CON RESPECTO A:

La medida de salvaguarda impuesta
por los Estados Unidos de América
a las escobas de mijo mexicanas

(Continuación de: II. Argumentos de las Partes)

24. El texto de la resolución de la CCI respecto a la definición de "industria nacional" es el siguiente: ²³

    "Industria Nacional

    Con fundamento en las secciones 202 y 302, se le solicita a la Comisión que determine si el incremento en las importaciones de un bien son una causa substancial de daño serio, o amenaza del mismo, "a la industria nacional que produce un bien similar o competidor directo con el bien importado." ³ La Sección 302(c) de la Ley que Instrumenta el TLCAN aplica a las determinaciones de la Sección 302(b), la definición sobre industria nacional y sobre los factores que deben ser considerados y que se establecen en la Sección 202(c) de la Ley de Comercio.

    La Sección 202(c)(6)(A)(i) define el término industria nacional, de la siguiente manera:

    respecto de un bien, los productores del bien similar o competidor directo o aquellos productores cuya producción en conjunto del bien similar o competidor directo constituya un porcentaje principal de toda la producción a nivel nacional del mencionado bien. ⁴

    La legislación proporciona instrucciones en tres áreas al identificar la industria nacional: que la Comisión

    1. tratará como parte de la industria nacional sólo su producción nacional, en el caso de que un productor nacional también importe bienes, hasta donde se encuentre disponible dicha información;

    2. podrá tratar como parte de la industria nacional, en caso de que un productor nacional produzca más de un bien, sólo la parte o la subdivisión del productor que produzca el bien similar o competidor directo; y

    3. también podrá encontrar que existe una industria "geográfica" cuando se encuentren presentes determinadas condiciones. ⁵

    Encontramos que las escobas de mijo representan una línea de producción distinta y que la industria nacional consiste en los productores nacionales de escobas de mijo.⁶ Las escobas de mijo nacionales son "similares" a las escobas de mijo importadas. Las escobas de mijo nacionales e importadas están hechas de los mismos materiales (por ejemplo, prácticamente todo el mijo utilizado para hacer las escobas de mijo importadas, se cultiva en México), ⁷ y los productos nacionales e importados generalmente se consideran intercambiables.⁸ Las escobas de mijo se distinguen aún más de otro tipo de escobas, por el hecho de que se fabrican a partir de materiales diferentes (mijo), que otros tipos de escobas (ej. escobas de plástico).

    Los procesos de producción son generalmente distintos para las escobas de mijo que para otras escobas. Aproximadamente el 84% de las escobas de mijo producidas en los Estados Unidos en 1995 se produjeron utilizando el proceso de entramado con alambre, y casi el 16 por ciento se produjo utilizando el método de clavado a máquina.⁹ El método de entramado con alambre es muy laborioso y requiere de artesanos experimentados; requiere de meses e incluso años de experiencia para que un trabajador adquiera destreza en este proceso.¹⁰ Por otra parte, poco más del 80% de las escobas de plástico manufacturadas en Estados Unidos en 1995 fueron producidas utilizando el proceso de engrapado, y la mayoría de las restantes se produjeron utilizando el método de clavado a máquina. ¹¹ El proceso de engrapado es casi totalmente automatizado.¹²

    Las compañías que producen tanto escobas de mijo como de plástico fueron capaces de proporcionar a la Comisión, por separado, información financiera, laboral, de producción y de otro tipo para sus respectivas líneas de escobas, lo cual adicionalmente indica que las compañías productoras de ambos tipos de escobas reconocen que las escobas de mijo y las de plástico son productos distintos. Las escobas de plástico y las de mijo generalmente son consideradas como intercambiables en el mercado, pero existe evidencia de que las escobas de mijo tienen características de barrido y manejo que se perciben por los consumidores como superiores para ciertos usos. ¹³ Mientras que las escobas de mijo y las de plástico tienden a venderse a través de los mismos canales de distribución, ¹⁴ y generalmente se compran unas al lado de las otras, ¹⁵ se les etiqueta como escobas de mijo y escobas de plástico, y normalmente los clientes las compran para distintos usos.¹⁶

    En virtud de lo anterior, concluimos que la industria nacional para el propósito de estas investigaciones consta de las instalaciones que producen escobas de mijo."

25. El gobierno de México argumentó que era errónea la resolución de la CCI de que la "industria nacional" constaba sólo de las escobas de mijo por dos razones principales:

    1. La resolución de la CCI se basó en una definición de "producto similar" que no se adecuaba a la definición legal correcta de ese término en los acuerdos GATT/OMC y en el TLCAN.

    2. Algunos elementos de la resolución de la CCI no cumplieron con los requisitos de integridad, consistencia y transparencia del Artículo 803 y del Anexo 803 del TLCAN relacionados con la investigación y evaluación de los hechos y cuestiones de derecho llevados a cabo por la autoridad investigadora nacional.

