I. INTRODUCCIÓN

Este panel se integró de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1904 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (“TLCAN”), con el objeto de revisar la resolución final de la investigación antidumping emitida por la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, hoy Secretaría de Economía (indistintamente, “SE”), sobre las importaciones de urea, mercancía clasificada en la fracción arancelaria 3102.10.01 de la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación, originarias de los Estados Unidos de América y de la Federación de Rusia, independientemente del país de procedencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación (“DOF”) de los Estados Unidos Mexicanos (“México”) el 17 de abril de 2000 (la “Resolución Final”).
 

II. ANTECEDENTES

A. DE LA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA

1. Con fecha 30 de septiembre de 1998, Agro Nitrogenados, S.A. de C.V., ahora Agromex Fertilizantes, S.A. de C.V. (“AGROMEX”), solicitó a la SE el inicio de la investigación administrativa en materia de prácticas desleales de comercio internacional, en su modalidad de discriminación de precios y la aplicación del régimen de cuotas compensatorias, respecto de las importaciones de urea originarias de los Estados Unidos de América, de la Federación de Rusia y de la República de Letonia, independientemente del país de procedencia. AGROMEX manifestó que en el período comprendido del 1 de mayo de 1997 al 30 de abril de 1998, las importaciones de referencia se efectuaron en condiciones de discriminación de precios, las cuales, de acuerdo con AGROMEX, causaron daño a la producción nacional de mercancías idénticas o similares.

2. Con fecha 14 de diciembre de 1998, la SE publicó en el DOF la resolución que declaró el inicio de la investigación admi nistrativa respecto de las importaciones de urea originarias y procedentes de los Estados Unidos de América y de la Federación de Rusia, por el período comprendido entre el 1 de mayo de 1997 y el 30 de abril de 1998. La SE desechó la solicitud de inicio de investigación respecto de las importaciones originarias de la República de Letonia.

3. Con fecha 10 de septiembre de 1999, la SE publicó en el DOF la Resolución Preliminar de la investigación administrativa de referencia, en la cual la SE determinó continuar dicha investigación sin imponer cuota compensatoria provisional alguna.

4. Con fecha 17 de abril de 2000, la SE publicó en el DOF la Resolución Final de la investigación administrativa de referencia, en la cual la SE determinó concluir dicha investigación sin imponer cuota compensatoria definitiva alguna, de acuerdo con los razonamientos que son objeto de la presente revisión (la “Resolución Final”).

B. DEL PROCEDIMIENTO DE REVISIÓN ANTE EL PANEL BINACIONAL

1. Con fecha 4 de mayo de 2000, AGROMEX presentó su solicitud de revisión de la Resolución Final por un panel binacional integrado de conformidad con el artículo 1904 del TLCAN.

2. Con fecha 5 de junio de 2000, AGROMEX presentó su Reclamación respecto de la Resolución Final (la “Reclamación”).

3. Con fechas 16, 18 y 19 de junio de 2000, la SE, Union Oil Company of California Corporation (“UNOCAL”), Promotora Nacional Agropecuaria Mexicana, S.A. de C.V. (“PRONAMEX”) y JSC Togliattiazot (“JSC”) presentaron, respectivamente, su Aviso de Comparecencia en oposición a la Reclamación de AGROMEX. Mediante diversas promociones, los participantes mencionados, así como AGROMEX, designaron a sus respectivos representantes y solicitaron su autorización y/o revocación de acceso a información confidencial en el presente procedimiento de revisión.

4. Con fecha 6 de septiembre de 2000, AGROMEX presentó su Memorial en soporte de su propia Reclamación (el “Memorial en Soporte a la Reclamación”).

5. Con fecha 13 de octubre de 2000, la SE presentó copias de la Resolución Final, del índice del expediente administrativo, y de la versión confidencial y no-confidencial del expediente administrativo.

6. Con fechas 1 y 3 de noviembre de 2000, la SE, PRONAMEX, JSC y UNOCAL presentaron, respectivamente, su Memorial en oposición a la Reclamación de Agromex (respectivamente, el “Memorial en Oposición a la Reclamación” de cada participante).

7. Con fecha 21 de noviembre de 2000, AGROMEX presentó su contestación a los Memoriales de la SE, PRONAMEX, JSC y UNOCAL (respectivamente, el “Memorial de Contestación” a cada participante).

8. Con fecha 4 de diciembre de 2000, AGROMEX y la SE presentaron el anexo de su Memorial respectivo.

9. Con fecha 6 de noviembre de 2001, este Panel Binacional emitió la Orden que señaló como fecha para la celebración de la Audiencia Pública, el 4 de diciembre de 2001. Mediante escritos posteriores, los participantes designaron a sus respectivos representantes para su intervención en la Audiencia Pública.

10. Con fecha 15 de noviembre de 2001, JSC solicitó por vía incidental la inclusión del tema en la Audiencia Pública respecto de la exclusión de las importaciones originarias de la Federación de Rusia en el presente procedimiento de revisión.

11. Con fecha 22 de noviembre de 2001, la SE solicitó por vía incidental la inclusión del tema en la Audiencia Pública respecto del criterio de revisión y las facultades del Panel Binacional.

12. Con fecha 3 de diciembre de 2001, este Panel Binacional emitió la Orden que declaró procedente la petición incidental promovida por JSC respecto a las importaciones de urea originarias de la Federación de Rusia, de acuerdo con las consideraciones referidas en el inciso III. A. de la presente Decisión.

13. Con fecha 4 de diciembre de 2001, se celebró la Audiencia Pública del presente procedimiento de revisión. En la misma Audiencia Pública, el Panel Binacional confirmó la improcedencia de la petición incidental respecto de la inclusión del tema del criterio de revisión y las facultades del Panel Binacional, al considerar que dichos temas se hallaban incontrovertidos. En la misma fecha, la SE presentó un documento en el que expuso sus intervenciones orales en la Audiencia Pública.

14. Con fecha 28 de enero de 2002, este Panel Binacional emitió la Orden que requirió a la SE a presentar cierta información referida en los numerales 54, 73 y 74 de la Resolución Final, consistentes en información presuntamente proporcionada por Petroquímica Cosoleacaque con fechas 10 de diciembre de 1999 y 28 de enero de 2000.

