REVISIÓN ANTE UN PANEL BINACIONAL
CONFORME A LO DISPUESTO POR 
EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE
Artículo 1904

522.     IV.3. Falta de Representatividad de la CNIAA y de sus Representantes.

523. Respecto de estas reclamaciones los argumentos de las Reclamantes en esencia fueron:

524. * La CNIAA no demostró que tenía facultades para representar a los ingenios azucareros durante la investigación, en violación a los artículos 50 y 85 de la LCE, 75 del RLCE y 19 del CFF. Y, posteriormente, la AI pretendió corregir dicho error, aplicando indebidamente el artículo 335 CFPC.

525. * Las Reclamantes, con los mismos fundamentos legales, consideran que la AI erróneamente reconoció la personalidad de quienes se ostentaron como representantes legales de la CNIAA y que, posteriormente, de manera indebida pretendió corregir dicho error.

526. La AI, por su parte, respondió:

527. * Que la CNIAA presentó documentos probatorios tanto de su representatividad, como de la de sus representantes legales.

528. Este Panel considera que el agravio presentado por las Reclamantes, en relación con la falta de personalidad de la CNIAA y de sus representantes legales, es infundado e improcedente. A continuación se exponen las razones de esta determinación.

529. Las Reclamantes parten del falso supuesto de que, para probar la representación de la CNIAA en el procedimiento antidumping la Cámara debió exhibir "un documento de los ingenios azucareros otorgando facultades de representación a la Cámara". Esto es, las Reclamantes basan su argumento en que la representación que requiere el artículo 50 de la LCE se refiere a que la CNIAA tenga un mandato expreso de los ingenios azucareros que la componen para intervenir en el procedimiento antidumping. 

530. Lo anterior es erróneo ya que la representación de la CNIAA deriva de la Ley de Cámaras Empresariales y sus Confederaciones. En efecto, de acuerdo con el artículo 10 fracción IV de dicho ordenamiento las cámaras de referencia tendrán por objeto:

531. …Defender los intereses particulares de las empresas afiliadas, a solicitud expresa de éstas, en los términos que establezcan los estatutos;…

532. Este requisito se corrobora según lo dispuesto por el artículo 5 de los Estatutos de la CNIAA que la faculta, entre otras cosas, para participar en la defensa de intereses particulares de sus socios, sin más limitaciones que las señaladas en la Ley de Cámaras Empresariales y sus Confederaciones, y para representar en general a todos sus asociados ante las autoridades federales y locales y ejercitar las funciones necesarias para llevar a cabo los objetos antes enunciados (fracciones III y VIII).

533. Como se aprecia, la facultad de representación de la CNIAA deriva de una disposición legal y, por lo tanto, no es exigible para acreditarla un poder específico de cada uno de sus afiliados para promover el procedimiento antidumping. Por lo anterior, se considera que la actuación de la AI es legal.

534. En consecuencia, tampoco se configura la gestión de negocios, argumentada por las Reclamantes y que está prohibida por el artículo 19 del CFF.

535. De acuerdo con el artículo 1896 del CCF, se entiende por gestor de negocios: "El que sin mandato y sin estar obligado a ello se encarga de un asunto de otro…". Sin embargo, como se señaló en el numeral anterior, la CNIAA tiene la facultad legal de representar a sus afiliados para la defensa de sus intereses particulares, por lo cual su actuación, aun sin un mandato expreso para el caso que nos ocupa, no se puede calificar como gestión de negocios.

536. Las Reclamantes reconocen que la CNIAA presentó documentación demostrando las facultades de representación legal del señor Albino Lara Valerio para actuar como Director General y representante legal de la misma⁵⁵.

537. El artículo 75 del RLCE establece los requisitos que debe contener la solicitud de inicio de una investigación antidumping y en su fracción II señala:

538. Nombre o razón social y domicilio del promovente y, en su caso, de su representante, acompañando los documentos que lo acrediten.

539. La SECOFI confirmó que el señor Albino Lara Valerio presentó la documentación idónea y ello fue reconocido por las Reclamantes, ya que actuó como Director General de la CNIAA durante todo el procedimiento y conforme a las facultades que le fueron legalmente conferidas. Por lo tanto, al no haber falta de representación legal, la AI actuó correctamente al aceptar la solicitud y declarar el inicio de la investigación.

