En el procedimiento ante el DOC CEMEX y CDC argumentaron que al imponer cuotas compensatorias a todas las importaciones de la mercancía investigada, incluyendo aquella consignada para consumo fuera de la región de la franja sureña, los Estados Unidos incumplieron su obligación de respetar lo señalado en el Artículo 4.2 del Acuerdo Antidumping de la OMC y su predecesor, el Artículo 4.2. del Código Antidumping de 1979, de la Ronda de Tokio. El Artículo 4.2 del Acuerdo Antidumping señala lo siguiente:

Cuando se haya interpretado que “rama de producción nacional” se refiere a los productores de cierta zona, es decir, un mercado según la definición del párrafo 1, apartado ii), los derechos antidumping sólo se percibirán sobre los productos de que se trate que vayan consignados a esa zona para su consumo final. Cuando el derecho constitucional del Miembro importador no permita la percepción de derechos antidumping en estas condiciones, el Miembro importador podrá percibir sin limitación los derechos antidumping solamente si: a) se ha dado a los exportadores la oportunidad de dejar de exportar a precios de dumping a la zona de que se trate o de dar seguridades con arreglo al artículo 8 y no se han dado prontamente seguridades suficientes a este respecto, y si b) dichos derechos no se pueden percibir únicamente sobre los productos de productores determinados que abastezcan la zona en cuestión.

CEMEX y CDC argumentaron que el Artículo 4.2 obliga al DOC a abstenerse de imponer cuotas a la mercancía objeto de investigación, destinada a consumo fuera de la franja sureña. Posteriormente argumentaron que no existe prohibición constitucional en contra de imponer cuotas compensatorias sobre una base regional. CDC también señaló que, al adoptar la Sección 218 del Acta del Acuerdo de la Ronda Uruguay ("URAA") los Estados Unidos implementaron el Artículo 4.2 de manera inadecuada, en particular al omitir referirse a la situación de los productores/exportadores que, como CDC, exportan bienes a los Estados Unidos tanto dentro como fuera de la región estadounidense pertinente. CDC pidió que el DOC diera por concluida esta revisión y revocara la resolución antidumping, o alternativamente calculara las cuotas compensatorias únicamente a las entradas de mercancías consumidas en la región de la franja sureña.

En el procedimiento ante el DOC, STCC argumentó que el DOC había valorado debidamente las cuotas compensatorias en todas las entradas a todo el territorio nacional de la mercancía sujeta a investigación. STCC afirmó que la intención del Congreso es que la legislación estadounidense prevaleciera en caso de conflicto entre la legislación nacional y un acuerdo comercial internacional, y que debido a que el DOC cumplió con lo señalado en la legislación interna, éste no necesita considerar el responder otros argumentos. STCC también reclamó que la disposición 19 U.S. C. § 1673e(d)(1)-(2) [Section 736 (d)(l)-(2) de la Tariff Act of 1930 ("Act")] and 19 U.S.C. § 1673c(m)(1)-(2) [Section 734 (m) (l)-(2) de la Tariff Act, la cual fue añadida a la “Act” por la Section 218 de la URAA para cumplir con las disposiciones de la industria regional del Acuerdo Antidumping de la OMC, son inaplicables a estos demandados y no confiere autoridad al DOC para impedir la aplicación de las cuotas compensatorias fuera de la franja sureña.³

En su Determinación Final, el DOC discrepó con la reclamación de CEMEX y CDC, de que deberían exentar del pago de la cuota compensatoria y depósitos en efectivo a las importaciones de la mercancía investigada en otras regiones distintas a la franja sureña. Ver Final Determination, 64 Fed. Reg. at 13163-66. Señala que de conformidad con los precedentes judiciales y la Sección 102 de la URAA, “aún si los demandados tuvieran razón al afirmar que si la legislación estadounidense relativa a imposiciones de cuotas compensatorias entrara en conflicto con las obligaciones establecidas en el Artículo 4.2 del Acuerdo Antidumping de la OMC, el DOC debe actuar de conformidad con la legislación antidumping.” Id. at 13165. En este contexto, el DOC razonó, primero que la Sección 1673e(d)(l) del Act aplica únicamente a las investigaciones iniciadas por solicitudes presentadas después del primero de enero de 1995, por lo que las investigaciones de CEMEX y CDC no quedarían comprendidas, ya que la investigación antidumping original del cemento mexicano tuvo lugar en 1989-90. Id. Segundo, el DOC determinó que, aún si las disposiciones 19 U.S.C. §1673e(d)(l) y (2) fueran aplicables a la presente revisión, ellas no respaldarían la posición de los demandados acerca de la valoración regional. Debido a que CEMEX y CDC exportaron la mercancía sujeta a investigación en la región durante el periodo investigado, el lenguaje de la subsección (d)(l) no excluiría a ninguna de las mercancías de los demandados de la valoración. Id.⁴  Adicionalmente, la subsección (d)(2) también sería inaplicable a los demandados porque no son nuevos exportadores ni productores como lo describe la disposición. Id. Posteriormente, la sección 19 U.S.C. §1673c(m), concede a los exportadores la oportunidad de beneficiarse con acuerdos de suspensión, pero no es aplicable porque el DOC “no puede ser parte de un acuerdo de suspensión una vez que han pasado los sesenta días posteriores a la emisión de la determinación (y efectivamente han pasado siete revisiones administrativas).” Id. El DOC afirmó que debido a que sus acciones se llevaron a cabo de conformidad con las disposiciones legales, no necesita considerar mayores argumentos de los demandados en cuanto a la implementación de sus obligaciones de conformidad con el Acuerdo Antidumping. De cualquier forma, cabe invocar la regla de interpretación de leyes, al no haber lenguaje expreso del Congreso en contrario, una disposición legal estadounidense debe ser interpretada de manera consistente con las obligaciones internacionales de los Estados Unidos. El DOC indicó que “debido a que los exportadores calificados tienen la oportunidad de exención en la aplicación de las cuotas compensatorias, el esquema legislativo arriba es consistente con el Artículo 4.2 del Acuerdo Antidumping.” Id. at 13166. Finalmente, el DOC ha señalado que no tiene autoridad para dar por terminada la revisión y revocar la resolución en esta etapa. Id.