15. Con fecha 31 de enero de 2002, la SE presentó información en alcance a la Orden mencionada en el inciso inmediato precedente.

16. Con fecha 23 de mayo de 2002, este Panel Binacional emitió la Decisión Final y Orden en relación con la revisión de la Resolución Final, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 17 de junio de 2002, y resolvió devolver la Resolución Final a la SE con instrucciones diversas, incluida la referente a la presentación del informe de devolución al que se refiere la Regla 73(1) de las Reglas de Procedimiento del Artículo 1904 del TLCAN (la “Decisión del Panel”).

17. Con fecha 14 de octubre de 2002, la SE emitió el mencionado informe de devolución consistente en cierta resolución en alcance a la Decisión Final y Orden de este Panel Binacional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de octubre de 2002, misma que en adición a las consideraciones pertinentes en la materia de la presente revisión, revocó la Resolución Final en materia de las importaciones rusas y respecto de las cuales emitió una nueva determinación (el “Informe de Devolución”).

18. Con fecha 21 de octubre de 2002, la SE presentó el expediente complementario de devolución del procedimiento de revisión en cuestión, bajo el expediente ECD-23-05- 2002.

19. Con fecha 11 de noviembre de 2002, PRONAMEX presentó cierto escrito de impugnación al Informe de Devolución, mediante el cual solicitó a este Panel Binacional, en esencia, tenerle como adherido al “escrito de oposición al Informe de Devolución que con esta misma fecha presente el Participante Union Oil Company of California Corporation” (sic), con la pretensión de que este Panel Binacional “dicte una decisión escrita devolviendo [el Informe de Devolución] a la autoridad investigadora para el efecto de que [la autoridad investigadora] dicte una Resolución final compatible con la decisión que emita el Panel de conformidad con la Regla 72…” (sic) (la “Adhesión de PRONAMEX”).

20. Con fecha 11 de noviembre de 2002, Agrium U.S., Inc. (“Agrium”), ostentándose como causahabiente de UNOCAL, presentó cierto escrito de impugnación al Informe de Devolución, mediante el cual solicitó a este Panel Binacional, en esencia, reconocer la causahabiencia de Agrium respecto de UNOCAL y resolver de conformidad con argumentos diversos de impugnación relativos al Informe de Devolución (la “Impugnación de Agrium”).

21. Con fecha 2 de diciembre de 2002, la SE presentó cierto escrito en respuesta y oposición ad cautelam a la Impugnación de PRONAMEX y la Impugnación de Agrium, mediante el cual solicitó a este Panel Binacional, en esencia, desestimar las promociones presentadas por PRONAMEX y Agrium, con base en diversas manifestaciones formuladas en el mismo (la “Oposición a la Impugnación”).

22. Con fecha 17 de marzo de 2003, este Panel Binacional convocó a los participantes a exponer sus pretensiones mediante la celebración de una Audiencia Pública.

23. Con fecha 4 de abril de 2003, se celebró la Audiencia Pública de referencia. En la misma fecha, la SE presentó un documento en el que expuso sus intervenciones orales en la Audiencia Pública.

24. Con fecha 29 de octubre de 2003, Agromex solicitó a la SE una prórroga para el reinicio de la producción de urea de acuerdo con diversos supuestos planteados en el Informe de Devolución. Al respecto, la SE declaró la improcedencia de la solicitud, toda vez que la materia de la solicitud se encuentra sub judice ante este Panel. Dicho escrito y las correspondientes respuestas por parte de la SE fueron puestas a disposición del Panel con fecha 6 de noviembre de 2003. El Panel acusa recibo de copia de dichos documentos, en el entendido de que dichos escritos no constituyen petición alguna dirigida a este Panel bajo el TLCAN o las Reglas de Procedimiento. 

25. Con fecha 3 de noviembre de 2003, PRONAMEX y JSC Togliattiazot y Agrium solicitaron formal y separadamente, la revocación de las cuotas compensatorias impuestas en el Informe de Devolución, con base en los numerales 471, 472 y 473 de dicho Informe de Devolución, en la inteligencia de que la SE no ha tenido por cumplida la condición legal prevista para la aplicación de las cuotas compensatorias definitivas. Al respecto, la SE declaró la improcedencia de la solicitud, toda vez que la materia de la solicitud se encuentra sub judice ante este Panel. El Panel acusa recibo de copia de dichos documentos con fecha 6 de noviembre de 2003, para efectos informativos, en el entendido de que dichos escritos no constituyen petición alguna dirigida a este Panel bajo el TLCAN o las Reglas de Procedimiento que derivan de aquél.

III. DECISIÓN

A. SOBRE LA PERSONALIDAD DEL REPRESENTANTE DE AGRIUM

1. El primer punto controvertido tiene que ver con la personalidad del representante de Agrium, el licenciado David Hurtado Badiola, respecto de la cual la SE pretende la declaratoria de improcedencia de la Impugnación de Agrium por la ausencia de personalidad del licenciado Hurtado. Oposición a la Impugnación ¶10 y 11, pp. 5 y 6

2. De acuerdo con la Oposición a la Impugnación, la SE argumenta que el poder exhibido por el licenciado Hurtado carece de validez, en esencia, por tres razones: (i) porque no se acreditan las facultades de la persona física que firma el poder en nombre de Agrium; (ii) porque no se acredita la legal existencia de Agrium, y (iii) porque el poder no consta protocolizado ante Notario Público en México. A juicio de la SE, tales circunstancias resultan en que el licenciado Hurtado compareció como gestor de negocios de Agrium. Oposición a la Impugnación ¶10 y 11, pp. 5 y 6, y ¶14, p. 7.

3. Este Panel Binacional no coincide con la SE en este punto. El artículo 546 del Código Federal de Procedimientos Civiles –de aplicación supletoria al Código Fiscal de la Federación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 197 del propio ordenamiento–, establece que “[p]ara que hagan fe en la República los documentos públicos extranjeros, deberán presentarse legalizados por las autoridades consulares mexicanas competentes conforme a las leyes aplicables…” En la especie, el poder exhibido por el licenciado Hurtado aparece, en efecto, legalizado por las autoridades consulares.