    Durante el procedimiento llevado a cabo ante el Panel, México también llamó la atención acerca de algunas partes de la resolución de la CCI relacionadas con la definición de "industria nacional", que sugerían que el fundamento legal de su decisión podría no haber sido el concepto de "producto similar" y argumentó que las teorías legales alternativas derivadas de estas ambigüedades fueron también la fuente del error de derecho.

26. El gobierno de Estados Unidos interpuso dos objeciones preliminares a estos argumentos. Estados Unidos sostuvo

    1. que el Panel no tenía jurisdicción para examinar la conformidad de las "medidas globales de salvaguarda" con los requisitos legales del GATT/OMC, y

    2. que el Panel no podía examinar la reclamación de México de que la resolución de la CCI no cumplía con el Artículo 803 y el Anexo 803.3(12) del TLCAN, debido a que México no había dado aviso oportuno de dicha reclamación.

Jurisdicción del Panel para Examinar las Obligaciones del GATT/OMC

27. Estados Unidos argumentó que el Panel no tenía jurisdicción para examinar las reclamaciones legales basadas en las obligaciones del Artículo XIX del GATT y del Acuerdo sobre Salvaguardas de la OMC. Estados Unidos adoptó la postura que tanto el acta de misión como las disposiciones generales del Capítulo Veinte, bajo las cuales el Panel se creó, limitaban la competencia del mismo a las reclamaciones legales basadas en las obligaciones del TLCAN. Estados Unidos, por lo tanto, sostuvo que el Panel no podía examinar las obligaciones del GATT a menos que éstas se hubieran adoptado mediante incorporación en el TLCAN. En consecuencia, Estados Unidos sustentó que el Artículo 802 del TLCAN señala que los gobiernos miembros se reservan el derecho de aplicar salvaguardas globales autorizadas por el Artículo XIX del GATT y por el Acuerdo sobre Salvaguardas de la OMC, pero que no incorporó las disposiciones GATT/WTO que establecían dichas obligaciones en el TLCAN. Estados Unidos comparó el lenguaje del Artículo 802 del TLCAN ("Las partes conservan sus derechos y obligaciones conforme al Artículo XIX del GATT...") con el lenguaje directo de incorporación empleado en los Artículos 301(1) y 309(1) del TLCAN ("Artículo [III y XI] del GATT y sus notas interpretativas . . . son incorporadas en este Tratado y forman parte integrante del mismo.") Estados Unidos tomó la postura de que mientras el Panel tuviera jurisdicción para examinar las reclamaciones legales basadas en las condiciones adicionales establecidas en el Artículo 802 del TLCAN, era la intención de las partes contratantes que las reclamaciones basadas sólo en las disposiciones sobre salvaguarda GATT/OMC deberían ser presentadas a través del mecanismo de solución de controversias del GATT/OMC.

28. México observó que el Artículo 2005(1) del TLCAN, como regla general, le otorga a las partes el derecho de iniciar la solución de controversias ya sea en los términos del GATT o del TLCAN, cuando una controversia involucre un asunto "que surja con relación a lo dispuesto en el presente Tratado o en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio." Desde el punto de vista de México, la controversia respecto a la definición que la CCI formuló del concepto de "industria nacional" hace que surja la cuestión relacionada de si EUA cumplió con las condiciones adicionales señaladas en el Artículo 802 del TLCAN y con la definición de "industria nacional" dada en el Artículo 805 relacionada con aquellas condiciones, así como con los requisitos de procedimiento establecidos en el Artículo 803 y en el Anexo 803.3 del mencionado Tratado. Por lo tanto, México argumentó que la controversia actual "surge" tanto con fundamento en el TLCAN como en los Acuerdos GATT/OMC en los términos del Artículo 2005(1) y, por lo tanto, puede ser dirimida tanto en el foro del TLCAN como en el del GATT/OMC. Además, ya que el Artículo 2005(6) del TLCAN señala que una vez que se elige el foro, ya sea el del TLCAN o el del GATT, "éste será utilizado con exclusión del otro", un foro TLCAN seleccionado bajo el Artículo 2005(1) necesariamente tiene jurisdicción para decidir sobre todos los asuntos superpuestos del GATT involucrados en esta controversia.

Aviso Oportuno de las Reclamaciones Presentadas

29. Estados Unidos argumentó que el TLCAN impone como requisito dos avisos que deben ser dados antes de que sea presentada una reclamación legal ante un Panel del Capítulo Veinte para iniciar el procedimiento de solución de controversias. Estados Unidos sostiene que una reclamación legal debe ser sometida a consultas de conformidad con el Artículo 2006 del TLCAN, dicho acto es el primero de los dos pre-requisitos que son necesarios para que se designe un Panel que resuelva la controversia con base en el Artículo 2008. Después de las consultas, la reclamante debe también presentar su reclamación legal en su solicitud para que se celebre una reunión de la Comisión del TLCAN, bajo el Artículo 2007, la conformidad con la misma, es el segundo de los pre-requisitos para la designación de un Panel.