2. Argumentos de las Partes

En el procedimiento de revisión ante este Panel, CDC señala que la determinación del DOC omitió implementar las reglas aplicables a los casos de industria regional y que eso justifica la terminación de la séptima revisión y la revocación de la resolución antidumping. Argumenta que durante el sétimo periodo de revisión, CDC vendió cemento Portland gris dentro y fuera de la región de la franja sureña y el DOC calculó los márgenes de dumping en ambos tipos de ventas. CDC sostiene que la determinación del DOC relativa a las ventas fuera de la región no está en concordancia con la ley, y que el Panel debería reenviar el asunto al DOC. CDC argumenta que la falla del gobierno estadounidense al no aplicar sus obligaciones de valoración en casos de industria regional dan una justificación adicional para la terminación de esta revisión y la revocación de la resolución antidumping. CDC's May 21, 2001, Rule 57(1) Brief, at 20-49.

La reclamación de CDC de que la ley aplicable requiere que los Estados Unidos limiten la aplicación de las cuotas compensatorias a la región de la franja sureña, que es la región estadounidense en la que la Comisión Internacional de Comercio encontró daño material a la industria nacional causado por las importaciones de cemento mexicano, basado en los acuerdos comerciales internacionales de los cuales Estados Unidos es Parte. CDC indica que el Artículo 4.2 del Código Antidumping de 1979 de la Ronda de Tokio, establece la regla general (con una excepción) de que en los casos regionales de antidumping, las cuotas compensatorias deben ser impuestas únicamente a las mercancías destinadas al consumo dentro de la región establecida. Esta regla general (con una excepción), establece CDC, fue trasladada al Artículo 4.2 de la URAA. Id. at 22-25. Sin embargo, de acuerdo con CDC, la regla plasmada en el Artículo 4.2 del Código Antidumping de la Ronda de Tokio no fue implementado por los Estados Unidos sino hasta la adopción de la Sección 218 de la URAA en 1995, que esta regla sobre casos antidumping regionales fue aplicada de alguna forma por los Estados Unidos. Id. at 26.

CDC hace notar que la implementación de los Estados Unidos del Artículo 4.2, en sus enmiendas y regulaciones del DOC, es “inadecuada.” Id. at 30. "Más fundamental [CDC sostiene] es que el gobierno de los Estados Unidos no ha explicado su teoría de que al implementar la regla general de aplicación estaría violando la Constitución estadounidense" Id. at 31. Desde el punto de vista de CDC, la Constitución no prohibe la imposición de cuotas compensatorias en una base regional. Por consiguiente, la excepción del Artículo 4.2--aplicable cuando la implementación de la regla general es inconstitucional para un país Miembro-- no aplica, y los Estados Unidos deben cumplir con la regla general contenida en el Artículo 4.2. Id. at 32-33. CDC argumenta que la “Cláusula de Preferencia del Puerto” (Artícle 1, Sección 9, Cláusula 6) y la “Cláusula de Uniformidad” (Artículo 1, Sección 8, Cláusula 1) de la Constitución no debe ser tomada como excluyente de la aplicación de cuotas consistentes con la regla general del Artículo 4.2 del Código Antidumping la OMC. Id. at 33-41.

CDC argumenta que, al aprobar la Sección 218 de la URAA, el Congreso ha demostrado que los Estados Unidos no es uno de los Miembros de la OMC que tienen prohibición constitucional contra la implementación de la regla general del Artículo 4.2. Si bien la Sección 218 implementa parcialmente esa regla, al omitir disposiciones para exportadores que exportan sus bienes para venta dentro y fuera de la región. Id. at 46. CDC también reclama que la Sección 218 es inadecuada porque su aplicación está limitada a las exportaciones para venta en la región durante el periodo investigado, mientras que Estados Unidos no ha aprobado ninguna regla de transición para cumplir con lo dispuesto por el Artículo 4.2 en la etapa de valoración. Id. at 44-45.

