REVISIÓN ANTE UN PANEL BINACIONAL
CONFORME A LO DISPUESTO POR 
EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE
Artículo 1904

216.    I.3.2.9. Reconocimiento Profesional a Perito.

217. El 30 de octubre de 2000 la CNIAA presentó una petición incidental para que fuese incorporado al expediente un documento superveniente de apoyo a las pruebas periciales con relación al tema de la similitud de productos entre el azúcar y el JMAF.

218. El 7 de noviembre de 2000 la CRA se opuso a la petición de la CNIAA del 30 de octubre de 2000.

219. El 2 de marzo de 2001 el Panel negó la petición de la CNIAA donde solicitó la inclusión en el EA el reconocimiento profesional otorgado a su perito.

220.     I.3.2.10. Audiencia Pública 2001.

221. El 6 de febrero de 2001 el Panel emitió una Orden en la que determinó que su jurisdicción en la revisión continúa y convocó a una segunda Audiencia Pública para el 19 de abril de 2001.

222. El 5 de abril de 2001 el Panel emitió una Orden informando a los participantes que por razones que se expondrían en una orden posterior, decidía posponer indefinidamente la Audiencia Pública convocada para el día 19 de abril de 2001.

223. El 19 de abril de 2001 el Panel emitió una Orden en la que convocó a una Audiencia Pública para el día 19 de junio de 2001.

224. El 6 de junio de 2001 la CRA presentó una petición incidental en la que solicitó al Panel procurar la divulgación inmediata del informe final JMAF Artículo 21.5, por parte de la SE y del USTR, a fin de que se pusiera a disposición del Panel, de los representantes legales de las Reclamantes y de la CNIAA, con anterioridad a la Audiencia Pública del 19 de junio de 2001.

225. El 11 de junio de 2001 el Panel notificó a las Partes la Agenda para celebrar la Audiencia Pública el 19 de junio de 2001, así como las reglas para su celebración.

226. El 13 de junio de 2001 la CRA presentó un escrito en el que solicitó al Panel se desahogasen los cuatro temas de la Agenda de la Audiencia Pública convocada de manera distinta a la programada.

227. El 18 de junio de 2001 la CNIAA presentó un escrito, ad cautelam y bajo protesta, en términos de lo dispuesto por el artículo 344 fracción VII del Código Federal de Procedimientos Civiles conteniendo los "Apuntes de Alegatos" de dicha Cámara, para que los mismos fuesen tomados en cuenta en la Audiencia Pública a celebrarse el día 19 de junio de 2001.

228. El 19 de junio de 2001 se celebró la Audiencia Pública sin la comparecencia de la AI ni de la CNIAA, y al inicio de la misma el Panel emitió una Orden desechando por improcedentes las peticiones incidentales de la CRA de fechas 6 y 13 de junio de 2001, por lo que se trataron los puntos de la Agenda en el orden programado y se concedió a los participantes con acceso a la información confidencial tiempo, antes de terminar la Audiencia Pública, para tratar in camera todo lo relativo a la información confidencial.

229. El 20 de junio de 2001 el Panel emitió una Orden desechando por improcedente el escrito presentado por la CNIAA el 18 de junio de 2001 que contenía los "Apuntes de Alegatos".

230. El 20 de junio de 2001 la CRA presentó una copia de la información proyectada en acetatos en la Audiencia Pública del día anterior, la cual fue solicitada por el Presidente del Panel.

231. El 22 de junio de 2001 Staley presentó documentación referente a los argumentos orales presentados por dicha empresa en la Audiencia Pública celebrada el 19 de junio de 2001.

