ARTICLE 1904

EXAMEN PAR UN GROUPE SPÉCIAL BINATIONAL
CONFORMÉMENT À L'ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE NORD-AMÉRICAIN

DÉCISON DU GROUPE SPÉCIAL

SUR LES CRITÈRES D'EXAMEN ET RENVOI SUR

L'EXAMEN D'UNE DÉCISION DU TRIBUNAL CANADIEN

DU COMMERCE EXTÉRIEUR

TABLE DES MATIÈRES

PREMIÈRE PARTIE - MOTIFS DE LA DÉCISION

I) Motifs Rendue à la Majorité des Membres du Groupe Spécial: Mm. Leon Trakman, William Code et Alejandro Ramirez

Les Critères d'examen

Aspects genéraux

Définir et appliquer les critéres d'examen

II) Opinion Concourante de Hernan Garcia-Corral et Loretta Ortiz Ahlf, Membres du Groupe Spécial

Les Critères d'examen

DEUXIÈME PARTIE: RENVOI

Ordonnaces ou Conclusions Distinctes aux Termes de l'Article 43 (1.01) de la LMSI

DÉCISON DU GROUPE SPÉCIAL SUR LES CRITÈRES D'EXAMEN ET RENVOI

Le groupe spécial procède à la révision de la décision finale conformément au chapitre 19 de l'Accord de libre-échange nord-américain et aux règles.

L'article 1904 de l'ALÉNA prévoit :

2. — Une des Parties en cause pourra demander qu'un groupe spécial examine, sur la base du dossier administratif, toute détermination finale en matière de droits antidumping ou de droits compensateurs rendue par un organisme d'enquête compétent d'une Partie importatrice, afin d'établir si la détermination en question est conforme à la législation sur les droits antidumping ou sur les droits compensateurs de la Partie importatrice. À cette fin, ladite législation sera réputée
comprendre les lois, le contexte législatif, les règlements, la pratique administrative et la jurisprudence pertinents, dans la mesure où un tribunal de la Partie importatrice tiendrait compte de ces facteurs dans son examen d'une détermination finale de l'organisme concerné. Aux seules fins de l'examen prévu au présent article, les lois sur les droits antidumping et sur les droits compensateurs des Parties, selon qu'elles pourront être modifiées de temps à autre, sont incorporées dans le présent accord et en font partie intégrante.

3.— Le groupe spécial appliquera les critères d'examen établis à l'annexe 1911, ainsi que les principes juridiques généraux qu'un tribunal de la Partie importatrice appliquerait à l'examen d'une détermination de l'organisme d'enquête compétent.

Son Annexe 1911 :

« Critères d'examen » désigne les critères ci-dessous, selon qu'ils pourront être modifiés de temps à autre par la Partie concernée : 

a) dans le cas du Canada, les motifs énoncés à l'alinéa 18.1(4) de la Loi sur la Cour fédérale, modifiée, pour ce qui concerne toutes les décisions finales. 

Et le paragraphe 18.1 (4) de la Loi sur la Cour fédérale prévoit que le Groupe spécial peut accorder à la partie requérante ses conclusions s'il est établi à sa satisfaction que le TCCE, selon le cas:

a) a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l'exercer ;

b) n'a pas observé un principe de justice naturelle ou d'équité procédurale ou toute autre procédure qu'il était légalement tenu de respecter ;

c) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une erreur de droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du dossier ;

d) a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose ;

e) a agi ou omis d'agir en raison d'une fraude ou de faux témoignages ;

f) a agi de toute autre façon contraire à la loi ³.

Lorsqu'il statue sur la décision d'un organisme d'enquête, un groupe spécial de l'ALÉNA doit appliquer les « principes juridiques généraux » qu'un tribunal de la partie importatrice appliquerait à un contrôle de la décision d'un organisme d'enquête compétent. Ces « principes juridiques généraux », en ce qui a trait au droit interne canadien, incluent les principes de droit qui guident les tribunaux canadiens lorsqu'ils contrôlent les décisions administratives. En l'espèce, le Groupe spécial doit donc appliquer ces « principes » dans son examen de la décision du TCCE d'une manière comparable à la Cour fédérale du Canada lorsqu'elle contrôle la décision d'un organisme d'enquête relevant de sa compétence générale.

L'alinéa 28 (1) e) de la Loi sur la Cour fédérale prévoit que la Cour d'appel fédérale connaît des demandes de contrôle judiciaire des décisions du TCCE. Les pouvoirs d'examen du Groupe spécial, par conséquent, diffèrent en nature des pouvoirs d'une cour qui entend un appel.

La compétence matérielle en vertu de laquelle une juridiction d'appel infirme la décision d'une juridiction de degré inférieur est étendue. Le tribunal judiciaire qui n'a qu'un pouvoir de contrôle, comme celui dont le Groupe spécial est investi, n'a que le pouvoir d'examiner la décision de l'instance inférieure et de lui renvoyer l'affaire en lui signalant ses erreurs, réelles ou suspectées, sur laquelle il devra statuer à nouveau. À tous autres égards, il faut faire preuve de la plus grande retenue judiciaire envers la décision de la juridiction de moindre degré. La Cour suprême du Canada a noté :

Il va de soi que la compétence d'un tribunal saisi d'un appel est beaucoup plus large que celle d'un tribunal qui exerce un contrôle judiciaire. En principe, le tribunal saisi d'un appel a le droit d'exprimer son désaccord avec le raisonnement du tribunal d'instance inférieure.