CDC posteriormente argumenta que aún si la Constitución prohibiera la aplicación de la regla general del Artículo 4.2, los Estados Unidos han fallado en implementar las disposiciones de excepción adecuadamente, en las que no se ha ofrecido a los productores de cemento mexicano “una oportunidad significativa de firmar el tipo de acuerdo de suspensión requerido por el Artículo 4.2 del Acuerdo Antidumping de la OMC.” Id. at 42. CDC pide al Panel que devuelva al DOC con instrucciones de (a) terminar la séptima revisión administrativa y revocar la determinación , o (b) no imponer cuotas a las ventas hechas fuera de la región; o (c) considere y explique en qué sentido la regla general de implementación del Acuerdo Antidumping de la OMC es inconsistente con la legislación estadounidense CDC's December 14, 2001, Rule 57(3) Brief, at 9-13.

STCC enfatiza que el DOC determinó adecuadamente, de conformidad con la legislación antidumping estadounidense, que las cuotas compensatorias deben aplicarse a todas las importaciones de cemento Portland gris y clinker de México a nivel nacional. STCC's November 19, 2001, Rule 57(2) and 56(1) Brief, at 205-35. STCC sostiene que las disposiciones de los acuerdos internacionales señalados por CDC no tienen fuerza directa o efecto sobre la legislación de los Estados Unidos, y por lo tanto, no gobiernan las determinaciones del DOC. Adicionalmente, indica el STCC, el cobro de las cuotas compensatorias sobre una base regional es inconstitucional y CDC no puede invocar las disposiciones que el Congreso ha elaborado “con el fin de permitir la valoración de las cuotas compensatorias en los casos de industria regional de manera que estén de acuerdo con las medidas constitucionales y las obligaciones internacionales de los Estados Unidos." Id. at 207.

STCC afirma que los acuerdos comerciales de la Ronda de Tokio y de la Ronda Uruguay en las cuales se basa CDC no son autoaplicables y por lo tanto, sus efectos legales en los Estados Unidos dependen de la legislación de implementación aprobada por el Congreso. STCC señala que tanto la Ley (Act) de Acuerdos Comerciales de 1979 como la URAA específicamente indican que cualquier disposición del acuerdo comercial que entre en conflicto con una disposición estadounidense no tendrá efectos bajo la legislación estadounidense. 19 U.S.C.§ 2504 (3) (a); 19 U.S.C.§ 3512 (a) (1). Id. at 211-12. STCC cites Suramerica de Aleaciones Laminadas, C.A. v. United States, 966 F.2d 660 (Fed. Cir. 1992) como ley reguladora de casos en esta materia. Adicionalmente, se ha dicho que el Código Antidumping de la Ronda de Tokio no tienen efectos porque ha sido superado por el Acuerdo Antidumping de la OMC. Id. at 213-14.

STCC enfatiza que la Sección 218 de la URAA enmendó la Tariff Act de 1930, específicamente para dar cumplimiento a las disposiciones en materia de industria regional del Acuerdo Antidumping de la OMC. Estas disposiciones no aplican en el caso de CDC por una serie de razones, de acuerdo con STCC. Primero, derivado de la Sección 291 de la URAA, las nuevas disposiciones aplican únicamente a las investigaciones cuyas solicitudes fueron presentadas después del 1° de enero de 1995. Id. at 215. Segundo, debido a que CDC exportó cemento Portland gris a la región sureña durante el periodo investigado, es sujeto de cuotas antidumping en todas sus exportaciones a los Estados Unidos, de acuerdo con 19 U.S.C. § 1673e (d) (l). Id. at 216. Tercero, CDC no puede invocar 19 U.S.C. § 1673c(m), bajo la cual el DOC debe ofrecer a ciertos exportadores la oportunidad de ser parte de un acuerdo de suspensión, porque el DOC carece de autoridad para ofrecer este tipo de acuerdos en esta etapa del procedimiento. Id. STCC afirma que el error del DOC de no ofrecer la oportunidad de firmar un acuerdo de suspensión es extemporáneo a estas alturas. STCC también argumenta que la interpretación consistente del gobierno estadounidense y de los antecedentes legislativos de la URAA expresamente reconocen que la Constitución de los Estados Unidos, debido a la Cláusula de Preferencia Portuaria y la Cláusula de Uniformidad, no permiten diferenciar el trato hacendario basado en puertos. Id. at 222.

El memorial del DOC presentado en el procedimiento ante este Panel, en cuanto al trato regional señala lo siguiente:

Este panel no tiene facultades para: 1) revisar la consistencia de las disposiciones estadounidenses en materia antidumping con las obligaciones adquiridas por el Acuerdo Antidumping de la OMC; 2) revisar la interpretación del Departamento de la Constitución estadounidense en cuanto a la aplicación de las disposiciones antidumping; o 3) revocar la determinación basándose en alegatos de metodología inapropiada de valoración.