232. El día de hoy, en esta misma Decisión, el Panel determina rechazar la documentación presentada por Staley que contiene los argumentos orales presentados en la Audiencia Pública celebrada el 19 de junio de 200

233.     II. CRITERIO DE REVISIÓN Y FACULTADES DEL PANEL.

234. El criterio de revisión que debe aplicar este Panel y el alcance de sus facultades resultan de la mayor importancia para la presente revisión, por lo que este Panel considera que un tratamiento adecuado de estos temas requiere un análisis cuidadoso de las siguientes cuestiones:

235. 1. Naturaleza Jurídica del Panel Binacional; 2. Naturaleza del Proceso de Revisión ante el Tribunal Fiscal de la Federación y ante el Panel Binacional; 3. El Criterio de Revisión que debe aplicar el Panel Binacional; 4. El Marco Jurídico Aplicable por el Panel Binacional; 5. La Resolución Definitiva Objeto del Proceso de Revisión; 6. La Aplicación del Principio de Cortesía.

236.     II.1 Naturaleza Jurídica del Panel Binacional.

237. Las Reclamantes en sus escritos de reclamación no consideraron relevante discutir la naturaleza jurídica de los paneles binacionales, afirmando, sin embargo, que lo importante es que el panel ocupa el lugar del tribunal de revisión de la parte importadora y debe aplicar la legislación en la forma como éste lo haría, contando, según las Reclamantes, inclusive con facultades para declarar la nulidad absoluta de la resolución impugnada. La AI, por su parte, afirma que el panel binacional es un órgano de arbitraje con facultades limitadas, que bajo ningún concepto puede equipararse a un tribunal de la parte importadora que cuente con facultades para anular la resolución de la AI.

238. En opinión de este Panel, un panel binacional del Capítulo XIX tiene características que lo asemejan más a una instancia jurisdiccional ad hoc, aun cuando no puede negarse que también comparte algunas características de un órgano arbitral.

239. Algunas de las características que se pueden mencionar para demostrar las peculiaridades de un panel binacional como una instancia jurisdiccional ad hoc son las siguientes:

240. a) En primer lugar, el carácter jurisdiccional del panel binacional resulta de que los Estados contratantes del TLCAN se comprometieron a que sus respectivas autoridades investigadoras se someterían a la jurisdicción de dicho panel en el caso de que una de las Partes o alguna de las reclamantes eligieran el mecanismo alternativo de solución de controversias, contenido en el capítulo XIX del propio Tratado. A las reclamantes inclusive se les concedió el derecho de preferir esta revisión a la que se sigue normalmente ante los tribunales de la Parte importadora. Así lo disponen los párrafos 1 y 5 del artículo 1904 del TLCAN:

241. 1. Según se dispone en este artículo, cada una de las Partes reemplazará la revisión judicial interna de las resoluciones definitivas sobre cuotas antidumping y compensatorias con la revisión que lleve a cabo un panel binacional.

242. 5. Una Parte implicada podrá solicitar, por iniciativa propia, que un panel revise una resolución definitiva, y deberá asimismo solicitarlo a petición de una persona que de otro modo, conforme al derecho de la Parte importadora, estaría legitimada para iniciar procedimientos internos de revisión judicial de la misma resolución definitiva.

243. b) En el procedimiento seguido por el panel binacional, a diferencia de lo que ocurre con el arbitraje común, las reglas procesales que deben ser aplicadas fueron establecidas con anterioridad por las Partes contratantes del TLCAN, por lo cual la parte interesada no tiene más opción que la de sujetarse a ellas.

244. El párrafo 14 establece los elementos fundamentales de las Reglas de Procedimiento que rigen a los paneles binacionales.

245. Las normas que regulan a los paneles binacionales y las normas que éstos aplican presentan cuando menos dos ámbitos de regulación: el internacional, que se conforma por las disposiciones contenidas en el propio Tratado, que se encuentran relacionadas con reglas multilaterales como las previstas en el GATT-OMC y sus Códigos de Conducta; y el nacional, que se integra por las disposiciones jurídicas en la materia, cuya observancia irrestricta debe ser vigilada por los paneles binacionales al emitir sus decisiones.

