1. Derechos compensatorios provisionales
189. Los Estados Unidos adujeron que era necesario realizar una investigación preliminar para llegar a la "conclusión preliminar", exigida en el párrafo 1 del artículo 5, de que existía una subvención y de que había pruebas suficientes de daño. La expresión "conclusión preliminar" del párrafo 1 del artículo 5 debía interpretarse de manera compatible con las demás disposiciones del Acuerdo. De este párrafo, en conexión con el párrafo 1 del artículo 2, en el que se establecía que sólo "podrán imponerse derechos compensatorios en virtud de una investigación iniciada y realizada de conformidad con las disposiciones del presente artículo", se infería que la realización de una investigación era requisito previo para la imposición de derechos compensatorios, provisionales o definitivos. 74
190. Los Estados Unidos añadieron que no tenían conocimiento de que hubiera indicios de que el Brasil hubiera realizado una investigación preliminar antes de publicar su conclusión preliminar positiva en el caso que se examinaba. Por el contrario, parecía que la autoridad brasileña había basado su conclusión únicamente en los hechos y las alegaciones que figuraban en la solicitud escrita de los reclamantes. A juicio de los Estados Unidos, esa forma de proceder violaba el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo. La Orden Administrativa no hacía referencia, por ejemplo, a ninguna prueba concreta y, por lo tanto, no proporcionaba la base fáctica necesaria para concluir que había "pruebas suficientes" de daño causado por las importaciones subvencionadas, como exigía el párrafo 1 del artículo 5. Además, los Estados Unidos alegaron que, al parecer, el Brasil no había cumplido tampoco otros requisitos de forma y de fondo del Acuerdo. Por ejemplo había infringido el párrafo 5 del artículo 2, porque no había concedido a la CEE y a los exportadores interesados una oportunidad razonable de facilitar información y de exponer sus observaciones antes de la imposición de la medida provisional. Se habían infringido también el párrafo 2 del artículo 3 y la nota a dicho párrafo, porque la CEE no había tenido oportunidad de celebrar consultas antes de que se impusiera la medida. Además, el Brasil había infringido el párrafo 15 del artículo 2, porque la breve Orden Administrativa por la que imponía derechos provisionales no cumplía los requisitos de esta disposición.
191. Por estas razones, los Estados Unidos consideraban que los derechos provisionales impuestos por el Brasil el 9 de abril de 1992 violaban el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo, por cuanto se habían impuesto sin realizar una investigación preliminar, y la determinación brasileña de 9 de abril de 1992 no contenía pruebas que permitieran llegar a una conclusión preliminar de que existía la subvención o de que había pruebas suficientes de daño.
2. Derechos compensatorios definitivos
192. Los Estados Unidos sostuvieron que en la orden Administrativa N� 569 de 10 de agosto de 1992 no había ninguna prueba de que el Brasil hubiera realizado la determinación de existencia de daño de conformidad con las disposiciones del Acuerdo. Según los Estados Unidos, la breve referencia que se hacía en el apartado e) del artículo 1 de la Orden Administrativa N� 569 al volumen de las importaciones no equivalía a las "pruebas positivas" (a las que hacía referencia la nota 17 del párrafo 1 del artículo 6) necesarias para demostrar que el volumen de las importaciones de los productos en cuestión justificaba una determinación de existencia de daño. Además, el Brasil no había llevado a cabo un examen objetivo al determinar la existencia de daño, puesto que la autoridad brasileña no había tomado en consideración todos los hechos pertinentes de que tenía conocimiento, ni había dado una explicación razonable de la forma en que los hechos, considerados en su conjunto, apoyaban la determinación de la autoridad. 75 La autoridad brasileña no había tenido en cuenta los datos sobre el comercio que figuraban en la respuesta al cuestionario enviado a la CEE, y la Orden Administrativa no explicaba por qué los datos que ponían de manifiesto que se había registrado una disminución de las importaciones no habían impedido al Brasil llegar a una conclusión positiva en relación con el aumento considerable del volumen de las importaciones.