Commerce's November 16, 2001, Rule 56 (2) Brief, at 89.

De conformidad con lo anterior, el DOC enfatiza que los Paneles de Solución de Controversias del TLCAN, como este, no tienen facultades para decidir sobre la consistencia de la legislación estadounidense con los Acuerdos de la OMC, porque: (1) El Artículo 1904 (2) del TLCAN autoriza a los paneles únicamente “a revisar la consistencia de la determinación con la legislación estadounidense, cuestión que no ha sido reclamada por CDC” y (2) 19 U.S.C.§ 3512(c)(1)(B) ordena que solo los Estados Unidos pueden apelar la acción u omisión de una agencia estadounidense en inconsistencia con el Acuerdo Antidumping de la OMC. La solución, si México considera que es agraviado en este tema, es una revisión ante un panel de solución de controversias ante la OMC, según el DOC. Id. at 90.

El DOC también sostiene que este Panel no está facultado para considerar las cuestiones mencionadas por DC, relativas a la interpretación de la Constitución estadounidense. En este sentido, el DOC se basa en la disposición 19 U.S.C.§ 1516a(g)(4) titulada “Excepción para excluir paneles binacionales de la revisión de asuntos constitucionales.” El DOC afirma que la solución ofrecida al CDC en este tema es elevar esta reclamación relativa a las disposiciones constitucionales al CIT, una vez concluido el proceso de revisión ante este panel.⁵  Id. at 91-92.

Finalmente, el DOC sostiene que este Panel carece de facultades para ordenar la revocación de la determinación basándose en el argumento de una indebida aplicación de la metodología de valoración, ya que las facultades del Panel se limitan a, cuando mucho, devolver la determinación con instrucciones para aplicar la metodología respaldada por la evidencia sustancial y que esté de conformidad con la legislación. Id. at 92-93.

En la audiencia oral ante este Panel, el representante legal del DOC reiteró la última posición de que el Panel carece de facultades para revisar los asuntos relacionados con la Constitución estadounidense y que CDC puede presentar estos temas ante un panel de la CIT de tres miembros. Transcript of Oral Hearing of February 27, 2002 at 95-99. Durante la discusión con los miembros del Panel, el representante del DOC también expresó que la posición del DOC de que carece de facultades para imponer cuotas compensatorias a nivel regional, de hecho, es más que un asunto de disposiciones legislativas , pues est;a claramente es señalado por dos disposiciones constitucionales. Id. at 95-96, 98. En sus réplicas durante la audiencia el representante legal de CDC comentó la posición del DOC de la siguiente manera:

El Sr. Richardson señaló hoy sin dejar lugar a dudas, que el Departamento se considera a sí mismo impedido para asignar cuotas a nivel regional, e identifica la Constitución como la fuente de tal prohibición. Es importante destacar que ésta es la primera vez que escuchamos al Departamento explicar su posición respecto a la determinación regional. La determinación final en esta revisión, que es la decisión revisada por este panel, nunca establece dicha posición.

Id. at 148-49.

3. Análisis

CDC pide a este Panel que determine que la decisión del DOC imponiendo cuotas a nivel nacional en este caso de industria regional, es contrario a la ley. La posición de CDC es apegarse a los términos del Acuerdo Antidumping de la OMC, del cual los Estados Unidos es Parte. El DOC no ha entrado al análisis sustantivo de este asunto, porque sostiene que este Panel de TLCAN no está facultado para considerar el tema.

Aceptamos plenamente dos proposiciones presentadas ante nosotros por el DOC: (1) en virtud de la Sección 102 de la URAA, en caso de conflicto entre una disposición del Acuerdo Antidumping de la OMC y cualquier legislación estadounidense, el primero no puede surtir efectos; y (2) un panel de TLCAN no tiene facultades para decidir si los Estados Unidos están en falta en el cumplimiento de sus obligaciones nacionales ante cualquier acuerdo de la OMC.