246. c) Una característica adicional de la jurisdicción que se atribuye a los paneles binacionales y que los diferencia de los órganos arbitrales, es que sus decisiones tienen carácter vinculatorio para las partes y también para la AI. En efecto, el artículo 1904.9 del TLCAN dispone:

247. 9. El fallo de un panel en los términos de este artículo será obligatorio para las Partes implicadas con relación al asunto concreto entre esas Partes que haya sido sometido al panel.

248. d) El carácter jurisdiccional del panel binacional tiene, además, las características de exclusión y unicidad. De exclusión porque la presencia del panel binacional es tal que, al ser elegida por el particular, excluye cualquiera otra de las vías de oposición al acto de autoridad prescritas por el Derecho de la Parte. Cuando un particular solicita la integración de un panel binacional renuncia con ello, en el caso de México, por ejemplo, al Juicio de Nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación (en adelante TFF). Así lo dispone el artículo 1904, en sus párrafos 11 y 12 que a la letra dicen:

249. 11. Una resolución definitiva no estará sujeta a ningún procedimiento de revisión judicial de la Parte importadora, cuando una Parte implicada solicite la instalación de un panel con motivo de esa resolución dentro de los plazos fijados en este artículo. Ninguna de las Partes establecerá en su legislación interna la posibilidad de impugnar ante sus tribunales nacionales una resolución de un panel.

250. 12. Este artículo no se aplicará en caso de que:

251. a) ninguna de las Partes implicadas solicite la revisión de una resolución definitiva por un panel;

252. b) como consecuencia directa de la revisión judicial de la resolución definitiva original por un tribunal de la Parte importadora, se emita una resolución definitiva revisada, en los casos en que ninguna de las Partes implicadas haya solicitado la revisión ante un panel de la resolución definitiva original; o

253. c) se emita una resolución definitiva como resultado directo de la revisión judicial que se haya iniciado ante un tribunal de la Parte importadora antes de la fecha de entrada en vigor de este Tratado.

254. De unicidad, porque sólo un panel binacional puede, en los términos del artículo 1904.6, revisar una determinada resolución definitiva sometida al procedimiento del Capítulo XIX del TLCAN.

255. En el artículo 1904.6 del TLCAN se dispone lo siguiente:

256. 6. El panel llevará a cabo la revisión según los procedimientos establecidos por las Partes conforme al párrafo 14. Cuando ambas Partes implicadas soliciten que un panel revise una resolución definitiva, un solo panel revisará tal resolución.

257. A pesar de lo anterior, los paneles binacionales también comparten características de los órganos arbitrales en dos puntos principales:

258. Primero, los panelistas no son miembros permanentes de los paneles, sino que son designados caso por caso, tal como en los órganos arbitrales, y pertenecen a distintas profesiones.

259. Segundo, las decisiones de los paneles no pueden ser invocadas como precedentes de otros paneles, sólo sirven como referencias para resolver cuestiones específicas, esto se establece explícitamente en el párrafo 9 del artículo 1904 del TLCAN.

260. II.2. Naturaleza del Proceso de Revisión ante el Tribunal Fiscal de la Federación y ante el Panel Binacional.

261. Otra característica importante de un panel binacional es que, comparado con el TFF, posee atribuciones y competencia distintas a las de dicho tribunal. Mientras que la competencia y las atribuciones del TFF se rigen plenamente por las disposiciones del Código Fiscal de la Federación (en adelante CFF); la competencia y las atribuciones del panel binacional se rigen por el TLCAN en primer término y por el CFF únicamente en la medida que lo disponga el propio TLCAN, lo que tiene por consecuencia que el resultado de la revisión por un Panel difiera, en cuanto a sus alcances, del resultado al que puede llegar el TFF.

