REVISIÓN ANTE UN PANEL BINACIONAL
CONFORME A LO DISPUESTO POR 
EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE
Artículo 1904

446.     IV. SUPUESTOS ERRORES DE INICIO DE LA INVESTIGACIÓN ³⁷.

447. Las Reclamantes ante este Panel plantean en sus reclamaciones una serie de cuestiones que están relacionadas entre sí y que se enmarcan en lo que genéricamente podría denominarse "inicio de la investigación". Tienen, desde luego, un impacto potencial en otros asuntos, en particular en la determinación de la amenaza de daño; pero sólo en la medida en que la pretensión de las Reclamantes (en cuanto a sus reclamaciones vinculadas con el inicio de la investigación) tenga éxito. Por eso en este apartado de su Resolución se ocupa el Panel en conjunto de las siguientes cuestiones planteadas por las Reclamantes en sus reclamaciones: 1) Determinación errónea de que la solicitante, la CNIAA, tenía legitimación para solicitar la investigación; 2) Determinación errónea de que el JMAF y el azúcar son productos similares; 3) Falta de Representatividad de la CNIAA y de sus representantes; 4) Determinación errónea de que la solicitud de investigación se presentó en nombre de la producción nacional; 5) Exclusión errónea de ciertos productores nacionales de JMAF; 6) Equivocación de la AI al ignorar el hecho de que el azúcar no es una mercancía producida en la etapa inmediata anterior de la misma línea continua de producción; 7) Aceptación errónea de declaración falsa del solicitante en el sentido de que no existía producción de JMAF en México durante 1996; 8) Error de la AI al no examinar la exactitud y veracidad de la información y pruebas aportadas en la solicitud de investigación; y 9) Violación de la ley por parte de la AI al dar inicio a la investigación con base en una solicitud que careció de cierta información que la legislación requiere.

448. Todas estas cuestiones fueron consideradas, directa o indirectamente, por el GE-OMC ante el que fue sometida por el Gobierno de los EUA la revisión de la Resolución Original de la AI en la investigación antidumping que este Panel está también revisando.

449. El GE-OMC analizó con diverso grado de detalle y profundidad las cuestiones enumeradas. En particular con relación al asunto del "producto similar" no se pronunció de manera explícita, sin embargo dio por válida la determinación de la AI respecto de la exclusión de los productores nacionales de JMAF y la legitimidad de la CNIAA para presentar ante la AI la solicitud de investigación³⁸, con lo que de hecho se dieron por cumplidos conforme al Acuerdo Antidumping los requisitos necesarios para que proceda tal exclusión y se considere legitimada para solicitar el inicio de la investigación antidumping una rama de producción distinta a la del producto idéntico.

450. El GE-OMC concluyó en el punto 8.1 de su Reporte que el inicio de la investigación realizada por la AI fue consistente con los requerimientos impuestos por los artículos 5.2, 5.3, 5.8, 12.1 y 12.1.1(iv) del Acuerdo Antidumping. Esta conclusión implica que las disposiciones contenidas en los artículos 2.6, 4.1, 5.1 y 5.4 del Acuerdo Antidumping quedaron también satisfechas, pues de lo contrario carecería de sustento la consideración de que las disposiciones que explícitamente señala el GE-OMC se cumplieron.

451. En efecto, en los términos del Acuerdo Antidumping la legitimación para solicitar el inicio de la investigación antidumping depende de que exista o de que no exista el producto idéntico en el país al que se realizan las importaciones objeto de dumping. Según lo dispuesto en el artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping, quedan legitimados los productores de otro producto que "aunque no sea igual en todos los aspectos, tenga características muy parecidas a las del producto considerado" cuando no existe ese producto, bien sea en términos absolutos (porque no hay producción doméstica del producto), o en términos relativos (porque, conforme al artículo 4.1(i) todos los productores nacionales del producto idéntico se encuentran vinculados a los exportadores o a los importadores o son ellos mismos importadores y, en consecuencia, pueden excluirse de la rama de producción nacional). No podría considerarse siquiera el cumplimiento de los artículos 5.2, 5.3, 5.8, 12.1 y 12.1.1(iv) del Acuerdo Antidumping, si la solicitud de inicio de la investigación no se hubiera presentado por un sujeto legitimado para ello.

452. Este Panel en la Orden emitida el 6 de febrero de 2001, en la que resolvió el Incidente de Terminación presentado por la AI, decidió aplicar el Principio de Cortesía en deferencia al GE-OMC y asumir, en lo que fuera posible, las determinaciones de hecho y las conclusiones de ese órgano internacional.