30. Respecto al primer aviso, Estados Unidos argumentó que el propósito de dicho aviso en relación con las consultas, era que tanto al demandado como a los terceros, se les diera un aviso de las reclamaciones legales, y citó una decisión reciente de un panel que interpretaba un procedimiento de solución de controversias del GATT en ese sentido. ²⁴ Fundamentando el requisito del segundo aviso, Estados Unidos indicó que el acta de misión estándar establecida por el Artículo 2012(3) limita al Panel a examinar el "asunto sometido a la Comisión (en los términos de la solicitud para la reunión de la Comisión) . . .". A su vez, el Artículo 2007(3) requiere que en la solicitud para la reunión de la Comisión se señale "la medida u otro asunto que sea objeto de reclamación e indicará las disposiciones de este Tratado que considere aplicables . . ."

31. Al momento de cumplir con los requisitos de aviso previo, Estados Unidos recalcó que las únicas disposiciones del TLCAN citadas en la solicitud de consultas de México del 21 de agosto de 1996 y en la solicitud para la reunión de la Comisión del 25 de noviembre de 1996, ²⁵ eran los Artículos 802 y 805. Como consecuencia de lo anterior, Estados Unidos concluyó que las reclamaciones legales con base en los otros Artículos del TLCAN -en particular las reclamaciones relacionadas con los requisitos de procedimiento del Artículo 803 y del Anexo 803.3- no podían ser tomadas en cuenta por el Panel. Sobre el particular, Estados Unidos argumentó que el hecho de que México no haya hecho mención del Artículo 803 en su solicitud para la reunión de la Comisión del 25 de noviembre de 1996, significó que las reclamaciones legales bajo el Artículo 803 y el Anexo 803.3 no se encontraban incluidas dentro del acta de misión del Panel.

32. México argumentó en su respuesta que la suficiencia del aviso debe ser juzgado en el sentido de si éste claramente informó a la otra parte que se estaban presentando las reclamaciones. Al respecto, México indicó que tanto en la solicitud de consultas como en la solicitud para la reunión de la Comisión, la reclamación principal de México se relacionó con la insuficiencia legal tanto de la definición que dio la CCI sobre la "industria nacional" en este caso, y el consecuente informe de la CCI sobre "daño serio". Desde el punto de vista de México, su aseveración de que la CCI definió a la "industria nacional" de manera incorrecta involucra necesariamente todos los aspectos de la resolución de la CCI sobre esa cuestión, no sólo respecto al criterio legal sino también sobre la aplicación de ese criterio a los hechos particulares del caso, incluyendo los diversos elementos del procedimiento de toma de decisión de la CCI tratados en el Artículo 803 y en el Anexo 803.3 del TLCAN.

Definición Legal de "Producto Similar"

33. México argumentó que la definición de "industria nacional en el Artículo 4:1(c) del Acuerdo sobre Salvaguardas de la OMC y en las disposiciones paralelas del TLCAN, puede ser interpretada estableciendo dos pruebas legales separadas y alternativas. La referencia a los "productores . . . del bien similar o competidor directo" puede ser entendida diciendo que para que un producto pueda ser incluido en la "industria nacional" aplicable, dicho producto debe ser o bien "similar" al producto importado que se está investigando, o ser "competidor directo" del mismo. México argumentó que el término "similar" se refiere al concepto de "producto similar" que es empleado en diversas disposiciones del GATT, en tanto que el término "competidor directo" puede ser entendido como una referencia a productos que, aunque no son "similares" al bien importado, no obstante ello, son comercialmente intercambiables o substituibles con el mismo.

34. La reclamación de error de México estaba basada en el sustento de que las escobas de plástico producidas en los EUA eran "similares" a las escobas de mijo importadas sujetas a investigación. México consideró que la reclamación de "similitud" era lo suficientemente clara por lo que era innecesario que México argumentara la otra prueba legal -el asunto de si las escobas de plástico eran "directamente competitivas" con las escobas de mijo importadas y sobre las consecuencias legales que podrían seguirse de una resolución afirmativa sobre esta cuestión.