262. A fin de destacar cuáles son las características del procedimiento ante un panel binacional, con lo que quedan claras sus diferencias respecto de las que tiene el TFF, es importante tener en cuenta lo señalado en el párrafo 2 del artículo 1904 del TLCAN que dispone:

263. 2. Una Parte implicada podrá solicitar que el panel revise, con base al expediente administrativo, una resolución definitiva sobre cuotas antidumping y compensatorias emitida por una autoridad investigadora competente de una Parte importadora, para dictaminar si esa resolución estuvo de conformidad con las disposiciones jurídicas en materia de cuotas antidumping y compensatorias de la Parte importadora. Para este efecto, las disposiciones jurídicas en materia de cuotas antidumping y compensatorias consisten en leyes, antecedentes legislativos, reglamentos, práctica administrativa y precedentes judiciales pertinentes, en la medida en que un tribunal de la Parte importadora podría basarse en tales documentos para revisar una resolución definitiva de la autoridad investigadora competente. Unicamente para efectos de la revisión por el panel, tal como se dispone en este artículo, se incorporan a este Tratado las leyes sobre cuotas antidumping y compensatorias de las Partes, con las reformas que ocasionalmente se les hagan.

264. El proceso de revisión ante el panel binacional consiste en determinar la legalidad de la resolución definitiva pronunciada por la AI y lo hace como lo haría el TFF. Es decir, revisa los actos de la AI relacionados con las normas jurídicas que los regulan, a saber: los tratados internacionales, la LOAPF, el Reglamento Interior de la SECOFI y los Acuerdos Delegatorios, la Ley de Comercio Exterior (en adelante LCE), su Reglamento (en adelante RLCE) y el CFF. Sin embargo, el resultado de esa revisión no tiene los alcances que puede tener la sentencia del TFF. En efecto, al momento de especificar la competencia del panel binacional, el TLCAN, en su Anexo 1911, establece como único criterio de revisión el artículo 238 del CFF. No tiene, entonces, el panel binacional las facultades que el CFF le otorga al TFF, en particular la de anular el acto administrativo. El panel binacional tampoco puede ordenar a la AI la anulación de su propio acto.

265. El procedimiento ante el panel binacional es un procedimiento de revisión de legalidad, en ningún caso un proceso de revisión de constitucionalidad, como las Reclamantes afirman en sus memoriales. Su alcance está limitado a lo que el artículo 1904.8 del TLCAN dispone:

266. 8. El panel podrá confirmar la resolución definitiva o devolverla a la instancia anterior con el fin de que se adopten medidas no incompatibles con su decisión. Cuando el panel devuelva una resolución definitiva, fijará el menor plazo razonablemente posible, para el cumplimiento de lo dispuesto en la devolución, tomando en cuenta la complejidad de las cuestiones de hecho y de derecho implicadas y la naturaleza del fallo del panel. En ningún caso dicho plazo excederá el periodo máximo (a partir de la fecha de presentación de la petición, queja o solicitud) señalado por la ley para que la autoridad investigadora competente en cuestión emita una resolución definitiva en la investigación. Si se requiere revisar la medida adoptada en cumplimiento de la devolución por la autoridad investigadora competente, esa revisión se llevará a cabo ante el mismo panel, el que normalmente emitirá un fallo definitivo dentro de los noventa días siguientes a la fecha en que dicha medida le haya sido sometida.

267. ¿Podría en alguna circunstancia resultar de la resolución de un panel binacional la ineficacia de una investigación antidumping? En opinión de este Panel la respuesta a esta pregunta es afirmativa, pero no por las razones alegadas por las Reclamantes (en el sentido de que puede este Panel anular el acto de la AI u ordenarle a ésta que lo anule) ni de manera inmediata, sino en los casos en que la solicitud de investigación haya sido presentada por una persona sin suficiente legitimación para ello, o si la determinación de daño o amenaza de daño realizada por la AI no se sostuviese, casos en los que la AI, tras la devolución dictada por el panel binacional, tendría que hacer compatible su resolución con la decisión del panel o, si ello no fuere posible, dar por terminada la investigación y devolver las cuotas compensatorias recolectadas. En cualquier otro caso, la devolución ordenada por un panel binacional deberá tener el resultado de un nuevo acto de la AI, compatible con la resolución del panel binacional.

