DANS L'AFFAIRE DES
MESURES DE SAUVEGARDE AMÉRICAINES PRISES
RELATIVEMENT AUX BALAIS EN PAILLE DE SORGHO DU MEXIQUE

(USA-97-2008-01)

devant le groupe spécial constitué en vertu du chapitre vingt
de l'Accord de libre-échange nord-américain

Rapport final du groupe spécial

30 janvier 1998

Paul O'Connor (président)
Raymundo Enriquez
Dionisio Kaye
John H. Barton
Robert E. Hudec

TABLE DES MATIÈRES

1. CADRE FACTUEL

Contingent tarifaire des États-Unis sur les balais en paille de sorgho

Obligations tarifaires de l'ALENA relatives aux balais en paille de sorgho

Dispositions de sauvegarde de l'ALENA

Procédures de sauvegarde des États-Unis

Procédures de sauvegarde des États-Unis s'appliquant aux balais en paille de sorgho

Procédures de règlement des différends en vertu de l'ALENA

2. ARGUMENTS DES PARTIES

Examen des obligations en vertu de l'Accord général/OMC : compétence du groupe spécial

Présentation d'avis suffisants d'allégations

Définition juridique de l'expression « produit similaire »

Exigences du processus : critère d'examen

Fondement juridique de la détermination de l'ITC

3. CONSTATATIONS

Questions préliminaires

1. Examen des obligations en vertu de l'Accord général/OMC : compétence du groupe spécial
2. Présentation d'avis suffisants d'allégations
3. Exigences du processus : critères d'examen

Mérites

4. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

I. CADRE FACTUEL

Contingent tarifaire des États-Unis sur les balais en paille de sorgho

1.  Depuis 1965, les États-Unis d'Amérique (États-Unis) ont maintenu des contingents tarifaires sur les importations de balais en paille de sorgho. La structure des tarifs de la nation la plus favorisée (NPF) est la suivante.

Pour les balais en paille de sorgho (autres que les petits balais), 121 478 douzaines peuvent être admises, moyennant des droits ad valorem de 8 %. Pour les importations excédant cette quantité, les droits applicables étaient de 32 cents le balai, pour les balais évalués à un montant ne dépassant pas 96 cents chacun ¹ et des droits ad valorem de 32 % pour les balais évalués à plus de 96 cents chacun ² .

Pour les petits balais faits, en tout ou en partie, de paille de sorgho, 61 655 douzaines pouvaient être admises, moyennant des droits ad valorem de 8 %. Pour les importations excédant 61 655 douzaines, les droits NPF applicables étaient de 9,2 cents pour les petits balais évalués à un montant ne dépassant pas 96 cents chacun et, pour les petits balais évalués à plus de 96 cents chacun, les droits ad valorem étaient de 24,8 % ³

Obligations tarifaires de l'ALENA relatives aux balais en paille de sorgho

2. En vertu de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) ⁴ , le gouvernement des États-Unis a convenu d'accorder un traitement tarifaire préférentiel aux importations de balais en paille de sorgho du Mexique ⁵ , ainsi qu'il suit.

Tous les petits balais faits, en tout ou en partie, de paille de sorgho et tous les balais en paille de sorgho évalués à un montant ne dépassant pas 96 cents ont été admis en franchise le 1 er janvier 1994; pour les balais en paille de sorgho évalués à plus de 96 cents, un contingent tarifaire a été créé, en vertu duquel contingent les 100 000 premières douzaines étaient exemptes de droits; les importations dépassant 100 000 douzaines étaient assujetties à des droits ad valorem de 22,4 % pour les années civiles 1994 à 1999 et de 16 % pour les années 2000 à 2004; elles étaient exemptes de droits par la suite.

3. Ces taux tarifaires ont été portés dans la liste des États-Unis, à l'annexe 302.2 du chapitre trois de l'ALENA. L'article 302 se lit ainsi.

« 1. Sauf disposition contraire du présent accord, aucune des Parties ne pourra augmenter un droit de douane existant, ni instituer un droit de douane à l'égard d'un produit originaire.

2. Sauf disposition contraire du présent accord, chacune des Parties éliminera progressivement les droits de douane qu'elle applique aux produits originaires, en conformité avec sa liste de l'annexe 302.2. »

Dispositions de sauvegarde de l'ALENA

4. Le chapitre huit de l'ALENA, intitulé « Mesures d'urgence », permet aux gouvernements d'imposer des augmentations provisoires des droits ou d'autres restrictions commerciales autrement interdites par les obligations énoncées au chapitre trois, chaque fois qu'il est établi que des importations croissantes constituent une cause importante de préjudice grave ou de menace de préjudice grave à une branche de production nationale, dans certaines conditions précises. Les restrictions commerciales dont l'application vise à prévenir de telles situations sont appelées « mesures de sauvegarde ».

5. De manière générale, le chapitre huit de l'ALENA a trois composantes principales.

L'article 801, portant le titre « Mesures bilatérales », permet à une Partie de se retirer d'une concession tarifaire de l'ALENA, sur une base provisoire, si, par suite de cette concession, les marchandises d'une autre Partie sont importées en quantités tellement accrues qu'elles constituent une cause importante de préjudice grave, ou de menace de préjudice grave, à une branche de production nationale qui produit un produit similaire ou directement concurrent.

L'article 802, portant le titre « Mesures globales », réserve à chaque gouvernement signataire de l'ALENA le droit d'imposer des mesures globales de sauvegarde, autorisées par l'article XIX de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (ci-après appelé l'Accord général) et par l'Accord sur les sauvegardes de l'Organisation mondiale du commerce (ci-après appelé OMC). L'article XIX autorise les pays membres de l'OMC à suspendre leurs obligations ou leurs concessions, sur une base multilatérale, lorsque les importations d'un produit sont une cause de préjudice grave,

ou de menace de préjudice grave, à une branche de production nationale qui produit un produit similaire ou directement concurrent.

L'article 803 oblige les Parties à veiller à ce que les procédures de sauvegarde et les déterminations de l'existence d'un préjudice — bilatérales et globales — soient conformes à certaines exigences conçues pour garantir un traitement équitable, objectif et transparent.

Procédures de sauvegarde des États-Unis

6. En vertu de la loi des États-Unis, les intérêts nationaux cherchant à imposer des mesures de sauvegarde sur les importations d'un produit particulier peuvent déposer une requête auprès de l'International Trade Commission (ITC) ⁶ . Les procédures de l'ITC se divisent en deux phases : la phase relative aux préjudices et la phase relative aux voies de recours.

[TRADUCTION] L'ITC doit d'abord déterminer si les importations sont une cause importante de préjudice grave, ou de menace de préjudice grave, à une branche de production nationale qui produit un produit similaire ou directement concurrent.

[TRADUCTION] Si la détermination d'un préjudice par l'ITC est positive, l'ITC entame alors des procédures pour déterminer les types de mesures de sauvegarde à recommander, pour que le président des États-Unis les adopte ⁷ .

7. Une fois que l'ITC a soumis ses recommandations au président des États-Unis, le président peut, à sa discrétion, accepter ou rejeter les recommandations de l'ITC, dans leur intégralité, ou adopter un autre plan d'action ⁸ . Toutefois, le président ne peut imposer de mesures de sauvegarde, à moins que l'ITC en soit venue à une détermination positive de l'existence d'un préjudice ⁹ .

Procédures de sauvegarde des États-Unis s'appliquant aux balais en paille de sorgho

8. Le 4 mars 1996, le groupe de travail américain sur les balais en paille de sorgho (U.S. Cornbroom Task Force), groupe sectoriel dont les membres représentent plus de 50 % de la production nationale de balais en paille de sorgho, a déposé une requête en vertu de l'article 202 de la Trade Act de 1974 ¹⁰ , disposition de la législation américaine qui autorise des mesures de sauvegarde globales. La requête prétendait que les balais en paille de sorgho étaient importés aux États-Unis en quantités tellement accrues qu'ils étaient une cause importante de préjudice grave, ou de menace de préjudice grave, à une branche de production nationale qui produisait des balais en paille de sorgho.