35. México argumentó que el significado común de la palabra inglesa "like" y sus equivalentes en español y en francés, similar y similaire, respectivamente, que son los otros dos idiomas oficiales de los textos del GATT y del TLCAN, no requiere que los bienes en cuestión sean idénticos, sino únicamente que sean substancialmente similares en todos los aspectos importantes. Como se aclara en el Artículo 15 del Código de Valoración Aduanera de la OMC, los redactores de los textos legales del GATT/OMC han utilizado el término "bienes idénticos" cuando se requiere que los bienes sean idénticos. Además, las decisiones anteriores de los paneles GATT/OMC han interpretado de la misma manera el concepto de "producto similar" incluyendo bienes que son similares aun cuando no sean idénticos. ²⁶

36. México observó que los precedentes del GATT y de la OMC, de manera consistente, han interpretado el término de "producto similar" como un concepto cuya aplicación requiere la consideración de los siguientes factores: "los usos finales del producto; los gustos y hábitos del consumidor, y las propiedades, naturaleza y calidad del producto."²⁷ La comparación de las escobas de mijo y de las de plástico con base en estos tres criterios mostró en cada caso un grado de similitud y de calidad de intercambiable que requirió que se les clasificara como "productos similares". De la misma manera, desde el punto de vista de México, los argumentos tanto de la resolución de la CCI como del reporte de su personal reconociendo la calidad comercial intercambiable de las escobas de mijo y de las de plástico confirmaron la conclusión de que se trataba de "productos similares." Respecto a los diferentes factores tomados en consideración en la resolución de la CCI, México argumentó que las conclusiones de la CCI de que las escobas de mijo utilizaban una "línea de productos distinta", que eran fabricadas mediante distintos procesos de producción, que se podía generar información financiera por separado o que fueron producidas de diferentes materiales no eran factores relevantes para determinar si un "producto es similar o no". México considera que el gran peso que la CCI colocó en la evaluación de la diferencia existente en los procesos de producción empleados para fabricar las escobas de mijo era incorrecto desde el punto de vista legal.

37. Estados Unidos argumentó que el significado general de la palabra "like", aun cuando no es sinónima de la palabra "idéntico", sin embargo, requiere de un grado mayor de similitud a aquél comúnmente asociado con la palabra inglesa "like".

38. Estados Unidos señaló que la definición misma del "producto similar" toma en cuenta múltiples factores, y que dicha definición se encuentra contenida en los precedentes del GATT citados por México. Argumentó que las resoluciones del grado de "similitud" se habían enfocado más sobre las propiedades físicas intrínsecas en lugar de en su calidad comercial de intercambiable. Estados Unidos también llamó la atención al Panel, sobre las afirmaciones hechas por el Organo de Apelación de la OMC en una decisión reciente, en el sentido de que el "producto similar" debía ser valorado caso-por-caso y siempre debía involucrar "un elemento inevitable de juicio individual discrecional". ²⁸ Desde el punto de vista de Estados Unidos, ese análisis de caso-por-caso requiere el examen particular de los elementos del contexto en particular que tiene cada caso, incluyendo la disposición legal específica en que el término "producto similar" se está empleando. Al respecto, Estados Unidos hizo énfasis sobre el propósito de compensación que tienen las medidas de salvaguarda autorizadas por el Artículo XIX del GATT, y argumentó que en este contexto legal en particular era conveniente que la CCI examinara la resolución del grado de "similitud", si los métodos de producción y las habilidades del trabajador generalmente empleados en la producción de escobas de mijo de Estados Unidos podían ser utilizados al fabricar otras escobas.

Requisitos de Procedimiento: Criterio de Revisión

39. México también argumentó que algunas de las resoluciones subsidiarias formuladas por la CCI, incluso aquéllas aplicables a definir de manera correcta el "producto similar", no cumplieron con los requisitos del Artículo 803 y del Anexo 803.3 del TLCAN relacionados con el proceso de decisión que debe ser seguido por las autoridades investigadoras nacionales. Las reclamaciones legales principales se relacionaron con las conclusiones de la CCI sobre la cuestión subsidiaria de si las escobas de mijo y las de plástico eran comercialmente intercambiables. La primera reclamación de México fue que la CCI no había investigado todos los factores aplicables a este asunto, haciendo notar que el cuestionario inicial de la CCI no buscó información alguna acerca de las características de mercado de las escobas de plástico, y que la investigación telefónica posterior hecha a los productores de escobas de plástico no era suficiente, ya que México no podía evaluar sus resultados debido a que la información tenía el carácter de confidencial. ²⁹ La segunda reclamación de México era que la aparente conclusión de que las escobas de mijo y las de plástico no eran intercambiables en su totalidad se contradecía con el reporte de su propio personal y no tenía sustento con la evidencia objetiva contenida en el expediente de la CCI.