540. En relación con la carta poder otorgada el 14 de enero de 1997 a los señores Rodolfo Cruz Miramontes, Oscar Cruz Barney y Julio Escandón Palomino, las Reclamantes argumentan que dicha carta poder no acredita la personalidad de estos representantes, toda vez que la misma no fue ratificada por la AI, como señala el artículo 19 del CFF.

541. La finalidad de la ratificación de firmas es corroborar la autenticidad de los actos que se han hecho fuera de la fe pública de los notarios, jueces o autoridades administrativas correspondientes. En el caso que nos ocupa, los testigos que aparecen en la carta poder son servidores públicos de la UPCI, por lo cual el otorgamiento de poderes se da ante la fe de la propia AI.

542. Como correctamente señala la AI en su memorial, "la ratificación de firmas y el otorgamiento del poder se realizaron en un mismo acto, ya que los funcionarios públicos ante quienes se acreditó la personalidad, se cercioraron tanto de la identidad de la persona que otorgó el poder como de aquéllas a quienes se facultó".

543. Más aún, no es necesario que las firmas sean "ratificadas" por la AI, como erróneamente señalan las Reclamantes. Quien ratifica la firma es el otorgante del poder y lo hace en presencia de la autoridad para que ésta se cerciore de la veracidad del otorgamiento del mismo, cuando éste se otorga en documento privado y en acto distinto, sin estar presente la autoridad ante quien el mandatario va a actuar, y tiene el propósito de que la autoridad se cerciore de la identidad tanto de los poderdantes como de los apoderados. Sin embargo, en este caso el otorgamiento del poder se hizo directamente en presencia de la AI, por lo tanto no es necesaria la ratificación por ser inocua.

544. Por lo anterior, se considera correcto el criterio de la AI en el sentido de que la carta poder cumplió con el requisito de ratificación establecido en el CFF y, en consecuencia, es suficiente para acreditar la personalidad de los mandatarios a partir de la fecha en que se firmó.

545. Finalmente, las Reclamantes señalan que la AI pretendió corregir la omisión de la falta de personalidad de los representantes de la CNIAA, aplicando de manera supletoria el artículo 335 del CFPC, que dispone:

546. Cuando una excepción se funde en la falta de personalidad o en cualquier defecto procesal que pueda subsanarse, para encauzar legalmente el desarrollo del proceso, podrá el interesado corregirlo en cualquier estado del juicio.

547. Durante el procedimiento administrativo las Reclamantes presentaron una excepción de falta de personalidad, en el sentido de que diversos individuos no acreditaron ser representantes legales de la CNIAA en los términos del artículo 19 de CFF. Debe destacarse que ni en la LCE ni en el CFF se regula la excepción de falta de personalidad. Dentro de los incidentes de previo y especial pronunciamiento que prevé el CFF no se encuentra contemplado el de falta de personalidad, así es que se plantea la siguiente cuestión: ¿qué ley resulta aplicable a esta excepción presentada por las Reclamantes, si no hay disposición expresa en el CFF ni en la LCE?

548. Recordemos que el Código Civil Federal en su artículo 18 señala:

549. El silencio, obscuridad o insuficiencia de la ley no autorizan a los jueces o tribunales para dejar de resolver una controversia.

550. Esto es, ante el silencio del CFF y la LCE, la substanciación de la excepción de falta de personalidad debe llevarse a conforme a lo que establece el CFPC.

551. Además, conforme al segundo párrafo del artículo 5º del CFF, a menos que se trate de disposiciones fiscales de aplicación estricta (que no es el caso de la representación) "…a falta de norma fiscal expresa se aplicarán supletoriamente las disposiciones del derecho federal común…" esto es, el CFPC.