Toutefois, dans le contexte d'un appel prévu par la loi d'une décision d'un tribunal administratif, il faut de plus tenir compte du principe de la spécialisation des fonctions. Bien qu'un tribunal d'appel puisse être en désaccord avec le tribunal d'instance inférieure sur des questions qui relèvent du pouvoir d'appel prévu par la loi, les tribunaux devraient faire preuve de retenue envers l'opinion du tribunal d'instance inférieure sur des questions qui relèvent parfaitement de son champ d'expertise ⁴.

Appliqué à l'espèce, dans l'exercice de ses pouvoirs d'examen, le Groupe spécial ne peut donc substituer son opinion à celle du TCCE, au motif que le raisonnement du TCCE est erroné ou, même, faux. Il ne peut non plus prétendre que c'est son appréciation du droit ou des faits qui est la bonne et que son raisonnement est « supérieur » à celui du Tribunal. Comme il a été dit dans l'arrêt Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d'Amérique, section locale 579, c. Bradco Construction Ltd. :

...que la cour de justice fera preuve de retenue même si, à son avis, l'interprétation qu'a donnée le tribunal à la convention collective n'est pas la «bonne» ni même la «meilleure» de deux interprétations possibles, pourvu qu'il s'agisse d'une interprétation que peut raisonnablement souffrir le texte de la Convention. ⁵;

Dans l'exercice de son pouvoir d'examen, le Groupe spécial n'a droit de statuer que sur le point de savoir si le TCCE a commis une «erreur contrôlable », à savoir une erreur sur sa compétence, une erreur de droit ou une erreur de fait. Le Groupe spécial ne peut corriger de son propre chef l'erreur qu'il a cru déceler. Il ne peut non plus substituer aux conclusions accordées par le TCCE celles qu'il préférerait, lui, accorder. Conformément à l'article 1904, il n'a que le pouvoir de renvoyer l'affaire au TCCE pour considération.

Définir et appliquer les critères d'examen

Pour décider s'il y a matière à renvoi au TCCE, le Groupe spécial doit juger si celui-ci a ou non commis une erreur et si, en outre, cette erreur constitue une « erreur contrôlable » de compétence, de droit ou de fait.

Il y a erreur au regard de la compétence si le TCCE a agi sans compétence, s'il a outrepassé sa compétence ou s'il a contrevenu aux principes de justice naturelle comme il est disposé aux alinéas 18.1 (4) a) et b) de la Loi sur la Cour fédérale précités.

Pour décider si la question qui fait l'objet de l'examen a trait à la compétence juridictionnelle, le Groupe spécial doit se demander si c'était la volonté du législateur que le TCCE puisse connaître de l'objet du litige ⁶. Pour connaître l'intention du législateur, le Groupe spécial examine, notamment, le texte adopté qui a attribué au TCCE sa compétence ; il se demande quelles sont les raisons d'être du TCCE, quel est son domaine d'expertise et quelle est la nature du problème dont celui-ci, et le Groupe spécial, ont été saisis ⁷.

Dans le cas où le Groupe spécial constaterait que le TCCE a agi dans le cadre de sa compétence, il lui faudrait alors rechercher s'il n'a pas commis, en agissant à l'intérieur de ce cadre juridictionnel, quelque erreur de droit ou de fait « contrôlable ».

Il y a erreur de droit si le Groupe spécial constate que le TCCE a mal interprété ou appliqué le droit au regard d'un point dont il avait à connaître. Il y a erreur de fait s'il constate que le TCCE a mal apprécié les faits dans l'exercice de ses attributions.

Pour pouvoir établir que le TCCE a commis une erreur de compétence, de droit ou de fait, le Groupe spécial doit rechercher quels sont les critères d'examen applicables par lesquels il pourra évaluer la nature de l'erreur et la mesure dans laquelle elle est « contrôlable ». En dernière analyse, il doit distinguer entre les « erreurs contrôlables », qu'il peut renvoyer au TCCE, et celles qui ne le sont pas.

Les critères d'examen en vertu desquels le Groupe spécial détermine si une erreur du TCCE est contrôlable forment un spectre. Ce spectre va du critère, ou norme, « de la décision correcte » à celui de « la décision manifestement déraisonnable » en passant par celui de « la décision raisonnable » ⁸.

En ce qui a trait aux erreurs au sujet de la compétence, la norme, le critère, normalement applicable est celui de « la décision correcte » : le TCCE doit exercer « correctement » sa compétence.

Le critère d'examen applicable dans le cas des erreurs de droit et de fait varie de la « décision raisonnable » à la « décision manifestement déraisonnable ». Dans les cas où il existe un droit d'appel et en l'absence de clause privative, le critère d'examen, d'ordinaire, est celui de la « décision raisonnable » en ce qui a trait aux erreurs de droit et de fait. La juridiction d'appel doit décider si le tribunal administratif expert a agi « raisonnablement » ⁹. Dans les cas où il existe un droit de contrôle judiciaire de la décision du tribunal administratif expert, mais non un droit d'appel, et qu'il y a une clause privative, c'est la décision « manifestement déraisonnable » qui est le critère d'examen. L'instance saisie du contrôle doit décider si le tribunal administratif expert a commis une erreur « manifestement déraisonnable ».

Dans les cas où il existe un droit de contrôle judiciaire, en l'absence de clause privative, et lorsque le tribunal administratif contrôlé est un tribunal expert, et qu'il agit dans le cadre des pouvoirs que la législation lui confère, la Cour fédérale du Canada, d'ordinaire, applique le critère de la décision « manifestement déraisonnable ».