El aceptar estas dos proposiones, sin embargo, no significa de ninguna manera que aceptemos que el Acuerdo Antidumping de la OMC sea irrelevante para la misión que nos ha sido asignada, y que debamos cerrar nuestros ojos ante cualquier argumento en este procedimiento de revisión que se refiera a los compromisos internacionales de los Estados Unidos. Tal como lo ha reconocido el propio DOC en su Determinación Final, los términos de las obligaciones internacionales de los Estados Unidos pueden ser pertinentes para la interpretación de una disposición estadounidense, porque “una ley del congreso nunca debe interpretarse en violación de la la Ley de las Naciones, si existe cualquier otra posible interpretación” 64 Fed. Reg. at 13165-66 (quoting Murray v. Schooner Charming Betsy, 6 U.S. (2 Cranch.) 64, 118, 2 L. Ed. 208 (1804); citing Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States §114 (1987)). “cuando una ley del Congreso y un acuerdo internacional se refieran a un mismo objeto, los tribunales , las agencias regulatorias, y el Poder la Ejecutivo deberán esforzarse por interpretarlos de tal manera que ambos puedan surtir efectos” Id. at § 115, Comment a; Footwear Distributors and Retailers v. United States, 852 F. Supp. 1078 (Ct. Int'l Trade 1994). En ausencia de lenguaje expreso en contrario del Congreso, las disposiciones de los Estados Unidos no deben ser interpretadas en conflicto con los acuerdos comerciales internacionales firmados por la Nación. Federal Mogul Corp. v. United States, 63 F.3d 1572, 1581 (Fed. Cir. 1995); Fundicao Tupy S. A. v. United States, 652 F. Supp. 1538, 1543 (Ct. Int'l Trade 1987). En resumen, al llevar a cabo nuestra misión de revisar si el DOC ha actuado de conformidad con la legislación al llevar a cabo su función administrativa , estamos obligados a ver aquellos instrumentos internacionales que, como el Acuerdo Antidumping de la OMC, pueden ilustrar sobre la intención del Congreso.

Pasamos ahora a revisar el argumento de CDC sobre la determinación del DOC en cuanto a la asignación regional. Aún cuando la determinación del DOC rechaza los argumentos de CDC con base en la legislación y establece que no es necesario responder a las reclamaciones de CDC basadas en el Artículo 4.2 del Acuerdo Antidumping de la OMC, la determinación del DOC, sin embargo, establece que las disposiciones legislativas son consistentes con el Artículo 4.2. del Acuerdo Antidumping de la OMC. 64 Fed. Reg. at 13165-66.

El Artículo 4.2 establece requisitos alternativos respecto a la valoración regional de las cuotas, dependiendo de si la legislación constitucional del país importador permite la imposición de cuotas compensatorias a nivel regional. Cuando no hay un impedimento constitucional, la regla general del Artículo 4.2 es aplicable, requiriendo que las cuotas se limite a los bienes investigados destinados a ser consumidos en el área regional específica. Por otro lado, en caso de que exista una prohibición constitucional, el Artículo 4.2 da reglas más detalladas. La correcta aplicación del Artículo 4.2 en el caso de los Estados Unidos, por consiguiente, requiere de una determinación de si la Constitución estadounidense prohibe la imposición de las cuotas compensatorias a nivel regional. Efectivamente, los demandados y STCC hicieron argumentos oponiéndose a los argumentos del DOC en el aspecto constitucional id. at 13164, pero el DOC no no llego a ninguna determinación sobre la materia. Aparentemente fue hasta la audiencia oral ante este Panel que el DOC dio su opinión acerca de que sí hay un obstáculo constitucional para la determinación de cuotas compensatorias a nivel regional pero incluso en ese momento el DOC declaró su posición en este punto en los términos más escuetos.

Es un principio vital y respetado de la legislación administrativa estadounidense que la agencia que se encuentre administrando un procedimiento adjudicativo debe razonar sus decisiones y establecer de forma suficientemente clara la conección entre el proceso de razonamiento llevado a cabo y las conclusiones alcanzadas. Securities & Exchange Commission v. Chenery Corp., 332 U.S. 194, 196 (1947) (“Si la acción administrativa está sujeta a examen por las bases sobre las que pretende descansar, tales bases deben ser fijadas con tal claridad que sean comprensibles”); Burlington Truck Lines v. United States, 371 U.S. 156, 168-69 (1962) (“Los tribunales pueden no aceptar en apelación los razonamientos hechos por el representante post hoc en cuanto a la acción de la agencia; Chenery requiere que una decisión discrecional de una agencia administrativa sea confirmada, si tal es el caso, sobre las mismas bases articuladas en la decisión de la agencia misma”) Accord Elec. Consumers Res. Council v. F.E.R.C., 747 F. 2d 1511, 1513 (D.C. Cir 1984); SKF USA Inc. v. United States, 254 F. 3d 1022, 1028 (Fed. Cir. 2001); Rhodia Inc. v. United States, 185 F. Supp. 2d 1343 (Ct. Int'l Trade 2001); A. Hirsh, Inc. v. United States, 729 F. Supp. 1360, 1362 (Ct. Int'l Trade 1990).

La omisión de una agencia de cumplir con estos estándares de razonamiento al momento de elaborar una determinación priva a la partes de su oportunidad de tener un procedimiento justo y transparente, haciendo imposible la misión de la autoridad revisora. En este caso, debido a que la decisión del DOC en cuanto a la valoración regional se basó aparentemente sea en forma parcial o totalmente, en sus percepciones acerca de lo que dictaba la Constitución en esa materia, dichas percepciones debieron expresarse al momento de tomar las decisiones por parte la agencia. Sin el beneficio de que el DOC expresara sus opiniones en el asunto constitucional, los demandados no gozaron de “su día en la corte”, independientemente de si este Panel puede revisar la decisión de la agencia (sobre esta cuestión no se expresará opinión por el momento) o, en cambio, se potencializa la revisión ante un panel de tres miembros del CIT, como pide el DOC. El Panel encuentra que el DOC falló al no expresar su posición en cuanto a las cuestiones constitucionales en el curso del procedimiento de toma de decisiones, lo cual es contrario a derecho.