9. Lorsqu'il a déposé sa requête en vertu de l'article 202, le groupe de travail a déposé une seconde requête auprès de l'ITC, en vertu de l'article 302(b) de la NAFTA Implementation Act ¹¹ , loi américaine autorisant des mesures de sauvegarde bilatérales prévues à l'article 801 de l'ALENA. Cette seconde requête prétendait que, par suite de la réduction ou de l'élimination d'un droit prévu en vertu de l'ALENA, les balais en paille de sorgho du Mexique étaient importés aux États-Unis en quantités tellement accrues (en termes absolus) et dans des conditions telles que les importations de cet article du Mexique, à elles seules, étaient une cause importante de préjudice grave, ou de menace de préjudice grave, à une branche de production nationale qui produit un article similaire ou directement concurrent de l'article importé. En conformité avec les dispositions de la loi américaine, l'ITC a mené une seule enquête pour examiner conjointement les deux requêtes ¹² .

10. Le 2 juillet 1996, l'ITC déterminait l'existence de préjudices dans les deux enquêtes. La commission en est venue à des déterminations positives du fait que les requérants avaient droit à une exonération dans les deux enquêtes, par un vote de 4 contre 2 dans l'affaire des sauvegardes globales et par un vote de 5 contre 1 dans l'affaire des sauvegardes bilatérales en vertu de l'ALENA.

11. Après une deuxième procédure visant à déterminer ses recommandations au sujet de la solution appropriée, l'ITC a transmis un rapport faisant état de ses conclusions et recommandations au président, le 1 er août 1996.

12. Le 30 août 1996, le président des États-Unis déterminait qu'il prendrait des mesures pertinentes et réalisables dans l'affaire des sauvegardes globales, mais ne prendrait pas de mesures dans l'affaire des sauvegardes bilatérales en vertu de l'ALENA. Toutefois, plutôt que d'appliquer des mesures à ce moment, dans l'affaire des sauvegardes globales, il a annoncé qu'il chercherait d'abord à parvenir à une solution négociée avec les pays étrangers appropriés, solution qui porterait sur la question du préjudice grave à la branche de production nationale, favoriserait une adaptation positive et réaliserait un équilibre entre les différents intérêts en cause. Des consultations ont eu lieu avec le Mexique le 6 septembre et le 9 octobre 1996 et avec certains autres pays ayant des intérêts dans l'affaire. On n'est parvenu à aucun accord.

13. Le 28 novembre 1996, le président a publié la proclamation 6961 adoptant les mesures de sauvegarde suivantes, en vigueur à compter de ce jour, pour une période de trois ans ¹³ . Ces mesures peuvent se résumer ainsi.

Les balais en paille de sorgho (autres que les petits balais), dont la valeur n'est pas supérieure à 96 cents, classifiés sous le numéro 9603.10.50 (auparavant tout à fait exempts de droits en vertu de l'ALENA), continuent d'être admis en franchise s'ils sont importés en quantités n'excédant pas le contingent tarifaire global de 121 478 douzaines, mais, s'ils sont importés en quantités excédant 121 478 douzaines, ils deviennent assujettis à des droits en excédent du contingent de 33 cents la première année; ces droits diminuent à 32,5 cents la deuxième année et à 32,1 cents la troisième année, puis ces balais sont exemptés à nouveau en conformité avec les obligations de la liste tarifaire des États-Unis dans l'ALENA.

Les balais en paille de sorgho (autres que les petits balais) du Mexique, évalués à plus de 96 cents, classifiés sous le numéro 9603.10.60, auparavant exempts de droits, s'ils étaient importés en quantités n'excédant pas un contingent tarifaire de 100 000 douzaines, mais assujettis à des droits en excédent du contingent de 22,4 %, demeurent exempts de droits, s'ils sont importés en quantités ne dépassant pas le contingent, mais sont devenus assujettis à des droits en excédent du contingent de 33 % la première année; ces droits sont réduits à 32,5 % la deuxième année et à 32,1 % la troisième année, puis à des droits de 16 % en conformité avec les obligations de la liste tarifaire des États-Unis dans l'ALENA.

On n'a aucunement modifié le statut de tous les petits balais (qui sont exempts de droits), faits en tout ou en partie de paille de sorgho.

Procédures de règlement des différends en vertu de l'ALENA

14. Le 21 août 1996, peu avant que le président détermine qu'il interviendrait en vertu des mesures de sauvegarde globales en tentant de négocier un accord, le Mexique a demandé des consultations formelles en vertu du paragraphe (4) de l'article 2006 de l'ALENA ¹⁴ . Des consultations ont eu lieu le 6 septembre et le 9 octobre 1996, mais n'ont pas réussi à résoudre le différend. Par conséquent, le 25 novembre 1996, en vertu de l'article 2007 de l'ALENA, le gouvernement du Mexique a demandé la convocation de la Commission du libre-échange de l'ALENA relativement à cette question ¹⁵ .

15. Le 28 novembre 1996, le président des États-Unis a émis la proclamation 6961 imposant une augmentation des droits sur trois ans, telle que décrite précédemment. La Commission du libre-échange s'est réunie le 11 décembre 1996, mais n'a pu trouver de solution à cette affaire.

16. Le 12 décembre 1996, le Mexique a institué des surtaxes de représailles sur certaines importations des États-Unis, qui, selon le Mexique, avaient un effet à peu près équivalent aux mesures de sauvegarde des États-Unis ¹⁶ . D'après le Mexique, l'effet des mesures américaines sur les échanges sera d'environ 1,4 million de dollars, la première année ¹⁷ .

17. Le 14 janvier 1997, le Mexique a demandé la constitution d'un groupe spécial en vertu de l'article 2008 de l'ALENA ¹⁸ . Le 28 avril 1997, on a établi le mandat du groupe spécial.

[TRADUCTION] « Examiner, à la lumière des dispositions pertinentes de l'Accord de libre-échange nord-américain, la question dont a été saisie la Commission, en conformité avec la demande d'une réunion de la Commission, soumise par le Mexique le 25 novembre 1996, et présenter les constatations, les déterminations et les recommandations, comme le stipule le paragraphe 2016(2) ¹⁹ . »

18. Le groupe spécial a été constitué le 17 juillet 1997.

19. La demande du Mexique a été déposée devant le Secrétariat le 31 juillet 1997. La contre-présentation des États-Unis a été déposée le 25 août 1997. Le 9 septembre 1997, une audience a été tenue à Washington, D.C. Le jour suivant, le groupe spécial a communiqué par écrit des questions supplémentaires aux parties. Le 10 octobre 1997, les Parties ont présenté leurs réponses aux questions posées par le groupe spécial. Le 22 octobre 1997, le Mexique a déposé les observations sur la réponse des États-Unis aux questions du groupe spécial. Le 3 novembre 1997, le Mexique et les États-Unis ont déposé des conclusions écrites supplémentaires.

20. Les 7 et 8 novembre, les membres du groupe spécial se sont réunis pour préparer leur rapport. Le rapport a été achevé au moyen de communications écrites et de téléconférences les 8 et 16 décembre 1997. Il a été transmis aux parties pour la première fois le 23 décembre 1997. Le 16 janvier 1998, les observations des parties sur le rapport initial ont été communiquées au groupe spécial. Le 30 janvier 1998, le texte final du rapport a été communiqué aux parties

II. ARGUMENTS DES PARTIES

21. Compte tenu de la nature restreinte des conclusions finales du groupe spécial dans cette affaire, il n'est ni nécessaire ni approprié de consigner en détail chacun des arguments juridiques avancés par les parties durant ces procédures. Voici un résumé des principaux arguments des parties.