L'applicabilité du critère de la décision « manifestement déraisonnable » a été réitérée récemment par la Cour d'appel fédérale lors de contrôles judiciaires de décisions de droit et de fait relevant de la compétence d'attribution du TCCE. Dans l'arrêt Canada (Procureur général) c. Symtron Systems Inc. ¹⁰, le juge Linden était saisi d'une décision du TCCE qui se rapportait à des projets, concernant des marchés de l'État, fondés sur le chapitre 10 de l'Accord de libre-échange nord-américain. Il a jugé, tenant compte des arrêts précédents de la Cour suprême du Canada et de la Cour d'appel fédérale, que :

Selon les arrêts de la Cour suprême du Canada ¹¹ et de notre Cour ¹² , la norme de contrôle à appliquer en l'espèce est la suivante : 1) lorsqu'elles portent sur une matière relevant de sa compétence, les décisions du TCCE ne peuvent être infirmées que si elles sont manifestement déraisonnables ; 2) lorsqu'il s'agit de décisions au sujet de sa propre compétence, il faut que le TCCE ait pris une
décision correcte ¹³ . 

Le groupe spécial est lié en l'espèce par ces arrêts de la Cour d'appel.

Le groupe spécial va appliquer ces critères d'examen en statuant en l'espèce.

Le critère de la « décision raisonnable » n'est pas applicable en l'espèce présente. Il est applicable lorsque la loi d'attribution ne comporte pas de clause privative et qu'elle accorde un droit d'appel. La norme est applicable lorsque la décision est déraisonnable par rapport aux faits sur laquelle elle est fondée. Comme il a été dit dans l'arrêt Southam, une décision déraisonnable, c'est une décision prise en contradiction de l'une de ses prémisses ou suivant une déduction invalide ¹⁴. Aucun droit d'appel n'est accordé au regard de l'article 42 de la LMSI. Le TCCE est un tribunal administratif expert dont les décisions invitent à une grande retenue judiciaire. En sont membres des spécialistes et la loi lui confère le pouvoir d'interpréter et d'appliquer la LMSI et de statuer sur les litiges commerciaux internationaux qui sont de sa compétence. Les jugements du TCCE, dans l'exercice de ces fonctions, méritent qu'on fassent preuve à leur égard d'une grande retenue judiciaire.

Comme l'a jugé la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Pezim, malgré l'absence d'une clause privative, l'expertise d'une juridiction inférieure exerçant un pouvoir légal demeure une raison suffisante de faire preuve de retenue judiciaire :

Par conséquent, même lorsqu'il n'existe pas de clause privative et que la loi prévoit un droit d'appel, le concept de la spécialisation des fonctions exige des cours de justice qu'elles fassent preuve de retenue envers l'opinion du tribunal spécialisé sur des questions qui relèvent directement de son champ d'expertise. Ce point a été confirmé dans l'arrêt Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d'Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316 (Bradco), dans lequel le juge Sopinka, s'exprimant au nom de la majorité, affirme, à la p. 335:

. . . son expertise [du tribunal] est de la plus haute importance pour ce qui est de déterminer l'intention du législateur quant au degré de retenue dont il faut faire preuve à l'égard de la décision d'un tribunal en l'absence d'une clause privative intégrale. Même lorsque la loi habilitante du tribunal prévoit expressément l'examen par voie d'appel, comme c'était le cas dans l'affaire Bell Canada, précitée, on a souligné qu'il y avait lieu pour le tribunal d'appel de faire preuve de retenue envers les opinions que le tribunal spécialisé de juridiction inférieure avait exprimées sur des questions relevant directement de sa compétence ¹⁵.

De même, dans l'arrêt National Corn Growers Assn c. Canada (tribunal des importations), la Cour suprême a fait preuve d'une grande retenue face à un tribunal administratif expert bien au fait des questions de commerce international et ayant statué sur un grand nombre de litiges de droit commercial ¹⁶.

Les tribunaux judiciaires font également preuve de retenue en ce qui a trait au mode d'appréciation, dans l'exercice de leur compétence légale d'attribution, des preuves administrées devant les tribunaux administratifs spécialisés.

C'est à un tribunal formé d'experts et spécialisé tel le tribunal anti-dumping que revient la tâche de soupeser ces différents facteurs et de décider de l'importance qu'il faut accorder à chacun... En droit, contrairement à la métaphysique, l'étude des causes consiste à examiner le potentiel de certains faits à produire certains résultats ¹⁷. 

Si l'on applique cette règle à la présente cause, l'on constate que le TCCE possède une expertise considérable en matière d'interprétation des lois dans sa sphère de compétence, conformément aux attributions que lui confère l'article 42 de la LMSI. Il est expert aussi en matière d'appréciation de preuves et de recherche du juste équilibre entre différents faits en cause.

Compte tenu donc que le TCCE est un tribunal administratif expert possédant une vaste compétence légale et une grande expérience de l'interprétation et de l'application de la LMSI, il faut faire preuve d'une grande retenue judiciaire face à ses décisions, même en l'absence de clause privative. Comme la Cour suprême du Canada l'a jugé dans l'arrêt Mossop :

...même en l'absence d'une clause privative, les cours de justice feront preuve d'une grande retenue relativement à des questions de droit relevant de l'expertise de ces organismes [hautement spécialisés] en raison du rôle et des fonctions qui leur sont conférés par leur loi constitutive ¹⁸.

Cette retenue est due, comme le dit la Cour suprême du Canada, parce que l'expertise d'un tribunal est « le facteur le plus important qu'une cour doit examiner pour arrêter la norme de contrôle applicable » ¹⁹.

Dans une même veine, les tribunaux judiciaires, dans les arrêts Bell Canada ²⁰, Bradco ²¹ et Pezim ²², ont fait preuve d'une grande retenue au regard des décisions des juridictions inférieures quand il s'agissait de question de préjudice ou de causalité, où leur expertise était directement pertinente.