453. Es claro que este es un caso en el que el Principio de Cortesía resulta oportuno. En consecuencia, las argumentaciones y reclamaciones de las Reclamantes en lo que se refieren al incumplimiento por parte de la AI de los artículos 2.6, 4.1, 5.1, 5.2, 5.3 y 5.4 del Acuerdo Antidumping se tienen por contestados y se desechan por improcedentes, así como se dan por cumplidos los artículos 12.1 y 12.1.1.(iv) del Acuerdo Antidumping.

454. Este Panel decidió en su Orden del 6 de febrero de 2000 revisar las argumentaciones y reclamaciones relativas al "inicio de la investigación" que las Reclamantes presentan, en lo que se refieren al incumplimiento por parte de la AI de la LCE y su Reglamento.

455.     IV.1. Determinación Errónea de que la Solicitante, CNIAA, tenía Legitimación para solicitar la Investigación.

456. Respecto de esta reclamación, los argumentos de las Reclamantes son, en lo substancial, los siguientes:

457. * La SECOFI no cumplió con su obligación previa al inicio, de investigar la legitimación.

458. * Si la SECOFI investigó la legitimación, no proporcionó la explicación razonada requerida.

459. Por su parte, la AI en esencia respondió lo siguiente:

460. * Se cumplió con la obligación de investigar, previo al inicio, sobre la legitimidad.

461. * Se examinaron y valoraron debidamente las pruebas e información presentadas por la CNIAA con su solicitud de inicio.

462. * La Resolución de Inicio contiene una explicación razonada sobre la legitimación de la CNIAA en el punto 99.

463. Es conveniente que este Panel aborde la normatividad interna de México relativa al inicio del "Procedimiento en Materia de Prácticas Desleales de Comercio Internacional", pues en las reclamaciones se propone una interpretación errónea de estas normas. Al proceder así, este Panel irá dando respuesta a las pretensiones que le plantean al respecto las Reclamantes.

464. Los artículos 40, 49, 50, 52, 54 y 55 de la LCE y los artículos 37, 60, 61, 62, 63, 75, 77, 78, 80 y 81 del RLCE, son las disposiciones del Derecho interno mexicano que rigen el inicio de la investigación.

465. Cuando se plantea en México la cuestión concreta de un procedimiento de investigación en materia de prácticas desleales de comercio internacional, lo primero que hay que determinar es cómo se inicia y quién está legitimado para solicitar el inicio de la investigación. Estas dos preguntas las responden los artículos 49 y 50 de la LCE.

466. El artículo 49 de la LCE dispone en el párrafo 1:

467. Los procedimientos de investigación en materia de prácticas desleales de comercio internacional y de medidas de salvaguarda se iniciarán de oficio o a solicitud de parte, conforme a lo establecido en el artículo siguiente. (Enfasis añadido)

468. Cuando no se trata, entonces, de una investigación de oficio, la legitimación para presentar la solicitud de investigación a la AI se establece, en primera instancia³⁹, en las dos fracciones del artículo 50 de la LCE. Cada una de las fracciones se refiere a supuestos distintos.

469. La fracción I se refiere al caso en que las importaciones se hacen en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional. La legitimación en este supuesto se otorga a los productores de mercancías idénticas o similares.

470. La solicitud a petición de parte podrá ser presentada por las personas físicas o morales productoras:

471. I. De mercancías idénticas o similares a aquéllas que se estén importando o pretendan importarse en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional…

472. Es claro que, en el caso del Derecho mexicano interno, no se establece ningún tipo de prelación entre el producto idéntico y el similar, como es el caso en el Acuerdo Antidumping. Es decir, conforme a las disposiciones internas no es necesario que no exista producción de la mercancía idéntica, para que los productores de una mercancía similar tengan legitimación para solicitar el inicio de la investigación antidumping.

473. Esto no quiere decir, sin embargo, que en la investigación que nos ocupa la legitimación de la CNIAA se haya considerado eficaz sin tomar en cuenta la existencia o la legitimidad de los productores nacionales del producto idéntico, pues la AI en el proceso de la investigación revisó la cuestión y llegó a la determinación de que los productores nacionales existían y que debían ser excluidos.

474. Lo que quiere decir la ausencia de prelación entre el producto idéntico y el similar es que prima facie la CNIAA, en su carácter de representante de los productores mexicanos de azúcar, estaba legitimada, conforme a las disposiciones del Derecho mexicano interno, para presentar ante la AI la solicitud de inicio de la investigación.

475. Es importante, entonces, remarcar el hecho de que no se establece la prelación mencionada, pues esa circunstancia es crucial, como se verá más adelante, en la interpretación del artículo 40 de la propia LCE y en la determinación de la "producción nacional".