22. Les allégations juridiques faites par le gouvernement du Mexique dans le cadre de la procédure du groupe spécial sont centrées sur une seule allégation juridique qui englobe tous les éléments. En vertu des règles de l'Accord général/OMC qui régissent les mesures de sauvegarde globales de base autorisées par l'article 802 ²⁰ de l'ALENA et par les règles de l'ALENA énoncées à l'article 802 même ²¹ , un gouvernement ne peut appliquer une mesure de sauvegarde globale à des produits importés que si ces produits sont importés à l'intérieur de son territoire en quantités tellement accrues qu'ils peuvent causer un « préjudice grave » à une « branche de production nationale ». L'Accord général/Accord de l'OMC et l'Accord de libre-échange nord-américain définissent la « branche de production nationale » comme les producteurs nationaux des produits qui sont « similaires ou directement concurrents » par rapport à l'article importé en cause ²² . Les mesures de sauvegarde des États-Unis dans cette affaire reposent sur la détermination de l'ITC, suivant le libellé virtuellement identique de la loi américaine, à savoir que les balais en paille de sorgho étaient [TRADUCTION] « importés aux [États-Unis] en quantités tellement accrues qu'ils pouvaient être une cause importante de préjudice grave à la branche de production nationale qui produit un article similaire ou directement concurrent, par rapport à l'article importé ». La principale allégation juridique faite par le gouvernement du Mexique est que l'ITC n'a pas défini correctement la « branche de production nationale » dont les conditions économiques doivent être examinées pour déterminer l'existence d'un « préjudice grave ».

23. L'ITC a déterminé que la « branche de production nationale » pertinente était le groupe des installations de production des États-Unis, qui se consacrait à la production de balais en paille de sorgho et se limitait à ces seules installations de production. La conclusion de l'ITC sur l'existence d'un « préjudice grave » reposait donc sur son analyse des conditions économiques de ces seules installations de production. Le gouvernement du Mexique soutient que la « branche de production nationale » aurait dû inclure les installations de production des États-Unis qui se consacraient à la production de balais de matière plastique. Par conséquent, soutient le Mexique, l'analyse de l'ITC portant sur l'existence d'un « préjudice grave » aurait dû être fondée sur une analyse des conditions économiques globales des deux ensembles d'installations de production des États-Unis — celles qui produisent des balais en paille de sorgho et celles qui produisent des balais de matière plastique. Par conséquent, dans son argument, le Mexique en vient à la conclusion que la détermination de l'existence d'un préjudice grave par l'ITC est inexacte, sur le plan juridique, parce qu'elle repose sur l’analyse d'une partie seulement de la « branche de production nationale » pertinente.

24. Le texte pertinent de la détermination de l'ITC, relativement à la définition de la « branche de production nationale » suit ²³ .

Branche de production nationale

En vertu des articles 202 et 302, la Commission est tenue de déterminer si des importations croissantes sont une cause importante de préjudice grave, ou de menace de préjudice grave, « à la branche de production nationale qui produit un article qui est similaire à l'article importé ou en est directement concurrent » ³ . L'article 302(c) de la NAFTA Implementation Act rend applicable aux déterminations faites en vertu de l'article 302(b) la définition de la branche de production nationale et les facteurs à examiner qui sont énoncés à l'article 202(c) de la Trade Act.

L'article 202(c)(6)(A)(i) définit l'expression branche de production nationale de telle sorte qu'elle désigne :

par rapport à un article, les producteurs, en général, d'un article similaire ou directement concurrent ou les producteurs dont la production collective d'articles similaires ou directement concurrents sont une proportion importante de la production nationale totale de l'article en question ⁴ .

Le texte législatif fournit des instructions dans trois domaines pour définir la branche de production nationale : que la Commission (1) traite, dans le cas de producteurs nationaux qui font également de l'importation, uniquement leur production nationale, dans la mesure où les renseignements sont disponibles; (2) peut, dans le cas de producteurs nationaux qui produisent plus d'un article, traiter comme faisant partie de la branche de production nationale en question uniquement cette portion des producteurs qui produisent les articles similaires ou directement concurrents; (3) peut également estimer qu'il y a une branche de production « géographique », lorsque certaines conditions sont présentes ⁵ .

Nous estimons que les balais en paille de sorgho représentent une ligne de produits distincte et que la branche de production nationale correspond aux producteurs nationaux de balais en paille de sorgho ⁶ . Les balais en paille de sorgho produits au pays sont « similaires » aux balais en paille de sorgho importés. Les balais en paille de sorgho produits au pays et importés sont faits des mêmes matériaux (c'est-à-dire que presque tout le sorgho à balais entrant dans la fabrication de balais en paille de sorgho produits au pays et la majeure partie du sorgho à balais entrant dans la fabrication de balais en paille de sorgho importés sont produits au Mexique) ⁷ , et les produits importés et nationaux sont généralement considérés comme interchangeables ⁸ . De plus, les balais en paille de sorgho se distinguent des autres types de balais du fait qu'ils sont faits d'une matière différente (le sorgho à balais) de celle des autres types de balais (c'est-à-dire les balais de matière plastique).

Les procédés de production sont généralement différents pour les balais en paille de sorgho et pour les autres balais. Environ 84 % des balais en paille de sorgho produits aux États-Unis, en 1995, ont été produits d'après le procédé de l'enroulement, tandis que près de 16 % l'ont été d'après la méthode du clouage ⁹ . La méthode de l'enroulement nécessite un très grand nombre de travailleurs, qui sont des artisans spécialisés; il faut des mois et même des années d'expérience à un travailleur qui utilise cette méthode de travail pour devenir compétent ¹⁰ . Par ailleurs, un peu plus de 80 % des balais de matière plastique, fabriqués aux États-Unis en 1995 ont été produits à l'aide de la méthode de l'agrafage, le reste étant principalement produit à l'aide de la méthode du clouage ¹¹ . Le procédé de l'agrafage est presque entièrement automatisé ¹² .

Les entreprises qui produisent des balais en paille de sorgho et des balais de matière plastique ont été en mesure de fournir à la Commission des données distinctes sur les finances, l'emploi, la production et d'autres sujets, pour leurs lignes respectives de balais; elles ont, de plus, fait savoir que les entreprises qui produisaient les deux types de balais reconnaissaient les balais en paille de sorgho et les balais de matière plastique comme des produits distincts. Les balais en paille de sorgho et les balais de matière plastique sont généralement considérés comme interchangeables sur le marché, mais certains éléments donnent à penser que les balais en paille de sorgho ont certaines qualités (balayage et manutention) que les clients perçoivent comme supérieures pour certaines applications ¹³ . Bien que les balais en paille de sorgho et les balais de matière plastique aient tendance à être vendus par les mêmes circuits de commercialisation ¹⁴ et soient souvent vendus côte à côte ¹⁵ , ils sont étiquetés comme balais en paille de sorgho et balais de matière plastique et souvent achetés par les clients pour des usages différents ¹⁶ .

Nous concluons donc, pour les motifs susmentionnés, que, pour les fins de ces enquêtes, la branche de production nationale correspond aux installations qui produisent des balais en paille de sorgho.

25. Le gouvernement du Mexique a soutenu que la détermination de l’ITC, selon laquelle la « branche de production nationale » ne comprenait que les balais en paille de sorgho, était fausse à deux égards : (1) la détermination de l'ITC reposait sur une définition d'un « produit similaire » qui n'était pas conforme à la définition juridique correcte de cette expression dans l'Accord
général/Accord de l'OMC et dans l'ALENA; (2) certains éléments de la détermination de l'ITC n'étaient pas conformes aux exigences de l'article 803 et de l'annexe 803.3 de l'ALENA, en matière d'état d'achèvement, de cohérence et de transparence, relativement à l'enquête et à l'évaluation de questions factuelles et juridiques par l'organisme d'enquête national. Ultérieurement, dans le cours des procédures du groupe spécial, le Mexique a également attiré l'attention sur certaines parties de la détermination de la « branche de production nationale » de l'ITC, selon laquelle le fondement juridique de sa décision n'avait peut-être pas été la notion de « produit similaire », et a soutenu que les autres théories juridiques donnaient à penser que ces
ambiguïtés étaient également une source d'erreur de droit.

26. Le gouvernement des États-Unis a opposé deux objections préliminaires à ces arguments. Les États-Unis ont soutenu (1) que le groupe spécial n'avait pas la compétence voulue pour se prononcer sur la conformité des « mesures de sauvegarde globales » avec les exigences juridiques de l'Accord général/Accord de l'OMC et (2) que le groupe spécial ne pouvait considérer l'allégation du Mexique selon laquelle la détermination de l'ITC n’était pas conforme aux exigences de l'article 803 et du paragraphe 803.3(12) de l'ALENA parce que le Mexique n'avait pas donné avis de cette allégation en temps opportun.

