancía en cuestión en los Estados Unidos;

(B) aquellos gastos que resulten de, y que tengan una relación directa con, las ventas, tales como gastos de crédito, garantías y garantías financieras (warranties);

(C) cualquier gasto de venta que el vendedor pague por cuenta del comprador; y

(D) todos los gastos de venta no deducidos de conformidad con los subpárrafos (A), (B), o (C)....

La cuestión a resolver es si la sección 772(d)(1)(D) ordena al Departamento deducir no sólo aquellos gastos indirectos de venta en los que incurre el revendedor afiliado al vender la mercancía a la primera parte no afiliada en los Estados Unidos, sino, también todos aquellos gastos indirectos de venta en los que incurra el productor/exportador al vender a un revendedor afiliado. CHP argumenta que la ley ordena al Departamento efectuar tales deducciones, pero el Departamento rechaza la interpretación de CHP. Lo que el Panel debe determinar es si la postura del Departamento está basada o no en una lectura permisible de la ley.

De entrada, el Panel rechaza el argumento de CHP de que el simple lenguaje de la sección 772(d) ordena al Departamento deducir tales gastos. No obstante que es cierto que la ley ordena al Departamento deducir "cualquiera" de los gastos enumerados en los que se incurre "al vender la mercancía en cuestión", la ley no se pronuncia expresamente en un sentido u otro sobre la cuestión de si la venta a que se refiere es la venta del productor/exportador al revendedor afiliado; a la venta del revendedor afiliado al comprador no afiliado en los Estados Unidos; o a ambas. Por lo tanto, ya que el lenguaje legal no es claro, la interpretación del Departamento debe ser respetada si está basada en una lectura permisible de la ley.

Como lo destaca el Departamento, conforme a la SAA:

De conformidad con la nueva sección 772(d), el precio de exportación construido será calculado deduciendo del precio de la primera venta a un cliente no afiliado en los Estados Unidos, el monto de los siguientes gastos en que se incurra (y utilidades) asociados con actividades económicas en los Estados Unidos:...(4) cualesquier "gastos indirectos de venta" (definidos como aquellos gastos de venta no deducidos de conformidad con alguna de las primeras tres categorías de deducciones)....

(SAA página 823). Según el Departamento, el lenguaje impreciso se refiere a los gastos en que se incurre en la venta al comprador no afiliado y no en la venta al revendedor afiliado. En opinión del Panel la interpretación del Departamento es razonable.

La interpretación del Departamento es consistente con la finalidad de la disposición del PEC. Como explica la SAA al abordar la deducción de utilidades del PEC, el precio de exportación construido "deberá ahora calcularse de manera tal que se acerque lo más posible al precio correspondiente a un precio de exportación entre importadores y exportadores independientes." (SAA página 823). En el contexto del PE, si un productor incurre en gastos indirectos de venta al vender a un importador independiente en Estados Unidos, los gastos no serán deducidos del precio de exportación. (Véase 19 USC § 1677a(c)(2)). Por lo tanto, en opinión del Panel el argumento de CHP de que el Departamento debe deducir tales gastos del PEC, tendrá como resultado un cálculo del mismo que no "correspondería a un precio de exportación entre partes no afiliadas." Además, como el Departamento destaca en su memorial, si se adoptara la interpretación de CHP, se alteraría el equilibrio estatutario entre el PE y el Valor Normal, al deducir del PEC gastos que no son deducidos del valor normal. (Véase Memorial del Departamento, página 51).

Al llegar a esta conclusión, el Panel rechaza el argumento de CHP consistente en que la historia legislativa conduce a un resultado opuesto. Según se mencionó anteriormente, la SAA sustenta la interpretación que el Departamento hace de la ley. De conformidad con lo dispuesto en 19 USC § 3512(d), la SAA "debe ser considerada como una expresión vinculatoria para los EE.UU. con respecto a la interpretación y aplicación de... esta Ley en cualquier procedimiento judicial, en el cual surja una cuestión relativa a tal interpretación y aplicación." Además, el lenguaje del Reporte del Senado citado por CHP, leído en contexto, sólo declara que "según se establece en la ley vigente, Comercio realizará ajustes adicionales al precio de exportación construido." S. Rep. 412, 103d Cong. 2d Sess. 64 (1994). No hace referencia al asunto en cuestión. Además, CHP omite fragmentos adicionales del Reporte del Senado, que instruyen a Comercio deducir gastos y utilidad "asociados con la venta de la mercancía en Estados Unidos..." S. Rep. 412, 103d Cong., 2d Sess. 64 (1994)(énfasis añadido). Aún cuando el House Report sugiriera una interpretación alternativa (lo cual es discutible), el House Report está subordinado jerárquicamente a la SAA.

Finalmente, el Panel la aplicabilidad alegada por CHP del caso Mitsubishi. Véase Memorial de Contestación de CHP página en 28, citando Mitsubishi Heavy Indus., LTD v. United States, 32 Cust. B. & Dec., No. 31, página en 58 (1998).7 El Departamento concuerda, en su memorial, que el país en el que se erogan los gastos no es determinante para la cuestión de si deben ser deducidos o no del PEC. Más bien, la cuestión es si éstos están "asociados con actividades económicas en los Estados Unidos." (Véase Memorial del Departamento, página 51, nota al pie 35). El fragmento de Mitsubishi, citado por CHP, es totalmente consistente con la postura de Comercio.

Por las razones anteriormente expuestas, el Panel concluye que la decisión del Departamento de no deducir del PEC los gastos indirectos de venta en los que Cinsa incurrió en México, se sustenta en constancia que obra en el expediente, o bien, es conforme a derecho.

  1. Decisión de no incluir ciertos gastos indirectos de venta en el concepto de gastos totales en los EE.UU. para el cálculo de la utilidad PEC

La cuarta cuestión que el Panel debe resolver es si la decisión del Departamento de no incluir ciertos gastos indirectos de venta en el rubro de los gastos en los EE.UU., para el cálculo de la utilidad PEC, fue o no razonable, o bien, conforme a derecho. Por las razones que a continuación se exponen, este Panel, confirma la determinación de Comercio.



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