476. La fracción II, por su parte, abre en principio la legitimación a los productores de mercancías directamente competitivas, cuando se trata de daño o de amenaza de daño.

477. II. De mercancías idénticas, similares o directamente competitivas a aquéllas que se estén importando en condiciones y volúmenes tales que dañen seriamente o amenacen dañar seriamente a la producción nacional.

478. No obstante, hay que tomar en cuenta lo que dispone el artículo 37 del RLCE, pues especifica lo que ha de entenderse por mercancías idénticas y por mercancías similares⁴⁰, su texto dice:

479. Para los efectos de este Reglamento se entenderá por:

480. I. Mercancías idénticas, los productos que sean iguales en todos sus aspectos al producto investigado, y

481. II. Mercancías similares, los productos que, aun cuando no sean iguales en todos los aspectos, tengan características y composición semejantes, lo que les permite cumplir las mismas funciones y ser comercialmente intercambiables con los que se compara.

482. Esto quiere decir, en última instancia, que la enumeración de la fracción II del artículo 50 de la LCE no debe entenderse en el sentido de que el productor de una mercancía directamente competitiva que no es similar está legitimado para solicitar el inicio de una investigación antidumping⁴¹, sino en el sentido de que además de la semejanza entre los productos deben éstos cumplir las mismas funciones y ser comercialmente intercambiables. Esta es la razón por la que la cuestión de la "similitud de producto" es relevante en este caso y por la que las Reclamantes, la AI y la CNIAA, abordaron el asunto a profundidad.

483. La diferencia entre una y otra fracción del artículo 50 de la LCE pareciera ser que puede iniciarse una investigación sin que exista daño o amenaza de daño, si existe práctica desleal de comercio internacional; o que puede iniciarse una investigación sin que exista práctica desleal de comercio internacional, si existe daño o amenaza de daño. Sin embargo, tomando en cuenta en su conjunto las disposiciones de la LCE y su Reglamento (sobre todo su artículo 76⁴²) y, en particular, incorporando en el análisis el Acuerdo Antidumping, la conclusión es que se requieren los dos elementos: una práctica desleal de comercio internacional y daño o amenaza de daño, con lo que para efectos prácticos se desvanece la diferencia entre el supuesto de la fracción I del artículo 50 de la LCE y el de su fracción II.

484. Una primera conclusión, entonces, es que la CNIAA estaba legitimada en principio para solicitar el inicio de la investigación antidumping, en la medida en que era presumible que el azúcar es un producto similar al JMAF (cuestión que se aborda después con más detalle); que era presumible que las importaciones se hacían en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional; y, por último, que se podía presumir la causación de daño o la amenaza de causar daño a la producción nacional. Es claro que ninguno de estos supuestos tiene que quedar plenamente demostrado en el momento en que se inicia la investigación, pues si eso fuera así el procedimiento resultaría redundante e innecesario.

485. Como consecuencia de lo anterior y a reserva del análisis correspondiente a la cuestión de "producto similar", que se hace a continuación, los argumentos de las Reclamantes relativos a "la determinación errónea de que la CNIAA tenía legitimación para solicitar el inicio de la investigación" están respondidos, en lo que corresponde, y en esa medida se desechan por improcedentes.

486.     IV.2 Determinación Errónea de que el JMAF y el Azúcar son Productos Similares.

487. Como se señaló anteriormente el GE-OMC no se pronunció de manera explícita con relación a la similitud entre el JMAF y el azúcar, por lo que es una cuestión que este Panel debe analizar desde la perspectiva tanto del Acuerdo Antidumping, como del resto de la normatividad mexicana y es lo que, de manera detallada, se hace a continuación. Las Reclamantes alegan que la determinación de parte de la AI de que el JMAF y el azúcar son productos similares violó los términos del artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping, que requiere que el término debe interpretarse en forma muy restringida. Reclaman asimismo que la determinación de la AI en la investigación objeto de esta revisión es incongruente con los criterios que ha utilizado en previas investigaciones antidumping para determinar lo que constituye productos similares.

488. Las Reclamantes alegan que una correcta interpretación del artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping debió llevar a la AI a declarar que el JMAF y el azúcar no son productos similares, ya que las diferencias entre el JMAF y el azúcar son más que simples variables de presentación, pues los productos son químicamente distintos, con características funcionales, procesos de producción, usos finales, canales de distribución y puntos de venta separados y diferentes.