4. Por lo que toca a la acreditación de facultades del firmante y de la legal existencia de Agrium, la SE demanda la exhibición de “constancia[s] que se acompañe[n] al escrito de reclamación que soporte[n] las facultades de la supuesta otorgante” y del acta constitutiva de Agrium. Oposición a la Impugnación ¶17 y 18, p. 10.

De acuerdo con los argumentos de la SE, el reclamo parece estar fundado más que en un requisito legal sobre la manifestación de facultades de los firmantes –requisito legal que, en todo caso, no se identifica–, en la sospecha inconexa de que los firmantes Dorothy E. Bower y Richard L. Gearheard puedan actuar ambos bajo un mismo título de vicepresidentes. En esencia, este Panel Binacional no aprecia argumento u objeción alguna, debidamente fundados, respecto del mandato legal de exhibir las “constancias” requeridas o del derecho del otorgante para conferir el poder en cuestión.

Lo mismo puede decirse en relación con la exigencia de la presentación del acta constitutiva de Agrium. Al margen de que el acta constitutiva puede no ser por sí misma el documento idóneo para probar la existencia (actual) o la regularidad (good standing) de una sociedad extranjera, la SE concluye en este mismo alegato, no que el acta constitutiva deba exhibirse conforme a un requerimiento legal o que Agrium por alguna razón no exista, sino que el poder es nulo por falta de cumplimiento de “alguno” de “los requisitos antes señalados, como son la legalización ante cónsul mexicano y la protocolización ante notario público.” Oposición a la Impugnación ¶18, p. 10.

En la medida en que la legalización ante cónsul mexicano aparece como un punto incontrovertido respecto del poder del licenciado Hurtado, y no habiendo hallado este Panel Binacional argumento fundado respecto de la exhibición obligatoria de los documentos mencionados, u objeción alguna en relación con el derecho del otorgante para conferir el poder en cuestión, sólo resta en consecuencia analizar los supuestos de protocolización alegados por la SE.

5. La SE arguye que el poder exhibido carece de validez porque no consta protocolizado ante Notario Público en México. Para sustentar su opinión, invoca lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley del Notariado para el Distrito Federal, que establece que “[l]os poderes otorgados fuera de la República, una vez legalizados o apostillados, y traducidos, en su caso, por perito, deberán protocolizarse para que surtan sus efectos con arreglo a la ley…”

Si hemos de buscar el fundamento sustantivo de la validez de los poderes otorgados en el extranjero, en tratándose de procedimientos en materia federal –como lo es la que rige en la revisión que nos ocupa– debemos atender en todo caso a lo dispuesto en el Código Civil Federal, que en su artículo 13, fracción IV, establece que “[l]a forma de los actos jurídicos se regirá por el derecho del lugar en que se celebren. Sin embargo, podrán sujetarse a las formas prescritas en este Código cuando el acto haya de tener efectos en el Distrito Federal o en la República tratándose de materia federal…”

“Novena Época 
Instancia: QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: III, Mayo de 1996
Tesis: I.5o.C.41 C Página: 671

PODERES OTORGADOS EN EL EXTRANJERO, FORMALIDADES DE. SE RIGEN GENERALMENTE POR LA LEY DEL PAIS DE SU OTORGAMIENTO.   Es improcedente la aplicación de los artículos 2554 y 2555 del Código Civil para el Distrito Federal y 10 de la Ley General de Sociedades Mercantiles en lo concerniente a las formalidades requeridas para el otorgamiento de poderes, porque al haberse otorgado el poder en un país extranjero, rige en la especie la regla "locus regit actum", que se traduce en el sentido de que el lugar rige al acto, y se refiere a que los actos se rigen, en cuanto a su forma, por la ley del lugar de su celebración, de acuerdo con el artículo 13, fracción IV, del ordenamiento civil citado, que dispone que: "La determinación del derecho aplicable se hará conforme a las siguientes reglas: ... IV.- La forma de los actos jurídicos se regirá por el derecho del lugar en que se celebren. Sin embargo, podrán sujetarse a las formas prescritas en este Código cuando el acto haya de tener efectos en el Distrito Federal o en la República tratándose de materia federal." Consecuentemente, conforme al anterior principio de derecho previsto en la legislación vigente, la forma de los actos jurídicos se rige por el derecho del lugar en que se celebren, lo que significa en el caso, que la forma del otorgamiento del poder no está sujeta a las normas del Código Civil ni a la de la ley mercantil citadas en primer término, sino que está sujeta al derecho del país extranjero, porque el poder fue otorgado en el mismo, sin que en el mandato relativo exista alguna indicación o manifestación que remita a las formalidades prescritas en los mencionados ordenamientos nacionales.

QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo directo 1495/96. Fusión Internacional Textil, S.A. de C.V. y otra. 11 de abril de 1996. Unanimidad de votos. Ponente: Efraín Ochoa Ochoa. Secretario: Walter Arellano Hobelsberger.”

En el contexto de la disposición en comento, la formalidad del poder exhibido es una cuestión propia del lugar de su otorgamiento. Si bien la ley otorga la potestad de que un poder otorgado en el extranjero pudiera conferirse bajo formas prescritas por el Código Civil Federal, ello no significa que desde el punto de vista del derecho sustantivo, en el ámbito de un procedimiento en materia federal, dicho poder requiera de protocolización o formalidad alguna diferente a la legalización a que se refiere el código adjetivo correspondiente –en la especie, el artículo 546 del Código de Procedimientos Civiles–.

En consecuencia, estrictamente con base en los alegatos expuestos por la SE, este Panel Binacional no halla motivo, fundamento u objeción suficiente para tener al poder exhibido por el licenciado Hurtado como inválido o afecto de nulidad alguna, o de otra forma impedido de surtir efectos en el procedimiento que nos ocupa.

6. De acuerdo con lo anterior, la argumentación de la SE en relación con la inaceptabilidad de la gestión de negocios en el presente procedimiento, es inoperante.