4. Conclusión

El tema de la aplicación de la cuota compensatoria a nivel regional es devuelto al DOC, para que proporcione una mayor explicación sobre de las bases de su decisión, con referencia particular a los requisitos de la Constitución estadounidense. A la luz de est a devolución encontramos innecesario entrar a la cuestión de si el Panel está facultado o no para revisar las cuestiones de interpretación constitucional y de si el Panel está facultado para ordenar al DOC el revocar las cuotas compensatorias basándose en el alegato de una inapropiada metodología de valoración.
 

Durante la séptima revisión administrativa, CDC reclamó un ajuste a sus gastos indirectos reportados por intereses supuestamente generados al financiar los depósitos en efectivo para garantizar las cuotas compensatorias. En su Determinación Final, el DOC negó a CDC tal ajuste, argumentando que la negativa era consistente con el análisis del DOC de tales gastos en la sexta revisión administrativa y basándose en la práctica de la agencia, como se describe en Antifriction Bearings (Other Than Tapered Roller Bearings) and Parts Thereof from France, et al., 62 Fed. Reg. 54043, 54079 (October 17, 1997). Ver Final Determination, 64 Fed. Reg. at 13163. Al negar el ajuste a CDC, el DOC adoptó su discusión respecto a este tema en los Resultados Finales de la Sexta Revisión Administrativa 63 Fed. Reg. 12764 (March 16, 1998). En dicha revisión, el DOC indicó que las disposiciones antidumping no contienen una definición precisa de qué constituye un gasto de venta. 63 Fed. Reg. at 12782. En cambio, el DOC señaló que el Congreso le dio facultad discrecional para determinar qué constituye un gasto de venta y que era una cuestión de política para el DOC considerar si habían gastos de financiamiento asociados con depósitos en efectivo. Id.

El DOC razonó que hay una distinción entre “gastos de administración derivados de actividades económicas en los Estados Unidos y gastos de administración directos, consecuencias inevitables de una resolución antidumping," y que un ajuste debería hacerse únicamente para gastos de administración directos, consecuencia inevitable de la resolución de dumping. Id. Los gastos financieros, explicó el DOC, no son directos ni son consecuencia inevitable de la resolución de dumping, señalando lo siguiente:

El dinero es fungible. Si un importador adquiere un préstamos para cubrir un costo de operación, puede significar simplemente que no necesitará pedir dinero prestado para cubrir un costo de operación diferente. Las empresas pueden elegir el cumplir sus obligaciones con depósitos en efectivo de distintas formas que descansan en recursos de capital existente o que requieren allegarse de nuevos recursos mediante deuda o emisión de acciones . Por ejemplo, las empresas pueden elegir pagar los depósitos en efectivo, obteniendo préstamos, aumentando los precios de venta, o aumentado su capital mediante la venta de acciones. De hecho, las empresas enfrentan sus elecciones cada día, asumiendo sus gastos y obligaciones financieras. No hay nada de inevitable en que una empresa tenga que financiar depositos en efectivo y no hay manera de que el DOC identifique la motivación o uso de dichos fondos, aunque los hubiere.

Id. Basado en este razonamiento, el DOC determinó que no existen bases para reducir los gastos de ventas indirectos reportados.

El DOC también determinó que no se debería usar una cantidad imputada que teóricamente sería asociada con el financiamiento de depósitos en efectivo. Id. at 12783. El DOC argumentó que "no hay costos de oportunidad reales asociados con depósitos en efectivo al pagar tales depósitos como una precondición para hacer negocios en los Estados Unidos. Las empresas no pueden elegir no pagar los depósitos en efectivo si quieren importar, ni pueden dictar los términos, condiciones o calendarizaciones de tales pagos. " Id.

2. Argumentos de las Partes

CDC reclamó que la decisión del DOC de negar un ajuste a sus gastos indirectos reportados por intereses supuestamente generados al financiar los depósitos en efectivo para garantizar las cuotas compensatorias contradijo sus determinaciones anteriores, así como las decisiones del CIT reforzando dichos argumentos. CDC's May 21, 2001, Rule 57(1) Brief, at 50.