Bien qu'un tribunal d'appel puisse être en désaccord avec le tribunal d'instance inférieure sur des questions qui relèvent du pouvoir d'appel prévu par la loi, les tribunaux devraient faire preuve de retenue envers l'opinion du tribunal d'instance inférieure sur des questions qui relèvent parfaitement de son champ d'expertise ²³.

Vu la retenue judiciaire dont il a été fait preuve à l'égard du TCCE quand il a statué, dans sa sphère de compétence, sur des questions de droit et de fais, le Groupe spécial ne peut lui renvoyer l'affaire à moins qu'il ne constate qu'à son avis celui-ci aurait pu commettre une erreur « manifestement déraisonnable » ²⁴. Comme il a été dit dans l'arrêt Domtar Inc. c. Québec (Commission d'appel en matière de lésions professionnelles), « Le critère de l'erreur manifestement déraisonnable constitue le pivot sur lequel repose la retenue des cours de justice » ²⁵.

Le critère de l'erreur manifestement déraisonnable se définit de diverses façons. La Cour suprême du Canada, dans l'arrêt Southam, a jugé que, pour qu'une décision d'une juridiction inférieure puisse être considérée comme « manifestement déraisonnable », il fallait que cette décision n'ait « aucun fondement en droit » :

...qui n'avait aucune assise dans la preuve ou qui allait à l'encontre de l'essentiel de la preuve ²⁶.

Une erreur manifestement déraisonnable, c'est lorsque le tribunal inférieur a clairement et à l'évidence agi « irrationellement », et que l'on est incapable de donner une explication rationnelle de sa décision. En l'absence de cette irrationalité, le tribunal inférieur « a le droit de se tromper ». Comme il a été dit dans l'arrêt Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau-Brunswick :

[TRADUCTION]

Le tribunal administratif a le droit de se tromper. En vertu de ce critère, un tribunal judiciaire ne peut annuler la décision du tribunal administratif simplement parce qu'il n'est pas d'accord avec lui; il ne peut le faire que si la décision « ne peut être soutenue par aucune interprétation raisonnable des faits et du droit ou que si elle est ¨clairement irrationnelle¨» ²⁷.

Une décision qui est manifestement déraisonnable [TRADUCTION] « fraude la loi ou est un refus délibéré de s'y conformer » ²⁸

Aussi la Cour suprême du Canada a-t-elle dit, dans des affaires comme l'arrêt Canada (P.g.) C. AFPC, que le critère de la décision « manifestement déraisonnable » était un « critère très strict » et que les erreurs de droit et de fait ne pouvaient être contrôlées que si elles étaient « clairement irrationnelles » :

Il ne suffit pas que la décision de la Commission soit erronée aux yeux de la cour de justice ; pour qu'elle soit manifestement déraisonnable, cette cour doit la juger clairement irrationnelle ²⁹.

La Cour suprême a en outre jugé que s'il existe un élément de preuve quelconque capable de soutenir la décision du tribunal inférieur, le tribunal judiciaire qui la contrôle doit considérer la décision comme étant « rationnelle » :

...une conclusion ou une décision d'un tribunal n'est pas manifestement déraisonnable s'il existe des éléments de preuve susceptibles de la justifier, même si elle ne correspond pas à la conclusion qu'aurait tirée la cour chargée de procéder à l'examen ³⁰. 

La partie plaignante fait valoir que le critère de la décision « manifestement déraisonnable » est inapplicable parce que la LMSI exclut expressément les clauses privatives maintenant. Il est vrai qu'au moment de la mise en oeuvre de l'Accord de libre-échange nord-américain, le 1erjanvier 1994,  le Parlement a abrogé et réadopté l'article 76 (1) de la LMSI et qu'il n'y a pas inclus de clause privative ³¹. Néanmoins, la suppression de la clause privative de la LMSI n'a pas pour effet d'écarter le critère de la décision « manifestement déraisonnable » comme critère d'examen des erreurs de droit et de fais . Dans une série d'arrêts rendus depuis le 1er janvier 1994, la Cour d'appel fédérale a jugé que le critère de la décision manifestement déraisonnable continuait d'être applicable à ce genre d'erreurs. Dans l'affaire Stelco c. Tribunal canadien du commerce extérieur et consorts, elle dit :

Nous ne voyons aucune différence pratique entre cette norme [du paragraphe 18.1 (4) de la Loi sur la Cour fédérale] et celle du caractère manifestement déraisonnable de la décision ³³.

Dans le même sens, la Cour d'appel fédérale a jugé, dans l'affaire Association canadienne des fabricants de pâtes alimentaires c. Aurora Importing & Distributing Ltd. et consorts :

...il s'agit d'un tribunal expert et spécialisé dont les décisions méritent un haut degré de retenue et ne devraient être infirmées que lorsqu'elles présentent un caractère manifestement déraisonnable, qui est le critère moderne de contrôle judiciaire applicable à de telles affaires ³⁴.

La Cour fédérale a également appliqué le critère de la décision manifestement déraisonnable dans l'affaire, plus récente, Canada (Commission canadienne du blé) c. Unicone Industriali Pastai Italiani ³⁵.

Comme il a été dit précédemment dans cette décision, la Cour d'appel fédérale a récemment appliqué le critère de la décision manifestement déraisonnable spécifiquement au contrôle d'une décision du TCCE, dans l'affaire Canada (Procureur général) c. Symtron Systems Inc. ³⁶ Cet arrêt, prononcé le 5 février 1999, est décisif en l'espèce. Le juge Linden fonde l'adoption du critère des décisions manifestement déraisonnables sur les précédents de la Cour d'appel et les arrêts Mossop, Pezim et Southam de la Cour suprême du Canada ³⁷.

