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REVISIÓN ANTE PANEL BINACIONAL
CONFORME AL ARTÍCULO 1904 DEL TRATADO DE
LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE


Revisión de la resolución definitiva de la
novena investigación de la cuota
compensatoria que abarca del ( diciembre 
1994-30 noviembre 1995) impuesta sobre
las importaciones de Utensilios de Cocina de
Acero Porcelanizado procedentes de México.

30 de abril de 1999

No. de expediente del
Secretariado USA-97-1904-07


DECISIÓN DEL PANEL


INTEGRANTES DEL PANEL:

John M. Peterson, Presidente del Panel

Víctor Blanco Fornieles

Jorge Alberto Silva

Michael Kaye

Eduardo Magallón Gómez

REPRESENTANTES LEGALES

Por Columbian Home Products, LLC ("CHP"): King & Spalding (Joseph W. Dorn, Michael P. Mabile, Stephen A. Jones)

Por Cinsa, S.A. de C.V. ("Cinsa") y Esmaltaciones de Norte América, S.A. de C.V. ("ENASA"): Manatt, Phelps & Phillips, LLP (Irwin P. Altschuler, David R. Amerine, Thomas P. Ondeck, Ronald M. Wisla.

Por la Autoridad Investigadora: Departamento de Comercio de los Estados Unidos. Office of Chief Cousel for Import Administration (Stephen J. Powell, Elizabeth C. Seastrum, Linda S. Chang)


 

ÍNDICE

  1.   Introducción

  2. Antecedentes

  3. Criterio de Revisión

  4. Discusión

  1. Supuesto reembolso por parte de Cinsa y ENASA

  2. Clasificación de ventas como ventas a precio de exportación

  3. Decisión de no deducir ciertos gastos indirectos de venta del PEC

  4. Decisión de no incluir ciertos gastos indirectos de venta en el concepto de gastos totales en los EE.UU. para el cálculo de la utilidad PEC

  5. Utilización del factor de Global en el cálculo de los gastos de Yamaka

  6. Utilización de la metodología de la asignación de gastos de flete basada en el peso

  7. Tratamiento del gasto de flete de los artículos devueltos.

  8. Tratamiento del costo del esmalte de frita

  9. Tratamiento de los gastos de almacenaje de preventa en Saltillo
  1. Conclusión y orden del panel


  I. INTRODUCCIÓN

Este Panel Binacional ("el Panel") se integró de conformidad con el Artículo 1904 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte ("el Tratado"), para revisar la Resolución Definitiva de la Novena Revisión Administrativa de la orden de cuota compensatoria impuesta sobre utensilios de cocina de acero porcelanizado procedentes de México ("utensilios de cocina de acero porcelanizado"), que abarca el periodo del 1º de diciembre de 1994, al 30 de noviembre de 1995. Tal resolución fue publicada en el Federal Register bajo el título "Certain Porcelain-on-Steel Cookware From Mexico: Final Results of Antidumping Duty Administrative Review, 62 Fed. Reg., página 42496" (7 de agosto de 1997).

De conformidad con lo dispuesto por el Artículo 1904.8 del Tratado y el Apartado VII de las Reglas de Procedimiento del Artículo 1904 del Tratado ("las Reglas"), por este medio el Panel emite su decisión escrita.

II. ANTECEDENTES

Las partes en este procedimiento son: Columbian Home Products, LLC ("CHP" o "el solicitante"), como causahabiente del solicitante General Housewares Corporation ("GHC")1, siendo los demandados Cinsa, S.A. de C.V. ("Cinsa") y Esmaltaciones de Norte América, S.A. de C.V. ("ENASA") y, la Administración de Importaciones del Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América ("Comercio" o "el Departamento"), en calidad de autoridad investigadora. Como se mencionó anteriormente, este Panel está revisando la Novena Revisión administrativa de la orden de cuota compensatoria impuesta sobre utensilios de cocina de acero porcelanizado procedentes de México. Comercio inició esta revisión el 1º de febrero de 1996, ante las solicitudes presentadas por Cinsa, ENASA y el solicitante. La Resolución Definitiva fue publicada el 7 de agosto de 1997.2 Las solicitudes de revisión ante Panel fueron presentadas oportunamente por Cinsa, ENASA y GHC. Los antecedentes relevantes para cada cuestión se plantean por separado en el correspondiente apartado.