268. Es importante, hacer mención aquí del artículo 1904.5 del TLCAN, pues determina la base de legitimación para solicitar la integración de un panel binacional, que es distinta, en parte, a la que opera en los casos de revisión interna de la resolución definitiva:

269. 5. Una Parte implicada podrá solicitar, por iniciativa propia, que un panel revise una resolución definitiva, y deberá asimismo solicitarlo a petición de una persona que de otro modo, conforme al derecho de la Parte importadora, estaría legitimada para iniciar procedimientos internos de revisión judicial de la misma resolución definitiva.

270. II.3. Criterio de Revisión que debe aplicar el Panel Binacional.

271. Otro elemento importante que diferencia a un panel binacional del TFF es el criterio de revisión aplicable, en parte abordado ya en el numeral anterior. El Panel debe aplicar el criterio de revisión señalado en el artículo 1904.3 y en el Anexo 1911 inciso c, del TLCAN.

272. 1904.3. El panel aplicará los criterios de revisión señalados en el Anexo 1911 y los principios generales de derecho que de otro modo un tribunal de la Parte importadora aplicaría para revisar una resolución de la autoridad investigadora competente.

273. Anexo 1911. Criterio de revisión significa los criterios siguientes, con las reformas que introduzca la Parte pertinente:

274. (c) en el caso de México, el criterio establecido en el Artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, o cualquier ley que lo sustituya, basado solamente en el expediente.

275. Se trata de un criterio de revisión que comprende dos partes. La primera consiste en el artículo 238 del CFF, que dispone lo siguiente:

276.. Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales:

277. I. Incompetencia del funcionario que la haya dictado u ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución;

278. II. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, que afecten las defensas del particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación, en su caso;

279. III. Vicios del procedimiento que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada;

280. IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas;

281. V. Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades.

282. El Tribunal Fiscal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada y la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución.¹

283. Asimismo, de acuerdo con la segunda parte del criterio de revisión, el Panel aplicará los principios generales de derecho.

284. Parte importante del criterio de revisión es la competencia que se le otorga al órgano jurisdiccional. Como ya se dijo, un panel binacional tiene facultades únicamente para dictar resoluciones en los términos permitidos por el artículo 1904.8 del TLCAN.

285. Esto quiere decir que el panel binacional no tiene dentro de su competencia, como ya se anticipó, la facultad de anular los actos de la AI u ordenarle que los anule, sólo puede confirmar o devolver la resolución.

286. Es importante enfatizar aquí que conforme a la Constitución Mexicana las normas que otorgan competencia a una autoridad, sea de la naturaleza que sea, son de aplicación estricta, es decir, no están sujetas a criterios de interpretación extensivos, como son la analogía, el criterio ‘a contrario sensu' y el de mayoría de razón.² En consecuencia, el panel binacional del TLCAN no tiene más competencia que la que el propio Tratado le otorga expresamente. La pretensión de las Reclamantes en el sentido de que a través de un principio general de derecho puede llegarse a la conclusión de que este Panel no sólo tiene la posibilidad, sino incluso, en palabras de las Reclamantes, "la obligación" de anular el acto de autoridad u ordenar a ésta que anule su propio acto, resulta inaceptable. No hay principio general de derecho (si es que el alegado por las Reclamantes en realidad existiera) que pueda estar por encima de lo que la Constitución prescribe, pues es el ordenamiento de mayor jerarquía, del que se desprenden todas las disposiciones jurídicas del Estado Mexicano, incluso los principios generales del derecho.