Dans le même sens, dans son jugement récent dans l'affaire Premier choix, la Cour fédérale a adopté le critère de la décision manifestement déraisonnable même si la loi applicable ne contenait pas de clause privative. Comme il y est dit :

À la lumière de ces nouveaux enseignements de la Cour suprême du Canada, je suis, à l'instar du juge Létourneau, d'avis que la norme de contrôle qui convient le mieux en l'espèce devrait demeurer celle du caractère manifestement déraisonnable. Je suis persuadé que l'absence de droit légal d'appel, le large pouvoir discrétionnaire accordé à la Commission et la caractère hautement
technique de la question qui lui est soumise justifient la plus grande retenue, même s'il n'existe pas de clause privative ³⁸.

D'autres groupes spéciaux de l'ALÉNA également ont appliqué la norme de la décision manifestement déraisonnable depuis que la clause privative de la LMSI a été rapportée le 1erjanvier 1994. Dans l'affaire de Certaines tôles d'acier au carbone, le Groupe spécial a jugé que :

[TRADUCTION]
Sur les questions de droit qui relèvent de l'expertise du Tribunal, le Groupe spécial ne renvoie que si les constatations du Tribunal sont manifestement déraisonnables. Sur les questions de fais, le Groupe spécial apprécie les preuves administrées, mais il ne renvoie pour révision les constatations du Tribunal que s'il n'y a pas de rapport logique entre les preuves administrées et les constatations du Tribunal ³⁹.

La partie plaignante fait valoir que l'arrêt Onion ⁴⁰ a dégagé un quatrième critère d'examen des questions de droit et de fais, plus exigeant que la simple décision « raisonnable », mais moins strict que la décision « manifestement déraisonnable ». La Cour discute effectivement d'un quatrième critère d'examen prévoyant une plus grande retenue judiciaire envers les constatations d'une juridiction inférieure que dans le cas des tribunaux experts où un droit d'appel est prévu. 
Mais la Cour, dans l'arrêt Onion, rappelle instamment que [TRADUCTION] « il faut faire preuve d'une grande retenue judiciaire envers les décisions du Tribunal, surtout lorsqu'on traite des questions qui sont au coeur de son expertise ». Elle conclut d'ailleurs que l'erreur du TCCE était « manifestement déraisonnable » au regard des faits en cause. Il s'ensuit que ses commentaires au sujet d'une « quatrième norme » sont au mieux obiter dicta et ils ne lient pas le Groupe spécial. Il est bien établi en droit canadien que les obiter dicta ne font pas jurisprudence, à moins qu'ils n'expriment une proposition juridique nécessaire pour parvenir au jugement rendu par le tribunal judiciaire dans l'espèce où on les retrouve ⁴¹.

En conclusion, sur la question des critères d'examen, le Groupe spécial est d'avis que, en droit canadien, le critère d'examen des erreurs du TCCE en ce qui a trait à sa compétence est de savoir si la décision était « correcte » et, en ce qui a trait aux erreurs et de droit et de fais, si elle était « manifestement déraisonnable ».

II) OPINION CONCOURANTE DE HERNAN GARCIA-CORRAL ET LORETTA ORTIZ AHLF, MEMBRES DU GROUPE SPÉCIAL

LES CRITÈRES D'EXAMEN

Ce Groupe spécial a été constitué en vertu de l'article 1904 de l'ALÉNA et saisi d'une décision du TCCE qu'il doit contrôler au regard du droit canadien sur les droits antidumping. Le Groupe spécial doit appliquer « les lois, le contexte législatif, les règlements, la pratique administrative et la jurisprudence pertinents, dans la mesure où un tribunal [canadien] tiendrait compte de ces facteurs» ⁴².

Les groupes spéciaux binationaux doivent en outre appliquer en vertu de l'ALÉNA :

...les critères d'examen établis à l'annexe 1911, ainsi que les principes juridiques généraux qu'un tribunal de la Partie importatrice appliquerait à l'examen d'une détermination de l'organisme d'enquête compétent ⁴³.

L'Annexe 1911 définit les critères d'examen comme étant, dans le cas du Canada, « les motifs énoncés à l'alinéa 18.1(4) de la Loi sur la Cour fédérale, modifiée ». En outre, le Canada étant la partie importatrice, les principes juridiques généraux du droit canadien sont applicables à l'examen ⁴⁴.

À l'article 18.1 (4) sont énoncés les motifs pour lesquels la décision d'un tribunal administratif peut être contrôlée. Ce sont que le tribunal:

a) a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l'exercer ;

b) n'a pas observé un principe de justice naturelle ou d'équité procédurale ou toute autre procédure qu'il était légalement tenu de respecter ;

c) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une erreur de droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du dossier ;

d) a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose ;

e) a agi ou omis d'agir en raison d'une fraude ou de faux témoignages ;\

f) a agi de toute autre façon contraire à la loi.

Ces motifs de contrôle doivent être rapprochés des critères d'examen dégagés par la Cour suprême du Canada. La Cour suprême du Canada a dit : « Dans l'examen de la norme de contrôle applicable, il faut avant tout déterminer quelle était l'intention du législateur lorsqu'il a conféré compétence au tribunal administratif » ⁴⁵.

Pour aider les tribunaux à déceler quelle était l'intention du législateur et déterminer quel est le critère d'examen approprié, la Cour suprême du Canada a dégagé toute une série de critères d'examen. Ce spectre fut initialement élaboré dans l'arrêt Pezim, puis il fut précisé et affiné dans les arrêts Southam et Pushpanathan.