III. CRITERIO DE REVISIÓN

El criterio de revisión que los Paneles Binacionales deben aplicar, de conformidad con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, al revisar las resoluciones emitidas por Comercio, se especifica en el Artículo 1904(2)-(3) y en el Anexo 1911 del Tratado. A su vez, estas disposiciones indican que el criterio de revisión aplicable, es aquél establecido en la Sección 516A(b)(1)(B) del Tariff Act de 1930, con sus reformas (19 U.S.C.§ 1516a(b)(1)(B)). En el caso Cerámica Regiomontana, S.A. v. United States, 636 F. Supp. 961, 966 (CIT 1986), aff'd per curiam, 810 F.2d 1137 (Fed. Cir. 1987), está suficientemente establecido que el criterio de revisión no es aquél de una revisión ex novo. Es decir, el criterio de revisión requiere que el Panel "considere ilegal, cualquier resolución, decisión, o conclusión que no esté sustentada en constancia* que obre en el expediente, o bien, que no sea conforme a derecho." 19 U.S.C. § 1516a(b)(1)(B).

El concepto "constancia" ha sido interpretado por la Corte de Apelaciones del Circuito Federal en el sentido de significar: "algo más que un simple rastro. Consiste en constancia relevante tal, que una mente razonable la consideraría como sustento apropiado de una conclusión". Matsushita Electric Industrial Co., Ltd. v. United States, 750 F.2d 927, 933 (Fed. Cir. 1984). El Panel no puede substituir con su juicio el de la autoridad cuando hay dos puntos de vista igualmente legítimos. Arkansas v. Oklahoma, 503 U.S. 91, 113 (1992). Al considerar si una decisión se encuentra o no "conforme a derecho", el Panel debe respetar "las interpretaciones razonables que la autoridad haga de la normatividad que debe aplicar..." National R.R. Passenger Corp. v. Boston & Marine Corp., 503 U.S. 407, 417 (1992)3. Finalmente, el Artículo 1904(3) del Tratado establece, asimismo, que las decisiones de la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamérica y las de la Corte de Apelaciones del Circuito Federal de ese país, son vinculatorias para los Paneles.

IV. DISCUSIÓN

El Panel ha examinado todas las cuestiones sometidas a su revisión y ha considerado todos los argumentos planteados respecto de tales cuestiones.

  1. Supuesto reembolso por parte de Cinsa y ENASA
La primera cuestión a la que el Panel se referirá, es si la resolución del Departamento en el sentido de que Cinsa y ENASA no estaban reembolsando a su importador afiliado por las cuotas compensatorias a que se refiere el 19 CFR § 353.26(a), fue razonable, o bien, conforme a derecho. Por las razones que se indican a continuación, el Panel confirma la resolución del Departamento.

Hechos

En la Resolución Definitiva, el Departamento determinó que Cinsa y ENASA no estaban reembolsando a su afiliada en los EE.UU.:

"En una promoción pública, que obra en el expediente de la 10ª Revisión, que el solicitante anexó al expediente de esta 9ª Revisión, las demandadas Cinsa y ENASA declararon que una segunda aportación de capital, efectuada en abril de 1997, durante el décimo período de revisión, se realizó para garantizar que la "afiliada" (sic) de CIC, Gissa Holding USA, tuviera fondos suficientes a efecto de pagar los depósitos anticipados de cuotas compensatorias y las responsabilidades de valuación subsecuentes a la liquidación de las importaciones correspondientes a los periodos de revisión 5º y 7º. Estos hechos no se equiparan a que un "productor o revendedor" esté reembolsando a un importador afiliado las cuotas compensatorias. Véase 19 CFR 353.26(a). No obstante que CIC, Cinsa, ENASA y GISSA comparten [la misma compañía controladora ulterior], denominada GIS, no hay prueba de que la fuente de tal contribución de capital haya sido un productor o revendedor de utensilios de cocina de acero porcelanizado. Lo único que se puede concluir de estos hechos es que la controladora del importador efectuó una contribución de capital para cubrir cuotas compensatorias, lo cual no es en sí mismo inconsistente con la regulación de reembolso. Puesto que el expediente de esta revisión no sustenta la determinación de que alguno de los productores (Cinsa o ENASA) fuere, de hecho, la fuente ulterior de estos fondos, en esta revisión resolvimos que no hay reembolso de conformidad con lo dispuesto en 19 CFR 353.26(a). Sin embargo, examinaremos con mayor profundidad la posibilidad de que haya reembolso en el contexto de futuras revisiones de utensilios de cocina de acero porcelanizado procedentes de México...."