489. La AI, por su parte, rechaza la interpretación de las Reclamantes del artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping y alega que las Reclamantes al argumentar que su decisión se basó únicamente en criterios estrechos, como la supuesta intercambiabilidad del producto, tergiversan y desvirtúan las conclusiones a las que llegó la AI durante la investigación con respecto a la similitud del JMAF y el azúcar. Por el contrario, según la AI, como puede constatarse en los puntos 329 a 429 de la Resolución Original, la AI realizó un análisis profundo y exhaustivo para llegar a su determinación.

490. Este Panel procede a hacer un análisis minucioso de las disposiciones legales aplicables y los argumentos planteados por las partes. Los principales elementos de este análisis deberán determinar los requisitos y elementos que una evaluación sobre similitud de producto debe cumplir de acuerdo con el artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping y el artículo 37 fracción II del RLCE.

491. El artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping establece lo siguiente: "En todo el presente Acuerdo se entenderá que la expresión producto similar (like product) significa un producto, que sea idéntico, es decir, igual, en todos los aspectos al producto de que se trate, o cuando no exista ese producto, otro producto que, aunque no sea igual en todos los aspectos, tenga características muy parecidas a las del producto considerado." (Enfasis añadido) Por su parte, como ya se señaló en el punto anterior, el artículo 37 fracción II del RLCE establece que: "Para los efectos de este reglamento se entenderá por:...II. Mercancías similares, los productos que, aun cuando no sean iguales en todos sus aspectos, tengan características y composición semejantes, lo que les permite cumplir las mismas funciones y ser comercialmente intercambiables con los que se compara".

492. Las Reclamantes y la AI coinciden en que una correcta interpretación del artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping y el artículo 37 del RLCE en cuanto al significado de producto similar debe basarse en una investigación que considere las características específicas del producto en cuestión en cada caso concreto. Sin embargo, ambas difieren en los elementos y principios que se deben observar al hacer dicha investigación.

493. Para las Reclamantes, de la historia, así como de algunos informes de paneles del GATT que han interpretado el artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping, se puede deducir un principio fundamental que la AI debió observar al hacer la interpretación de producto similar en la investigación objeto de la presente revisión. Esto es, que el término producto similar debe interpretarse en forma restringida y privilegiar el parecido físico y la composición cercana entre los productos, más que la competencia cercana o la función similar.

494. Las Reclamantes arguyen que este principio se encuentra también contenido implícitamente en el artículo 37 fracción II del RLCE, al requerir que el primer paso en el análisis debe ser determinar si dos productos son similares en sus "características y composición" y que el siguiente consiste en determinar si los productos realizan las mismas funciones y si son comercialmente intercambiables.

495. La AI, por su parte, niega que de la historia o de la interpretación de los informes de paneles del GATT sobre el artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping se deduzcan principios que las autoridades investigadoras obligatoriamente deban observar al hacer una determinación de similitud del producto y sostiene que la definición de producto similar en el artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping no se presta a interpretaciones amplias o restringidas, como pretenden las Reclamantes, sino a una interpretación gramatical.

496. Los principios que una AI debe seguir y las pruebas que debe pasar un producto para poderlo considerar similar a un segundo, se encuentran entonces en el centro de la controversia entre las Reclamantes y la AI y este Panel considera que a fin de resolver esta cuestión es importante considerar, primero, cuáles son los requisitos que debe cumplir un análisis de similitud de productos de acuerdo con los artículos 2.6 del Acuerdo Antidumping y 37 fracción II del RLCE y, segundo, si la AI cumplió con estos requisitos al hacer su análisis de similitud de producto entre el JMAF y el azúcar en la investigación objeto de la presente revisión.

497. Una primera cuestión que este Panel considera importante reconocer es que de la lectura del artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping no pueden deducirse las características que deben tomarse en cuenta ni el número de las mismas para determinar la similitud entre productos, ni las pruebas que un producto deba pasar para considerarlo similar a otro, lo que condiciona que las autoridades nacionales, al implementar el Acuerdo Antidumping en sus sistemas jurídicos, hayan establecido disposiciones reglamentarias complementarias, las cuales tienen el propósito de establecer una serie de principios guía que las autoridades investigadoras deben seguir para cumplir con las disposiciones del Acuerdo Antidumping.

498. En el caso de los EUA, por ejemplo, el Departamento de Comercio tiene en cuenta una serie de elementos para determinar la similitud de productos como son: a) las características físicas generales entre los productos; b) las expectativas de los adquirentes del producto; c) la forma en que el producto es promovido y presentado para su venta; y d) el uso final del producto en cuestión⁴³.

499. El gobierno canadiense, por su parte, al análisis de las características físicas de los productos ha añadido una prueba de "similitud funcional", la cual implica que la autoridad analiza no sólo las características físicas de los productos, sino también si los productos compiten entre sí y cómo lo hacen⁴⁴.