Le spectre s'étale de la décision manifestement déraisonnable, à l'une de ses extrémités, où il faut faire preuve de la plus grande retenue judiciaire, à la décision qui doit être correcte, à son autre extrémité, où la retenue dont il faut faire preuve est la moindre ⁴⁶. Ce critère a été précisé davantage pour y inclure une troisième norme, celle de la décision raisonnable dans les cas où le critère à appliquer se situe entre les deux extrêmes ⁴⁷. Où précisément, sur le spectre, le critère d'examen approprié se situe dans les faits est déterminé par une analyse fonctionnelle et pragmatique.

Sur la compétence:

La Loi sur la Cour fédérale prévoit qu'un tribunal judiciaire peut contrôler la décision d'un tribunal administratif lorsque celui-ci :

18.1 (4) a) a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l'exercer.

Pour déterminer quel est le critère d'examen applicable, le Groupe spécial doit distinguer entre les questions qui servent à établir les paramètres de la compétence du tribunal administratif et celles qui sont du ressort de ce tribunal ⁴⁸. Les questions démarquant la compétence du tribunal administratif sont celles dont les réponses définissent les pouvoirs du tribunal de connaître du litige, de rendre jugement et de condamner à faire, etc. ⁴⁹ Ces questions sont identifiées par une analyse pragmatique ou fonctionnelle qui étudie :

...non seulement le libellé de la disposition législative qui confère la compétence au tribunal administratif, mais également l'objet de la loi qui crée le tribunal, la raison d'être de ce tribunal, le domaine d'expertise de ses membres et la nature du problème soumis au tribunal ⁵⁰.

Au coeur de cette analyse, il y a un effort de recherche pour savoir si le législateur a voulu que la question en cause soit décidée par le tribunal administratif, dans les limites de sa compétence, ou par les tribunaux judiciaires ⁵¹. 

Il est établi en droit que, sur les questions qui ont trait à sa compétence, un tribunal administratif doit statuer correctement ; la notion de retenue judiciaire est alors strictement limitée : le tribunal administratif doit correctement statuer sur toute question définissant sa compétence ⁵². 

Le Groupe spécial doit décider si le tribunal administratif a correctement statué sur toute question ayant trait à sa compétence. S'il a statué incorrectement sur cette question, le Groupe spécial doit renvoyer l'affaire. Si la question en cause n'a pas trait à la compétence attribuée au tribunal administratif, un critère différent est applicable.

Sur les questions de droit:

La Loi sur la Cour fédérale prévoit qu'un tribunal judiciaire peut contrôler la décision d'un tribunal administratif si celui-ci :

Art. 18.1 (4) c) — a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une erreur de droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du dossier ;

Les questions de droit ont trait à l'interprétation ou à l'application de la loi par les tribunaux administratifs, agissant dans les limites de leur compétence. En réaction aux clauses privatives ⁵³ formant un écran protecteur contre tout contrôle, le critère d'examen qui a traditionnellement été appliqué aux erreurs de droit a été celui de la décision « manifestement déraisonnable ». Ce critère appelle une grande retenue judiciaire et une approche stricte du contrôle judiciaire ⁵⁴.

Dans l'arrêt Southam, la Cour suprême a expliqué quelle était la différence entre ce qu'il faut considérer comme déraisonnable et comme manifestement déraisonnable :

La différence entre « déraisonnable » et « manifestement déraisonnable » réside dans le caractère flagrant ou évident du défaut. Si le défaut est manifeste au vu des motifs du tribunal, la décision de celui-ci est alors manifestement déraisonnable. Cependant, s'il faut procéder à un examen ou à une analyse en profondeur pour déceler le défaut, la décision est alors déraisonnable mais non manifestement déraisonnable ⁵⁵.

La Cour a ajouté, dans l'arrêt Southam :

Cela ne veut pas dire, évidemment, que les juges qui contrôlent une décision en regard de la norme du caractère manifestement déraisonnable ne peuvent pas examiner le dossier. Si la décision contrôlée par un juge est assez complexe, il est possible qu'il lui faille faire beaucoup de lecture et de réflexion avant d'être en mesure de saisir toutes les dimensions du problème ⁵⁶.

En l'absence de clauses privatives, les décisions récentes de la Cour suprême du Canada ont modéré cette norme en demandant aux tribunaux d'avoir recours à un critère pragmatique et fonctionnel pour rechercher quelle était l'intention du législateur et déterminer quel était le critère d'examen approprié applicable à l'organisme et aux circonstances. L'analyse inhérente à ce critère doit porter sur tous les facteurs pertinents, dont aucun n'est décisif. Parmi ces facteurs, il y a la présence ou l'absence d'une clause privative, l'existence ou l'inexistence d'un droit d'appel attribué par la législation, l'expertise ou la spécialisation d'un tribunal administratif dans les circonstances, l'objet de la loi en général et de la disposition en particulier, et la nature du problème —, une question de droit ou une question de fait ⁵⁷.

Pour déterminer quel est le critère d'examen approprié, la Cour suprême du Canada a souligné qu'il était important de rechercher un juste équilibre entre la présence ou l'absence d'une clause privative et d'autres facteurs, dont, tout particulièrement, l'expertise relative du tribunal administratif ⁵⁸. La Cour, dans l'arrêt Pezim, a jugé qu'il était « essentiel de savoir si les décisions de l'organisme [étaient] protégées par une clause privative » ⁵⁹. Toutefois la Cour a poursuivit en disant que, même lorsqu'il n'y avait pas de clause privative et qu'il y avait un droit d'appel légal, le concept de la spécialisation des fonctions exigeait des tribunaux judiciaires qu'ils fassent preuve de retenue envers l'opinion du tribunal spécialisé sur des questions qui relevaient directement de son champ d'expertise ⁶⁰. Le raisonnement fut repris dans l'arrêt Puspanathan, où il fut jugé que :

...la présence d'une telle clause « intégrale » atteste persuasivement que la cour doit faire montre de retenue à l'égard de la décision du tribunal administratif, sauf si d'autres facteurs suggèrent fortement le contraire en ce qui a trait à la décision en cause ⁶¹.