Final Results, 62 Fed. Reg., página 42505.

CHP argumenta que el Departamento erró al determinar que Cinsa y ENASA no reembolsaron las cuotas compensatorias a su importador afiliado en los EE.UU. (Memorial de CHP, página 18). Según alega CHP la resolución de Comercio no está sustentada en constancias del expediente de la autoridad ni es conforme a derecho, al determinar que la transferencia de fondos por parte de la compañía controladora afiliada, Grupo Industrial Saltillo, S.A. ("GISSA") a favor de CIC, que es la importadora afiliada de Cinsa, (expresamente para pagar cuotas compensatorias), no constituyó reembolso de cuotas compensatorias, según el supuesto contenido en 19 C.F.R. 353.26(a).

Asimismo, CHP argumenta que la resolución de Comercio de que la regulación de reembolso no es aplicable a esta Revisión, carece manifiestamente de razonabilidad y es inconsistente con su práctica previa. (Idem, página 21). Además, según el razonamiento de CHP, la determinación de Dutch Steel4 indica que Comercio ha reconsiderado su política de reembolso y que, por lo tanto, la Revisión debe de ser devuelta para reconsideración de las constancias. (Idem, página 23).

De acuerdo con Comercio, la resolución en el sentido de que Cinsa y ENASA no reembolsaron las cuotas compensatorias a CIC, su importadora afiliada, fue razonable, sustentada en constancia que obra en el expediente, o bien, conforme a derecho. (Memorial de Contestación de Comercio, página 12). En primer término, el Departamento explica que ningún "productor" o "revendedor", según el sentido de la regulación de reembolso, reembolsó a CIC. (Idem, páginas 15-17). En segundo término, la práctica general de Comercio no ha consistido en tratar a los distintos miembros de una agrupación corporativa como si fueran una sola persona moral. (Idem, página 19). En tercer lugar, Comercio alega que su determinación en los casos Dutch Steel, no sustenta la aplicación de la regulación de reembolso en este caso. Ibidem. Finalmente, Comercio afirma que los argumentos de "fungibilidad del dinero" y "la regla de la compañía controladora" alegados por CHP no se pueden estudiar, puesto que no se agotaron los recursos administrativos. (Idem, página 24).

En su Memorial de Contestación, en la página 9, Cinsa y ENASA argumentan que Comercio tuvo razón al determinar que no reembolsaron al importador afiliado estadounidense las cuotas compensatorias. Cinsa argumenta que la conclusión de Comercio está basada en los hechos de este caso y que es plenamente consistente con su práctica previa. Idem, páginas 13-14. Cinsa y ENASA destacan que Comercio nunca ha tratado a los exportadores e importadores afiliados como si fueran "una sola persona moral" para efectos del análisis de reembolso y que el tratamiento que da a este caso es consistente con su práctica. Ibidem.

Finalmente, CHP solicita al Panel que tome nota de la Resolución Preliminar del Departamento, emitida durante la Undécima Revisión anual de Utensilios de Cocina de Acero Porcelanizado Procedentes de México5, en la cual el Departamento, de manera preliminar, determinó que Cinsa y ENASA estaban reembolsando a la afiliada estadounidense.

Análisis

De conformidad con la Sección 353.26 de las regulaciones del Departamento, 19 C.F.R. § 353.26, al calcular el precio de EE.UU.:

el Secretario deducirá el monto de cualquier cuota compensatoria que el productor o revendedor:

  1. haya pagado directamente por cuenta del importador; o

  2.  haya reembolsado al importador....