40. Para apoyar estas reclamaciones legales, México argumentó que el Panel estaba obligado a sujetar las resoluciones de la CCI a un riguroso criterio de revisión, sin que esto implicara una revisión de novo. Primero, México sostuvo que ya que el Capítulo Ocho del TLCAN y el Artículo XIX del GATT son excepciones a las obligaciones básicas de libre comercio del TLCAN, con base en las Reglas 33 y 34 de las Reglas Modelo de Procedimiento del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, la carga de probar si se cumplieron con los requisitos de esas excepciones la tiene Estados Unidos. Después México manifestó, que el Artículo 803 del TLCAN requiere que los gobiernos se aseguren de que la "administración consistente, imparcial y razonable de las leyes, reglamentos, decisiones y disposiciones que regulan las medidas de emergencia", y que los requisitos específicos del Anexo 803.3(9) y (10), obligan a las autoridades nacionales investigadoras a investigar toda la información pertinente a evaluar todos los factores aplicables y a tomar sus decisiones sobre la base de una evidencia objetiva. En virtud de lo anterior, México citó dos decisiones recientes de la OMC que comprendían las medidas tomadas bajo las disposiciones de salvaguarda del Acuerdo de la OMC sobre Textiles y Prendas de Vestir, que obliga a los paneles a elaborar una "evaluación objetiva" de si la decisión adoptada por el Organo examinó todos los factores presentados ante el mismo, y proporcionó una explicación adecuada sobre cómo todos los factores sustentaban la resolución adoptada. ³⁰

41. Estados Unidos argumentó que la investigación de la CCI buscó y obtuvo información substancial sobre el concepto de "industria nacional", recibió extensos argumentos sobre tal cuestión y formuló todas las conclusiones necesarias de hecho, de conformidad con las disposiciones de salvaguarda aplicables. Estados Unidos además sostuvo, que todas las resoluciones necesarias de la CCI cumplieron con las disposiciones del TLCAN y con los precedentes de la OMC citados por México, habiendo sido explicadas y sustentadas de manera pertinente con citas que resumían la evidencia aplicable del Reporte de su Personal.

42. Para sostener su postura, Estados Unidos argumentó que las disposiciones del TLCAN y los precedentes de la OMC citados por México, no requerían de una revisión tan exigente como México había querido interpretar. Estados Unidos advirtió que los paneles no pueden llevar a cabo una revisión de novo de los hechos, ni pueden substituir su criterio al sopesar la evidencia por el del criterio de las autoridades investigadoras nacionales. ³¹

43. Respecto a la carga de la prueba, Estados Unidos citó una decisión sobre la solución de una controversia reciente del TLCAN en la que la carga de cumplir con una excepción fue tratada como una carga de producción en lugar de una carga de persuasión, ³² y un precedente reciente de la OMC, que rechazaba una reclamación de que las disposiciones de salvaguarda de transición del Acuerdo de la OMC sobre Textiles y Prendas de Vestir eran el tipo de excepción que requería la substitución de la carga de la prueba en el demandado. ³³

Los Fundamentos Legales de la Resolución de la CCI

44. Los argumentos de México sustentando su reclamación legal, de que la resolución de la CCI respecto al concepto de "industria nacional" era legalmente incorrecta, también incluían otros argumentos que se derivaron de ambigüedades y omisiones en los criterios legales en que se basó la resolución de la CCI para explicar el término de "industria nacional". Las ambigüedades y omisiones se referían al significado del término "productos similares o competidores directos" utilizados tanto en las definiciones que el TLCAN y los Acuerdos del GATT/OMC daban al concepto de "industria nacional". Las solicitudes iniciales de las partes trataron de determinar si el concepto de "industria nacional" de la resolución de la CCI era correcto, tomando en cuenta la presunción de si la resolución de la CCI se basó en la conclusión legal de que las escobas de plástico no eran productos "similares" a las escobas de mijo. Los argumentos de las partes se enfocaron en los criterios legales que se han utilizado en las decisiones legales GATT/OMC que definen el concepto de "producto similar", y en la aplicación de dichos criterios legales sobre las características de hecho, tanto de las escobas de plástico como de las de mijo. Aunque Estados Unidos argumentó que México había renuciado a invocar cualquier otra reclamación de error al adoptar este enfoque, ³⁴ México expresamente se negó a renunciar a aquéllas otras reclamaciones de error, tanto en la audiencia inicial celebrada ante el Panel como en posteriores ocasiones. ³⁵

45. En diversas ocasiones, durante el procedimiento ante el Panel, México llamó la atención a que los elementos de la explicación de la CCI sobre el concepto de "industria nacional" en su resolución no se adecuaba a la presunción de que esa resolución había estado basada en la conclusión legal de que las escobas de plástico no eran "similares" a las escobas de mijo. México indicó que los cinco factores aplicados por la CCI para determinar si las escobas de plástico debían ser incluidas en la industria nacional fueron identificados como factores para determinar si los productos eran "similares o competidores directos", en vez de factores dirigidos exclusivamente al concepto de "similitud". ³⁶ México también observó que la CCI nunca había realmente señalado que las escobas de plástico no fueran "similares" a las escobas de mijo importadas. ³⁷