7. En relación con la Adhesión de PRONAMEX a la Impugnación de Agrium, la SE sostiene que “ést[a] debe ser desechad[a] de pleno derecho en virtud de la inexistencia del escrito al cual se adhiere, ya que Union Oil Company of California Corporation no compareció al presente procedimiento de revisión del informe de devolución…” Oposición a la Impugnación ¶18, p. 10.

Al respecto, en efecto Agrium ha comparecido como causahabiente de UNOCAL, con base en lo dispuesto por el artículo 2 del Código Federal de Procedimientos Civiles –de aplicación supletoria al Código Fiscal de la Federación, de acuerdo con lo expuesto anteriormente–, que establece que en caso de transmisión a un tercero del interés, dejará de ser parte quien lo haya perdido y lo será quien lo adquiera.

Estrictamente con base en los alegatos expuestos por la SE, este Panel Binacional no ha encontrado motivo, fundamento u objeción alguna suficiente para controvertir la causahabiencia de Agrium respecto de UNOCAL con base en los documentos presentados por aquélla. En este tenor, la Adhesión de PRONAMEX a la Impugnación de Agrium se tiene por válida.

B. SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA SE A LA DECISIÓN DEL PANEL BINACIONAL

1. Agrium argumenta que el Informe de Devolución de la SE “no cumplió en forma legal y se excedió en la aplicación de la Orden del Panel del 17 de junio de 2002, actuando en forma inconsistente con las obligaciones de la SE bajo la legislación mexicana, incluyendo el Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del GATT de 1994…” Impugnación de Agrium p. 1.

En esencia, Agrium argumenta que la SE “cumplió de forma excesiva” (sic) la Decisión del Panel, pues según su entendimiento, la SE debía atender y valorar únicamente las probanzas que obraban en el expediente administrativo de la investigación. A juicio de Agrium, la SE se apartó de la Decisión del Panel al tomar en consideración información “ajena a los expedientes de la investigación… con el único objeto de dictar una resolución a la medida de las necesidades de AGROMEX… y no conforme a las pruebas que obraban en el expediente motivo de la revisión ante el Panel.” Impugnación de Agrium p. 12.

Agrium sostiene que la decisión de la SE de recabar y valorar pruebas adicionales a aquéllas que obraban en el expediente administrativo al momento de la emisión de la  Decisión del Panel, es violatoria de las leyes antidumping –según se entienden éstas en el contexto del TLCAN– y/o de la Decisión del Panel. Entre los agravios invocados por Agrium se cuentan (i) la afectación a la certeza jurídica de las partes, pues sostiene que el Informe de Devolución no se apega a lo afirmado y probado en el procedimiento de revisión; (ii) la vulneración a los principios de igualdad procesal y de audiencia de las partes, pues sostiene que las contrapartes (en este caso, Agrium y PRONAMEX) no tuvieron oportunidad de conocer las nuevas pruebas y, en su caso, de objetar su contenido; (iii) la parcialidad en la actuación de la SE, pues sostiene que la SE mantuvo reuniones privadas con los representantes o funcionarios de AGROMEX supuestamente con el objeto de “buscar a toda costa imponer una cuota compensatoria”; (iv) la errónea determinación de las cuotas compensatorias, supuestamente no basadas en el margen de dumping sino en información y proyecciones financieras proporcionadas por AGROMEX; (v) la carencia de fundamentación para la imposición de cuotas sujetas a condición, a juicio de Agrium y (vi) la supuesta revocación de “una determinación que estaba firme” en relación con cierto supuesto de interés público previsto en el artículo 88 de la Ley de Comercio Exterior. Impugnación de Agrium pp. 13 a 19.

2. Por su parte, la SE argumenta, en esencia, que el Informe de Devolución es compatible con la Decisión del Panel. La SE sustenta su actuación en el contenido del artículo 1904.8 –que versa sobre la devolución de una resolución final a la autoridad investigadora a efecto de que ésta adopte medidas no incompatibles con la decisión del panel–, y sostiene que dicha disposición “no fija parámetros para la actuación de la autoridad investigadora” y que, en consecuencia, la autoridad investigadora emite sus informes de devolución “en ejercicio de sus facultades y conforme a su legislación nacional.” Oposición a la Impugnación ¶23 a 26, pp. 12-14.

En el mismo contexto, la SE explica el desahogo de nuevas diligencias y el allegamiento de probanzas sobre el curso lógico de la Decisión del Panel, y sobre la facultad de la autoridad investigadora para formar un expediente complementario de devolución –expresada en la regla 73(2)(a) de las Reglas de Procedimiento– “que tiene como función hacer del conocimiento de los paneles la documentación que recabó la autoridad investigadora para emitir el informe de devolución.” Oposición a la Impugnación ¶30 a 33, pp. 16-18.

En respuesta a diversas manifestaciones de Agrium, la SE cuestiona la fundamentación de los reclamos de Agrium y, principalmente: (i) niega la supuesta violación a los derechos de igualdad procesal y de audiencia, pues sostiene que “todas las promociones… fueron debidamente notificadas a las participantes…”; (ii) sostiene que no existen circunstancias o probanzas que demuestren el supuesto acuerdo con AGROMEX para la imposición de la cuota compensatoria, y (iii) niega la aplicación del hipotético supuesto de interés público previsto en el artículo 88 de la Ley de Comercio Exterior. Oposición a la Impugnación ¶40, 43 a 50, y 51 pp. 21, 22-26, 27.

B.1. De la consistencia del Informe de Devolución con la Decisión Final

3. La opinión del Panel sobre este punto es que la SE cumplió con la orden contenida en la Decisión del Panel. Específicamente, la Decisión del Panel devolvió la Resolución “con el fin de que la autoridad investigadora [emitiera] la resolución final que corresponda en consistencia con… la Decisión, particularmente lo establecido en las secciones III.D y III.E [de la Decisión Final], y en general [adoptara] cualesquiera medidas no incompatibles con la… Decisión.” Decisión Final, Orden.

