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REVISION ANTE UN PANEL BINACIONAL
CONFORME A LO DISPUESTO POR
EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMERICA DEL NORTE

Artículo 1904


Expediente del Secretariado No.
USA-95-1904-02


EN MATERIA DE:

Cemento Gray Portland y
escoria de cemento provenientes
de México; Resolución Definitiva
de la Tercera Revisión Administrativa.
1 de agosto de 1992 - 31 de julio de 1993.


Miembros del Panel: John M. Peterson, Presidente.
William P Alford.
Victor Blanco Fornieles.
Eduardo Magallón.
Morton Pomeranz.


ÍNDICE

I. Introducción

II. Antecedentes

III. Criterio de Revisión

IV. Discusión

    A. La reclamación de CEMEX y de Cementos de Chihuahua relativa a la iniciación de la investigación antidumping es improcedente por haber prescrito su acción

    B. La reclamación de CEMEX y de Cementos de Chihuahua consistente en que la iniciación de la investigación fue ilegal es improcedente conforme al principio de cosa juzgada

    C. Esta Panel carece de facultades para revisar o modificar la resolución del Departamento de Comercio relativa a la investigación de ventas por debajo del valor normal o para actuar de manera retroactiva

    D. Las decisiones no adoptadas emitidas por paneles del GATT no constituyen disposiciones de derecho internacional vinculatorias

    E. Aplicación de la mejor información disponible

V. Resolución de los incidentes pendientes

VI. Conclusión


I. INTRODUCCIÓN.

Este Panel Binacional fue establecido de conformidad con lo dispuesto por el artículo 1904 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en adelante “el Tratado” a solicitud de las partes para efectuar la revisión de la Resolución Definitiva de la Tercera Revisión Administrativa emitida por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos de Norteamérica, en adelante "el Departamento", y la International Trade Administration (Comisión de Comercio Internacional), en adelante “la Comisión”, de la orden antidumping de Cemento Gray Portland y escoria de cemento (Clinker) provenientes de México 1 . Cementos Mexicanos, S.A. de C.V., en adelante "CEMEX", el Departamento y el Comité Ad Hoc de los productores de cemento Gray Portland de la región de Arizona, Nuevo México, Texas y Florida y la Compañía Nacional de Cemento de California, en adelante "el Comité Ad Hoc", fungieron como partes en la tercera revisión administrativa 2 . Este Panel autorizó a Cementos de Chihuahua, S.A. de C.V., en adelante “Cementos de Chihuahua” a aparecer en esta revisión 3 . Asimismo, el Gobierno Mexicano solicitó mediante petición incidental participar en esta revisión bajo la figura de Amicus Curiae, esta petición es abordada al final de la presente decisión junto con otros incidentes.

De conformidad con el artículo 1904.8 del Tratado y la Parte VII de las Reglas de Procedimiento del Artículo 1904, en adelante “las Reglas”, este Panel presenta su opinión por escrito.

II. ANTECEDENTES.

El 26 de septiembre de 1989, el Comité Ad Hoc presentó ante el Departamento una solicitud de investigación antidumping contra las importaciones de cemento Gray Portland y escoria de cemento provenientes de México. El Comité Ad Hoc 4 presentó la petición “a nombre” de la industria regional en los términos del capítulo 19 del U.S.C. (United States Code. Nota para la versión en español), sección 1673a(b)5

En respuesta a la solicitud, el 23 de octubre de 1989 el Departamento inició una investigación antidumping (54 Fed. Reg. 43,190, publicada el 23 de octubre de 1989). A continuación, en los términos de la ley, la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos, “la ITC”, inició una investigación para determinar si la industria de los Estados Unidos estaba sufriendo daño o amenaza de daño, como resultado de importaciones realizadas en condiciones de prácticas desleales de cemento Gray Portland y escoria de cemento.6

A las partes interesadas se les concedió un plazo para presentar comentarios en respuesta a la solicitud de investigación, en los términos de la ley, mismos que no fueron presentados. El 8 de noviembre de 1989, la ITC emitió su Resolución Preliminar de Determinación de Daño en sentido afirmativo. Gray Portland Cement and Cement Clinker from Mexico, Inv. No. 731-TA-451 (Preliminar). El 12 de abril de 1990, el Departamento dio a conocer los resultados preliminares de su investigación en el sentido de que el cemento Gray Portland y la escoria de cemento provenientes de México estaban siendo vendidos en los Estados Unidos a un precio inferior al valor normal. 55 Fed. Reg. 13,817; ver 19 U.S.C. sección 1673b(b).