Examen des obligations en vertu de l'Accord général/OMC : compétence du groupe spécial

27. Les États-Unis ont soutenu que le groupe spécial n'avait pas la compétence voulue pour décider des allégations juridiques reposant sur les obligations de l'article XIX de l'Accord général et de l'Accord sur les sauvegardes de l'OMC. Les États-Unis ont pris la position suivante : le mandat du groupe spécial et les dispositions générales du chapitre vingt en vertu desquelles le groupe spécial a été créé limitaient la compétence du groupe spécial aux allégations juridiques fondées sur les obligations de l'ALENA. Les États-Unis ont donc soutenu que le groupe spécial ne pouvait tenir compte des obligations de l'Accord général, à moins qu'elles aient en quelque sorte été adoptées par le biais d'une intégration à l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Selon le point de vue des États-Unis, les dispositions de l'article 802 de l'ALENA — dispositions de l'ALENA réservant aux gouvernements membres le droit de recourir à des mesures de sauvegarde globales autorisées par l'article XIX de l'Accord général et par l'Accord sur les sauvegardes de l'OMC — n'intégraient pas les obligations juridiques de ces dispositions de l'Accord général/OMC dans l'ALENA. Les États-Unis ont opposé au libellé de l'article 802 de l'ALENA (« Chacune des Parties conserve les droits et obligations résultant pour elle de l'article XIX de ...l'Accord général... ») les termes directs touchant l'incorporation employés aux paragraphes 301(1) et 309(1) de l'ALENA (« l'article III [et XI] de l'Accord général et ses notes interprétatives...sont incorporés dans le présent accord et en font partie intégrante. »). Les États-Unis ont adopté une position selon laquelle, bien que le groupe spécial ait la compétence voulue pour examiner les allégations juridiques reposant sur les conditions supplémentaires énoncées à l'article 802 de l'ALENA, il était dans l'intention des parties que les allégations fondées sur les dispositions de sauvegarde elles-mêmes de l'Accord général/OMC devraient être entendues par l'entremise du mécanisme de règlement des différends de l'Accord général/OMC.

28. Le Mexique a observé que le paragraphe 2005(1) de l'ALENA donne en général aux parties le droit de chercher à régler un différend soit en vertu de l'Accord général, soit en vertu de l'ALENA, chaque fois qu'un différend porte sur une question « ressortissant à la fois au présent accord et à l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce ». Selon le point de vue du Mexique, sa contestation de la définition de la « branche de production nationale » par l'ITC a soulevé la question du respect par les États-Unis des conditions supplémentaires énoncées à l'article 802 de l'ALENA, d'une part, et, d'autre part, de la définition de la « branche de production nationale » à l'article 805 qui a trait à ces conditions et aussi du respect par les États-Unis des exigences du processus énoncées à l'article 803 et à l'annexe 803.3. Ainsi, soutient le Mexique, le présent différend ne « ressortit » pas à la fois à l'ALENA et à l'Accord général/OMC, au sens du paragraphe 2005(1), et peut donc être porté devant un instrument de l'ALENA ou de l'Accord général/OMC. De plus, étant donné que le paragraphe 2005(6) de l'ALENA stipule qu'une fois qu'un instrument propre à l'ALENA ou à l'Accord général aura été choisi, cet instrument « sera utilisé à l'exclusion de l'autre instrument », un instrument propre à l'ALENA, choisi en vertu du paragraphe 2005(1) a nécessairement la compétence voulue pour résoudre toutes les questions qui se chevauchent ressortissant à l'Accord général et impliquées dans ce différend.

Présentation d'avis suffisants d'allégations

29. Les États-Unis ont soutenu que l'ALENA a deux exigences en matière d'avis qui doivent être satisfaites avant qu'une allégation juridique particulière puisse être considérée par un groupe spécial de règlement des différends en vertu du chapitre vingt. Premièrement, ont soutenu les États-Unis, une allégation juridique doit être présentée pour obtenir des consultations en
conformité avec l'article 2006 de l'ALENA, consultations dont la tenue nécessite le premier de deux éléments requis au préalable pour instituer une groupe spécial de règlement des différends en vertu de l'article 2008. Deuxièmement, à la suite des consultations, l'allégation juridique doit également être présentée dans la demande du plaignant portant sur une réunion de la Commission de l'ALENA en vertu de l'article 2007, dont la tenue est le deuxième des deux éléments requis au préalable à l'institution d'un groupe spécial.

30. À l'appui de la première exigence relative aux avis, les États-Unis ont soutenu que l'objet de l'exigence relative aux consultations nécessite que le défendeur et les tierces parties soient avisés de toutes les allégations juridiques et ont cité une décision récente du groupe spécial de l'Accord général interprétant les procédures de règlement à cet effet ²⁴ . À l'appui de la seconde exigence relative aux avis, les États-Unis ont fait remarquer que le mandat standard établi par le paragraphe 2012(3) limite le groupe spécial à un examen de « la question portée devant la Commission (telle que formulée dans la demande de convocation de la Commission)... ». Par ailleurs, le paragraphe 2007(3) exige que la demande de convocation de la Commission indique « la mesure ou la question faisant l'objet de la plainte, et y (mentionnera) les dispositions du présent accord qu'elle juge pertinentes... ».

31. En appliquant ces exigences relatives aux avis, les États-Unis ont observé que les seules dispositions de l'ALENA citées dans la demande du Mexique portant sur les consultations du 21 août 1996 et dans sa demande de convocation de la Commission du 25 novembre 1996 ²⁵ étaient les articles 802 et 805 de l'ALENA. Par conséquent, les États-Unis ont conclu que les allégations juridiques en vertu d'autres articles de l'ALENA — particulièrement les allégations ayant trait aux exigences propres au processus de l'article 803 et de l'annexe 803.3 — ne pouvaient faire l'objet d'un examen par le groupe spécial. En particulier, ont soutenu les États-Unis, le fait que le Mexique n'ait pas mentionné l'article 803 dans sa demande du 25 novembre 1996 portant sur une convocation de la Commission signifiait que les allégations juridiques en vertu de l'article 803 et de l'annexe 803.3 ne faisaient pas partie du mandat du groupe spécial.

32. En réponse, le Mexique a soutenu que la suffisance de l'avis doit être jugée sur le fait que l'avis informe assez bien l'autre partie des allégations juridiques qui sont faites. À cet égard, le Mexique a fait observer que sa demande de consultations et sa demande de convocation de la Commission ont fait clairement savoir que la principale allégation juridique du Mexique portait sur l'illégalité de la conclusion de « préjudice grave » de l'ITC fondée là-dessus. Selon le point de vue du Mexique, son affirmation selon laquelle l'ITC a défini la mauvaise « branche d'industrie nationale » englobait tous les aspects de la détermination de l'ITC relativement à cette question, non seulement le critère juridique lui-même, mais aussi l'application de ce critère aux données particulières de l'affaire, y compris les différents éléments du processus de prise de décision de l'ITC traités à l'article 803 et dans l'annexe 803.3 de l'ALENA.

Définition juridique de l'expression « produit similaire »

33. Le Mexique a soutenu que la définition de l'expression « branche de production nationale » à l'article 4:1(c) de l'Accord sur les sauvegardes de l'OMC et dans les dispositions correspondantes de l'ALENA peut être interprétée comme faisant allusion à deux critères juridiques distincts. La référence aux « producteurs ... de produits similaires ou directement concurrents » peut être comprise comme voulant dire que, pour être englobé dans la branche de production nationale pertinente, un produit doit soit être « similaire » au produit importé faisant l'objet de l'enquête, soit être « directement concurrent » de ce produit. Le Mexique a soutenu que le terme « similaire » est une référence à la notion de « produit similaire » utilisée dans plusieurs dispositions de l'Accord général, tandis que l'expression « directement concurrent » peut être comprise comme une référence à des produits qui, bien qu'ils ne soient pas « similaires » au produit importé, sont néanmoins interchangeables, sur le plan commercial ou peuvent lui être substitués.