46. Después de haber también indicado que la resolución de la CCI no contenía conclusión alguna respecto a si las escobas de plástico eran o no "competidores directos," ³⁸ México formuló distintas posibles interpretaciones de la teoría legal que podrían deducirse de la no explicación del uso que hizo la CCI del término "similar o competidor directo", a falta de otras conclusiones sobre el concepto de "similitud" o de "competidor directo". Una posibilidad era que, no obstante el acuerdo general que los conceptos de "similar" y de "competidor directo" eran conceptos separados definidos por distintos criterios, la CCI estaba formulando conclusiones negativas respecto a ambos conceptos de manera simultánea. ³⁹ Otra posibilidad era que la CCI estaba aceptaqndo el enfoque señalado en la nota a pie de página 3 de su resolución, que la identificación de un producto como "similar" hacía innecesario el incluir el concepto de producto "no similar sino competidor directo" en la misma "industria nacional" – a pesar del hecho de que aparentemente un sólo miembro de la mayoría de la CCI había suscrito ese punto de vista. ⁴⁰ Otra posibilidad sugerida por la práctica de la CCI en otras resoluciones de salvaguarda, era que la CCI trataba el término de "similar y de competidor directo" que generalmente incluía tanto a los productos "similares" como a los "competidores directos" en el concepto de "industria nacional", sin plantear una clara distinción entre ellos; ⁴¹ México consideró que la decisión actual había sido una excepción "arbitraria e incompatible" con esa práctica.⁴²

47. Cada una de las interpretaciones, sugeridas por México, de la resolución que sobre el concepto de "industria nacional" había formulado la CCI, estuvo acompañada por una reclamación de error de derecho – una reclamación de que la interpretación o bien era incompatible con las interpretaciones actuales del concepto "similar o competidor directo", o bien era internamente incompatible o, en su caso arbitraria. Cada una de estas reclamaciones se formuló en términos accidentales, debido a que su aplicabilidad dependía de la interpretación que se daba a la explicación legal de la CCI.

48. Estados Unidos adoptó la postura de que la resolución de la CCI sobre el concepto de "industria nacional" debe ser interpretada como una conclusión basada en la aplicación del concepto de "producto similar"de que las escobas de plástico no eran "similares" a las escobas de mijo importadas. ⁴³ Estados Unidos manifestó, que ese significado era claro por el hecho de que la CCI encontró expresamente que las escobas de mijo estadounidenses eran "similares" a las escobas de mijo importadas y que su conclusión que excluía a las escobas de plástico del concepto de "industria nacional" se explicaba por las diferencias existentes entre las escobas de plástico y las de mijo. ⁴⁴ Adicionalmente, Estados Unidos argumentó que el que la CCI hubiere determinado que las escobas de plástico no eran "similares" a las escobas de mijo importadas, o el que no se haya realizado investigación alguna de si las escobas de plástico eran "competidores directos" de las escobas de mijo importadas no se trataba de una violación al TLCAN.⁴⁵ Estados Unidos observó que el término "similar o competidor directo" se encuentra expresado en la disyuntiva, y argumentó que la interpretación que requiera que tanto los productos "similares" como los "competidores directos" sean incluidos en la "industria nacional" pertinente podría provocar que el término "similar" fuere redundante, ya que por definición, todos los productos similares también caen en la categoría de productos cubiertos por el término de "competidor directo".

Continuación: III. Resultados de la investigación

23 Reporte de la CCI, páginas I-9 a I-11. Las Notas a pie de página 3-16 del informe de la CCI han sido reproducidas con los números originales.

3 Según el Comisionado Newquist, si existe una industria que produzca un bien que sea "similar " al bien importado generalmente es innecesario examinar si existen también otras industrias que produzcan bienes "competidores directos", a falta de alegatos específicos de que también se ha causado daño a los productores de bienes competidores directos.

4 Sección 202(c)(6)(A)(i). Esta definición fue añadida por el Acta de Acuerdos de la Ronda de Uruguay y está basada en el párrafo 1(c) del Artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardas. La Declaración de Acción Administrativa indica que esta definición "codifica la práctica existente de la CCI, que es consistente con el significado dado al término en el Acuerdo sobre Salvaguardas." La Declaración de Acción Administrativa presentada junto con el acta de instrumentación del 27 de septiembre de 1994, publicada en H. Doc. 103-316, vol. I (103d Cong. 2nd Sesión) en 961. El lenguaje "o aquellos productores cuya producción en conjunto del bien similar o competidor directo constituye un porcentaje principal del total . . ." (énfasis añadido) codifica la expectativa de que la Comisión, no siempre en la práctica obtiene el 100 por ciento de participación en el proceso de recabación de hechos.

5 Sección 202(c)(4)(A)-(C). Al determinar si existe una o más industrias nacionales correspondientes a los productores de un producto similar o competidor directo, la Comisión tradicionalmente ha seguido un "enfoque de línea de producto, tomando en cuenta factores tales como las propiedades físicas del bien, tratamiento arancelario, dónde y cómo se produce (ej., en una instalación separada), usos y canales de distribución. Véase el caso sobre Tomates Frescos de Invierno, Inv. Nº TA-201-64 (Fase de Remedio Provisional), USITC Pub. 2881 (Abril 1995) en 1-7. La Comisión tradicionalmente ha buscado líneas de división claras entre los posibles productos y ha dejado de considerar las variaciones menores. Véase el caso de Utensilios de Mesa de Acero Inoxidable, Inv. Nº TA-201-49, USITC Pub. 1536 (junio de 1984) en 3-4.