4. En esencia, la sección III.D de la Decisión Final discutió y rechazó la conclusión de la investigación sobre la base de la “falta de materia” en el procedimiento administrativo, supuestamente derivada de la pérdida de la “legitimación procesal activa” de la solicitante. El razonamiento del Panel en este punto se fundó, además de la lógica  jurídica en torno a la inaplicabilidad de la institución de la “legitimación procesal activa” en el ámbito del procedimiento administrativo en materia de prácticas comerciales internacionales, en la consideración de que la expresión adecuada del alcance del término “productor nacional”, “debe tomar en cuenta la totalidad de elementos obtenidos a lo largo de una investigación con respecto a la capacidad del solicitante (u otros participantes) para producir los bienes idénticos o similares materia del procedimiento…” Decisión Final, ¶ III.D, 7.

5. Por lo que toca a la sección III.E de la Decisión Final, en ella este Panel Binacional se manifestó en relación con cierto alegato motivado por la supuesta inatención de probanzas del expediente administrativo que, a juicio de la reclamante, “[son] suficientes para acreditar el daño a la producción nacional de las importaciones de urea…” Decisión Final, ¶ III.E, 1.

Al respecto, el Panel razonó la lógica de la SE de no haber evaluado las probanzas de daño, toda vez que la conclusión errónea de la SE con base en la supuesta falta de materia del procedimiento, había hecho inoperante tal evaluación. En este sentido, el pronunciamiento del Panel se limitó a resolver que, en la medida en que la conclusión de la investigación era inaceptable sobre la base comentada, la SE debía, en el acto y como consecuencia de la devolución, tener en consideración aquellas probanzas cuya evaluación había considerado innecesaria en la Resolución.

6. De acuerdo con las resoluciones comentadas, si ha de formularse un enunciado generalísimo de expectativas de acciones viables consistentes con la Decisión del Panel, éste podría hacerse consistir en (i) el examen y la conclusión del procedimiento de investigación sin consideración de alegato alguno de la conclusión de ésta por “falta de materia” supuestamente con base en la pérdida de la “legitimación procesal activa” de AGROMEX u otra causa análoga, y (ii) la evaluación y valoración de la totalidad de las probanzas del expediente administrativo, incluidas aquellas que versen sobre el carácter de “productor nacional”, respecto a la capacidad del solicitante de producir bienes idénticos o similares materia del procedimiento.

7. En la especie, el Informe de Devolución en efecto da cuenta de la conclusión de la investigación y del correspondiente análisis de daño y causalidad de las importaciones de urea, sin consideración alguna a alegatos de la índole personal del solicitante u otras causas procesales, y presenta la evaluación de probanzas del expediente administrativo que, a juicio de la SE, resultan en las conclusiones y la resolución respectiva que se expresan en el Informe de Devolución. En este contexto, ambas acciones son, a juicio del Panel, consistentes con la orden contenida en la Decisión Final.

8. En esencia, en la medida en que el procedimiento administrativo en materia de prácticas comerciales internacionales requiere, por su propia naturaleza, el acopio necesario de información para la determinación de las cuotas compensatorias, el examen y evaluación de cualquiera información que eventualmente soporte la decisión de imponer o no cuotas compensatorias son, por sí mismas, actividades compatibles con la Decisión Final.

“Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: XIV, Agosto de 2001
Tesis: 2a. CXIX/2001
Página: 217

CUOTAS COMPENSATORIAS. EL PROCEDIMIENTO QUE SE SIGUE PARA SU ESTABLECIMIENTO NO ES ANÁLOGO AL QUE DESARROLLAN LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS PARA FIJAR LAS BASES, CUOTAS O TARIFAS DE UNA CONTRIBUCIÓN, NI PARA REALIZAR LA LIQUIDACIÓN DE UNA CONTRIBUCIÓN Y TAMPOCO TIENEN LA NATURALEZA DE UNA CONTRIBUCIÓN DE CARÁCTER EXTRAFISCAL   Si bien es cierto que el órgano del Estado facultado constitucionalmente para establecer contribuciones ha creado impuestos en los que la participación de la autoridad administrativa o de un órgano técnico resulta necesaria para cuantificar la base gravable o las cuotas o tarifas aplicables, también lo es que en esos casos, para que surja la correspondiente obligación tributaria basta que los gobernados se ubiquen en el respectivo hecho imponible, por lo cual, el nacimiento de la citada obligación no está condicionado a la actuación del órgano técnico, a diferencia de lo que sucede con las cuotas compensatorias, cuyo establecimiento sí se condiciona al desarrollo de un procedimiento en el que se escuche a los afectados e, incluso, a que la autoridad competente reúna determinada información que permita su creación. Por otra parte, tratándose de los tributos cuyo hecho imponible está vinculado a la realización de un acto a cargo de la administración pública, como es el caso de las contribuciones de mejoras, el presupuesto legal del que deriva la respectiva obligación de pago se establece en la ley, sin que la potestad tributaria que se desarrolla se condicione a seguir un procedimiento o acreditar determinadas circunstancias, en  tanto que el órgano técnico que realiza la derrama se limita a cuantificar el monto del correspondiente crédito fiscal, a diferencia de lo que acontece con las mencionadas cuotas, en las que la autoridad que las establece, sí encuentra condicionada su potestad y al emitir las resoluciones respectivas no determina crédito alguno, sino el supuesto de hecho cuya realización en el futuro generará la obligación respectiva. Finalmente, las señaladas restricciones no arancelarias tampoco pueden asimilarse a las contribuciones con fines preponderantemente extrafiscales, pues el establecimiento de éstas no está condicionado a que los gobernados hayan realizado en el pasado la conducta que se busca desincentivar, ni la potestad tributaria que se ejerce al crearla está sometida a que la autoridad recabe elementos para acreditar que la conducta que se estima perjudicial a la sociedad generó en el pasado un daño o amenaza de daño, ya que al ser una auténtica expresión de tal potestad su ejercicio no se limita a requisitos de esa naturaleza.

Amparo en revisión 1162/96. Xocongo Mercantil, S.A. de C.V.
10 de noviembre de 2000. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Rafael Coello Cetina. 