L'arrêt Pezim n'a pas indiqué quel devait être l'importance précise de la retenue judiciaire dont il fallait faire preuve dans chaque espèce. La Cour s'est contenté de dire que le degré de retenue allait « de la décision manifestement déraisonnable à celle de la décision correcte », ⁶² ajoutant :

À une extrémité de la gamme, où la norme du caractère raisonnable de la décision appelle le plus haut degré de retenue, ce sont les cas où un tribunal protégé par une véritable clause privative rend une décision relevant de sa compétence et où il n'existe aucun droit d'appel prévu par la loi ⁶³.

Dans l'affaire Pezim, c'était la décision d'un tribunal duquel il existait un droit légal d'appel et que ne protégeait aucune clause privative qui était en cause. Aussi la Cour a-t-elle jugé que le critère d'examen applicable se situait entre les deux extrêmes de la décision correcte et de la décision manifestement déraisonnable, ce qui exigeait de faire preuve d'une « grande retenue » envers le tribunal.

L'espèce présente est semblable à l'affaire Pezim. Le TCCE est un tribunal spécialisé qui statue dans son domaine d'expertise; ⁶⁴ il n'est pas protégé par une clause privative. Cependant, contrairement au tribunal administratif de l'affaire Pezim, le TCCE est assujetti au contrôle judiciaire, plutôt qu'à un droit d'appel d'origine légale ⁶⁵. Ces faits appellent à la fois une norme plus stricte et une plus grande retenue judiciaire. D'une part, parmi les facteurs qui demandent une norme, il y a l'alinéa 18.1 (4) c) qui autorise le contrôle des erreurs de droit qu'elles soient manifestes ou non au vu du dossier, le fait que le TCCE est assujetti au contrôle judiciaire et le fait que celui-ci ne puisse plus profiter d'une clause privative, de quelque genre que ce soit ⁶⁶. D'autre part, parmi les facteurs qui invitent à la retenue judiciaire, il y a le fait que le TCCE est un tribunal administratif spécialisé statuant, sans que n'existe un droit d'appel légal, dans son domaine d'expertise. Dans des circonstances semblables, la Cour suprême du Canada a dit :

...[lorsqu'il] existe des facteurs en faveur de l'une et l'autre des thèses, la norme de contrôle appropriée se situe à quelque part entre les deux extrémités du spectre ⁶⁷.

Suivant les faits en cause, le TCCE n'a pas droit à la plus grande retenue autorisée par ce spectre. Le critère d'examen approprié se situe quelque part entre les extrêmes de la décision correcte et de la décision manifestement déraisonnable, laquelle fait profiter au TCCE d'une grande retenue. Cette norme ne va pas jusqu'au point de la décision manifestement déraisonnable, mais elle se situe près de cette extrémité du spectre. Il faut un degré élevé de retenue, commensurable à l'expertise du TCCE et aux circonstances entourant le présent examen.

Le Groupe spécial ne devrait renvoyer l'affaire au TCCE que s'il constate que la décision du TCCE ne peut être fondée sur une interprétation raisonnable quelconque de la loi. Ce critère est conforme également à celui adopté par divers groupes spéciaux dans les récentes affaires Baler Twine ⁶⁸ et Concrete Panels ⁶⁹.

Sur les questions de fait:

La Loi sur la Cour fédérale prévoit que la décision d'un tribunal administratif peut être contrôlée au regard de ses erreurs de fait lorsque le tribunal :

Art. 18.1 (4) d) — a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose. 

Les questions de fait se posent au regard des faits sur lesquels a statué un tribunal administratif dans les limites de sa compétence. Le texte de l'alinéa 18.1 (4) a) est beaucoup plus strict que celui de l'al. 18.1 (4) c), ce qui invite à une plus grande retenue judiciaire dans le cas des questions de fait que dans celui des questions de droit. Mais la ligne qui démarque les questions de fait des questions de droit peut ne pas être aussi claire qu'il y paraît et, à la vérité, les questions de fait peuvent se mêler aux questions de droit. Les tribunaux judiciaires ont dégagé un critère réactif, une sorte de papier de tournesol, pour les aider dans cette tâche. La Cour, dans l'arrêt Pushpanathan, a adopté le raisonnement de l'arrêt Southam, où il avait été jugé :

...il n'est pas facile de dire avec précision où doit être tracée la ligne de démarcation ; quoique, dans la plupart des cas, la situation soit suffisamment claire pour permettre de déterminer si le litige porte sur une proposition générale qui peut être qualifiée de principe de droit ou sur un ensemble très particulier de circonstances qui n'est pas susceptible de présenter beaucoup d'intérêt pour les
juges et les avocats dans lávenir ⁷⁰.