6 En su memorial sobre daño presentado después de la audiencia, el solicitante manifestó que la industria nacional que produce el bien similar en estas investigaciones consta de las instalaciones que producen escobas de mijo. Por otra parte, los importadores (la Asociación Nacional de Escoberos de Mijo de México) señalaron en su memorial sobre daño presentado después de la audiencia que aplicando el análisis de "línea de producto" de la Comisión, no existe una industria separada que produzca escobas de mijo, sino una sola industria que produce un sólo producto -escobas-. Además manifestaron que las escobas de mijo y las de plástico tenían exactamente los mismos usos, eran fabricadas por las mismas compañías mediante la utilización de los mismos procesos de producción, por los mismos empleados y se vendían a través de los mismos canales de distribución.

7 Reporte en II-4, 5.

8 No encontramos distinción alguna entre los tres tipos de escobas de mijo: whisk, upright, y push. Los tres tipos se importan a Estados Unidos, involucran las mismas materias primas y procesos de producción y son fabricados por el mismo grupo de productores. Aun cuando los usos tiendan a ser diferentes, todas son comercializadas a través de los mismos canales de distribución.

9 Reporte en II-7.

10 Reporte en II-4,7.

11 Reporte en II-8.

12 Reporte en II-8.

13 Reporte en II-8,9.

14 Reporte en II-16 y el memorial del solicitante sobre remedio provisional en 34-35.

15 Reporte en II-9.

16 Id.

24 Estados Unidos - Imposición de los Derechos Antidumping sobre las Importaciones de Salmón Fresco y Congelado del Atlántico proveniente de Noruega, ADP/82 (1994) en el párrafo 337.

25 El texto relevante de estas cartas se cita en las notas a pie de página 14 y 15. La solicitud para consultas también citó el Artículo 801, que se relaciona con la salvaguarda bilateral de la resolución de la CCI que nunca se aplicó.

26 México citó, inter alia, Japón - Prácticas sobre Derechos, Aranceles Aduaneros y Marcaje de Vinos Importados y Bebidas Alcohólicas, L/6216 (1987) en el párrafo 5.5.; Nueva Zelanda - Importaciones de Transformadores Eléctricos provenientes de Finlandia, L/5814 (1985) en el párrafo 4.6; Japón -Impuestos sobre Bebidas Alcohólicas, WT/DS8/R (reporte del panel, 1996) en el párrafo 6.3; id. WT/DS8/AB/R (Organo de Apelación, 1996) en la página 5.

27 Escrito Inicial presentado por Estados Unidos Mexicanos en la página 40. México citó un reporte del grupo de trabajo del GATT en 1970 sobre impuestos fronterizos como fuente inicial en esta lista de factores, L/3464 (1970) en el párrafo 18, y los siguientes reportes del Panel aprobando la citación de esta Lista: Estados Unidos - Medidas que Afectan las Bebidas Alcohólicas y de Malta, DS23/R (1992) en los párrafos 5.23-5.26; Canadá - Medidas que Afectan la Venta de Monedas de Oro, L/5863 (1985, no adoptado) en el párrafo 51; Canadá - Ciertas Medidas relacionadas con Publicaciones, WT/DS/31/R (1997) en el párrafo 5.22.

28 Japón - Impuestos sobre Bebidas Alcohólicas, WT/DS8/AB/R (1996) en la página 21.

29 México sugirió que el alcance de la investigación de la CCI podría haber estado influida por un acontecimiento en el Estado de Administración que acompañó a la legislación de los estadounidense que implantaba el TLCAN, H.R. Doc. Nº 103-159 (1993). El acontecimiento se refirió a los productores de escobas de mijo como la "industria de escobas de mijo de Estados Unidos". Escrito Complementario presentado por Estados Unidos Mexicanos, en la nota a pie de página Nº 40, en la página 25.

30 Estados Unidos - Restricciones sobre las Importaciones de Prendas de Vestir de Algodón y de Fibra Hechas a Mano, WT/DS24/R (1996), en los párrafos 7.7. a 7.13; Estados Unidos - Medidas que afectan las Importaciones de Camisas y Blusas de Lana provenientes de la India, WT/DS33/R (1997) en los párrafos 7.13 a 7.17.

