47. En opinión de Australia, las normas estadounidenses reguladoras de la importación, la venta en el mercado interno y la utilización de tabaco recogidas en el artículo 1106 de la Ley del Presupuesto de 1993 violaban las obligaciones que incumbían a ese país a tenor del Acuerdo General. Aun cuando los intereses de Australia en la exportación de tabaco en rama al mercado estadounidense eran insignificantes (en 1992 el valor de las exportaciones fue de 44.000 dólares australianos), el DMA y el BDA creaban un obstáculo claro a la importación de tabaco en los Estados Unidos y, de no ser impugnados, podían propiciar el establecimiento de medidas análogas en relación con productos en cuyo comercio Australia tenía un interés directo. El requisito impuesto por el artículo 1106 a) de la Ley del Presupuesto constituía una clara violación de las frases primera y segunda del párrafo 5 del artículo III. La obligación de los fabricantes de cigarrillos de comprar cantidades adicionales de tabaco producido en el país en caso de incumplimiento de la prescripción en materia de contenido nacional hacía inexcusable el cumplimiento del requisito de incorporar un 75 por ciento de contenido nacional. Australia consideraba que la compra obligatoria de tabaco de producción nacional, unida a la imposición de sanciones financieras en caso de incumplimiento, bastaba para poner de manifiesto la incompatibilidad con la primera frase del párrafo 5 del artículo III. A juicio de Australia no era pertinente el hecho de que las disposiciones relativas al DMA no exigieran que los productos contuvieran una determinada mezcla de tabaco. La obligación de comprar un 75 por ciento de tabaco nacional era también incompatible con la segunda frase del párrafo 5 del artículo III, dado que se aplicaba en forma incompatible con lo dispuesto en el párrafo 1 de ese artículo, puesto que la prescripción en materia de contenido nacional reservaba una parte del mercado interno al tabaco cultivado en los Estados Unidos. El Grupo Especial sobre la alimentación animal de 1978 ⁵⁰ había sentado un precedente pertinente al llegar a la conclusión de que "las medidas ... para lograr la venta de una determinada cantidad [del producto nacional] protegían a este producto en forma incompatible con el principio del párrafo 1 del artículo III y con las disposiciones de la segunda frase del párrafo 5 del artículo III".

48. Aun en el supuesto de que, por cualquier razón, el Grupo Especial llegara a la conclusión de que las disposiciones relativas al DMA no estaban incluidas en el ámbito de aplicación del párrafo 5 del artículo III, esas disposiciones seguirían siendo incompatibles con el párrafo 4 del artículo III, que a juicio de Australia, infringía el DMA entre otras cosas porque el Gobierno de los Estados Unidos había condicionado un beneficio (la no sujeción a sanciones) al compromiso de utilizar tabaco producido en los Estados Unidos, en perjuicio del tabaco importado. Australia consideraba que varios precedentes en el GATT avalaban la conclusión de que la creación de una preferencia o incentivo para adquirir o utilizar productos nacionales en lugar de productos importados era incompatible con el párrafo 4 del artículo III. Por ejemplo, el informe del Grupo Especial sobre "Canadá - Aplicación de la Ley sobre el examen de la inversión extranjera" ⁵¹ había indicado que las prescripciones de compra que "tienden a desequilibrar la balanza a favor de los productos [nacionales]" eran incompatibles con el párrafo 4 del artículo III.