De conformidad con lo establecido en la sección 1673d(a) del Capítulo 19 del U.S.C., el Departamento emitió su Resolución Definitiva de la investigación de ventas por debajo del valor normal el 18 de julio de 1990. 55 Fed. Reg. 29,244 (18 de julio de 1990). El 13 de agosto de 1990 la ITC emitió su Resolución Definitiva de determinación de daño en sentido afirmativo. Gray Portland Cement and Clinker From Mexico, Inv. No.731-TA-451 (Final), USITC Pub. 2305 (agosto 13, 1990); ver 19 U.S.C. sección 1673d(b). Como consecuencia el 30 de agosto de 1990, el Departamento emitió una orden de cuota antidumping. Gray Portland Cement and Cement Clinker From Mexico, 55 Fed Reg. 35,433(agosto 30, 1990; ver 19 U.S.C. sección 1673e(a)).

Como resultado de la imposición de la cuota compensatoria, el Departamento instruyó al Servicio de Aduanas para que recaudara la cuota antidumping a ciertas importaciones de cemento Gray Portland y escoria de cemento provenientes de México. 19 U.S.C., sección 1673e. De acuerdo con la ley, las partes pueden promover la revisión judicial de la decisión del Departamento de iniciar la investigación ante la Corte de Comercio Internacional de los Estados Unidos, sección 1581 (c) del Capítulo 28 del U.S.C., sin embargo ninguna de ellas ejercitó este derecho.

El 24 de octubre de 1990 el gobierno mexicano solicitó consultas con los Estados Unidos en los términos del artículo 15:2 del Acuerdo de la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General de Aranceles y Comercio, GATT (conocido como el Código Antidumping del GATT)7 a efecto de discutir la preocupación de México en el sentido de que el Departamento no había iniciado la investigación original en 1989 en contra del cemento Gray Portland y la escoria de cemento provenientes de México apegado a la ley por no haberse cerciorado antes de iniciar la investigación que los solicitantes estaban legalmente legitimados. México sostuvo que la solicitud del Comité Ad Hoc no fue presentada “a nombre de la industria afectada”, tal como es definida por los artículos 4:1(ii) y 5:1 del Código Antidumping del GATT. De conformidad con el artículo 15:5 del GATT, se integró un Panel para analizar el problema.

El 9 de julio de 1992, el Panel del GATT emitió su decisión apoyando la posición de México, en cuanto a la legitimidad del solicitante, concluyendo que el término “industria” en la frase “a nombre de la industria afectada” en los casos de mercado regional, significa “los productores de...toda o casi toda la producción de dicho mercado” . Report of the Panel, under the Agreement on Implementation of Article VI, on United States Antidumping Duties on Gray Portland Cement and Cement Clinker from Mexico. GATT Doc. No. ADP/82 , at 76 (unadopted), en adelante “decisión del Panel del GATT”. En todo caso, esta decisión nunca fue adoptada por el Comité del Código Antidumping del GATT, debido a que los Estados Unidos bloquearon la adopción, en los términos de los procedimientos del GATT vigentes en ese momento.

Durante las deliberaciones del GATT, el Departamento llevó a cabo dos revisiones administrativas de la imposición de la cuota, cubriendo los períodos de agosto de 1990 a julio de 1991 (56 Fed. Reg. 47, 185), y de agosto de 1991 a julio de 1992 (57 Fed. Reg. 44,551).8

CEMEX impugnó el resultado de la segunda revisión administrativa ante la CIT 9 . Sin embargo, durante los dos períodos anuales de revisión ninguna de las partes impugnó ni ante la instancia administrativa ni ante la Corte la legalidad de la investigación original.

El 30 de septiembre de 1993, el Departamento inició la tercera revisión administrativa que cubrió el período del 1 de agosto de 1992 al 31 de julio de 1993. 58 Fed. Reg. 51,053 (30 de septiembre de 1993). Esta revisión únicamente incluyó a CEMEX como productor-exportador. CEMEX impugnó, entre otras cosas, la decisión del Departamento de iniciar la investigación original en 1989. Por primera vez, CEMEX alegó que la decisión del Panel del GATT creó una obligación internacional a los Estados Unidos y que, en virtud de ella, el Departamento debía declarar la nulidad de la cuota antidumping por ser violatoria de las obligaciones de los Estados Unidos en los términos del Código Antidumping del GATT.