552. Por lo anterior, el artículo 335 del CFPC sí resulta de aplicación supletoria al CFF y en el caso de que erróneamente se considerara ilegal la carta poder otorgada a los señores Rodolfo Cruz Miramontes, Oscar Cruz Barney y Julio Escandón Palomino, cualquier omisión resultaría subsanada con la presentación del Acta de Asamblea Extraordinaria de la CNIAA del 10 de diciembre de 1997, en la que se reconoce, por la totalidad de sus miembros, todo lo actuado por los representantes de la misma en el procedimiento antidumping y se ratifican sus facultades de representación.

553. En consecuencia, se tienen por contestados los argumentos de "Falta de Representatividad de la CNIAA y de sus representantes" y se desechan por improcedentes.

554.     IV.4. Determinación Errónea de que la Solicitud de Investigación se presentó en nombre de la Producción Nacional.

555. Las Reclamantes consideran que la AI erróneamente consideró que la CNIAA representaba a la producción nacional, pues parten del supuesto de que sólo los productores de JMAF podrían ser considerados como legitimados para actuar en nombre de la producción nacional.

556. Como se analizó antes, al tratar la cuestión de la legitimidad de la CNIAA, en la legislación mexicana los productores de un producto similar están legitimados para presentar una solicitud de inicio de una investigación antidumping.

557. En la sección anterior este Panel llegó a la conclusión de que el JMAF y el azúcar son productos similares, con lo que la legitimación otorgada por el artículo 50 de la LCE a los productores de producto similar se materializa en el caso que nos ocupa en favor de la industria del azúcar de la caña (representada por la CNIAA), que puede, en consecuencia, legítimamente presentar la solicitud de inicio de la investigación antidumping a nombre de la producción nacional.

558. Como se verá en la siguiente sección, al no existir producción nacional de JMAF distinta de la que realizan las dos empresas importadoras del producto, en el caso que nos ocupa la producción nacional no puede ser otra más que la de azúcar de caña.

559. La representatividad que exige el segundo párrafo del artículo 50 de la LCE, se refiere al solicitante legitimado para solicitar el inicio de la investigación y se determina como lo dispone el artículo 40 de la misma ley, que es una disposición accesoria respecto del artículo 50. Por lo tanto, la representatividad exigida es la de la CNIAA que, en efecto, la tiene, pues agrupa a la casi totalidad de los ingenios azucareros del país.

560. En consecuencia, los argumentos de las Reclamantes respecto de la "determinación errónea de que la solicitud de investigación se presentó en nombre de la producción nacional", se tienen por contestados y se desechan por improcedentes.

561.     IV.5. Exclusión Errónea de ciertos Productores Nacionales de JMAF.

562. Respecto de esta reclamación, los argumentos de las Reclamantes son, en lo substancial, los siguientes:

563. * La SECOFI indebidamente desconoció a los productores nacionales de JMAF.

564. * La SECOFI ilegítimamente excluyó a Almex por ser importador de JMAF.

565. * La exclusión de Arancia por tener una producción incipiente fue indebida.

566. Por su parte, la AI, en esencia, respondió lo siguiente:

567. * La SECOFI determinó, conforme a las disposiciones jurídicas en la materia, la rama de producción nacional. La producción nacional de JMAF es inexistente al ser los productores nacionales también los importadores y porque declararon que no presentarían demanda antidumping.

568. * La SECOFI puede excluir de la producción nacional a los productores que sean importadores.

569. Previo a la investigación, la SECOFI conocía que Almex y Arancia eran las principales productoras y, a su vez, importadoras y fueron excluidas de la "rama de producción nacional" conforme al artículo 4.1 del Acuerdo Antidumping.

570. A fin de resolver esta cuestión es importante tener en cuenta que en la determinación de la representatividad se excluye a los productores vinculados, así como a los productores que son también importadores. El segundo párrafo del artículo 40 de la LCE dispone:

571. Sin embargo, cuando unos productores estén vinculados a los exportadores o a los importadores o sean ellos mismos importadores del producto investigado, el término producción nacional podrá interpretarse en el sentido de abarcar, cuando menos, el 25 por ciento del resto de los productores. Cuando la totalidad de los productores estén vinculados a los exportadores o a los importadores o sean ellos mismos importadores del producto investigado, se podrá entender como producción nacional al conjunto de los fabricantes de la mercancía producida en la etapa inmediata anterior de la misma línea continua de producción.