En ausencia de alegatos en el sentido de que Cinsa o ENASA pagaron cuotas compensatorias directamente en lugar de CIC, la cuestión a resolver es si alguna de las compañías reembolsó a CIC las cuotas compensatorias, de conformidad con lo dispuesto por 19 C.F.R. §353.26(a)(ii). Según el Departamento, a efecto de que la Sección 353.26(a)(ii) sea aplicable, el propio productor o revendedor debe realizar el pago al importador, puesto que:

"El Departamento ha limitado razonablemente su investigación a los productores y revendedores que exportan, que son las partes cuyos libros y registros son normalmente revisados en los procedimientos para imponer cuotas compensatorias, declarando en repetidas ocasiones, en la regulación, que ésta es aplicable únicamente en caso de reembolso al importador por parte del productor o revendedor." (Véase Memorial del Departamento, página 17).

No puede el Panel afirmar que la interpretación que el Departamento hace de su regulación no es razonable. Según destaca el Departamento, el simple lenguaje de la regulación, declara que el reembolso debe de ser realizado por parte de un "productor o revendedor", no por parte de las afiliadas del productor o revendedor. Por lo tanto, puesto que las constancias del expediente indican que fue GISSA, y no Cinsa o ENASA, quien efectuó el pago a favor de CIC y puesto que no hay prueba en el expediente que muestre que Cinsa o ENASA efectuaron pagos en favor de GIS o GISSA, con el propósito de reembolsar a CIC, el Panel confirma la determinación del Departamento de que el pago de GISSA en favor de CIC no constituyó reembolso de conformidad con lo dispuesto en 19 C.F.R. §353.26(a)(ii).

Al llegar a esta conclusión, el Panel está negando la afirmación de CHP en el sentido de que la postura del Departamento es inconsistente con su práctica previa. De acuerdo con CHP, la Statement of Administrative Action (SAA) declara que el Departamento tiene "plenas facultades... para incrementar la cuota cuando una exportadora... reembolsa a una importadora el pago de cuotas compensatorias, sin importar si ésta es independiente o afiliada". (Énfasis añadido) (Memorial de CHP, página 22, citando la SAA página 886).

No obstante que la referencia de CHP a la SAA es precisa, esto no conduce a la conclusión de que la postura del Departamento es ilegal. La resolución del Departamento en el sentido de que la Sección 353.26(a)(ii) se aplica exclusivamente cuando el productor o revendedor realiza el pago al importador, es plenamente consistente con el lenguaje empleado en la SAA.

Asimismo, la decisión del Departamento en el caso Dutch Steel no conduce a un resultado diferente. Véase Certain Cold-Rolled Carbon Steel Flat Products From The Netherlands, 63 Fed. Reg., página 13204 (18 Marzo 1998). La parte de la decisión que CHP cita en su memorial (véase el memorial de CHP páginas 22-23) indica solamente que una aportación de capital sólo puede constituir reembolso de cuotas compensatorias bajo determinadas circunstancias, mas no que, en todo caso, necesariamente, esto constituya reembolso. La declaración del Departamento en el caso Dutch Steel habría obligado a la conclusión de que hubo reembolso si Cinsa y ENASA fueran quienes hubieren realizado la aportación de capital en lugar de GISSA. Sin embargo, la prueba que obra en el expediente no conduce a esa conclusión.

En todo caso, tanto los solicitantes como los demandados en el caso Dutch Steel se refirieron a la decisión del Departamento en lo relativo al reembolso. En aquél caso, los solicitantes argumentaban que la interpretación del Departamento de su propia regulación era incorrecta y los demandados argumentaban que, en vista de la interpretación del Departamento, no había bases para aplicar la regulación de reembolso. (Véase Ibidem 63 Fed. Reg., página 13215). Si el Departamento hubiera querido que el caso Dutch Steel constituyera una modificación de su práctica, es de presumirse que así lo hubiera manifestado, sin embargo esto no fue así.

Adicionalmente, la referencia que CHP hace a la práctica del Departamento con relación a la fungibilidad del dinero y a la asignación de gastos de compañías controladoras, no convence al Panel. (Véase Memorial de CHP páginas 24-28). Ninguno de los casos que CHP cita en relación con estos conceptos es aplicable al contexto de la regulación de reembolso. No obstante que CHP argumenta que la determinación del Departamento se basó en la "premisa falsa" de que los gastos de GISSA no se encuentran "vinculados con utilidades generadas por Cinsa y ENASA, ni sirven para proporcionar apoyo administrativo a las empresas de Cinsa y ENASA" (véase Memorial de CHP, página 27), CHP no reconoce que es ISLO, y no GISSA, la compañía controladora que apoya a Cinsa y ENASA. En virtud de lo anterior, no resulta claro para el Panel por qué los gastos de GISSA tendrían que estar vinculados con Cinsa o ENASA, o por qué le proporcionarían apoyo a los negocios de estas compañías.