La Resolución Definitiva de la tercera revisión administrativa fue emitida por el Departamento el 19 de mayo de 1995. 60 Fed Reg. 26,865 (19 de mayo de 1995). En ella, el Departamento determinó que durante la revisión, CEMEX mantuvo una actitud no cooperativa con el Departamento, de manera que éste asignó a CEMEX un margen de dumping basado en “la mejor información disponible”10 , en los términos de la sección 1677e(b) del Capítulo 19 del U.S.C.. De acuerdo con la metodología para la aplicación de la “mejor información disponible”, el Departamento asignó a CEMEX un margen equivalente a la cuota más alta determinada a cualquier compañía en la investigación de ventas por debajo del valor normal, en el caso de CEMEX este margen resultó en 61.85 por ciento. El Departamento se negó a la petición de CEMEX de revocar la orden antidumping con base en vicios en la iniciación, tal como lo estableció el Panel del GATT.

III. CRITERIO DE REVISIÓN.

En los términos del artículo 1904(1), este Panel binacional es competente para revisar las resoluciones definitivas en materia de cuotas antidumping emitidas por la Autoridad Investigadora en substitución de la revisión judicial. La resolución objeto de la presente revisión es la Resolución Definitiva de la Tercera Revisión Administrativa de la Orden Antidumping de 1989, publicada en el Federal Register el 19 de mayo de 1995. 60 Fed. Reg. 26,865 (19 de mayo de 1995.)

El marco de esta revisión está limitado al expediente administrativo generado por el Departamento durante la tercera revisión, en los términos del artículo 1904 (2) del Tratado.11 . Asimismo, las decisiones de este Panel únicamente pueden ser aplicadas a resoluciones emitidas por el Departamento después de la fecha de entrada en vigor del Tratado, es decir, el 1 de enero de 1994. Ver artículo 1906(a) del Tratado.

El criterio de revisión que debe ser aplicado por este Panel es definido por el anexo 1911 del Tratado, ver artículo 1904.3. El anexo 1911 establece que este Panel debe aplicar el mismo criterio que sería aplicado por la Corte de Comercio Internacional en la revisión de una resolución definitiva emitida por el Departamento, de acuerdo a la sección 516A(b)(I)(B) de la Tariff Act de 1930 con sus reformas, Capítulo 19 del U.S.C. sección 1516a(b)(1)(B).

En esos términos, en la revisión de resoluciones definitivas (en materia antidumping) este Panel “declarará ilegal cualquier resolución antidumping que no se encuentre...fundada en pruebas substanciales en el expediente, o bien, que no haya sido dictada conforme a derecho”. La Corte de Apelaciones del Circuito Federal de los Estados Unidos, “la Corte de Apelaciones”, cuyas decisiones son vinculatorias para este Panel, ha definido “pruebas substanciales” como “pruebas relevantes que serían aceptadas por una mente razonable para sustentar una conclusión”. Matsushita Elec. Indus. Co. v. United States 750 F. 2d 27,933 (Fed. Cir. 1984) (citando a Consolidated Edison Co. v. NLRB, 305 U.S. 197, 229 (1938)).

En el presente caso, la pregunta a resolver es si las conclusiones del Departamento hechas durante la tercera revisión administrativa, está basadas en pruebas substanciales o bien si fueron emitidas conforme a derecho. No obstante que el marco de la revisión de este Panel está limitado al expediente administrativo generado durante la tercera revisión y a las resoluciones emitidas por el Departamento después del 1 de enero de 1994, tanto CEMEX, como Cementos de Chihuahua y el gobierno de México, afirman que este Panel debe tomar en consideración la decisión del Panel del GATT de 1992, la cual concluye que la orden antidumping de fecha 30 de agosto 1989 debe ser revocada ab initio.

IV. DISCUSIÓN.

CEMEX y Cementos de Chihuahua afirman ante este Panel que la decisión del Departamento de iniciar la investigación antidumping en 1989, no fue realizada en los términos de la ley. Específicamente CEMEX alega que debido a que la solicitud presentada por el Comité Ad Hoc señaló industria como “industria regional”, el Departamento, como autoridad investigadora, estaba obligado a “encuestar” a la industria doméstica, antes de iniciar la investigación, para determinar si la solicitud era apoyada por “todos o casi todos los productores de la región”.

En opinión de CEMEX, el Departamento omitió este requisito y presumió que la solicitud era apoyada por la industria regional, lo que produce la nulidad ab initio de la orden antidumping.