Amparo en revisión 49/2001. Gerardo Kawas Seide. 29 de junio de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Mariano Azuela Güitrón. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Gonzalo Arredondo Jiménez.” (énfasis añadido)

B.2. Del expediente complementario de devolución

9. Agrium sostiene que el cumplimiento “excesivo” de la SE a la Decisión del Panel deriva del hecho de que ésta se allegó de pruebas adicionales, supuestamente (i) contrario a lo dispuesto en la Decisión del Panel, y (ii) para “investigar las situaciones económicas, financieras y los planes y programas de negocios de [AGROMEX]… con el único objeto de determinar una cuota compensatoria, no en base al supuesto margen de dumping… sino en base a lo que [AGROMEX] le indicó que necesitaba para ingresar de nuevo al mercado nacional de urea.” Impugnación de Agrium, p. 12.

10. La Decisión del Panel estableció que la SE, en devolución de la Resolución Final, debía “atender y valorar las probanzas que obren en el expediente administrativo de la investigación.” Más allá de una cuestión semántica, la Decisión del Panel no contiene pronunciamiento alguno respecto de la conformación o alcance del expediente administrativo, incluidos los documentos que se identifican bajo el llamado expediente complementario de devolución.

11. En este contexto, al margen del cuestionamiento sobre la necesidad o conveniencia del allegamiento de documentación adicional –en su caso, referida a situaciones extrañas al período investigado– no es, por sí misma, una acción que se estime inconsistente con la Decisión del Panel.

12. En la medida en que el alcance de la revisión de este Panel en la materia del Informe de Devolución se limita a examinar la consistencia de las acciones adoptadas por la SE con base en la Decisión del Panel, este Panel no formula ni puede formular resolución alguna sobre si cualquier documentación que forma parte del expediente complementario de devolución, fue obtenida o recabada por la SE con un propósito oculto o de cualquier forma consentido ex parte con AGROMEX, para imponer deliberadamente una determinada cuota compensatoria.

13. En todo caso, el Panel advierte que en el expediente no obra, ni conoce constancia o prueba alguna aportada por los participantes a partir del incidente de impugnación que se resuelve, o de cualquier otra forma en el curso del análisis del Informe de Devolución que ocupa a este Panel, respecto de la supuesta vulneración a los principios de igualdad procesal y de audiencia de las partes, o de la parcialidad en la actuación de la SE en la determi nación de la resolución alcanzada con base en el análisis de daño y causalidad descrito en el Informe de Devolución.

14. Más aún, aun suponiendo sin conceder que allegarse de información adicional en relación con la viabilidad de producción de urea pudiera considerarse fuera del alcance de la Decisión del Panel, es de advertirse que la información presentada como resultado de tal acción, es en todo caso extraña e inoperante al hecho –ahora incontrovertido en el Informe de Devolución– de la existencia de producción nacional y/o el carácter de productor nacional de la reclamante durante el período investigado.

B.3. De la imposición de la cuota compensatoria y la declaratoria de sobreseimiento en la materia

15. Restaría por analizar la objeción planteada por Agrium en el sentido de que la SE “sin fundamento alguno estableció las cuotas compensatorias en una manera no prevista en ley, condicionadas a una situación futura e incierta como lo es el reinicio de operaciones, de la Reclamante… [y] le otorgó una carta en blanco… al establecer que si no inicia operaciones la cuota compensatoria se establecerá a los tres meses de que se reinicien dichas operaciones.” Impugnación de Agrium, p. 16

16. En la especie, la SE estableció en el Informe de Devolución –constituido en la nueva resolución en la materia de la investigación– que las cuotas compensatorias se aplicarán a las importaciones de urea, “siempre y cuando haya producción nacional”, y que para tal fin, las cuotas compensatorias se impondrían “a partir del 16 de abril de 2003, esto es, tres meses calendario posteriores a la fecha señalada para la reactivación de la producción de urea por parte de [Agromex].” Informe de Devolución, ¶ 470

Asimismo estableció que en el supuesto de que Agromex no reiniciara operaciones el 15 de enero de 2003 –lo cual así parece haber ocurrido, de acuerdo con la información de la que tiene noticia pública este Panel–¹“[dichos] tres meses se contarán a partir de que la autoridad investigadora se cerciore de la reanudación de operaciones”. Finalmente, la SE estableció que “si a más tardar en octubre de 2003, [Agromex] no ha vuelto a producir, quedarán revocadas las cuotas compensatorias…” Informe de Devolución, ¶ 471, 473

17. Al respecto, Agrium objeta que “la condición en la que se basa la imposición de la cuota compensatoria, es decir la reactivación de la producción de urea por parte de la Reclamante, es una condición totalmente imprecisa e indeterminada ya que no se define qué se considerará por producción de urea, pudiendo llegarse al extremo de que la producción de una tonelada diaria se consideraría reinicio, con el consiguiente riesgo de desabasto que esto represente para la agricultura. Más aún, la SE no estableció ningún requisito de que la producción de urea fuera continua, por lo que también se pone en riesgo el abasto y puede llegarse al extremo de que la Reclamante suspensa por largo tiempo su producción, como antes lo ha hecho… y sin embargo la cuota compensatoria seguiría vigente en perjuicio de los agricultores.” Impugnación de Agrium, p. 16

18. Por su parte, la SE manifiesta que “en cuanto al argumento de Agrium, relativo a que la autoridad investigadora en su informe de devolución no define qué es producción de urea… la [SE] considera que… en la legislación de la matera no se establece que para poder imponer una cuota compensatoria se estará a dichos elementos”, y que si bien es cierto que en una economía de mercado “todas las empresas pueden cerrar”, que “esto no inhabilita a la autoridad investigadora para tomar una determinación… en relación con el tratamiento que debe darse a la rama de producción nacional a pesar de su cierre; o bien, determinar cuánto debe de producir para imponer cuotas compensatorias.” Oposición a la Impugnación de Agrium, ¶ 50 (énfasis en el original)

19. Al respecto, el Panel siempre ha advertido la importancia y complejidad que reviste el presente caso, que plantea por sus particularidades, la necesidad de equilibrar la protección de una industria nacional –que de acuerdo con la investigación de la SE, ha sufrido daño por importaciones efectuadas en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional–, y el acceso indispensable de los consumidores al mercado de urea en condiciones normales de precio. En otras palabras, el Panel ha reconocido en todo momento la justa demanda de protección de una industria que ha sufrido daño, pero al mismo tiempo ha sabido y tenido en mente, también en todo momento, que en todo caso debía considerar las soluciones jurídicas que proveyeran el abasto de los bienes en cuestión a los consumidores y el resto de la industria.