572. Al igual que ocurre con el Acuerdo Antidumping, la determinación de la representatividad de la rama de la producción nacional es un requisito impuesto a los productores del producto "idéntico o similar" que sufre el daño o la amenaza de daño legitimados para solicitar el inicio de la investigación.

573. En el caso del Derecho mexicano interno se legitima también a los productores que están en la etapa inmediata anterior de la misma línea continua de producción, cosa que no ocurre en el Acuerdo Antidumping. Quiere esto decir, en el caso que ocupa a este Panel, que si el solicitante del inicio de la investigación antidumping se determinara por producto idéntico, los productores de la mercancía producida en la etapa inmediata anterior de la misma línea de producción, es decir los productores de maíz, estarían legitimados. Pero en el caso de que el solicitante se determine por producto similar, como en efecto ocurre en esta revisión, los productores de la mercancía producida en la etapa inmediata anterior de la misma línea de producción legitimados son los productores de la caña de azúcar.

574. Si, como lo pretenden las Reclamantes, el artículo 40 de la LCE no fuera accesorio, sino que tuviera vida autónoma, y si se considerara (lo que es improcedente) que en el artículo 50 de la LCE se establece una prelación que privilegia a los productores de la mercancía idéntica sobre los productores de la mercancía similar, la conclusión sería que, a falta de solicitud de inicio de la investigación presentada por los productores nacionales del JMAF, los únicos legitimados para solicitar el inicio de la investigación antidumping serían los productores de maíz. Sin embargo, esta es una interpretación indebida por las siguientes razones:

575. a) Como ya se dijo, el artículo 40 es accesorio del artículo 50 de la LCE.

576. b) El artículo 50 de la LCE no establece prelación alguna en favor de los productores del producto idéntico, lo que quiere decir que lo mismo podrían presentar la solicitud de inicio los productores nacionales de JMAF, que los productores nacionales de azúcar.

577. c) Dependiendo del producto en el que se apoyara la legitimación de quien presenta la solicitud de inicio de investigación, la mercancía producida en la etapa inmediata anterior sería el maíz, en caso de producto idéntico, o la caña de azúcar, en caso de producto similar.

578. d) Mezclar las disposiciones del Acuerdo Antidumping con las del Derecho interno mexicano de manera sesgada y con el mero propósito de excluir a los productores del producto similar es inválido. Si se combinan una y otra normatividad el resultado es bien distinto: ningún productor en la etapa inmediata anterior estaría legitimado para presentar la solicitud de inicio, ni los productores de maíz ni los productores de caña de azúcar.

579. Precisamente el que el Acuerdo Antidumping no legitime a los productores en la etapa anterior y el que establezca prelación entre el producto idéntico y el producto similar son las razones por las que la AI se ocupa de la producción nacional del JMAF. Así, la AI para determinar en definitiva la legitimidad de quien presenta la solicitud de inicio de investigación hace, en el curso de la investigación antidumping, el análisis de la producción nacional de JMAF y de la situación que guardan los productores nacionales.

580. Conforme al segundo párrafo del artículo 40 de la LCE y del artículo 60 del RLCE, cuando los productores nacionales del producto idéntico están vinculados a los productores extranjeros o a los importadores, o son ellos mismos importadores del producto, pueden ser excluidos del concepto producción nacional para efectos de representatividad.

581. En el presente caso quedó demostrado, a fin de cuentas, que los dos únicos productores de JMAF durante el período de investigación eran también durante ese periodo los dos principales importadores del producto idéntico; esta es razón suficiente para su exclusión. Al ser esos los dos únicos productores del producto idéntico queda abierta plenamente la legitimidad (no sólo en términos de la legislación mexicana interna, que no establece prelación, sino también en términos del Acuerdo Antidumping) para que sean los productores del producto similar quienes presenten legítimamente la solicitud de inicio de la investigación, sin que pueda considerarse que los únicos legitimados son los productores de maíz.

582. En consecuencia, los argumentos y la reclamación de las Reclamantes de la "exclusión errónea de ciertos productores nacionales de JMAF", se tienen por contestados y se desechan por improcedentes.