34. L'allégation d'erreur du Mexique repose sur l'affirmation selon laquelle les balais de matière plastique des États-Unis sont « similaires » aux balais en paille de sorgho importés qui font l'objet d'une enquête. Selon le Mexique, l'allégation de « similarité » est suffisamment claire pour qu'il soit inutile pour le Mexique d'aborder l'autre partie du critère juridique — la question de
savoir si les balais de matière plastique sont « directement concurrents » aux balais en paille de sorgho ou les conséquences juridiques qui s'en suivraient, dans le cas d'une conclusion affirmative sur cette question.

35. Le Mexique a soutenu que le sens habituellement donné au terme anglais « like » et à ses équivalents espagnol et français similar et similaire dans les textes de l'Accord général et de l'ALENA rédigés dans les deux autres langues officielles n'exige pas que les marchandises en question soient identiques, mais simplement qu'elles soient substantiellement similaires sous tous leurs aspects importants. Comme le dit clairement l'article 15 du Code de la valeur en douane de l'OMC, les rédacteurs des textes juridiques de l'Accord général/OMC ont utilisé l'expression « marchandises identiques » lorsqu'ils ont voulu signifier que les marchandises devaient être identiques. Préalablement à l'Accord général/OMC, les décisions du groupe spécial ont aussi interprété la notion de « produits similaires » comme incluant les marchandises qui sont similaires, bien que non identiques ²⁶ .

36. Le Mexique a signalé que les précédents de l'Accord général et de l'OMC ont toujours interprété la notion de « produits similaires » comme une notion dont l'application nécessite la prise en compte des facteurs suivants : « les utilisations finales du produit; les goûts et habitudes des consommateurs; les propriétés, la nature et la qualité du produit » ²⁷ . La comparaison des balais en paille de sorgho et des balais de matière plastique, d'après ces trois critères, a montré dans chaque cas un degré de similarité et d'interchangeabilité qui nécessitait une classification de ces produits comme « produits similaires ». De même, dans l'optique du Mexique, les énoncés contenus dans la détermination de l'ITC et dans le rapport à l'intention des employés de l'ITC et reconnaissant l'interchangeabilité commerciale des balais en paille de sorgho et des balais de matière plastique ont confirmé la conclusion selon laquelle ces deux types de produits étaient des « produits similaires ». À propos des facteurs plutôt différents pris en compte dans la détermination de l'ITC, le Mexique a soutenu que les conclusions de l'ITC selon lesquelles les balais en paille de sorgho étaient une « ligne de produits distincte », étaient fabriqués suivant des procédés différents, étaient suivis à l'aide de registres financiers distincts ou étaient faits de matériaux différents ne permettaient pas une détermination attribuant le statut de « produits similaire ». De l'avis du Mexique, le poids considérable que l'ITC a accordé à la différences dans les méthodes utilisées pour fabriquer des balais en paille de sorgho était incorrect en droit.

37. Les États-Unis ont soutenu que le sens généralement attribué au mot « similaire » (like, en anglais), quoique non synonyme de celui du mot « identique » (identical en anglais), nécessitait une plus grande similarité que celle habituellement associée au mot anglais « similar ».

38. Les États-Unis ont attiré l'attention sur la même définition à multiples facteurs d'un « produit similaire » contenue dans les précédents de l'Accord général cités par le Mexique. Ils ont fait valoir que les déterminations de « similarité » (likeness, en anglais) ont eu tendance à porter davantage sur les propriétés physiques que sur l'interchangeabilité commerciale. Les États-Unis ont également attiré l'attention sur des déclarations contenues dans une décision récente de l'organe d'appel de l'OMC, qui affirmait que la qualification de « produit similaire » devait être évaluée cas par cas et comporterait toujours « un élément inévitable de jugement discrétionnaire individuel » ²⁸ . Selon les États-Unis, une telle analyse ponctuelle requiert la prise en compte individuelle des éléments contextuels particuliers qui sont propres à chaque cas, notamment la disposition juridique particulière dans laquelle l'expression « produit similaire » est utilisée. À cet égard, les États-Unis ont fait état des fins d'adaptation contenues dans les mesures de sauvegarde qu'autorise l'article XIX de l'Accord général et ont soutenu que, dans ce contexte juridique particulier, il était pertinent pour l'ITC de considérer, pour déterminer la « similarité » (likeness, en anglais), si les méthodes de production et les compétences des travailleurs servant actuellement à la production américaine de balais en paille de sorgho pouvaient être utilisées pour fabriquer d'autres types de balais.

Exigences du processus : critère d'examen

39. Le Mexique a aussi soutenu que certaines des déterminations auxiliaires faites par l'ITC, bien que conformes à une définition correcte de « produit similaire », ne satisfaisaient pas aux exigences de l'article 803 et de l'annexe 803.3 de l'ALENA concernant le processus de décision qui doit être suivi par les organismes d'enquête nationaux. Les principales allégations juridiques de ce type avaient trait aux conclusions de l'ITC sur la question auxiliaire devant servir à établir si les balais en paille de sorgho et les balais de matière plastique étaient interchangeables sur le plan commercial. La première allégation du Mexique portait sur le fait que l'ITC n'avait pas réussi à enquêter sur tous les faits pertinents, soulignant que le questionnaire initial de l'ITC ne cherchait pas de renseignements sur les — caractéristiques commerciales des balais de matière plastique et qu'une enquête téléphonique subséquente sur les producteurs de balais de matière plastique — dont le gouvernement du Mexique n’a pu évaluer les résultats à cause de son caractère confidentiel — était insuffisante ²⁹ . La seconde allégation du Mexique était que la conclusion apparente de l'ITC selon laquelle les balais en paille de sorgho et les balais de matière plastique n'étaient pas tout à fait interchangeables entrait en conflit avec le rapport à l'intention du personnel de l'ITC et n'était pas appuyée par des éléments de preuve objectifs dans le dossier devant l'ITC.

40. À l'appui de ces allégations juridiques, le Mexique a soutenu que le groupe spécial était obligé de soumettre les déterminations de l'ITC à des critères d'examen rigoureux, mais non pas à un examen de novo. Premièrement, selon le Mexique, étant donné que le chapitre huit de l'ALENA et l'article XIX de l'Accord général sont des exceptions aux obligations de libre-échange de base de l'ALENA définies dans les règles 33 et 34 des Règles de procédures types pour le chapitre vingt de l'Accord de libre-échange nord-américain, c’est aux États-Unis qu’il incombe d'établir ce qui constitue la conformité aux exigences de ces exceptions. Le Mexique a ensuite attiré l'attention sur les dispositions de l'article 803 de l'ALENA, qui exige que les gouvernements veillent à « l'application uniforme, impartiale et raisonnable de ses lois, règlements, dispositions et décisions régissant les procédures relatives à l'adoption d'une mesure d'urgence » et aux exigences particulières des paragraphes 803.3(9) et (10) obligeant les organismes d'enquête nationaux à examiner tous les renseignements pertinents, à évaluer tous les facteurs pertinents et à prendre des décisions sur la base de preuves objectives. Le Mexique a ensuite cité deux décisions récentes de l'OMC qui avaient trait à des mesures prises en vertu des dispositions de sauvegarde de l'Accord sur les textiles et les vêtements et demandaient aux groupes spéciaux de faire une « évaluation objective » pour déterminer si l'organisme de prise de décisions a examiné tous les faits pertinents qui lui ont été soumis et fourni une explication adéquate de la manière dont les faits, dans leur ensemble, ont étayé la détermination qui a été faite ³⁰ .

41. Les États-Unis ont soutenu que l'enquête de l'ITC a cherché et obtenu des renseignements substantiels sur la question de la « branche de production nationale », reçu des arguments abondants sur cette question et procédé à l'établissement nécessaire des faits en vertu des dispositions de sauvegarde pertinentes. Les États-Unis ont, de plus, soutenu que chacune des déterminations nécessaires de l'ITC était conforme aux dispositions de l'ALENA et aux précédents de l'OMC cités par le Mexique, après les avoir adéquatement expliqués et soutenus à l'aide de citations faisant référence aux preuves pertinentes résumées dans le rapport à l'intention du personnel.