49. Australia consideraba además que el BDA, en la forma en que a la sazón se calculaba y aplicaba al tabaco importado, daba lugar a un trato fiscal diferente del tabaco importado y del nacional, con infracción de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo III. Debido a la utilización de un promedio de los precios de los tabacos burley y secado al aire caliente para establecer la cuantía de los derechos percibidos sobre todas las importaciones de ambos tipos de tabaco, las importaciones de, al menos, uno de estos tipos de tabaco estaban sujetas a impuestos superiores a los aplicados al producto nacional similar, de forma incompatible con lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo III. Anteriores grupos especiales del GATT habían rechazado la alegación de que las ventajas en relación con un producto (en este caso el tabaco burley) podían compensar las desventajas respecto de otro (tabaco secado al aire caliente). A este respecto, Australia se remitió al informe del Grupo Especial sobre "Estados Unidos - Artículo 337 de la Ley Arancelaria de 1930" ⁵² en el que éste estimó que "la obligación de dar un trato que no sea "menos favorable", establecida en el párrafo 4 del artículo III, es aplicable a cada caso de importación de productos y rechazó toda idea de compensar el trato menos favorable dado a unos productos con el trato más favorable dado a otros". A juicio de Australia, esa interpretación era también aplicable al párrafo 2 del artículo III. Anteriores grupos encargados de la solución de diferencias habían rechazado también la posibilidad de justificar las diferencias entre impuestos aplicados a productos nacionales e importados por razón de su escasa magnitud. ⁵³ Australia señaló que, para poner en conformidad el BDA con el Acuerdo General, bastaría con que los Estados Unidos suprimieran la disposición relativa al cálculo basado en el promedio y procedieran a calcular el derecho aplicable al producto importado sobre la misma base que el aplicado al producto nacional similar. Aun cuando los efectos de esta modificación en el comercio fueran insignificantes, Australia consideraba que la aceptación de argumentos de minimis como excusa de medidas que evidentemente eran incompatibles con el Acuerdo General socavaría la efectividad de las obligaciones de trato nacional establecidas en este instrumento en general y en su artículo III en particular.

50. La Comunidad Europea ("CE") sostuvo que entre las medidas aplicadas por los Estados Unidos con respecto al tabaco en el marco de la Ley del Presupuesto de 1993 el DMA era la que más importantes efectos de distorsión del comercio tenía y que dicha medida violaba varias prescripciones del artículo III del Acuerdo General. En opinión de la CE, el DMA era contrario a lo dispuesto en la primera frase del párrafo 5 del artículo III por cuanto era una reglamentación interior aplicada exclusivamente a la fabricación de cigarrillos en los Estados Unidos. Aunque se denominaba derecho de comercialización en el mercado interno, el empleo del término "derecho" no debía inducir a error al Grupo Especial. Tal derecho no era un impuesto, sino una sanción que se imponía en caso de que los fabricantes estadounidenses de cigarrillos a los que se aplicaba la medida no respetaran la obligación de utilizar una determinada proporción de tabaco nacional. Por esa razón, el DMA era fundamentalmente una reglamentación cuantitativa que funcionaba como incentivo para ajustarse a las proporciones establecidas por la ley. Además, era una reglamentación sobre el uso de tabaco ⁵⁴ por determinados fabricantes estadounidenses de cigarrillos, y, por último, requería el uso de una proporción determinada (el 75 por ciento) de tabaco cultivado en los Estados Unidos. ⁵⁵

51. La CE sostuvo que el DMA estaba también en contradicción con la segunda frase del párrafo 5 del artículo III y con el párrafo 1 del artículo III. Señaló que los Estados Unidos no habían negado que la finalidad del DMA fuera ayudar a los cultivadores estadounidenses de tabaco (es decir a la producción nacional de tabaco) en el sentido del párrafo 1 del artículo III, facilitándoles una salida protegida para su producción, además de un apoyo a los ingresos en forma de precios de intervención. En opinión de la CE, desde hacía bastante tiempo se consideraba que las medidas encaminadas a garantizar la venta de determinadas cantidades del producto nacional eran contrarias a lo dispuesto en la segunda frase del párrafo 5 del artículo III. La CE se remitió, a este respecto, al informe del Grupo Especial sobre la alimentación animal. ⁵⁶

52. Además, la CE consideraba que el DMA era contrario a lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo III, puesto que la prescripción en materia de contenido mínimo que incorporaba daba lugar a la concesión de un trato menos favorable al tabaco importado. Era evidente que, al limitar la proporción de tabaco extranjero que podía ser utilizado por los fabricantes estadounidenses, el DMA tenía el carácter de una ley o reglamento, en el sentido del párrafo 4 del artículo III, que afectaba al uso de tabaco extranjero para la elaboración de cigarrillos en los Estados Unidos.