583.     IV.6. Equivocación de la Autoridad Investigadora al ignorar el hecho de que el Azúcar no es una Mercancía Producida en la Etapa Inmediata Anterior de la misma Línea Continua de Producción ⁵⁶.

584. Respecto de esta reclamación los argumentos de las Reclamantes son, en lo substancial, los siguientes:

585. * La SECOFI ignoró indebidamente que el azúcar no es una mercancía producida en la etapa inmediata anterior de la misma línea de producción.

586. * La SECOFI interpretó indebidamente el artículo 40 de la LCE en cuanto a representatividad de la CNIAA de los fabricantes de la mercancía producida en la etapa anterior de la misma línea de producción del JMAF.

587. * Conforme al artículo 40 de la LCE, cuando todos los productores del producto similar son partes relacionadas, la industria nacional se define respecto del grupo de productores de los bienes producidos en la etapa inmediata anterior en la misma línea continua de producción. Como sólo se excluyó a Almex el criterio no es aplicable. El producto inmediato anterior es el maíz o algún derivado del maíz.

588. Por su parte, la AI, en esencia, respondió lo siguiente:

589. * La legislación mexicana permite excluir de la definición de la rama de producción nacional a los productores que sean importadores de las mercancías investigadas. La investigación administrativa no se inició por el concepto del bien producido en la etapa inmediata anterior, sino en relación con los productores nacionales del bien similar con características muy parecidas.

590. Deben tenerse aquí por reproducidas todas las consideraciones hechas por este Panel en el apartado anterior y que se refieren a la interpretación y aplicación del artículo 40 de la LCE. Se expresarán sólo consideraciones adicionales.

591. Al ser suficiente para eliminar del concepto de producción nacional el hecho de que los productores nacionales de JMAF tengan el carácter de importadores, los artículos 61 y 62 del RLCE relacionados con la vinculación entre productores nacionales de JMAF y los exportadores extranjeros o los importadores de JMAF, en contra de lo que consideran las Reclamantes, resultan irrelevantes.

592. Estén o no vinculados los productores nacionales de JMAF con los productores extranjeros o los importadores, se les puede excluir de la producción nacional por ser ellos mismos importadores.

593. En consecuencia, los argumentos de las Reclamantes de la "equivocación de la AI al ignorar el hecho de que el azúcar no es una mercancía producida en la etapa inmediata anterior de la misma línea continua de producción", se tienen por contestados y se desechan por improcedentes.

594. IV.7. Aceptación Errónea de Declaración Falsa del Solicitante en el Sentido de que no existía Producción de JMAF en México durante 1996; y IV.8. Error de la AI al no examinar la Exactitud y Veracidad de la Información y Pruebas aportadas en la Solicitud de Investigación.

595. Respecto de estas reclamaciones los argumentos de las Reclamantes son, en lo substancial, que la SECOFI simplemente se basó en la afirmación de la CNIAA de que no había producción nacional de JMAF y que la solicitud de investigación tenía información inconsistente respecto de la producción nacional de JMAF. Las Reclamantes alegan la violación a diversas disposiciones del Acuerdo Antidumping y hacen referencia a los artículos 63, 75, 77, 78, 80 y 81 del RLCE.

596. Por su parte, la AI, en esencia, respondió que antes del inicio de la investigación conocía que Almex y Arancia eran los principales productores e importadores de JMAF, que la CNIAA presentó todos los documentos a su alcance y que analizó la exactitud de las pruebas para determinar que había razones suficientes para presumir o suponer la existencia de una práctica desleal.

597. Este Panel considera que no existe en la legislación mexicana interna una disposición equivalente al artículo 5.3 del Acuerdo Antidumping, que dispone:

598. Las autoridades examinarán la exactitud y pertinencia de las pruebas presentadas con la solicitud para determinar si existen pruebas suficientes que justifiquen la iniciación de una investigación.

599. En efecto, las normas del Derecho mexicano interno que regulan directamente el inicio de la investigación son los artículos 52 de la LCE y 80 y 81 del RLCE y en ninguno de ellos se le impone a la AI el examen de las pruebas presentadas.