500. En el caso de México, de la misma manera, el artículo 37 fracción II del RLCE establece que en su análisis de similitud de producto la AI debe entender por producto similar aquellos productos que aunque no sean iguales en todos sus aspectos tengan características y composición semejantes, pero la adición de la oración subordinada "lo que les permite cumplir las mismas funciones y ser comercialmente intercambiables" no implica, como insisten las Reclamantes, que la AI deba dar un peso preponderante sólo a las características y composición físicas, sino que el análisis de la composición física está condicionado a que dos productos puedan cumplir funciones similares y sustituirse comercialmente uno con otro. Si dos productos cumplen estas condiciones cumplirán los requisitos del artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping y del artículo 37 fracción II del RLCE.

501. Por consiguiente, este Panel no está de acuerdo con la posición de las Reclamantes que proponen que la AI debió dar una interpretación muy restringida al artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping, esto con independencia de la historia o de la interpretación de los informes de paneles del GATT sobre el artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping.

502. Este Panel pasa entonces a considerar cuáles son las características físicas del azúcar y del JMAF y si éstas son suficientemente semejantes de tal manera que les permite cumplir las mismas funciones y ser comercialmente intercambiables.

503. La AI a este respecto señala que aunque el azúcar y el JMAF difieren físicamente en cuanto a los productos de donde derivan, a saber, el maíz y la caña de azúcar, así como su proceso y tecnología de producción, los dos productos son a final de cuentas edulcorantes, con propiedades nutricionales similares y un poder edulcorante similar, lo que les permite cumplir las mismas funciones y ser comercialmente intercambiables y que esta similitud física cumple con los requisitos que establece el artículo 37 fracción II, del RLCE. Además, señala que esta semejanza básica nunca fue desvirtuada por las Reclamantes en la investigación antidumping y no lo ha sido durante el procedimiento de esta revisión.

504. Igualmente sostienen las Reclamantes que la estructura química y la composición del JMAF y el azúcar son tan distintas que dan como resultado propiedades funcionales diferentes para cada uno y diferencias significativas entre ambos productos en cuanto a su aplicación comercial⁴⁵. También, según las Reclamantes, las afirmaciones de la AI de que ambos productos son edulcorantes con propiedades nutricionales similares y un poder edulcorante similar no establecen, a final de cuentas, las bases para distinguir al JMAF y el azúcar de otros productos edulcorantes lo cual hace superflua esta caracterización.

505. Este Panel considera que de estudios especializados, testimonios y dictámenes técnicos periciales que se encuentran en el EA, así como de los memoriales y presentaciones orales en la Audiencia Pública, resulta claro que el azúcar y el JMAF, si bien desde la perspectiva de su composición física no son productos iguales, se caracterizan por ser edulcorantes cuya composición es semejante, dado que son compuestos orgánicos ternarios de carbono, hidrógeno y oxígeno con una composición general Cm(H²0)n, a la vez que en ambos se presentan los compuestos elementales de glucosa y fructosa⁴⁶.

506. También es claro que el azúcar y el JMAF en su calidad de edulcorantes se asemejan por poseer un alto poder endulzante⁴⁷ y propiedades nutricionales y aportación calórica similar⁴⁸, una capacidad equivalente de dar dulzura, volumen, textura y cuerpo apropiado a alimentos y bebidas y una alta e inmediata solubilidad en agua y un gusto que no cubre otros sabores, a la vez que el JMAF y el azúcar no tienen efectos tóxicos y son fáciles de digerir⁴⁹.

507. El Panel también considera que con los estudios, peritajes y constancias con que se cuenta en el EA sí se pueden establecer las bases para distinguir al JMAF y el azúcar de otros productos edulcorantes. Estas distinciones tienen que ver con el poder edulcorante, nutritivo y de sabor del azúcar y el JMAF, así como su aplicación en industrias particulares que no comparten otros edulcorantes como son la glucosa, lactosa o maltosa u otros endulzantes de bajas calorías como son el aspartame, el sucrol o la sacarina.

508. En suma, este Panel considera que el azúcar y el JMAF comparten características físicas que los hacen muy parecidos y la pregunta que resta responder es si este parecido les permite cumplir las mismas funciones e intercambiarse comercialmente entre sí, de tal manera que pueda concluirse que cumplen con los requisitos del artículo 37 fracción II, del RLCE.

509. De acuerdo con las Reclamantes el JMAF y el azúcar se distinguen de tal manera que tienen propiedades funcionales diferentes que son tan fundamentales, que en la industria de refrescos, en la que el azúcar y el JMAF tienen su aplicación principal, el JMAF ha reemplazado al azúcar por su precio inferior y por sus características funcionales atractivas para las bebidas carbonatadas, tales como su habilidad para conservar la calidad y una mayor vida de anaquel⁵⁰.