53. En lo que respecta al BDA, la CE, en réplica a las alegaciones de los Estados Unidos de que el importe del impuesto era muy pequeño y de que la diferencia entre los impuestos aplicados al producto nacional y al importado similares era insignificante, se refirió a las constataciones del Grupo Especial sobre el Superfund⁵⁷, que había estimado que

O bien el BDA estaba en conformidad con el párrafo 2 del artículo III, y sus efectos reales sobre las importaciones no eran pertinentes a una reclamación en la que se alegaba la infracción de disposiciones, o no lo estaban, en cuyo caso sus efectos limitados sobre el precio del producto final tampoco eran pertinentes, ya que la primera frase del párrafo 2 del artículo III no obligaba a las partes contratantes a proteger las expectativas relativas a los volúmenes del comercio, sino a establecer para los productos importados determinadas condiciones de competencia en relación con los productos nacionales. En consecuencia, ni la cuantía de minimis del impuesto ni el hecho de que la diferencia entre los impuestos en cuestión fuera insignificante podían servir de justificación a los Estados Unidos para mantener la discriminación existente como fruto de la aplicación del BDA.

54. La CE no discutía el derecho de los Estados Unidos a extender el ámbito de aplicación de un impuesto interior a productos importados similares mediante ajustes fiscales en frontera. No obstante, en el asunto que se examinaba, esa extensión no se había realizado de conformidad con el párrafo 2 del artículo III en dos aspectos. A juicio de la CE, la aplicación a todo el tabaco importado de un impuesto aplicado únicamente a dos variedades del tabaco producido en el país era contraria al párrafo 2 del artículo III. La finalidad de este precepto era que se diera a los productos importados el mismo trato que a los productos nacionales similares una vez despachados en aduana. ⁵⁹ Esa finalidad no se cumplía en el caso que se examinaba, con independencia de que se considerara que el "producto similar" era el tabaco no elaborado en general o que sólo eran "productos similares" las distintas variedades de tabaco sin elaborar.

55. Esta diferencia de trato (que existía con independencia de la interpretación que se diera al concepto de "producto similar") daba lugar en la práctica a que el tabaco importado estuviera sujeto a impuestos interiores superiores a los aplicados a productos nacionales similares, en el sentido del párrafo 2 del artículo III. Si se consideraba que el producto similar era el tabaco no elaborado, el tabaco no elaborado nacional se beneficiaba de ciertas excepciones y, en consecuencia, por término medio, estaba gravado en menor medida que el tabaco importado, que estaba en todos los casos sujeto al pago del derecho. Si se consideraba que el producto similar era cada una de las variedades de tabaco, la cuestión era aún más clara. Entre las variedades producidas en los Estados Unidos, sólo estaban sujetas al pago del derecho el tabaco burley y el tabaco secado al aire caliente. La diferencia en más era el importe íntegro del impuesto percibido sobre las variedades importadas. La violación del párrafo 2 del artículo III quedaba, a este respecto, claramente establecida. En segundo lugar, el cálculo del BDA sobre el tabaco importado daba lugar a que el impuesto aplicado al tabaco secado al aire caliente importado fuera superior al aplicado al tabaco secado al aire caliente nacional. Al parecer, los Estados Unidos alegaban que la cuantía de minimis de la diferencia entre los impuestos justificaría una constatación de que existía anulación o menoscabo. Una alegación de esa naturaleza había sido ya rechazada por el Grupo Especial sobre el Superfund. ⁶⁰ En todo caso, la argumentación de minimis de los Estados Unidos no podía hacerse valer en el caso de las variedades no sujetas a impuestos si se habían cultivado en los Estados Unidos. Además, no cabía justificar la discriminación sobre la base de que el método utilizado por los Estados Unidos para calcular el BDA era "razonable". La práctica seguida en el GATT en relación con el párrafo 2 del artículo III había consistido en hacer una evaluación objetiva de las medidas que se examinaban. El hecho de que el método utilizado por los Estados Unidos llevara a una discriminación (fuese o no de minimis) bastaba para establecer la existencia de una violación. Dicho de otro modo, el párrafo 2 del artículo III no permitía tener en cuenta si la aplicación de los impuestos interiores era "razonable". Por las razones expuestas, la CE consideraba que el BDA infringía lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo III del Acuerdo General.