42. Les États-Unis ont soutenu, à l'appui de leur position, que les dispositions de l'ALENA et les précédents de l'OMC cités par le Mexique ne nécessitaient pas un examen aussi exigeant que le supposait le Mexique dans son interprétation. Les États-Unis ont fait ressortir l'avertissement qui ressort régulièrement dans ces documents et selon lequel les groupes spéciaux ne doivent ni procéder à un examen de novo des faits, ni substituer leur jugement sur le poids des preuves au jugement des organismes d'enquête nationaux ³¹ .

43. À propos du fardeau de la preuve, les États-Unis ont attiré l'attention sur une décision récente de règlement de différend dans le cadre de l'ALENA — décision dans laquelle l'établissement du respect d'une exception était traité comme un fardeau de production plutôt que comme un fardeau de persuasion ³² — et un précédent récent de l'OMC rejetant une allégation selon laquelle les dispositions provisoires de sauvegarde de l'Accord sur les textiles et les vêtements de l'OMC seraient le type d'exception qui reporte sur le défendeur le fardeau de la preuve touchant la conformité ³³ .

Fondement juridique de la détermination de l'ITC

44. Les arguments du Mexique à l'appui de son allégation juridique selon laquelle la détermination de la « branche de production nationale » par l'ITC est incorrecte sur le plan juridique comprenaient également plusieurs autres arguments qui sont ressortis des ambiguïtés et des omissions contenues dans l'explication, par l'ITC, des critères juridiques sur lesquels reposait sa détermination de la « branche de production nationale ». Les ambiguïtés et les omissions avaient trait à la signification de l'expression « produits similaires ou directement concurrents » utilisée dans les définitions de la « branche de production nationale » dans l’ALENA et dans l’Accord général/OMC. Les présentations initiales des parties portaient sur la justesse de la détermination de la « branche de production nationale » par l'ITC, d'après l'hypothèse selon laquelle la détermination de l'ITC repose sur une conclusion juridique établissant que les balais de matière plastique n'étaient pas des produits « similaires » aux balais en paille de sorgho. Les arguments des parties étaient concentrés sur les critères juridiques qui avaient été utilisés dans les décisions juridiques de l'Accord général/OMC définissant la notion de « produit similaire », d'une part, et, d'autre part, sur l'application de ces critères juridiques aux caractéristiques factuelles des balais de matière plastique et des balais en paille de sorgho. Bien que les États-Unis aient soutenu que le Mexique avait renoncé à toute autre allégation d'erreur en prenant cette approche ³⁴ , le Mexique a explicitement refusé de renoncer à toute autre allégation d'erreur, aussi bien dans l'audition initiale devant le groupe spécial que dans toutes les occasions subséquentes ³⁵ .

45. Plusieurs fois durant les travaux du groupe spécial, le Mexique a attiré l'attention sur des éléments de l'explication donnée par l'ITC sur sa détermination de la « branche de production nationale », laquelle n’était pas conforme à l'hypothèse que la détermination était fondée sur la conclusion juridique selon laquelle les balais de matière plastique n'étaient pas « similaires » aux
balais en paille de sorgho importés. Le Mexique a signalé que les cinq facteurs appliqués par l'ITC pour déterminer si les balais de matière plastique devaient être inclus dans la branche de production nationale ont été reconnus comme des facteurs servant à déterminer si les marchandises étaient « similaires ou directement concurrentes » plutôt que comme des facteurs portant sur la seule question de la « similarité » ³⁶ . Le Mexique a également fait observer que l'ITC n'a jamais réellement déclaré que les balais de matière plastique n'étaient pas « similaires » aux balais en paille de sorgho importés ³⁷ .

46. Puis, après avoir également signalé que la détermination de l'ITC ne contenait aucune conclusion établissant si les balais de matière plastique étaient « directement concurrents » ³⁸ , le Mexique a soulevé plusieurs interprétations possibles de la théorie juridique qui pouvait être déduite de l'utilisation inexpliquée, par l'ITC, de l'expression « similaire ou directement concurrent » en l'absence de toute autre conclusion sur la « similarité » et la « concurrence directe ». Une de ces possibilités était que, malgré l'accord général sur le fait que les expressions « similaire » et « directement concurrent » étaient des notions distinctes, définies par différents critères, l'ITC en venait à des conclusions négatives relativement aux deux notions, et ce, simultanément ³⁹ . Une autre possibilité était que l'ITC acceptait l'opinion, citée dans la note 3 de sa détermination, selon laquelle l'identification d'un produit « similaire » rendait non nécessaire l'inclusion des produits « non similaires, mais directement concurrents » dans la même branche de production nationale — malgré le fait qu'apparemment un seul membre de la majorité de l'ITC avait souscrit à cette opinion ⁴⁰ . Il y a encore une autre possibilité qui ressort de la pratique de l'ITC dans d'autres déterminations portant sur des mesures de sauvegarde : l'ITC traitait les notions de « similaire et directement concurrent » comme une notion unitaire, incluant souvent les marchandises « similaires » et « directement concurrentes » dans la « branche de production nationale » sans faire de nette distinction entre les deux ⁴¹ ; le Mexique a estimé que la décision instantanée avait été une exception « arbitraire et incohérente » à cette pratique ⁴² .

47. Chacune des interprétations juridiques proposées par le Mexique relativement à la détermination de la « branche de production nationale » de l'ITC était accompagnée par une allégation d'erreur de droit — allégation selon laquelle l'interprétation était incompatible avec les interprétations courantes de « similaire ou directement concurrent », intrinsèquement incohérente ou arbitraire. Chacune de ces allégations a été énoncée en des termes conditionnels, parce que l'application de chacune dépendait de l'interprétation à donner à l'explication juridique de l'ITC.

48. Les États-Unis ont adopté la position selon laquelle la détermination, par l'ITC, de la « branche de production nationale » devait être interprétée comme la conclusion — fondée sur l'application de la notion de « produit similaire » — que les balais de matière plastique n'étaient pas « similaires » aux balais en paille de sorgho importés ⁴³ . Les États-Unis ont affirmé que la signification était claire, compte tenu du fait que l'ITC avait constaté explicitement que les balais en paille de sorgho fabriqués aux États-Unis étaient « similaires » aux balais en paille de sorgho importés et que sa conclusion, excluant les balais de matière plastique de la « branche de production nationale » pertinente, s'expliquait en termes de différences entre les balais de matière plastique et les balais en paille de sorgho ⁴⁴ . De plus, les États-Unis ont soutenu que l'ITC, ayant déterminé que les balais de matière plastique n'étaient pas « similaires » aux balais en paille de sorgho importés, ne contrevenait pas à l’ALENA en ne se prononçant pas sur la question de savoir si les balais de matière plastique étaient « directement concurrents » des balais en paille de sorgho importés ⁴⁵ . Les États-Unis ont observé que dans l'expression « similaire ou directement concurrent » le mot ou est utilisé dans un sens exclusif et soutenu que, dans une interprétation nécessitant que les produits « similaires » et « directement concurrents » soient dans les deux cas inclus dans la « branche de production nationale » pertinente, le mot « similaire » deviendrait redondant, étant donné que tous les produits « similaires » entreraient également dans la catégorie des produits couverts par l'expression « directement concurrents ».

Continue á: III. Constatations

¹ Numéros 9603.10.40 et 9603.10.50 de la liste des tarifs harmonisés des États-Unis (United States Harmonized Tariff Schedule ou USHTS). Ce résumé repose sur l'examen figurant à la page II-9 du rapport à l'intention des employés de l'ITC (ITC Staff Report), annexé au rapport de l'ITC, U.S. International Trade Commission, Broom Corn Brooms, Investigations Nos. TA-201-65 et ALENA 302-1 (publication n o 2984, août 1996 [ci-après appelé rapport de l'ITC]).

² Id., numéro 9603.10.60.

³ Id., numéros 9603.10.05, 9603.10.15 et 9603.10.35.