287. Las Reclamantes han argumentado ante este Panel que éste debe considerar al artículo 239 del CFF como parte integral del criterio de revisión. Conviene mencionar que un panel binacional en un caso anterior aceptó este punto de vista y que otros cuatro posteriores disintieron de su opinión.³ Este Panel considera que el criterio de la mayoría de los paneles anteriores debe prevalecer, porque la incorporación del artículo 239 al criterio de revisión constituiría una ampliación indebida de su competencia y facultades y porque de hecho la facultad de anular una resolución tampoco existe para los paneles en el caso de Estados Unidos y Canadá. Este Panel está sujeto a la competencia y a las facultades previstas en el artículo 1904.8 del TLCAN, disposición que lo autoriza a confirmar la resolución definitiva de la SECOFI, o a devolverla con el fin de que se adopten medidas no incompatibles con su decisión para la continuación del procedimiento, pero no le confiere facultades para anular dicha resolución.

288. Si los gobiernos de México, Estados Unidos y Canadá hubiesen querido que un panel del Capítulo XIX tuviera las mismas facultades en el procedimiento de revisión que las que tiene el TFF, conforme al artículo 239, habrían incluido de manera expresa este artículo en el criterio de revisión previsto en el artículo 1904.8 del TLCAN.

289. El artículo 237 del CFF, por su parte, contiene normas de carácter meramente procedimental y otras de carácter competencial. Las normas de carácter procedimental son normas que resultan aplicables al procedimiento que se sigue ante un panel binacional, en lo que no esté dispuesto por las Reglas acordadas por las Partes para su funcionamiento. En cambio, las normas competenciales no son aplicables ni al procedimiento dispuesto por el TLCAN ni al panel binacional por las razones antes señaladas. El artículo mencionado dispone:

290. Las sentencias del Tribunal Fiscal se fundarán en derecho y examinarán todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado, teniendo la facultad de invocar hechos notorios.

291. Cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, la sentencia o resolución de la sala deberá examinar primero aquéllos que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana. En el caso de que la sentencia declare la nulidad de una resolución por la omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, o por vicios de procedimiento, la misma deberá señalar en qué forma afectaron las defensas del particular y trascendieron al sentido de la resolución.

292. Las Salas podrán corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de ilegalidad, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación.

293. Tratándose de las sentencias que resuelvan sobre la legalidad de la resolución dictada en un recurso administrativo, si se cuenta con elementos suficientes para ello, el Tribunal se pronunciará sobre la legalidad de la resolución recurrida, en la parte que no satisfizo el interés jurídico del demandante. No se podrán anular o modificar los actos de las autoridades administrativas no impugnados de manera expresa en la demanda.

294. Es evidente que al decidir sobre la legalidad de la resolución final impugnada por las reclamantes el panel binacional debe fundar su resolución y examinar cada uno de los puntos controvertidos, pudiendo invocar hechos notorios contenidos en el expediente administrativo. Asimismo, el panel debe pronunciarse sobre la legalidad de la resolución definitiva en la parte que no satisfizo el interés jurídico de las reclamantes.

1 Este último párrafo fue insertado por enmienda publicada en el DOF del 5 de diciembre de 1995 y entró en vigor el 1 de enero de 1996.

2 Esto no quiere decir, sin embargo, que en su actuación el órgano jurisdiccional, en este caso el Panel, no pueda aplicar por analogía normas jurídicas y precedentes judiciales, pues al hacerlo así no estaría ampliando su competencia.

3 El Panel que aceptó este punto de vista es el relativo a las importaciones de Placa de Acero en Hoja, provenientes de los Estados Unidos de América, caso MEX-94-1904-02. Los cuatro restantes son los relativos a las Importaciones de Productos Planos de Acero Revestido Originarias y Procedentes de los Estados Unidos de América (MEX-94-1904-01); las Importaciones de Poliestireno Tipo Cristal e Impacto, Originarias y Procedentes de los Estados Unidos de América (MEX-94-1904-03); las Importaciones de Lámina Rolada en Caliente Originarias y Procedentes de Canadá (MEX-96-1904-03) y, por último, las Importaciones de Placa en Rollo Originarias y Procedentes de Canadá (MEX-96-1904-02).