Cabe mencionar que ni CEMEX ni ningún otro participante de la investigación original impugnó ante la Corte de Comercio Internacional la iniciación de la investigación después de que fuera emitida la resolución que imponía la cuota compensatoria 12 . CEMEX y Cementos de Chihuahua esperaron hasta la tercera revisión administrativa para presentar este alegato. En ese momento CEMEX alegó por primera vez que el Departamento debía determinar que la iniciación de la investigación original era ilegal y que, por tanto, la orden era nula ab initio. El argumento principal de CEMEX consistía en la decisión del Panel del GATT del 9 de julio de 1992, en la que se concluyó que la omisión del Departamento de cerciorarse del nivel de apoyo de la industria a la solicitud, antes de iniciar la investigación, era violatoria del artículo 5:1 del Código Antidumping del GATT y que, por tanto, recomendaba la revocación de la orden antidumping y que las cuotas hasta el momento pagadas o depositadas deberían ser reembolsadas.

En el memorial presentado ante este Panel, CEMEX plantea su argumento de la manera siguiente:

    Si el Departamento inició la investigación sin cumplir con los requisitos al omitir cerciorarse del nivel de apoyo de la industria regional antes de iniciar la investigación, si la solicitud fue presentada a nombre de “toda o casi toda” la industria de la región sur de los Estados Unidos.

(Memorial de CEMEX del 16 de enero de 1996 en la página 16). Asimismo, CEMEX afirma que la orden antidumping es ilegal y debe ser revocada debido a que la iniciación de la investigación fue hecha en contravención al GATT y que este Panel debe convencerse de esto( Memorial de CEMEX del 16 de enero de 1996 en la página 29). No obstante que tanto CEMEX como Cementos de Chihuahua aparentemente impugnan los resultados de la tercera revisión administrativa, resulta claro que el vicio que alegan fue la iniciación de la investigación original hecha en 1989 13 .

Por las razones aquí presentadas este Panel determina que:

(a) Con fundamento en el “Statute of Limitations”(nota para la versión en Español:ley que fija los términos de prescripción), las reclamaciones de CEMEX y de Cementos de Chihuahua relativas a la iniciación de la investigación antidumping son improcedentes; (b) la improcedencia de dichas reclamaciones también se funda en el principio de cosa juzgada; (c) en los términos del Tratado, este Panel carece de competencia para revisar o alterar la decisión del Departamento de Comercio de iniciar la investigación en 1989 o de la orden antidumping emitida en 1990; (d) la decisión del Panel del GATT no es vinculatoria a este Panel, ni obliga al resultado sugerido por CEMEX, Cementos de Chihuahua y el Gobierno de México; y (e) el Departamento actuó dentro del límite de sus facultades discrecionales en la elección de “la mejor información disponible” y en la metodología de dicha información al asignar el margen de dumping a las importaciones de CEMEX.

A. LA RECLAMACIÓN DE CEMEX Y DE CEMENTOS DE CHIHUAHUA RELATIVA A LA INICIACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN ANTIDUMPING ES IMPROCEDENTE POR HABER PRESCRITO SU ACCIÓN.

La sección 516a de la Tariff Act de 1930, con sus reformas, Capítulo 19 del U.S.C., sección 1516a(2)(A) establece limitativamente los términos de prescripción para que las partes interesadas impugnen las resoluciones definitivas de las investigaciones administrativas antidumping y establece lo siguiente:

    (2) Revisión de resoluciones . (A) En general. Dentro de los treinta días siguientes a la publicación en el Federal Register de: (i) del aviso de cualquiera de las resoluciones previstas en los incisos (ii),(iii),(iv) o (v) del subpárrafo (B), o (ii) de una orden antidumping o de cuotas compensatorias basada en una resolución de las previstas en el inciso (i) del subpárrafo (B), las partes interesadas que participaron en el procedimiento, pueden ejercitar su acción ante la Corte de Comercio Internacional mediante la presentación de la orden de comparecencia y, dentro de los treinta días siguientes, una reclamación, cumpliendo con los requisitos de forma y estilo previstos en las reglas de esta Corte, oponiéndose a cualquier hecho o conclusión legal en que se base la resolución impugnada.