Finalmente, el Panel se siente obligado a referirse a la resolución preliminar del Departamento de la Decimoprimera Revisión administrativa. (Véase Porcelain-on-Steel Cookware from Mexico: preliminary Results of Antidumping Duty Administrative Review, 64 Fed. Reg., 1592 (11 enero, 1999)). Como CHP destaca en el memorial que presentó ante este Panel: "cuando la interpretación que una autoridad hace de su propia regulación se aparte de su práctica administrativa establecida, tal interpretación debe de ser rechazada a no ser que la autoridad proporcione una explicación razonable para el cambio en la interpretación". (Memorial de CHP, página 21, citando Atchinson, Topeka & Santa Fe Ry. Co. v. Wichita Bd. of Trade, 412 U.S. 800, 808 (1973)). El Departamento ha argumentado enfáticamente, tanto en la novena revisión administrativa como ante este Panel, que la Sección 353.26(a)(ii) sólo se aplica cuando el pago al importador se realiza por el propio exportador o revendedor, no cuando el pago se realiza por terceros que actúan por cuenta del, o en beneficio del, exportador o revendedor. Al revisar la resolución preliminar, el Panel considera que el Departamento no ha explicado por qué la interpretación de la novena revisión ya no será la que prevalezca. Sin embargo, esta es una cuestión a la que quizás un futuro Panel habrá de referirse. Es irrelevante para este procedimiento.

  1. Clasificación de ventas como ventas a precio de exportación
La segunda cuestión que el Panel debe resolver, es si la decisión del Departamento de clasificar las ventas de Cinsa Libre a Bordo ("LAB") en Laredo como ventas a precio de exportación ("PE"), en lugar de como ventas a precio de exportación construido ("PEC"), fue o no razonable, o bien, conforme a derecho. Por las siguientes razones el Panel confirma la resolución del Departamento.

Hechos

En la Resolución Definitiva el Departamento determinó que:

Cinsa y ENASA declaran que las ventas a EE.UU. son clasificables tanto PE como PEC. Con relación a Cinsa, los hechos en el expediente de esta revisión no contradicen la clasificación reportada.... En la sección A de la respuesta a su cuestionario presentado el 11 de marzo de 1996, Cinsa declaró que Global Imports Inc. (Global) y CIC, partes afiliadas a Cinsa, compraron a ésta utensilios de cocina de calibre pesado y ligero... los cuales revendieron en EE.UU.. No obstante que la fecha de la venta reportada por Cinsa... para tales ventas, es la fecha que aparece en la factura de Global o CIC, no la de la factura de Cinsa... el expediente de esta revisión indica que ambas facturas fueron emitidas, mediando un lapso muy corto entre una y otra. Cinsa, en su respuesta, destaca que el precio para las ventas PE es acordado al momento en que el cliente de EE.UU. hace un pedido de compra con el departamento de ventas de exportación de Cinsa en México. La respuesta de Cinsa aclara que la cantidad precisa de producto no se determina sino hasta que la lista de embalaje es preparada para el embarque desde México y que CIC o Global emita la factura al cliente en EE.UU.. Por lo tanto, Cinsa y ENASA consideran que la fecha de venta es la fecha que aparece en la factura de Global o CIC. Cinsa indica que en ventas catalogadas como PE, las mercancías no son almacenadas por Global ni por CIC después de que cruzan la frontera y que la información que corresponde a tales ventas muestra que éstas no son ventas LAB en Laredo. Según Cinsa, las actividades desarrolladas por CIC y Global con respecto de las ventas LAB en Laredo, se relacionan preponderantemente con el proceso de ventas: emisión de facturas de pago, aceptación de éste y su remisión a México, depósitos de cuotas compensatorias y la realización de los trámites aduaneros para trasladar los productos en los casos de ventas a clientes no relacionados en los Estados Unidos. Por lo tanto, para efecto de esta revisión continuaremos considerando a aquellas ventas realizadas a través de Global o Cinsa, como ventas PE, siempre que los productos no ingresen en el inventario de Global o CIC.