20. Justamente por esta razón, desde el planteamiento de la Impugnación de Agrium al Informe de Devolución, en atención a los puntos controvertidos, particularmente por cuanto toca a la determinación de las cuotas compensatorias sujetas a condición, el Panel estimó conveniente, por razones de economía procesal, sujetar en todo caso el resultado de la resolución final sobre el Informe de Devolución y la Impugnación planteada, al conocimiento de que el hecho que suscita la controversia de fondo –esto es, la reactivación de la producción por parte de AGROMEX–, en efecto se actualizara.

Hasta este punto el Panel ha discurrido sobre los diversos planteamientos formulados por los participantes en relación con el Informe de Devolución, incluidos aquellos de la propia autoridad investigadora, pero en el caso de las objeciones planteadas en relación con la imposición de cuotas compensatorias, en la medida en que éstas –de acuerdo con lo dispuesto por el propio Informe de Devolución, ahora constituido en la nueva resolución de la materia– no se causan o imponen si la condición del reinicio de producción no se actualiza, resultaría evidentemente ocioso y jurídicamente ineficaz, que este Panel formulara pronunciamiento alguno respecto de un alegato cuya reclamación ha quedado sobreseída por el mero transcurso del tiempo y, en consecuencia, la carencia de materia sobre la cual resolver.

21. Por lo anterior, no teniendo noticia este Panel de comunicado oficial alguno que dé o haya dado por cumplida la condición legal prevista para la aplicación de las cuotas compensatorias definitivas, y que confirmen su entrada en vigor –comunicado al que se refiere el punto 472 del Informe de Devolución–, no halla razón, justificación o conveniencia algunas para decidir por cuanto a los planteamientos de impugnación en relación con la imposición de las cuotas compensatorias, toda vez que en la medida en que de acuerdo con el Informe de Devolución éstas no se encuentran vigentes o se imponen, ha lugar a sobreseer la reclamación en comento por cuanto ésta ha quedado sin materia, y no proceden formular pronunciamiento alguno a no ser que dicho evento no resulta incompatible con la Decisión del Panel.

22. En este contexto, no ha lugar a formular manifestación o acuerdo adicional algunos en relación con las promociones transmitidas para conocimiento del Panel mencionados en los numerales II (24) y (25) de la presente decisión.

B.4. De la supuesta contradicción a una “resolución firme” fundada en el artículo 88 de la Ley de Comercio Exterior

23. Agrium controvierte que el Informe de Devolución es también “ilegal y [excesivo] en el sentido de que dejó sin efectos y contradijo infundadamente una determinación que estaba firme y que no fue materia de la Orden del Panel como fue la relativa al interés público establecido en el artículo 88 de la Ley de Comercio Exterior.” A juicio de Agrium, dicha “conclusión… era una decisión definitiva y final… [que] no fue materia de la Orden del Panel, por lo que, conforme a derecho, debe considerarse una resolución firme y, como tal, no puede ser revocada unilateralmente por la autoridad que la dictó.” Impugnación de Agrium, pp. 17-18

24. Este Panel no coincide con Agrium en este punto. Sobre el tema, la Decisión Final estableció específicamente lo siguiente:

“5. En opinión de este Panel Binacional, la disertación de la SE respecto de la eventual aplicación de un criterio de interés público –sea que éste se encuentre o no comprendido en el artículo 88 de la LCE– es, en efecto, una cuestión meramente hipotética. En opinión de este Panel Binacional, el razonamiento planteado por la SE no refuerza ninguna conclusión expresada en la Resolución Final –puesto que es incuestionable que la SE no entró al análisis de fondo en la etapa final de la investigación– aunque ciertamente tampoco para perjuicio a la Reclamante con efectos en la presente revisión. Por lo anterior, con independencia del acuerdo o el desacuerdo de este Panel Binacional con las expresiones formuladas de manera gratuita por la SE respecto de la eventual aplicación del mencionado criterio de orden público, y también con independencia de su validez o no –análisis que, en todo caso, resultaría inoperante– este Panel Binacional halla que la argumentación que se reclama está realizada respecto de una hipótesis que no acontece y, por lo tanto, que no puede parar perjuicio a la Reclamante con efectos en la presente revisión.” Decisión Final, ¶ G, 5 (énfasis añadido)

De acuerdo con lo expuesto, el Panel manifestó expresamente que el supuesto aludido por la SE era estrictamente hipotético, y no relacionado con la investigación. Con base en lo anterior, este Panel reitera su decisión en el sentido de que no existe resolución alguna con base en el supuesto legal a que se hace referencia.

25. Más aún, incluso suponiendo sin conceder que alguna resolución “firme” hubiere sido adoptada con base en el supuesto legal de referencia, o aun que la Decisión y Orden del Panel no hubieren versado sobre ella, es de explorado derecho que la subsecuente emisión de una resolución posterior, de la misma naturaleza, sobre la misma materia y concatenada en el mismo procedimiento, resulta necesariamente en el nacimiento de una nueva resolución sobre la materia cuyo perjuicio, si lo hay, debe combatirse con base en el texto y expresiones de la resolución posterior.