La sección 516(a)(2)(A) constituye una renuncia a la inmunidad soberana de los Estados Unidos y es de interpretación estricta. Lehman v. Nakshian, 453 U.S. 156,161 (1981); Soriano v. United States, 352 U.S. 270,276 (1957). La Corte de Apelaciones del Circuito Federal en el caso NEC Corp. v. United States, 806 F.2d 247,249 (Fed. Cir. 1986), estableció lo siguiente:

    Los Estados Unidos no pueden ser demandados excepto en los términos y condiciones en los que Éstos lo permiten. En los términos de la sección 1516a del Capítulo 19 del U.S.C., una parte interesada puede impugnar una resolución antidumping presentando una reclamación dentro de los treinta días siguientes a la notificación de la publicación de la resolución en el Federal Register.

    * * * * * *

    Los términos en los que el gobierno de los Estados Unidos permite ser demandado en una corte, definen la competencia de dicha corte para conocer del caso. United States v. Testan. 424 U.S. 392,399 (1976), citando United States v. Sherwood 312 U.S. 584, 586 (1941). Las condiciones en las que el gobierno puede ser demandado deben ser observadas estrictamente y no están sujetas a excepción alguna 14 .

Es igualmente reconocido que las impugnaciones a las resoluciones del Departamento relativas a la iniciación de una investigación antidumping, incluyendo que no exista el apoyo de la industria doméstica a la reclamación, deben ser promovidas dentro de los 30 días siguientes a la emisión de la resolución definitiva en cuestión, o bien dentro de los 30 días siguientes a la publicación de la orden de cuota antidumping. Ver e.g. Minebea Co. LTD. v. United States 782F. Supp.117 (Ct. Int’l. Tr. 1992); NTN Bearing Corp. of America v. United States 757 F. Supp. 1425 (Ct. Int’l. Tr. 1991).

Tanto CEMEX como cualquiera otra de las partes legitimadas, pudieron ejercitar su acción ante la Corte de Comercio Internacional dentro de los 30 días después de: (1) la resolución en sentido afirmativo en la investigación de ventas por debajo del valor normal, o (2) de la publicación de la orden antidumping. En ese caso, CEMEX pudo haber presentado ante dicha Corte todos los argumentos relativos a la definición del término de “industria”, en los casos de industria regional, y pudo haber impugnado la omisión del Departamento de encuestar a la industria regional antes de iniciar la investigación, a efecto de determinar si existía el nivel necesario de apoyo a la reclamación. Sin embargo ni CEMEX ni ninguna otra parte iniciaron dicho procedimiento y, por tanto, su acción prescribió desde hace mucho tiempo. Cabe mencionar que CEMEX no ha ofrecido explicación alguna de porqué los argumentos que ahora alega (aquellos que el Gobierno de México presentó ante el Panel del GATT) no pudieron ser presentados ante las cortes de los Estados Unidos en el contexto de una impugnación en tiempo al resultado de la investigación del Departamento, o de la publicación de la orden antidumping. Como se explica mas abajo cuestiones que las partes pudieron haber presentado en una impugnación previa, pero que no fueron presentadas, están eliminadas en virtud del principio de cosa juzgada.

No obstante que los argumentos de CEMEX y Cementos de Chihuahua se dirigen de manera nominal a la resolución definitiva de la tercera revisión administrativa, ninguna de las quejosas ha identificado un error específico cometido por el Departamento en dicho procedimiento, distinto de la resolución de inicio de investigación en 1989. Al contrario, la reclamación básica de ambas empresas es que en la tercera revisión administrativa el Departamento debió concluir que la iniciación de 1989 fue ilegal.

El alcance de las revisiones administrativas establecidas en la sección 751(a) de la Tariff Act de 1930 con sus reformas, sección 1675(a) del capítulo 19 U.S.C. excede a la investigación antidumping. Este Panel previamente ha establecido que:

    las investigaciones antidumping y las revisiones establecidas en la sección 751 (a) son distintos tipos de procedimientos con distintos objetivos. Las investigaciones antidumping pretenden establecer si una mercancía de importación está siendo vendida a un precio menor del valor normal y si dichas ventas causan o amenazan causar daño material a la industria de los Estados Unidos.

    * * * * *

    En contraste, las revisiones establecidas en la sección 751(a) tienen como presupuesto la existencia de una orden de cuota compensatoria y tienen por objeto calcular el monto específico de la cuota aplicable a un embarque de importación en particular.

(Gray Portland Cement and Cement Clinker from Mexico. Secretariat File number USA-95- 1904-02, febrero de 1996).