510. Igualmente las Reclamantes sostienen que lo mismo puede argumentarse de las diferencias en sus aplicaciones comerciales. Aunque el azúcar y el JMAF tienen su aplicación comercial principal en la industria refresquera, existen muchas otras aplicaciones comerciales en donde el azúcar sigue siendo el principal edulcorante sobre el JMAF, debido a sus propiedades funcionales singulares, tales como su capacidad de formar bultos, capacidad de tostado y cristalización, lo que hace que el azúcar siga siendo dominante en industrias como la confitería, panadería, cereales y productos lácteos y servicios de alimentos institucionales. 

511. Finalmente, las Reclamantes arguyen que aunque el JMAF y el azúcar puedan tener la función de edulcorantes para ciertas industrias, es importante tener en cuenta que la función de compra de un producto por parte del consumidor del mismo depende de muchos otros factores, como son las ventajas de los productos en el proceso de manufactura, su precio, uso final, presentación, canales de distribución, impacto ambiental, etc. Y desde esta perspectiva el JMAF es un artículo muy superior al azúcar, que lo hace distinto en términos del artículo 37 fracción II del RLCE. De hecho, según las Reclamantes, estos otros factores que toma en cuenta el consumidor de los productos han sido elementos clave en la decisión de la AI en previas investigaciones antidumping para determinar la similitud de los productos⁵¹.

512. La AI, por su parte, sostiene que no existe evidencia que avale el argumento de las Reclamantes de que el JMAF haya reemplazado al azúcar en la industria de refrescos debido a su bajo precio y a las características funcionales para las bebidas gaseosas. Por el contrario, estudios periciales y testimonios de los representantes de la industria demuestran que ambos productos son utilizados indistintamente en la industria sin afectar su calidad y que el azúcar tiene igual o superior vida de anaquel que el JMAF.

513. La AI también arguye que tampoco existe evidencia que corrobore el aserto de las Reclamantes de que debido a sus propiedades funcionales singulares el azúcar es el principal edulcorante, sobre el JMAF, en industrias como la confitería, panadería, cereales y productos lácteos y servicios de alimentos institucionales. Por el contrario, según la AI, ambos edulcorantes son utilizados indistintamente en dichas industrias, resultando prácticamente sustitutos uno del otro. 

514. En suma, según la AI, aunque no son sustitutos perfectos el azúcar y el JMAF tienen características y composición tan parecidas que cumplen un gran número de funciones similares, de tal modo que les permiten intercambiarse comercialmente en una gran variedad de subsectores de los sectores de bebidas y alimentos.

515. La AI también rebate la supuesta superioridad tecnológica del JMAF y asevera que aunque en anteriores investigaciones hubiera tenido en cuenta factores como son los distintos procesos de producción de productos o tecnologías diferentes en su análisis de similitud de producto, también ha habido un amplio número de resoluciones, como la presente, en las cuales ha concluido que dichos factores no tienen efectos significativos en la similitud de productos. Lo anterior implica, entonces, según la AI, que la práctica administrativa que ella realiza a lo largo de las investigaciones que conoce y tramita, aunque oriente su actuación en otros casos similares, no necesariamente es obligatoria.

516. Este Panel considera que si bien los estudios técnicos presentados por las Reclamantes y la AI ofrecen visiones encontradas acerca de las propiedades funcionales e intercambiabilidad comercial entre el azúcar y el JMAF, se encuentran, sin embargo, en el EA estudios especializados, peritajes técnicos de terceros y testimonios de representantes del sector empresarial que avalan las siguientes conclusiones acerca de las propiedades funcionales e intercambiabilidad comercial de ambos productos.

517. Primera, si bien es cierto que el JMAF y el azúcar pueden presentar ciertas ventajas o desventajas en algunos de los productos de las industrias en que compiten entre sí, debido a su presentación física o ciertas ventajas técnicas y económicas que cada uno posee al emplearlo, lo anterior no impide que el azúcar y el JMAF cumplan, al emplearse en estado líquido, funciones similares y sean comercialmente intercambiables en una variedad de empresas del sector bebidas y alimentos, incluyendo la de refrescos, panificación, galletas y mermeladas, confitería y lácteos⁵² y prueba de lo anterior es que, en términos generales, la posibilidad de uso de ambos edulcorantes coexiste en el mercado nacional en las distintas plantas e incluso para las mismas marcas⁵³.