26. Por analogía, puede leerse en este sentido el siguiente criterio sustentado por el Poder Judicial de la Federación (en lo que en términos de la materia de amparo se conoce como uno de los eventos del cambio de situación jurídica):

“Novena Época 
Instancia: DÉCIMO TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: XVI, Septiembre de 2002
Tesis: I.13o.A.63 A
Página: 1347

CUOTA COMPENSATORIA, RESOLUCIÓN PROVISIONAL QUE IMPONE UNA. SI SE DICTÓ LA DEFINITIVA QUE LA MODIFICA, LAS VIOLACIONES COMETIDAS EN LA PROVISIONAL QUEDAN CONSUMADAS IRREPARABLEMENTE, EN VIRTUD DEL CAMBIO DE SITUACIÓN JURÍDICA. Del análisis de los artículos 49 al 60 de la Ley de Comercio Exterior, se aprecia que el procedimiento en materia de prácticas desleales de comercio internacional y medidas de salvaguarda, también conocido como antidumping, se encuentra dividido en dos fases o etapas. La primera inicia de oficio o con la solicitud de la parte interesada con lo que se integra un expediente administrativo, publicándose en el Diario Oficial de la Federación el aviso de inicio correspondiente, y comprende la obtención de todos los eleme ntos de prueba que se estimen necesarios para concluir con la emisión de la resolución preliminar que se publica en el Diario Oficial de la Federación, mediante la cual la Secretaría de Economía (antes de Comercio y Fomento Industrial) podrá: determinar cuota compensatoria provisional, previo el cumplimiento de las formalidades del procedimiento y siempre que hayan transcurrido por lo menos cuarenta y cinco días después de la publicación de la resolución de inicio de la investigación en el Diario Oficial de la Federación; no imponer cuota compensatoria provisional y continuar con la investigación administrativa, o dar por concluida la investigación administrativa cuando no existan pruebas suficientes de la discriminación de precios o subvención, del daño o amenaza de daño alegados o de la relación causal entre uno y otro. La segunda fase del procedimiento se refiere a que una vez terminada la investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional, la Secretaría de Comercio somete a la opinión de la Comisión de Comercio Exterior el proyecto de resolución final, la cual deberá notificarse a las partes interesadas y publicarse en el Diario Oficial de la Federación dentro del plazo de doscientos sesenta días a partir del día siguiente de la publicación en el mismo medio de la resolución de inicio de la investigación, en la que la ahora Secretaría de Economía podrá: imponer cuota compensatoria definitiva; revocar la cuota compensatoria provisional, o declarar concluida la investigación sin imponer cuota compensatoria. Por tanto, si la parte quejosa reclamó la resolución preliminar de la investigación antidumping, que pertenece a la primera fase del procedimiento relativo, en la que se impuso una cuota compensatoria provisional, al advertir preliminarmente la autoridad, con base en las pruebas recabadas hasta ese momento, que existen hechos constitutivos de una práctica desleal de comercio, las violaciones que pudieran haber existido en ese periodo se han consumado de modo irreparable, al haberse emitido la resolución final en dicha investigación, que forma parte de la segunda fase del procedimiento, por lo que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción X, de la Ley de Amparo, ya que no es posible analizar la legalidad de esa primera resolución sin afectar la nueva situación jurídica del quejoso regida por la resolución final de la investigación antidumping, la cual puede apoyarse en diversas pruebas y consideraciones a las que fundamentan la resolución preliminar, aunado a que en el supuesto de declarar inconstitucional la resolución preliminar, necesariamente se afectaría la resolución final, ya que la consecuencia sería determinar la nulidad de la primera etapa del procedimiento con todas sus consecuencias, sin atender a que la situación jurídica de la parte quejosa ya no se rige por la resolución preliminar de la investigación antidumping, sino por la resolución final de la investigación.

DÉCIMO TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo en revisión 10673/2001. Cargill de México, S.A. de C.V. 14 de diciembre de 2001. Unanimidad de votos. Ponente: Rosalba Becerril Velázquez. Secretario: Jorge Mercado Mejía.” (énfasis añadido)

27. En todo caso, como se ha expresado en el apartado B.3. de la presente decisión, la reclamación de hecho ha quedado sobreseída por las razones expuestas en el mencionado apartado.

B.5. De los conceptos de impugnación en la materia de discriminación de precios

28. Finalmente, Agrium plantea diversos conceptos de impugnación relacionados con el análisis sustantivo de discriminación de precios efectuado por la SE.

29. Al respecto, este Panel coincide con la apreciación de la SE en el sentido de que el alcance de la revisión del Informe de Devolución se limita naturalmente a la determinación del cumplimiento del Informe de Devolución con la Orden del Panel expresada en la Decisión Final, y de ninguna manera se extiende o puede extenderse a un procedimiento sustantivo de revisión, que necesariamente conduciría a un caso auténticamente nuevo, y que constituiría una especie de revisión ad infinitum conforme nuevos puntos controvertidos surgieran de los escritos o acciones de la SE como consecuencia de decisiones subsecuentes del Panel.

30. En todo caso, como se ha expresado en el apartado B.3. de la presente decisión, la reclamación de hecho ha quedado sobreseída por las razones expuestas en el mencionado apartado.

IV. ORDEN

Por lo anteriormente expuesto, y con fundamento en lo dispuesto por el artículo 1904.8 del TLCAN, este Panel Binacional confirma el Informe de Devolución de la SE, respecto de las importaciones de urea, mercancía clasificada en la fracción arancelaria 3102.10.01 de la Tarifa del Impuesto General de Importación, originarias de los Estados Unidos de América, independientemente del país de procedencia.

Así lo ordena este Panel Binacional, a los 22 días de enero de 2004, en la:

Revisión ante un panel binacional establecido de conformidad con el artículo 1904 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, de la resolución final de la investigación antidumping sobre las importaciones de urea, mercancía clasificada en la fracción arancelaria 3102.10.01 de la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación, originarias de los Estados Unidos de América y la Federación de Rusia, independientemente del país de procedencia.

Expediente ante la Sección Mexicana del Secretariado del Tratado de Libre Comercio de América del Norte: MEX-USA-00-1904-01

DECISIÓN Y ORDEN DEL PANEL

1 Así consta, al menos, en cierta Resolución de inicio del examen para determinar las consecuencias de la supresión de las cuotas compensatorias definitivas impuestas a las importaciones de urea, mercancía actualmente clasificada en la fracción arancelaria 3102.10.01 de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, originarias de la República de Ucrania, con independencia del país de procedencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación del viernes 4 de abril de 2003, Sección Segunda, párrafo 64 que a la letra dice: “La Secretaría [de Economía] considera a [Agromex] como productor nacional, aun cuando no se encuentra produciendo de hecho, de conformidad con la Decisión Final del 23 de mayo de 2002 del panel binacional del caso MEX-USA-00-1904-01.