No hay razón alguna para pensar que la Tariff Act sugiere que el Departamento de Comercio puede estudiar o corregir errores cometidos durante la investigación original en una revisión anual, cuyo propósito es calcular la cuota aplicable a bienes importados durante un período determinado. De hecho, la sección 751(a) indica que en una revisión anual el Departamento “revisará y determinará ... el monto de una cuota antidumping” (sección 1675(a)(1)(B) del capítulo 19 de U.S.C.), y, en particular, determinará:

    (A) el precio de exportación y el precio en los Estados Unidos de cada entrada de la mercancía objeto de la orden de cuota compensatoria e incluída en esa resolución, y (B) de existir, el monto del excedente del precio de exportación al precio de los Estados Unidos en cada entrada de mercancía.

(Sección 1675(a)(2) del capítulo 19 U.S.C.)

Las facultades y la responsabilidad del Departamento en las investigaciones previstas en la sección 751(a), se refieren únicamente al cálculo del monto de las cuotas aplicables en los términos de una orden antidumping preexistente y no a la reconsideración o modificación de las resoluciones emitidas durante la investigación original.

En la resolución emitida en la tercera revisión administrativa, el Departamento correctamente estableció que carecía de competencia para resolver en favor de CEMEX revocar decisión del Departamento en el sentido de iniciar la investigación original emitida en 1989. 15 Asumiendo sin conceder, que CEMEX y Cementos de Chihuahua hubieran solicitado algo que el Departamento pudiera otorgar, resulta claro que la la revocación solicitada no puede ser dictada con base en una revisión administrativa realizada en los términos de la sección 751 (a).16

De hecho, en el caso Oregon Steel Mills. Inc. v. United States, 862 F.2d 1541,1543-44 (Fed. Cir. 1988) la Corte de Apelaciones sostuvo que el Departamento no podía revocar una orden antidumping en una revisión administrativa anual de las previstas en la sección 751(a) con base en la reconsideración de la resolución de la investigación de ventas por debajo del valor normal:

    Una lectura textual de las disposiciones citadas, indica que la sección 1675(a) del Capítulo 19 del U.S.C. permite al Departamento el ajuste del monto de las cuotas compensatorias; la sección 1675(b) permite la revisión de sus resoluciones en sentido afirmativo y la sección 1675(c) lo faculta para revisar una resolución antidumping “después de la revisión prevista en esta sección”. La revocación, lógicamente debe estar fundada en la sección 1675(b), no en la 1675(a).

    * * * * *

    ... una revisión en los términos de la sección 1675(a) sería insuficiente para dictar la revocación de una orden antidumping. La sección que establece la posibilidad para revisar las resoluciones en sentido afirmativo de las investigaciones de ventas por debajo del valor normal previstas en la sección 1673a es, la 1675(b).

CEMEX y Cementos de Chihuahua consideran que su acción para impugnar la investigación original no ha prescrito, sin embargo, los precedentes que citan para fundar su argumento no son aplicables. El caso Oregon Steel Mills, supra, se refiere a la revocación de una orden antidumping en los términos de la sección 751(b) con base en un cambio de circunstancias y no en una nueva interpretación legal de los hechos existentes durante la investigación original. En el caso Gilmore Steel Corp. v. United States, 585 F. Supp. 671 (Ct. Int’l. Tr. 1984), la Corte estableció que el Departamento podía revocar una resolución de inicio de investigación antidumping una vez transcurrido el término legal de veinte días previsto en la sección 1673a(c), pero durante la investigación original 17 . El caso Gilmore Steel no implica la posibilidad de anular una orden antidumping en una revisión administrativa anual realizada de acuerdo a la sección 751(a). Finalmente, en el caso Zenith Electronics Corp. v. United States, 872 F. Supp.992 (Ct. Int’l. Tr. 1994), la Corte sostuvo que una parte interesada puede impugnar la determinación del Departamento, en el sentido de que una empresa manufacturera doméstica tiene legitimidad para promover una revisión de las previstas en la sección 751(a). En todo caso, la impugnación fue promovida contra la iniciación de la revisión anual y no contra de la iniciación de una investigación antidumping anterior.