518. Segunda, este Panel considera que de los peritajes y estudios técnicos que fueron presentados durante la investigación se deduce que, en virtud de la existencia de propiedades físicas semejantes en el JMAF y el azúcar, en cuanto a dulzura, cuerpo, balance ácido, viscosidad, densidad y aporte calórico, el productor y el consumidor pueden seleccionar indistintamente cualquiera de los dos productos sin sacrificar la calidad en el bien final⁵⁴.

519. En suma, este Panel considera que en el EA existen suficientes elementos de prueba que avalan la conclusión de considerar al JMAF y al azúcar como productos similares de acuerdo a los términos del artículo 37 fracción II del RLCE.

520. Finalmente, en cuanto al argumento de las Reclamantes de que la determinación de la AI es incongruente con los criterios que ha utilizado en previas investigaciones antidumping para determinar lo que constituye productos similares, este Panel no lo considera procedente por la siguiente razón: aunque fuera cierto que la AI al encontrar que existe similitud de características físicas y composición del producto hubiera analizado en casos anteriores otros aspectos para confirmar su postura o profundizar en el análisis, ello no constituye para la AI la obligación de incorporar esos aspectos en todas las investigaciones o de darles el mismo peso.

521. En virtud de las anteriores consideraciones, se tienen por contestados los argumentos de las Reclamantes relativos a la "determinación errónea de que el JMAF y el azúcar son productos similares" y, por lo tanto, se consideran improcedentes, confirmando la legitimidad de la CNIAA para solicitar el inicio de la investigación antidumping motivo de la presente revisión.

37 En este apartado está resuelta también la reclamación que bajo el rubro "SECOFI NO NOTIFICÓ A LAS DEMANDANTES SOBRE LOS ESFUERZOS POR SUBSANAR DEFICIENCIAS FATALES EN LA SOLICITUD" las Reclamantes plantean dentro de la reclamación genérica denominada "SECOFI NO CUMPLIÓ CON EL REQUISITO DE CONCEDER PLENA OPORTUNIDAD DE DEFENSA Y OTROS REQUERIMIENTOS DE PROCESO", que en lo demás se resuelve en el punto V de esta decisión.

38 Son claros en este sentido los puntos 7.109 y 7.110 del reporte del GE-OMC.

39 Como se analiza más adelante, la legitimación del solicitante se complementa con la representatividad que exige el propio artículo 50 y se determina conforme al artículo 40 de la LCE.

40 Esta es una diferencia, más de carácter terminológico que sustancial de la normatividad mexicana interna y el Acuerdo Antidumping, pues en éste no se distingue entre uno y otros conceptos y se abarca la cuestión bajo un mismo rubro "like product".

41 Es digno de hacer notar que en este caso particular los requerimientos dispuestos por el Derecho interno de México para que un productor de un producto no idéntico esté legitimado para solicitar el inicio de una investigación antidumping son mayores que los dispuestos por el Acuerdo Antidumping en su artículo 2.6. El artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping se limita sólo a las características del producto, mientras que el artículo 37 del RLCE exige además de una composición semejante de los productos, que cumplan las mismas funciones y sean intercambiables.

42 El Artículo 76 del RLCE establece lo siguiente: "La Investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional versará sobre la existencia de discriminación de precios o de subvención y el daño causado o que pueda causarse a la producción nacional. Comprenderá un periodo que cubra las importaciones de mercancías idénticas o similares a las de la producción nacional que puedan resultar afectadas, que se hubieren realizado durante un periodo de por lo menos seis meses anterior al inicio de la investigación."

43 Véase Abercrombie Baker, Stewart, " ‘like' product and Commercial Reality" en: Jackson, John and Edwin A. Vermulst (eds), Antidumping Law and Practice. A Comparative Study, (Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1989), p. 288.

44 Ibid.

45 Entre las diferencias físicas que las Reclamantes destacan es que uno es disacárido y otro es monosacárido, ambos poseen pesos moleculares contrastantes, uno se presenta como líquido y otro como sólido, ambos poseen temperaturas de descomposición y fusión diferentes, así como diferencias en capacidad de reducción química, de solubilidad, humectancia, higroscopicidad y propiedades ligadoras como depresión del punto de congelación y presión osmótica. Véase, Memorial de Corn Refiners Association, versión no confidencial p.78 y ss; igualmente las p. 102 y ss de la transcripción de la Audiencia Pública de agosto, versión en español. 