56. Sin perjuicio del fondo de los argumentos expuestos por los reclamantes acerca de la conformidad de la contribución de los importadores al NNCA con las disposiciones del Acuerdo General, la CE hizo hincapié en que el Grupo Especial, al examinar la conformidad de este impuesto, debía tener debidamente en cuenta los principios consagrados en el texto del Acuerdo General y en la práctica del GATT, que se recogían, entre otros textos, en el párrafo 8 b) del artículo III del Acuerdo General y en el informe del Grupo Especial sobre el Superfund. ⁶¹

57. En lo que respecta a los derechos de inspección, la CE tenía entendido que el artículo 1106 c), reformado, establecía dos obligaciones: la de que los derechos y cargas de inspección exigidos a los importadores cubrieran, en la medida de lo posible, el costo de los servicios correspondientes, y la de que esos derechos fueran comparables con los derechos y cargas establecidos y percibidos por los servicios prestados en conexión con el tabaco producido en Estados Unidos. Los derechos de inspección del tabaco importado eran a la sazón menores que los correspondientes al tabaco nacional y cabía suponer razonablemente que se habían establecido, al menos, al nivel del costo de los servicios. Podía inferirse en consecuencia, que en caso de elevar esos derechos hasta el nivel de los percibidos sobre el tabaco nacional, dejarían de ser proporcionales al costo real de los servicios. Dicho de otro modo, cabía suponer, sobre la base de lo anteriormente expuesto, que el artículo 1106 c) obligaba a las autoridades estadounidenses a adoptar medidas incompatibles con el Acuerdo General. En la práctica del GATT en relación con las normas imperativas no era pertinente alegar que el derecho aún no había sido incrementado, como había declarado claramente el Grupo Especial sobre "Estados Unidos - Medidas que afectan a las bebidas alcohólicas y derivadas de la malta".⁶²

58. La India sostuvo que la reclamación que se examinaba en relación con las medidas estadounidenses que afectaban a la importación y a la venta y utilización en el mercado interno de tabaco debía considerarse a la luz de la tendencia general a la adopción de restricciones al acceso a los mercados que no estaban en conformidad con las disposiciones del Acuerdo General, como las que se examinaban en este momento. La India había dejado de ser un importante exportador de tabaco a los Estados Unidos, pero tenía gran interés en las repercusiones de la cuestión en el sistema, ya que medidas como las que se examinaban tenían importantes consecuencias para el sistema mundial de comercio.

59. A juicio de la India, la prescripción que exigía un 75 por ciento de contenido nacional era incompatible con las disposiciones del párrafo 5 del artículo III del Acuerdo General. El BDA, que obligaba a los importadores del tabaco a abonar a la Corporación de Crédito para Productos Básicos un derecho de comercialización no reembolsable so pena, en caso de incumplimiento, de incurrir, como en caso de incumplimiento de la prescripción en materia de contenido nacional, en una grave sanción, era incompatible con el párrafo 2 del artículo III. La India consideraba además que el NNCA violaba las disposiciones del párrafo 2 del artículo III del Acuerdo General. A su juicio, las normas sustantivas de la Ley del Presupuesto de 1993 no sólo infringían las disposiciones del Acuerdo General, sino que estaban también en contradicción con las obligaciones de los Estados Unidos y socavaban su credibilidad como parte contratante del GATT. El hecho de que grandes naciones comerciantes como los Estados Unidos se sustrajeran deliberadamente a las obligaciones que les incumbían en virtud de las normas multilaterales de comercio, no podía a menos de tener repercusiones muy desfavorables en el propio sistema multilateral de comercio.

60. Turquía sostuvo que la Ley del Presupuesto de 1993 reformó la Ley de Ordenación Agraria de 1938 incorporando disposiciones destinadas a proteger el tabaco de producción nacional, en detrimento del producto importado. La finalidad de esa nueva medida era salvaguardar los intereses de los pequeños cultivadores estadounidenses de tabaco, a los que el programa de sostenimiento de los precios internos y el sistema de controles de producción afectaban desfavorablemente. Turquía opinaba que era difícil aceptar la introducción de una medida en frontera con el fin de compensar los efectos de una política nacional de sostenimiento que funcionaba deficientemente, sobre todo poco después de la conclusión de las negociaciones de la Ronda Uruguay y de la firma del Acuerdo de Marrakech.