CEMEX insta al presente Panel a estudiar si la investigación original debió iniciarse con base en el “reconocido” principio de que “las cortes pueden volver a considerar la decisión de un inferior en situaciones en las que se han producido interpretaciones judiciales de la ley vigente posteriores a la decisión del inferior sujeta a apelación-interpretaciones que, de haberse aplicado habrían alterado sustancialmente el resultado”. (CEMEX Memorial del 16 de enero de 1996, página 23, citando a Hormel and Helvering, 312 U.S. 522,558 (1941)). Sin embargo, los casos citados por CEMEX 18 no establecen que una nueva interpretación legal (en el presente caso una que no es vinculatoria), faculta al órgano revisor a reabrir resoluciones definitivas preexistentes. Los casos citados, apoyan una postura mucho más estrecha que consiste en que una parte interesada puede presentar un argumento novedoso, no presentado en el procedimiento anterior, si las disposiciones aplicables han cambiado en virtud de una interpretación judicial relevante.

En suma, este Panel concluye que la pretensión de CEMEX y de Cementos de Chihuahua de que se revoque la decisión del Departamento de iniciar una investigación antidumping en 1989, en el caso Gray Portland Cement and Cement Clinker from Mexico , es improcedente por haber prescrito su acción.



Continúa en la Subsección B: La reclamación de CEMEX y de Cementos de Chihuahua consistente en que la iniciación de la investigación fue ilegal, es improcedente conforme al principio de "cosa juzgada".


1 El período investigado de la tercera revisión administrativa comprende del 1 de agosto de 1992 al 31 de julio de 1993.

2 En la investigación original, tres compañías mexicanas fungieron como parte actora CEMEX, APASCO, S.A. de C.V. y Cementos Hidalgo, S.C.L. CEMEX fue la única empresa que participó en la tercera revisión administrativa anual .

3 Orden del Panel emitida el 18 de diciembre de 1995. Gray Portland Cement and Cement Clinker from Mexico USA-95-1904-02

4 El Comité Ad Hoc representa a los productores de cemento Gray Portland de las regiones de Arizona, Nuevo México, Texas y Florida.

5 La sección 1673a(b) establece lo siguiente: (b) Iniciación a petición de parte. (1) Requisitos de la solicitud. Un procedimiento antidumping será iniciado cuando una parte interesada, descrita en los subpárrafos (C)(D)(E)(F) o (G) de la sección 771 (9), sección 1677 del Capítulo 19 del USC, presente una solicitud ante la Autoridad Investigadora (el Departamento) a nombre de la industria que alegue los elementos necesarios para la imposición de un cuota compensatoria prevista en la sección 731 (19 USC sección 1673). La solicitud debe estar acompañada de la información que apoye los argumentos del solicitante que razonablemente pueda estar a su alcance. La solicitud puede ser modificada en el momento con las condiciones que autorice la Comisión de Comercio Internacional (International Trade Commission). (2) Presentación simultánea ante la Comisión. El solicitante presentará una copia de su solicitud ante la Comisión Internacional de Comercio el mismo día en que la presentó ante la Autoridad Investigadora.

6 En los términos de la ley de los Estados Unidos, la imposición de una cuota compensatoria depende de dos dictámenes administrativos hechos por el Departamento y la ITC respectivamente. Específicamente, el capítulo 19 del USC, sección 1673, establece que una cuota antidumping será impuesta si: (1) la Autoridad Investigadora determina que una mercancía está siendo o será vendida en los Estados Unidos a un precio inferior al precio justo (valor normal), y (2) la ITC determina que (A) una industria de los Estados Unidos (i) sufre daño material, o (ii) sufre amenaza de daño material, o (B) el establecimiento de una industria en los Estados Unidos está siendo materialmente retrasado, debido a las importaciones de mercancías, o a las ventas o posibles ventas de dicha mercancía de importación.

7 Código Antidumping del GATT, firmado en Ginebra el 12 de abril de 1979, entró en vigor el 1 de enero de 1980. 31 UST 4919; T.I.A.S. 9650; 1186 U.N.T.S. 2.

8 El Departamento de Comercio debe realizar revisiones administrativas anuales de las órdenes antidumping a solicitud de una parte interesada. Sección 1675(a)(1)(B) del Capítulo 19 del USC. Los resultados de las dos primeras revisiones no son objeto de la presente revisión.

9 Ver CEMEX, S.A. v. United States and Ad Hoc Comitee of AZ-NM-TX-FL Producers of Gray Portland Cement and Cement Clinker and National Cement Co., CIT Slip Op. 95-72 (24 de abril de 1995).

10 Lo referente a la aplicación de la “mejor información disponible” por parte del Departamento es discutido más adelante en la presente opinión.