⁴ Accord de libre-échange nord-américain, 32 I.L.M. 612, signé le 17 décembre 1992 [ci-après appelé ALENA].

⁵ Les petits balais et les autres balais similaires, importés du Canada, ont été assujettis à différents taux de droits jusqu'à la fin de 1997, puis ont été admis en franchise, à compter du 1 er janvier 1998.

⁶ L'ITC est un organisme d'enquête quasi judiciaire et indépendant du gouvernement des États-Unis, constitué par une loi adoptée en 1916. Une des fonctions principales de l'ITC est de déterminer l'incidence des importations sur différentes branches de production des États-Unis, en vertu de plusieurs dispositions législatives, notamment les lois sur les mesures de sauvegarde et les lois sur les droits antidumping et sur les droits compensateurs des États-Unis, et, sur demande, de fournir des renseignements et des conseils au Congrès et au président sur les questions liées aux tarifs et au commerce extérieur.

⁷ Trade Act de 1974, §§ 201-02, modifiée, 19 U.S.C. §§ 2251-51.

⁸ Trade Act de 1974, §§ 203, modifiée, 19 U.S.C. § 2253.

⁹ Id.

¹⁰ 19 U.S.C. § 2252.

¹¹ 19 U.S.C. § 3352(b).

¹² 19 U.S.C. § 3357.

¹³ Proclamation No. 6961, 61 Fed. Reg. 64431-33 (4 décembre 1996) (pour faciliter une adaptation positive à la concurrence des importations de balais en paille de sorgho).

¹⁴ Lettre du ministre Blanco à l'ambassadeur Barshefsky, pièce 13 du Mexique. La lettre disait en substance ce qui suit.

Les conclusions relatives à l'existence d'un préjudice, faites par la Commission, étaient une conséquence directe de la définition d'une « branche de production nationale » qui ne prend en compte que la production de balais en paille de sorgho et non celle de balais de matière plastique. Étant donné que ces produits sont des « produits similaires ou directement concurrents » par rapport aux balais en paille de sorgho, la définition de la Commission de l'expression « branche de production nationale » n'est pas conforme au paragraphe (1) de l'article 801 et à l'article 805 de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) ou à l'article 4 de l'Accord sur les sauvegardes de l'OMC. En se fondant sur ces motifs, le gouvernement du Mexique considère que les déterminations de l'existence de préjudices ont été émises d'une manière incompatible avec les exigences de l'ALENA, spécialement avec celles du chapitre VIII.

¹⁵ Lettre du ministre Blanco à l'ambassadeur Barshefsky, pièce 14 du Mexique. La lettre disait en substance ce qui suit.

Les déterminations de l'existence de préjudices (de l'ITC) étaient fondées sur une définition de la « branche de production nationale » qui ne prenait en considération quela production de balais en paille de sorgho et non celle d'un autre type de balais qui sont « similaires ou directement concurrents », et la détermination par l'ITC de la « branche de production nationale » n'est donc pas conforme aux articles 802 et 805 de l'ALENA.

¹⁶ Avis extrait du Diario Oficial, pièce 14 du Mexique, et lettre du ministre Blanco à l'ambassadeur Barshefsky, pièce 15 du Mexique.

¹⁷ Présentation initiale soumise par les États-Unis du Mexique, paragraphe 26.

¹⁸ Lettre du gouvernement du Mexique demandant la constitution d'un groupe spécial, le 14 janvier 1997, pièce 16 du Mexique.

¹⁹ Lettre de M. Hugo Perezcano Diaz au Secrétariat de l'ALENA le 28 avril 1997, pièce 18 du Mexique. La demande du Mexique, en date du 25 novembre 1996, à laquelle il est fait allusion dans le mandat, est citée à la note 14.

²⁰ Accord sur les sauvegardes de l'OMC, article 2.

²¹ Par exemple, l'article 802 de l'ALENA interdit l'application de mesures de sauvegarde globales aux produits d'autres Parties de l'ALENA, à moins que les importations « contribuent de manière importante » au préjudice grave.

²² Accord sur les sauvegardes de l'OMC, sous-paragraphe 4(1)(c); ALENA, article 805.

²³ Rapport de l'ITC, pages I-9 à I-11 [TRADUCTION]. Les notes 3 à 16 du rapport de l'ITC ont été reproduites sous leurs numéros d'origine.

³ Selon le commissaire Newquist, s'il y a une « branche de production » qui produit un article « similaire » à l'article importé, il n'est habituellement pas nécessaire d'examiner s'il y a aussi des branches de production qui produisent des articles « directement concurrents », étant donné qu'il n'y a pas d'allégations précises selon lesquelles les producteurs d'articles directement concurrents subissent aussi un préjudice.

⁴ Article 202(c)(6)(A)(i). Cette définition a été ajoutée par l’Uruguay Round Agreements Act et est fondée sur le paragraphe 1(c) de l'article 4 de l'Accord sur les sauvegardes. Dans la déclaration relative aux mesures administratives (Statement of Administrative Action), on fait observer que cette définition « codifie les pratiques actuelles de l'ITC, qui sont conformes à la signification donnée au terme dans l'Accord sur les sauvegardes ». Déclaration relative aux mesures administratives, présentée avec le projet de loi relatif à la mise en oeuvre, le 27 septembre 1994, publié dans H.Doc. 103-316, vol. I (103d Cong. 2d Sess.), 961. Le libellé « [TRADUCTION] ou les producteurs dont le production collective d'articles similaires ou directement concurrents constitue une proportion importante du total... » (c’est nous qui soulignons) codifie l'attente du fait que la Commission, à toutes fins pratiques, n'obtiendra pas toujours une participation de 100 % dans son processus de collecte de données factuelles.

⁵ Articles 202(c)(4)(A)-(C). Pour établir s'il y a une ou plus d'une branche de production nationales correspondant aux producteurs de produits similaires ou directement concurrents, la Commission a toujours suivi une « approche propre aux lignes de produits », en prenant en compte des facteurs tels que les propriétés physiques des articles, le traitement douanier, le lieu et le procédé de fabrication (par exemple dans une installation distincte), les usages et les circuits de commercialisation. Voir, par exemple, Fresh Winter Tomatoes, Inv. No. TA-201-64 (Provisional Relief Phase), publication 2881 de l'ITC des États-Unis
(avril 1995), I-7. La Commission a toujours cherché des lignes de partage claires entre les produits possibles, sans tenir compte des variations peu importantes. Voir, par exemple, Stainless Steel Table Flatware, Inv. No. TA-201-49, publication 1536 de l'ITC des États-Unis (juin 1984), 3-4.

⁶ Dans son mémoire postérieur à l'audience sur la question des préjudices, le requérant a déclaré que la branche de production nationale qui produit des produits similaires dans ces enquêtes correspond aux installations produisant des balais en paille de sorgho. Les importateurs (l'association nationale mexicaine des producteurs de sorgho à balais), par ailleurs, ont affirmé, dans leur mémoire postérieur à l'audience sur la question des préjudices, que, suivant la mise en application de l'analyse de la Commission reposant sur les « lignes de produits », il n'y a pas une branche de production distincte qui produit des balais en paille de sorgho, mais plutôt une seule branche de production qui produit un seul produit — des balais. De plus, ils ont affirmé que les balais en paille de sorgho et les balais de matière plastique ont exactement le même usage, sont faits par les mêmes entreprises, sont faits d'après les mêmes procédés de production et par les mêmes employés et sont vendus par les mêmes circuits de commercialisation.

⁷ Rapport, II-4, 5.

⁸ Nous ne faisons aucune distinction entre les trois types de balais en paille de sorgho : les petits balais, les balais droits et les balais-brosses. Les trois types sont importés aux États-Unis. Les trois nécessitent la même matière première et les mêmes procédés de fabrication et sont produits par le même groupe de producteurs. Bien que les utilisations aient tendance à être différentes, tous sont distribués par les mêmes circuits de commercialisation.

⁹ Rapport, II-7.

¹⁰ Rapport, II-4, 7.

¹¹ Rapport, II-8.