Les tribunaux judiciaires ont reconnu qu'un tribunal administratif était mieux placé pour statuer sur les questions de fait et ils ont fait preuve d'une plus grande retenue à leur égard lorsque des questions mixtes compliquées de fait et de droit se rapprochaient de pures questions de fait. Plusieurs arrêts récents de la Cour d'appel fédérale ont traité du critère d'examen approprié qui
était applicable aux décisions du TCCE en matière de dumping en ce qui a trait aux questions de fait et aux questions mixtes de droit et de fait substantiels. Selon les faits en cause, les tribunaux ont décrit ce critère comme étant celui de la décision manifestement déraisonnable ⁷¹ , de la décision assimilable à une décision manifestement déraisonnable ⁷² ou d'un « quatrième critère » invitant à légèrement moins de retenue que la décision manifestement déraisonnable ⁷³.

Ces décisions sont des raffinements de l'analyse spectrale instituée par la Cour suprême du Canada dans ses arrêts Pezim et Southam. Suivant les faits particuliers à chacune de ces espèces, les tribunaux judiciaires ont dégagé le critère approprié d'examen en recherchant un juste équilibre entre les facteurs appelant une norme plus exigeante et ceux invitant à une plus grande retenue judiciaire.

Suivant les faits particuliers en cause en l'espèce présente, le Groupe spécial doit rechercher un juste équilibre entre divers facteurs concurrents. D'une part, il doit tenir compte de facteurs invitant à la retenue judiciaire, dont les termes stricts de l'al. 18.1 (4) d), le fait que le TCCE est un tribunal administratif spécialisé dont les constatations de fait sont faites dans son domaine d'expertise, alors qu'il a l'avantage de l'analyse de première main des preuves administrées et le fait qu'il ne fait l'objet d'aucun droit d'appel légal. D'autre part, il lui faut tenir compte de facteurs invitant à une norme plus stricte, dont l'absence de toute clause privative que ce soit et le fait que le TCCE est assujetti au contrôle judiciaire.

Comme, donc, il y a en l'espèce « des signes contraires », le critère d'examen approprié, dans les circonstances, doit se situer entre les extrêmes de la décision correcte et de la décision manifestement déraisonnable, ce qui invite à faire preuve d'une grande retenue judiciaire à l'égard du TCCE. Cette retenue ne va peut-être pas jusqu'à la décision manifestement déraisonnable, mais elle doit se situer très près de cette extrémité du spectre. Dans le cadre de l'examen des questions de fait ou des questions substantielles mixtes de fait et de droit, dans ces circonstances, il faut faire preuve d'une grande retenue judiciaire envers les décisions du TCCE, plus grande même que dans le cas des questions de droit.

Le critère d'examen normalement applicable aux questions de fait ou aux questions où des faits substantiels se mélangent au droit est celui du rapport logique qu'il doit obligatoirement y avoir entre les faits et les constatations du tribunal administratif. Ce critère légal n'est pas cependant de savoir s'il existe des éléments de preuve, mais bien s'il existe des éléments de preuve qui, raisonnablement examinés, sont en mesure de soutenir les constatations du tribunal. De tels éléments n'ont pas à être substantiels et il n'est nullement nécessaire que le Groupe spécial arrive aux mêmes conclusions que le tribunal dans son appréciation de ceux-ci ⁷⁴. 

Le Groupe spécial ne devrait renvoyer l'affaire au TCCE que s'il constatait que la décision de ce dernier ne peut être soutenue par les faits suivant une interprétation raisonnable quelconque.

DEUXIÈME PARTIE : RENVOI

ORDONNANCES OU CONCLUSIONS DISTINCTES
AUX TERMES DE L'ARTICLE 43 (1.01) DE LA LMSI

La LMSI prévoit, en vertu de l'art. 43 (1.01) que, lorsque l'enquête de l'article 42 porte sur diverses  marchandises dont certaines proviennent soit de plus d'un pays partie à l'ALÉNA, soit d'un ou de plusieurs pays parties à l'ALÉNA et de pays qui ne sont pas parties à l'ALÉNA, « le Tribunal rend une ordonnance ou des conclusions distinctes à l'égard des marchandises de chacun des pays ».

Le TCCE et la partie plaignante ont tous deux reconnu que le TCCE n'avait ni rendu une ordonnance distincte, ni fait part de conclusions distinctes, en regard du Mexique. La partie plaignante fait valoir, cependant, que ce fait, de ne pas avoir rendu d'ordonnance, ou fait part de conclusions distinctes en regard du Mexique constitue une erreur sur la compétence et une erreur de droit. Elle soutient en outre qu'en étant dans l'obligation de rendre une ordonnance distincte le TCCE doit également rendre des motifs distincts pour cette ordonnance. Le TCCE, Stelco et IPSCO soutiennent tous que l'obligation de rendre une ordonnance distincte prévue à l'article 43 (1.01) n'est que d'ordre technique et que, si le Groupe spécial le juge approprié, il peut renvoyer l'affaire au TCCE avec instructions de rendre une ordonnance distincte sans avoir à fournir de motifs distincts.

L'interprétation de la LMSI étant de la compétence du TCCE et celui-ci ayant le devoir d'interpréter et d'appliquer la LMSI, y compris l'article 42, raisonnablement, le Groupe spécial lui renvoie l'affaire pour qu'il statue sur ce point. En particulier, le Groupe spécial donne comme instructions au TCCE de décider si, en vertu de l'article 43 (1.01) de la LMSI, une ordonnance distincte est requise dans le cas du Mexique et si, en outre, une motivation distincte de cette ordonnance est également requise.

Le TCCE a jusqu'au 21 juin 1999 pour statuer sur le renvoi.

Sur réception de la décision du TCCE, le Groupe spécial statuera sur toutes les questions qu'auront posées l'instance.

ORIGINAL SIGNÉ PAR :

Hernán García-Corral — Président

William E. Code 

Alejandro Ogarrio Ramirez 


Loretta Ortiz Ahlf 

Leon E. Trakman 

19 mai 1999.