CDC afirma que el DOC, en determinaciones previas permitió un ajuste a sus gastos indirectos reportados por intereses supuestamente generados al financiar los depósitos en efectivo para garantizar las cuotas compensatorias, y que el DOC apuntó que dichos gastos por intereses fueron incurridos como “resultado de la necesidad de pagar los depósitos antidumping en efectivo” y por lo tanto “se incurre en ellos sólo por la existencia de una resolución antidumping." Id. at 50 (citando Tapered Roller Bearings and Parts Thereof, Finished and Unfinished, from Japan, and Tapered Roller Bearings, Four Inches or Less in Outside Diameter, and Components Thereof from Japan ("TRBs"), 62 Fed. Reg. 11826, 11830 (March 13, 1997)). CDC reclama que el DOC señala que “ha sido una vieja práctica el no tratar gastos asociados con procedimientos antidumping como gastos de venta" y que dichos gastos no son “incurridos al vender la mercancía en investigación”. El DOC argumentó que de acuerdo a las disposiciones, ellos no deben ser deducidos del precio de valor reconstruido. CDC's May 21, 2001, Rule 57(1) Brief, at 50-51. CDC señaló que el DOC dijo que era justo permitir el ajuste para compensar a las empresas por el “costo de oportunidad” asociado con los gastos de financiamiento de los depósitos de efectivo. Id. at 51. CDC argumenta que el pago de los depósitos en efectivo pueden ser financiados en muchas formas, dificultando dar seguimiento a los costos reales de financiar dichos gastos. El DOC ha permitido previamente el ajuste sin importar cómo se haya financiado. EL DOC ha reconocido que una empresa incurre en gastos reales así haya obtenido préstamos o adquiridos fondos de otras actividades de inversión para financiar los depósitos en efectivo por dumping y ha imputado tales costos para reportar el gasto al DOC. Id. at 55-56. CDC argumenta que en cada situación hay costos asociados con el financiamiento de los depósitos en efectivo. Id. at 56.

CDC también afirma que hasta una decisión reciente NTN Bearing Corp. v. United States, 104 F. Supp. 2d 110, 138 (Ct. Int'l Trade 2000), el CIT consistentemente ha apoyado la posición de que el DOC debe permitir a CDC el ajuste por gastos indirectos de ventas, por los intereses supuestamente incurridos al financiar los depósitos en efectivo por las cuotas compensatorias, y en los casos de revisión a la decisión del DOC, el CIT ha aprobado el uso del ajuste, sea para confirmar la decisión del DOC y garantizar el ajuste, o para devolver la decisión del DOC negando el ajuste. Id. at 52. En el caso NTN Bearing CDC indica que el CIT señaló que el DOC "actuó razonablemente al negar la reclamación de NTN de un ajuste por gastos por intereses y por lo tanto, la determinación del DOC se confirma" Id. Sin embargo, CDC minimiza el caso NTN Bearing señalando que está siendo apelado ante el Circuito Federal, el cual no ha tenido la oportunidad de emitir una decisión que obligaría a este Panel. Id. at 56.

El DOC argumenta que ha negado debidamente el ajuste a los gastos indirectos por ventas en Estados Unidos, por intereses incurridos al financiar el depósito en efectivo de las cuotas compensatorias por dumping. Commerce's November Rule 56(2) Brief, at 93. El DOC, citando el caso TRB, reconoce que anteriormente ha aceptado este ajuste. Id. at 95. Sin embargo, recientemente el DOC señala que ha revisado su práctica de negar el mencionado ajuste, teniendo como consecuencia el efecto de no reducir la base de gastos indirectos por ventas imputados a gastos asociados con el pago de los depósitos en efectivo del precio estadounidense. Id. La razón de que el DOC revisara su práctica es que ahora distingue entre gastos administrativos directos, consecuencia inevitable de una determinación de cuota compensatoria (en donde el DOC acepta el ajuste) y gastos administrativos derivados de actividades económicas en los Estados Unidos (en donde el DOC no permite el ajuste). Según el DOC; no hay nada inevitable en que una empresa tenga que financiar sus depósitos en efectivo. El DOC no debe permitir el ajuste por financiar sus depósitos en efectivo. Id. at 99.

El DOC indica que el CIT ha reconocido que el DOC puede cambiar sus políticas, en la medida en que presente un razonamiento lógico que justifique el cambio de sus prácticas anteriores, Id. at 98 (citing Timken Co. v. United States, 989 F. Supp. 234, 250 (Ct. Int'l Trade 1997), vacated in part on other grounds, 1 F. Supp. 2d 1390, 1393 (Ct. Int'l Trade 1998)), y según su opinión así se hizo en la Determinación Final de este caso. Id. at 99 (citing Seventh Review Final Results, 64 Fed. Reg. at 13163 (adoptando la discusión establecida en la sexta revisión en los Resultados Finales de la Sexta Revisión, 63 Fed. Reg. at 12782)).