¹² Rapport, II-8.

¹³ Rapport, II-8, 9.

¹⁴ Rapport, II-16 et mémoire du requérant sur une réparation provisoire, 34-35.

¹⁵ Rapport, II-9

¹⁶ Id.

²⁴ États-Unis — Imposition de droits compensateurs sur les importations de saumon frais et réfrigéré en provenance de Norvège, ADP/82 (1994), paragraphe 337.

²⁵ Les textes pertinents de ces lettres sont cités dans les notes 14 et 15 qui précèdent. La demande de consultations citait également l'article 801, qui avait trait à la portion des mesures de sauvegarde bilatérales de la détermination de l'ITC à laquelle on n'a jamais donné suite.

²⁶ Documents cités par le Mexique, entre autres, Japon — Droits de douane, fiscalité et pratiques en matière d'étiquetage concernant les vins et les boissons alcooliques importées,L/6216 (1987),paragraphe 5.5; Nouvelle-Zélande — Importations de transformateurs électriques de Finlande, L/5814 (1985), paragraphe 4.6; Japon — Taxes sur les boissons alcooliques, WT/DS8/R (rapport du groupe spécial, 1996), paragraphe 6.3; id. WT/DS8/AB/R (organe d'appel, 1996), page 5.

²⁷ Présentation initiale soumise par les États-Unis du Mexique, page 40. Le Mexique a cité un rapport d'un groupe d'étude du GATT, 1970, sur les taxes frontalières comme la source initiale de cette liste de facteurs, L/3464 (1970), paragraphe 18, et les rapports des groupes spéciaux suivants qui auraient cité cette liste, après en avoir obtenu l'approbation : États-Unis — Mesures affectant les boissons alcooliques et les boissons à base de malt, DS23/R (1992), paragraphes 5.23 à 5.26; Canada — Mesures affectant la vente de pièces de monnaie en or, L/5863 (1985, non adopté), paragraphe 51; Canada — Certaines mesures concernant les périodiques, WT/DS/31/R (1997), paragraphe 5.22.

²⁸ Japon — Taxes sur les boissons alcooliques, WT/DS8/AB/R (1996), page 21.

²⁹ Le Mexique a laissé entendre que la portée de l'enquête de l'ITC a pu subir l'influence d'un passage de la déclaration sur les mesures administratives (Statement of Administrative Action) qui accompagnait la loi américaine de mise en oeuvre de l'ALENA, H.R. Doc. No. 103-159 (1993. Le passage établissait que les producteurs américains de balais en paille de sorgho étaient la « branche de production américaine de balais en paille de sorgho ». Présentation écrite supplémentaire soumise par les États-Unis du Mexique, page 25, note 40.

³⁰ États-Unis — Restrictions à l'importation de vêtements de dessous de coton et de fibres synthétiques ou artificielles, WT/DS24/R (1996), paragraphes 7.7 à 7.13; États-Unis — Mesures affectant les importations de chemises, chemisiers et blouses, de laine, tissés en provenance de l'Inde, WT/DS33/R (1997), paragraphes 7.13 à 7.17.

³¹ En plus des deux précédents de l'OMC cités par le Mexique, dans la note 27 qui précède, les États-Unis ont cité un rapport d'un groupe de travail de 1951 examinant une mesure de sauvegarde de l'article XIX, Report on the Withdrawal by the United States of a Tariff Concession under Article XIX of the General Agreement on Tariffs and Trade, Document du GATT CP/106, paragraphes 33 et 40, et trois rapports récents de groupes spéciaux du GATT comprenant un examen des déterminations en matière d'antidumping : États-Unis — Imposition de droits compensateurs sur les importations de saumon frais et réfrigéré en provenance de Norvège, ADP/87 (1994), paragraphes 492-494; Corée — Droits anti-dumping appliqués aux importations de polyacétals en provenance des États-Unis, ADP/92 (1993), paragraphe 227; États-Unis — Mesures affectant les importations de bois de construction résineux en provenance du Canada, SCM/153 (1993), paragraphes 334-335.

³² Concernant les tarifs appliqués par le Canada sur certains produits agricoles en provenance des États-Unis, dossier du Secrétariat n^o CDA-95-2008-01 (1996).

³³ États-Unis — Mesures affectant les importations de chemises, chemisiers et blouses, de laine, tissés en provenance de l'Inde, WT/DS33/AB/R (1997), page 16.

³⁴ Voir Transcript of Panel Hearing du 9 septembre 1997, pages 100, 119 et 123. Voir également Answers to the Questions of the Panel to the Parties, présenté par les États-Unis d'Amérique (10 octobre 1997), pages 25-26.

³⁵ Voir Transcript of Panel Hearing, pages 68-70 et 130. Voir également Answers to the Questions of the Panel to the Parties, présenté par les États-Unis du Mexique (10 octobre 1997), page 3; Supplementary Written Submissions soumises par les États-Unis du Mexique (3 novembre 1997), page 18.

³⁶ Réponses aux questions du groupe spécial aux parties, soumises par les États-Unis du Mexique (10 octobre 1997), pages 4-5 et 7; commentaires sur la réponse du gouvernement des États-Unis aux questions du groupe spécial soumises par les États-Unis du Mexique (22 octobre 1997), page 11.

³⁷ Id., paragraphe 12.

³⁸ Voir Transcript of Panel Hearing, pages 69-70 et 130. Voir également les réponses aux questions du groupe spécial aux parties, soumises par les États-Unis du Mexique (10 octobre 1997), page 3.

³⁹ Id.

⁴⁰ Id.

⁴¹ Id., page 4. Présentation écrite supplémentaire soumise par les États-Unis du Mexique (3 novembre 1997), page 18, et pièce 2.

⁴² Id., page 18.

⁴³ Transcript of Panel Hearing, 9 septembre 1997, pages 112-113. Les réponses aux questions du groupe spécial aux parties (Answers to the Questions of the Panel to the Parties), soumises par les États-Unis d'Amérique (10 octobre 1997), paragraphes 4, 6 et 13. Post-Hearing Submission des États-Unis d'Amérique (3 novembre 1997), page 11.

⁴⁴ Id.

Dans leurs commentaires sur le rapport initial du groupe spécial, Comments of the United States of America on the Initial Panel Report (6 janvier 1998), pages 9-11,les États-Unis ont également souligné que l'ITC avait fait allusion, dans une phase antérieure de ses travaux, à une déclaration figurant dans l'historique de la législation américaine sur les mesures de sauvegarde énonçant clairement que les termes « similaire » et « directement concurrent » sont des notions distinctes. United States International Trade Commission, Broom Corn Brooms, Investigation No. NAFTA-302-1 (phase d'exonération provisoire), publication de l'USITC 2963 (mai 1996), I-13 à I-14, citant H.R. Rep. No. 571, 93^rt Cong., l^st Sess. 45 (1973) et S. Rep. No. 1298, 93^rd Cong., 2^nd Sess., pages 121-122 (1974). Les rapports de la Chambre et du Sénat cités se lisent comme suit.

[TRADUCTION] Les termes « similaire » et « directement concurrent », tels qu'ils ont été utilisés antérieurement et tels qu'ils le sont dans ce projet de loi, ne doivent pas être considérés comme des synonymes ou comme s'expliquant mutuellement; ils servent plutôt à établir une distinction entre les articles « similaires » et les articles qui, bien que non « similaires », sont néanmoins « directement concurrents ». Dans ce contexte, les articles « similaires » sont ceux qui sont substantiellement identiques par leurs caractéristiques inhérentes ou intrinsèques (c'est-à-dire les matériaux dont ils sont faits, l'apparence, la qualité, la texture, etc.), et les articles « directement concurrents » sont ceux qui, bien que non substantiellement identiques par leurs caractéristiques inhérentes ou intrinsèques, sont substantiellement équivalents à des fins commerciales, c'est-à-dire adaptés aux mêmes usages et donc essentiellement interchangeables.

⁴⁵ Transcript of Panel Hearing, 9 septembre 1997, pages 118-119 et 135. Voir également Post-Hearing Submission des États-Unis d'Amérique (3 novembre 1997), page 10.