11 El Artículo 1911 del Tratado establece: “Para efectos de este capítulo:

expediente administrativo significa, a menos que las Partes y otras personas que comparezcan ante un panel acuerden otra cosa:

    a) toda la información documental o de otra índole que se presente a la autoridad investigadora competente, o ésta obtenga, en el curso de un procedimiento administrativo, incluidas cualesquiera comunicaciones gubernamentales relacionadas con el caso, así como cualquier acta de las reuniones con una sola de las partes interesadas que se quiera conservar;

    b) una copia de la resolución definitiva de la autoridad investigadora competente, que incluya la fundamentación y motivación de la misma;

    c) todas las transcripciones o actas de las reuniones o audiencias ante la autoridad investigadora competente; y

    d) todos los avisos publicados en el diario oficial de la Parte importadora en relación con el procedimiento administrativo ...”

12 CEMEX impugnó la Resolución de la segunda revisión administrativa emitida por el Departamento, como se ha mencionado antes en esta opinión. Sin embargo, insistimos en que durante las dos períodos de revisión anuales, ninguna de las partes impugnó en instancia administrativa o judicial la legalidad de la iniciación de la investigación original. Cabe resaltar que la decisión del Panel del GATT fue emitida dos meses antes del comienzo de la segunda revisión administrativa.

13 El argumento de Cementos de Chihuahua se basa en “si la Resolución del Departamento en la tercera revisión administrativa en el sentido de no revocar la orden antidumping es contraria a la ley debido a que la solicitud no fue presentada a nombre de todos o casi todos los productores regionales” (Memorial de Cementos de Chihuahua del 16 de enero de 1996 en la página 7). (Subrayado añadido)

14 De hecho la Corte de Apelaciones del Circuito Federal ha establecido que cuando una parte interesada al impugnar una resolución antidumping presenta a tiempo la orden de comparecencia pero no la reclamación dentro del término establecido por la ley, su acción prescribe. Ver Gergetown Steel Corp. v. United States 801 F.2d 1308 (Fed. Cir. 1986)

15 El Departamento observó que “el Departamento carece de facultades para revocar la iniciación de una investigación de ventas por debajo del valor normal. En los términos de las secciones 514(b) y 516A(c)(1) de la Tariff Act, las resoluciones relativas a la iniciación son definitivas y vinculatorias, a menos de que sea promovida una revisión judicial de conformidad con la sección 516A. Aún en el caso de ser promovida una revisión judicial en tiempo, la resolución del Departamento continúa en vigor hasta la emisión de una resolución de la Corte “en contrario”. Ver la sección 1516(a)(c)(1) del Capítulo 19 U.S.C. En este caso, ninguna de las partes impugnó la legitimación de las reclamantes ante la Corte de Comercio Internacional, por lo que la resolución es definitiva y vinculatoria a todos los participantes incluyendo al Departamento” 60 Fed. Reg. at 26,866 (19 de mayo de 1995).

16 El Panel hace notar que la sección 751(b) de la Tariff Act , sección 1675b del capítulo 19 U.S.C., establece un mecanismo por separado por medio del cual una parte interesada puede solicitar al Departamento o a la Comisión de Comercio Internacional, una revisión especial de una orden antidumping, con base en “un cambio de circunstancias suficiente para garantizar la revisión de una resolución”. En el caso Oregon Steel Mills. Inc. v. United States 862 F.2d 1541 Fed. Cir. 1988, la Corte de Apelaciones del Circuito Federal, estableció que la desaparición del apoyo de la industria doméstica a una orden antidumping constituye “un cambio de circunstancias” suficiente para garantizar la revocación de una orden antidumping. Sin embargo, en el caso Oregon Steel Mills. la corte enfrentó dificultades para poder sustentar que la pérdida del apoyo de la industria a una orden existente, constituye un defecto de carácter jurisidiccional” o que la facultad de ejecución de la orden por parte del Departamento precluye. Id. at 1545 n 4.

17 El Panel observa que una resolución en el sentido de no iniciar una investigación, se considera como una resolución definitiva independiente puede sujetarse a revisión judicial de conformidad con la sección 1516a(1)(I) del Capítulo 19 del USC.

18 Hormel 312 US en 558; Ceramica Regiomontana S.A. v. United States, 16 CIT 358,359 (1992); Timken Co. v. United States 779 F. Supp. 1402 (Ct. Int’l. Tr. 1991); Rhone Poulenc S.A. v. United States 583 F. Supp. 697 (Ct. Int’l. Tr. 1984).