STCC afirma que el DOC está facultado para aplicar su actual política de negar el ajuste por financiar sus depósitos en efectivo en este caso. STCC's November 19, 2001, Rule 57(2) Brief, at 148. STCC reconoce que el DOC aceptó el ajuste por financiar los depósitos en efectivo en el pasado, pero que una agencia federal, tal como el DOC, puede cambiar su interpretación y aplicación de las disposiciones y reglas, en la medida en que las nuevas interpretaciones y aplicaciones sean consistentes con la intención del legislador y sean razonablemente explicadas.. Id. at 149. Adicionalmente, STCC indica que el CIT ha reconocido que "no hay regla para la stare decisis administrativa." Id. at 149 (quoting Toyota Motor Sales, U.S.A., Inc. v. United States, 585 F. Supp. 649 (Ct. Int'l Trade 1984)).

STCC también reclama que el DOC no tiene bases legales para hacer un ajuste a sus gastos indirectos reportados por intereses supuestamente generados al financiar los depósitos en efectivo, STCC's November 19, 2001, Rule 57(2) Brief, at 143, y que la negativa del ajuste a sus gastos indirectos reportados por intereses supuestamente generados al financiar los depósitos en efectivo es consistente con las regulaciones y disposiciones federales. Id. at 150. De acuerdo con STCC, si el DOC permite el ajuste a sus gastos indirectos reportados por intereses supuestamente generados al financiar los depósitos en efectivo, entonces habría un ajuste para el precio de exportación y precio de exportación reconstruido en cada instancia en que se financien depósitos en efectivo. Id. at 151. De cualquier manera STCC señala que la disposición que regula los requisitos para ajustar el precio de exportación y el precio reconstruido de exportación - 19 U.S.C. § 1677a(c) - no hacen referencia a los gastos por financiamiento de depósitos en efectivo. Id. at 151. STCC afirma que el Tribunal del Circuito Federal "ha reconocido el principio básico de interpretación legal, que una enumeración legal de términos específicos- sin calificar el lenguaje - tiende a indicar la intención legislativa de excluir todos los puntos no enumerados " Id. at 152. Entonces, de conformidad con STCC, el hecho de que ciertos ajustes al precio de exportación y al precio reconstruido de exportación están enlistados en 19 U.S.C. § 1677a(c) indica que otros ajustes derivados- tal como un ajuste para financiar depósitos en efectivo - no estaban considerados por el Congreso. Id.

3. Análisis

La disposición legal aludida -19 U.S.C. § 1677a(c) & (d) - no da una clara guía respecto a cuándo puede haber un ajuste a sus gastos indirectos reportados por intereses supuestamente generados al financiar los depósitos en efectivo para garantizar las cuotas compensatorias. A la luz de la considerable deferencia que este panel debe reconocer al conocimiento especializado del DOC al administrar la legislación antidumping, el asunto para este Panel binacional es si la interpretación del DOC es una construcción legal permisible. Steel Auth. of India, Ltd. v. United States, 146 F. Supp. 2d 900, 905 (Ct. Int'l Trade 2001). Sostenemos que lo es y que el DOC interpretó razonablemente las disposiciones legales aplicables al distinguir entre (a) gastos de administración directos, consecuencia inevitable de una resolución de cuotas compensatorias, y (b) gastos de administración derivados de actividades económicas en los Estados Unidos, y al determinar que al tener que financiar los depósitos en efectivo, se cae en la categoría anterior. Encontramos también que, respecto a los costos por intereses imputados, el DOC razonablemente interpretó las disposiciones legales aplicables, al concluir que no existe un costo real asociado con los depósitos en efectivo, cuando el pago de dichos depósitos es una precondición para hacer negocios en los Estados Unidos. Aún más importante es que aunque el DOC haya cambiado sus prácticas no demerita la lógica en la actual interpretación del DOC. Tal como lo indicó recientemente el CIT:

Una agencia debe permitir medir la sabiduría de su política en una base continua. Bajo el esquema Chevron, la discreción de la dependencia para reconsiderar políticas es inalienable. Cualquier creencia de que el Congreso haya intentado congelar una interpretación administrativa de una disposición, sería totalmente contraria al concepto de Chevron, el cual asume y aprueba la habilidad de las agencias para modificar sus interpretaciones.

Koyo Seiko Co., Ltd. v. United States, 2002 Ct. Intl. Trade LEXIS 10, slip op. 2002-11 (February 1, 2002).

Señalamos que la decisión de este Panel Binacional resulta en conformidad con las tres decisiones más recientes del CIT en torno a este tema Ver Koyo Seiko Co., Ltd. v. United States, 2002 Ct. Intl. Trade LEXIS 10; slip op. 2002-11 (Ct. Int'l Trade February 1, 2002); NTN Bearing Corp. v. United States, 2002 Ct. Intl. Trade LEXIS 8; slip op. 2002-07 (Ct. Int'l Trade January 24, 2002); and NTN Bearing Corp. v. United States, 155 F. Supp. 2d 715 (Ct. Int'l Trade 2001).⁶

4. Conclusión

Basado en todo lo anterior, el DOC debidamente negó el ajuste en los gastos indirectos por ventas de CDC en los Estados Unidos, por intereses incurridos en el financiamiento de depósitos en efectivo por cuotas compensatorias. De acuerdo con ello, se confirma la Determinación del DOC.