31 Además de los dos precedentes de la OMC citados por México, nota 27 anterior, Estados Unidos citó un reporte del grupo de trabajo de 1951 al revisar una medida de salvaguarda del Artículo XIX, Reporte sobre el Desistimiento de Estados Unidos sobre Una Concesión Arancelaria bajo el Artículo XIX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, GATT Doc. CP/106, en los párrafos 33, 40, y tres reportes recientes del panel del GATT involucrando la revisión de las resoluciones antidumping: Estados Unidos - Imposición de Cuotas Antidumping sobre las Importacionts de Salmón Fresco y Congelado del Atlántico proveniente de Noruega, ADP/87 (1994), en los párrafos 492-494; Corea -Cuotas Antidumping sobre Importaciones de Resinas Poliacéticas provenientes de Estados Unidos, ADP/92 (1993) en el párrafo 227; Estados Unidos - Medidas que afectan las Importaciones de Madera Tierna proveniente de Canadá, SCM/153 (1993), en los párrafos 334-335.

32 En el caso de los Aranceles Aplicados por Canadá a Ciertos Productos Agrícolas Originarios de EUA, Archivo del Secretariado Nº CDA-95-2008-1 (1996).

33 Estados Unidos - Medida que Afecta las Importaciones de Camisas y Blusas de Lana provenientes de la India, WT/DS33/AB/R (1997) en la página 16.

34 Véase, Transcripción de la Audiencia del Panel de fecha 9 de septiembre de 1997, en las páginas 100, 119, 123. Véanse también las Respuestas de Estados Unidos a las Preguntas del Panel (10 de octubre de 1997) en las páginas 25-26.

35 Véase, Transcripción de la Audiencia celebrada ante el Panel, en las páginas 68-70, 130. Véanse también, Respuestas de Estados Unidos Mexicanos a las Preguntas del Panel (10 de octubre dd 1997) en la página 3; Escrito Complementario presentado por México (3 de noviembre de 1997) en la página 18.

36 Respuestas de Estados Unidos Mexicanos a las Preguntas del Panel (19 de octubre de 1997) en las páginas 4-5, 7; Comentarios a las Respuestas formuladas por Estados Unidos a las Preguntas del Panel, presentados por México (22 de octubre de 1997) en el párrafo 11.

37 Id., en el párrafo 12.

38 Véase, Transcripción de la Audiencia celebrada ante el Panel en las páginas 69-70, 130. Véanse también, Respuestas de Estados Unidos Mexicanos a las Preguntas del Panel (19 de octubre de 1997) en la página 3.

39 Id.

40 Id. Estados Unidos lo había ofrecido sustentando sus argumentos en ese punto de vista durante la audiencia oral. Transcripción de la Audiencia celebrada ante el Panel, en la página 135.

41 Id. en 4; Escrito Complementario presentado por México (3 de noviembre de 1997) en la página 18 y en el Anexo 12.

42 Id., en la página 18.

43 Transcripción de la Audiencia celebrada ante el Panel de fecha 9 de septiembre de 1997, páginas 112- 113. Respuestas de Estados Unidos a las Preguntas del Panel (10 de octubre de 1997), párrafos 4, 6, 13. Escrito presentado después de la audiencia por EUA (3 de noviembre de 1997), página 11.

44 Id. En sus comentarios sobre el reporte inicial del Panel, Comentarios de Estados Unidos al Reporte Inicial del Panel (16 de enero de 1998) en las páginas 9-11, Estados Unidos también indicó que la CCI había hecho mención, en una fase anterior al procedimiento, a una declaración en la historia legislativa sobre las medidas de salvaguardas de EUA en la que los conceptos "similar" y "competidor directo" son conceptos separados. La Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos, Escobas de Mijo, Investigación N° TLCAN-302-1 (Fase de Remedio Provisional), USITC Publicación 2963 (mayo 1996) en I-13 a I-14, citando H.R. Rep. N° 571, 93° Cong., 1a. Ses. 45 (1973) y S. Rep. N° 1298, 93° Cong., 2a. Ses., en las páginas 121-122 (1974). La citada Casa y los Reportes del Senado señalaron lo siguiente: Las palabras "similar" y "competidor directo", tal como se han usado con anterioridad y en este edicto no deben ser vistos como sinónimos o explicativos uno del otro, pero en vez de distinguir productos "similares" y productos que aunque no son "similares" no obstante son "competidores directos". En dicho contexto, productos "similares" son aquéllos que son sustancialmente idénticos en características inherentes o intrínsecas (es decir, materiales de que están hechos, apariencia, calidad, textura, etc.), y los "competidores directos" son aquéllos que, aunque no son sustancialmente idénticos en sus características inherentes o intrínsecas son sustancialmente equivalentes para propósitos comerciales, esto es, se adaptan a los mismos usos y por lo tanto, son esencialmente intercambiables.

45 Transcripción de la Audiencia celebrada ante el Panel de fecha 9 de septiembre de 1997, páginas 118- 119, 135. Véase también, el Escrito presentado después de la audiencia por EUA (3 de noviembre de 1997), página 10.