600. Por otra parte, el artículo 63 del RLCE es sólo aplicable en el caso de que los solicitantes no representen a la totalidad de la producción nacional, en consecuencia resulta inaplicable en este caso. Y los artículos 75, 76 y 78 del mismo Reglamento son irrelevantes para la cuestión que aquí se analiza.

601. Por lo tanto, dado que el GE-OMC consideró que en el inicio de la investigación la AI cumplió con lo dispuesto por el artículo 5.3 del Acuerdo Antidumping y en virtud del Principio de Cortesía que este Panel ha decido aplicar con relación a las determinaciones y conclusiones del GE-OMC relativas al inicio de la investigación antidumping y de que no existe en el Derecho mexicano interno disposición equivalente, están respondidos y se desechan por improcedentes los argumentos y las reclamaciones consistentes en "la aceptación errónea de declaración falsa del solicitante en el sentido de que no existía producción de JMAF en México durante 1996" y de "error de la AI al no examinar la exactitud y veracidad de la información y pruebas aportadas en la solicitud de investigación".

602. IV.9 Violación de la Ley por parte de la Autoridad Investigadora al dar Inicio a la Investigación con base en una Solicitud que careció de cierta Información que la Legislación requiere.

603. Respecto de esta reclamación los argumentos de las Reclamantes son, en lo substancial, los siguientes:

604. * La SECOFI inició la investigación con base en una solicitud que carecía de las pruebas requeridas por la ley.

605. * La solicitud no cumplió con los requisitos legales aplicables.

606. Por su parte la AI, en esencia, respondió lo siguiente:

607. * La solicitud cumplía razonablemente con la información que tenía a su disposición la CNIAA.

608. * La solicitud contenía información sobre discriminación de precios, amenaza de daño y relación causal.

609. Luego de estudiar cuidadosamente los argumentos de las partes este Panel considera improcedentes los argumentos de las Reclamantes en virtud de las siguientes consideraciones:

610. El artículo 75 del RLCE determina el contenido del formulario que la AI expide para ser llenado y presentado por quien solicita el inicio de la investigación junto con su solicitud.

611. Está en el ámbito de discrecionalidad de la AI, como claramente se desprende de los artículos 52 fracción II, 54 y 55 de la LCE y 76, 77 y 78 del RLCE, considerar la suficiencia o insuficiencia de la información presentada por el solicitante, en función de la determinación de los siguientes elementos:

612. a) que el solicitante es productor de producto idéntico o similar, según sea el caso, al que presumiblemente se está importando en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional.

613. b) que el solicitante tiene representatividad de la rama de la producción nacional a la que pertenece (del producto idéntico o del producto similar, según sea el caso).

614. c) que, en el caso de tratarse de producto similar, el producto es presumiblemente similar, cumple las mismas funciones y es comercialmente intercambiable respecto del que presumiblemente se está importando en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional.

615. d) que los productos importados presumiblemente en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional, pueden estar causando daño o pueden amenazar con causar daño a las mercancías idénticas o similares, según sea el caso.

616. No es relevante, en consecuencia, qué información en específico se incluyó en la solicitud de inicio de investigación, sino más bien que la AI consideró que era suficiente para llegar a las determinaciones mencionadas.

617. El GE-OMC consideró que la AI en el inicio de la investigación cumplió con el artículo 5.2 del Acuerdo Antidumping y lo hizo bajo el mismo argumento de discrecionalidad y deferencia en favor de la AI. Este Panel no encuentra en las disposiciones de Derecho mexicano interno razón alguna para llegar a una conclusión distinta.

618. En consecuencia los argumentos de las Reclamantes respecto de la "violación de la ley por parte de la AI al dar inicio a la investigación con base en una solicitud que careció de cierta información que la legislación requiere", se tienen por contestados y se desechan por improcedentes.

55 Véase el Memorial de Corn Refiners Association, p. 84.

56 La forma en que las Reclamantes estructuraron y presentaron sus reclamaciones hace que este Panel se vea en la necesidad de volver una y otra vez sobre los mismos asuntos. Sería más sencillo y claro resolver de una sola vez la cuestión, sin embargo, en virtud del criterio de revisión que aplica este Panel, se ve compelido a dar respuesta a cada una de las reclamaciones.