61. En cuanto a los productos a los que era aplicable la medida, la definición del proyecto de reglamento entendía por tabaco lo que se consideraba habitualmente "tabaco" en el comercio. Al no haber en la Ley ninguna disposición en contrario, quedaría incluido en esa definición todo tabaco extranjero, incluidas aquellas variedades que no se producían en los Estados Unidos y que, por consiguiente, no estaban sujetas a contingentes de comercialización ni se beneficiaban del sistema de sostenimiento de los precios. Turquía era un país productor y exportador de tabaco de tipo oriental. El 45 por ciento de sus exportaciones, que en 1993 alcanzaron un valor de 188 millones de dólares EE.UU., se destinaba a los Estados Unidos. En el año citado, las importaciones turcas de tabaco secado al aire caliente y burley procedente de los Estados Unidos ascendieron a 20.000 toneladas y alcanzaron un valor de 121 millones de dólares EE.UU. Turquía manifestó el temor de que la nueva reglamentación afectara desfavorablemente a los intercambios comerciales entre los dos países. En general, la prevista reducción del nivel de las importaciones estadounidenses a raíz de esta nueva medida desestabilizaría los precios mundiales del tabaco y desorganizaría la estructura del comercio mundial, con lo que la disminución de las ventas y de los precios para los países exportadores provocaría un aumento de los costos de almacenamiento del tabaco.

69. Seguidamente el Grupo Especial examinó si el DMA era incompatible con la segunda frase del párrafo 5 del artículo III, como sostenían los reclamantes. A este respecto, el Grupo Especial observó que la segunda frase del párrafo 5 del artículo III es de aplicación subsidiaria con respecto a la primera frase de ese precepto, por cuanto sólo resulta pertinente cuando una parte contratante aplique "de cualquier otro modo, reglamentaciones cuantitativas interiores en forma incompatible con los principios enunciados en el párrafo 1", es decir, "de manera que se proteja la producción nacional". En consecuencia, el Grupo Especial consideró que, habida cuenta de la constatación de la incompatibilidad del DMA con la primera frase del párrafo 5 del artículo III, no era necesario examinar la compatibilidad del DMA con la segunda frase de dicho precepto. ⁶³

Para continuar con Párrafo 4 del artículo III

⁵⁰ Informe del Grupo Especial sobre "CEE - Medidas en relación con las proteínas destinadas a la alimentación animal", adoptado el 14 de marzo de 1978, IBDD 25S/53, párrafo 4.8.

⁵¹ Adoptado el 7 de febrero de 1984, IBDD 30S/151, párrafo 6.3.

⁵² Adoptado el 7 de noviembre de 1989, IBDD 36S/402, párrafo 5.14.

⁵³ Informe del Grupo Especial sobre "Estados Unidos - Impuestos sobre el petróleo y sobre determinadas sustancias importadas", adoptado el 17 de junio de 1987, IBDD 34S/157, párrafos 5.1.9-10.

⁵⁴ Véase el artículo 1106 a) de la Ley General de Ajuste del Presupuesto de 1993, que se refiere al "porcentaje de la cantidad de tabaco utilizada por el fabricante para elaborar cigarrillos".

⁵⁵ Véase el artículo 1106 a) de la Ley General de Ajuste del Presupuesto de 1993.

⁵⁶ Informe del Grupo Especial sobre "CEE - Medidas en relación con las proteínas destinadas a la alimentación animal", adoptado el 14 de marzo de 1978, IBDD 25S/53, párrafo 4.8.

⁵⁷ Informe del Grupo Especial sobre "Estados Unidos - Impuestos sobre el petróleo y sobre determinadas sustancias importadas", adoptado el 17 de junio de 1987, IBDD 34S/157.

⁵⁸ Idem, párrafo 5.1.9.

⁵⁹ Véase, por ejemplo, el informe del Grupo Especial sobre "Medidas discriminatorias italianas para la importación de maquinaria agrícola", adoptado el 23 de octubre de 1958, IBDD 7S/64, párrafo 11.

⁶⁰ Informe del Grupo Especial sobre "Estados Unidos - Impuestos sobre el petróleo y sobre determinadas sustancias importadas", adoptado el 17 de junio de 1987, IBDD 34S/157.

⁶¹ Idem, párrafo 5.2.4.

⁶² Adoptado el 19 de junio de 1992, IBDD 39S/242, párrafo 5.39.

⁶³ Véase el Informe del Grupo Especial sobre "Estados Unidos - Medidas que afectan a las bebidas alcohólicas y derivadas de la malta", adoptado el 19 de junio de 1992, IBDD 39S/242, páginas 318 y 319, en el que el Grupo Especial llegó a la conclusión que no sería procedente examinar las alegaciones canadienses amparadas en el párrafo 1 del artículo III en tanto en cuanto constara que las medidas estadounidenses eran incompatibles con las disposiciones más específicas de los párrafos 2 y 4 del mismo artículo III.