46 Informe Pericial del 8 de diciembre de 1997 del perito tercero Q.F.B. Héctor C. García González. Documento 1749, vol. 43 versión no confidencial del EA. El perito menciona que la fórmula química de la molécula del componente del azúcar, la sacarosa, se desdobla en glucosa y fructosa al diluirse en agua o a su paso por la boca y el estómago. Véase Honig, Pieter, Principios de Tecnología Azucarera; Brownsell, V L, C.J. Griffith y E. Jones, La Ciencia Aplicada en el Estudio de los Alimentos.

47 Véase el estudio de John E. Long, High Fructose Corn Syrup .

48 Informe Pericial del perito tercero Q.F.B. Héctor C. García González, op. cit., "el poder calórico de 100 gramos base seca para cada uno de los productos es de 400 calorías", p. 3-9.

49 Véanse informes periciales de: Q.F.B. Héctor García González y el Dr. Carlos Lever García donde señalan que la sacarosa se convierte en glucosa y fructosa (componentes del JMAF) al diluirse o al entrar en el organismo humano; los dos son edulcorantes nutritivos con el mismo contenido calórico y no existen entre ellos diferencias apreciables de sabor. Véase también a García Chávez, Luis Ramiro, La industria de la fructosa. Su impacto en la agroindustria azucarera mexicana, (Chapingo, México CIESTAAM,1998).

50 Véase Memorial de la Corn Refiners Association, op. cit., p.79 y ss. Igualmente, las p. 103 y ss. de la transcripción de la Audiencia Pública de agosto, versión en español.

51 Véanse las p. 109 a 114 de la transcripción de la Audiencia Pública de agosto, versión en español. Entre los factores que la AI, según las Reclamantes, ha considerado pertinentes en el pasado para determinar la similitud del producto son los canales de distribución, ventajas en el proceso de manufactura y los puntos de venta de los productos en el mercado. Véase Ibid y también la p. 80 del Memorial de Corn Refiners Association, versión no confidencial.

52 El perito tercero, Dr. Carlos Lever García señala que el azúcar y el JMAF pueden usarse indistintamente en una variedad de productos de la industria alimenticia, a saber: refrescos, salsas y aderezos, caramelos suaves, pasteles, confitería, raspados, helados y lácteos, algunos cereales, mermeladas, fruta congelada y algunos medicamentos. Ver documento 1749, vol. 43, versión no confidencial del EA. Informes Periciales de Héctor García González y Carlos Lever García, p. 3-9, 21, 24, 30 y 31. El Dr. Lever, a su vez, menciona en su informe que la vida de anaquel de un refresco endulzado con azúcar y uno con JMAF son prácticamente iguales. Además, la inversión del jarabe de sacarosa (azúcar diluido) en un refresco al desdoblarse la sacarosa en glucosa y fructosa, aunque llegue a ocurrir, no cambia las propiedades de sabor ni la calidad de ingestión de éste. Ver Informe Pericial, documento 1749, vol. 43, versión no confidencial del EA, p. 18, 28 y 29.

53 El representante legal de las Reclamantes en la Audiencia Pública de agosto señaló expresamente que cuando una planta de refrescos se diseña desde un principio para usar JMAF no puede ya utilizar azúcar a no ser que realizase fuertes inversiones en áreas de almacenamiento, en tanques para diluir el azúcar, filtros, etc. Sin embargo, en respuesta a las preguntas de este Panel, reconoció que en el país existe una sola planta que está diseñada exclusivamente para trabajar con JMAF. La evidencia que este Panel encontró en el EA es que la mayoría de las plantas de la industria refresquera tiene capacidad de uso de ambos edulcorantes. Véase las p.103 y ss. de la transcripción de la Audiencia Pública de agosto, versión en español. Inclusive el Dr. García Lever señala en su estudio que una planta de refrescos diseñada exclusivamente para usar JMAF puede usar, con el mismo equipo, jarabe de azúcar o sacarosa, es decir, el azúcar diluido puede usarse en una planta diseñada para usar JMAF. Véase Dr. Carlos Lever op. cit. p. 21, 24, 30 y 31.

54 Este Panel considera que una de las razones fundamentales que explica el atractivo del JMAF no es su supuesta superioridad tecnológica o ventajas en el proceso de manufactura, sino su costo de producción. Dado que durante el procesamiento del maíz, principal materia prima del JMAF, se obtienen derivados como aceite, piensos y harina que se venden en el mercado a buenos precios, el costo neto del maíz por edulcorante resulta ser alrededor de un 50% menor que el costo del maíz en bruto. En virtud de lo anterior, son los niveles de precio del maíz y los subproductos los que determinan el bajo costo de producción del JMAF y no tanto su superioridad tecnológica o el proceso de manufactura. Véase, "U.S. Corn Sweetener Statistical Compendium" en (USDA Statistical Bulletin,No. 863, p. 1-4) 1993.