Resolución Definitiva, 62 Fed. Reg., página 42500.

CHP argumenta que Comercio erró al clasificar las ventas de Cinsa LAB en Laredo como ventas a precio de exportación (PE).(Memorial de CHP, página 28). CHP argumenta que no se sustenta en constancia en el expediente administrativo la resolución de Comercio en el sentido de que las actividades de Global o CIC, con respecto a las ventas de mercancía que no ingresó a los inventarios de Global ni de CIC en los Estados Unidos, fueron simplemente auxiliares y que, por lo tanto, es incorrecto que, según Comercio, tales actividades sean insuficientes para clasificar estas ventas como PEC. Idem, página 29. Asimismo, CHP argumenta que no hay prueba que sustente la reclamación de Cinsa, en el sentido de que las ventas clasificadas como PE, fueron realizadas por el departamento de exportación de Cinsa en México y no por CIC en los Estados Unidos. Idem, página 35.

En su memorial de contestación, en las páginas 11-12, CHP argumenta que Comercio aplicó incorrectamente la prueba para clasificar las ventas de Cinsa a los EE.UU. como ventas PE y que, en consecuencia, su determinación de clasificar ciertas ventas a través de CIC como ventas PE, no está apoyada en constancias en el expediente. CHP afirma que sería inapropiado que el Panel se refiriera a la cuestión del "canal de ventas acostumbrado", debido a que Comercio no se refirió a esta cuestión en su Resolución Definitiva. Idem, página 12. Adicionalmente, CHP argumenta que la determinación de Comercio en el sentido de que CIC fue simplemente un auxiliar en las ventas clasificadas como ventas PE, no está apoyada en constancia en el expediente. Idem, página 13. CHP argumenta que la Resolución Definitiva de Comercio no debió permitir que Cinsa asignara sus gastos como si sus ventas fueran PEC y, no obstante, obtener los beneficios de la clasificación PE. Según CHP, esta es una determinación que no está apoyada en constancia en el expediente y que debe de ser devuelta a Comercio con instrucciones para clasificar las ventas PE reportadas por Cinsa, como ventas PEC y recalcular el margen. Idem, página 19.

Comercio afirma que su clasificación de las ventas de Cinsa LAB en Laredo como ventas PE fue razonable, sustentada en constancia en el expediente, o bien, es conforme a derecho. (Memorial de contestación de Comercio, página 29). Las ventas LAB en Laredo fueron enviadas directamente al cliente no afiliado en los EE.UU. y las ventas indirectas precio de compra ("PC")/PE fueron parte del canal comercial acostumbrado de ventas de Cinsa. Idem, páginas 32-33. Adicionalmente, con relación a las ventas LAB en Laredo, la afiliada en EE.UU. simplemente procesó la documentación de ventas y sirvió de enlace de comunicaciones con el exportador. (Idem, página 35). Cinsa llevó a cabo funciones de ventas en México y estableció el precio para las ventas LAB en Laredo, haciendo, por lo tanto, que éstas fueran clasificables como transacciones PE, aún cuando CIC hubiera llevado a cabo el embalaje con cartón comprimido. (Idem, páginas 38-42).

Cinsa argumenta que fue correcta la clasificación de Comercio de sus ventas LAB en Laredo, en los Estados Unidos, como transacciones a precio de exportación. (Memorial de contestación de Cinsa, página 15). Cinsa argumenta que las constancias que obran en el expediente y la práctica previa de Comercio, indican que Cinsa ha satisfecho los tres supuestos establecidos por Comercio que permiten clasificar a las ventas estadounidenses, que sean concertadas con antelación a la fecha de importación, como ventas PE. (Idem, páginas 16-17). Cinsa argumenta que, CHP no puede pedirle al Panel que éste sustituya el juicio de Comercio por el del Panel al devolver la determinación. (Ibidem, página 17). La determinación de Comercio de que algunas ventas se clasificaron apropiadamente como transacciones PE tiene sustento en las constancias que obran en el expediente. (Idem, página 21).



Continuación:  Análisis