193. Los Estados Unidos alegaron también que, salvo una breve referencia al estancamiento de la producción nacional (que desmentían otros datos disponibles), la Orden Administrativa N� 569 no mencionaba ninguno de los factores a los que hacía referencia el párrafo 3 del artículo 6 en relación con el examen de los efectos sobre la producción nacional. Además, la autoridad brasileña no había tomado en consideración, al parecer, ninguna información definitiva sobre la producción, el consumo, la rentabilidad, la utilización de la capacidad, la participación en el mercado ni los demás factores enunciados en el párrafo 3 del artículo 6. Los Estados Unidos, tras citar la primera frase del apartado e) del artículo 1 de la Orden Administrativa N� 56976, manifestaron que, al parecer, el Brasil consideraba que bastaba examinar el volumen y los precios de las importaciones sin analizar sus efectos sobre los productores nacionales. Ese criterio era incompatible con el apartado b) del párrafo 1 y con el párrafo 3 del artículo 6 del Acuerdo.
194. Los Estados Unidos alegaron también que el Brasil no había establecido la existencia de una relación causal entre las importaciones y el daño, como exigía el párrafo 4 del artículo 6, ya que los efectos de las importaciones subvencionadas debían evaluarse en la forma estipulada en los párrafos 2 y 3 del artículo 6, y el Brasil no había cumplido las prescripciones de esos dos preceptos.
195. En consecuencia, los Estados Unidos sostuvieron que la imposición por el Brasil de derechos compensatorios definitivos a las importaciones de leche en polvo procedentes de la CEE violaba los párrafos 1 a 4 del artículo 6 del Acuerdo, por no haber seguido este país el procedimiento establecido en el Acuerdo.
1. Introducción
196. La diferencia sometida al Grupo Especial había tenido su origen en una reclamación de la CEE contra la imposición por el Brasil de derechos compensatorios provisionales y definitivos a las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche procedentes de la Comunidad.
197. El 16 de marzo de 1992, el Brasil inició una investigación previa a la imposición de derechos compensatorios a las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche procedentes de Estados miembros de la CEE. En el aviso de la iniciación de dicha investigación se indicaba que "la investigación se inicia a consecuencia de una solicitud presentada por la Asociación Brasileña de Productores de Leche ... y la Asociación Rural Brasileña ... que, juntas, representan a toda la producción nacional de leche". El 8 de abril de 1992, el Brasil impuso derechos compensatorios provisionales a las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche procedentes de la CEE. El 10 de agosto de 1992, el Brasil impuso derechos compensatorios definitivos a dichas importaciones.
198. La CEE sostuvo que, al imponer esos derechos compensatorios provisionales y definitivos, el Brasil había actuado de forma incompatible con las obligaciones que le incumbían en virtud del Acuerdo relativo a la interpretación y aplicación de los artículos VI, XVI y XXIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (al que se denominará en adelante "el Acuerdo").
199. En concreto, la CEE solicitó al Grupo Especial que constatara lo siguiente:
i) que los derechos compensatorios provisionales sobre las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche procedentes de la CEE se habían impuesto de forma incompatible con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 5 y en el artículo 1 del Acuerdo;
ii) que los derechos compensatorios definitivos sobre las importaciones de leche en polvo procedentes de la CEE se habían impuesto de forma incompatible con las prescripciones de los párrafos 1 a 4 del artículo 6 del Acuerdo; y
iii) que los derechos compensatorios provisionales y definitivos sobre las importaciones de algunos tipos de leche procedentes de la CEE se habían impuesto de forma incompatible con las prescripciones del artículo 6 del Acuerdo.
200. La CEE solicitó que el Grupo Especial recomendara que el Brasil dejara de aplicar los derechos compensatorios a las importaciones de algunos tipos de leche y de leche en polvo procedentes de la CEE. Inicialmente la CEE solicitó que el Grupo Especial recomendara además que el Brasil reembolsara los derechos compensatorios provisionales y definitivos percibidos sobre esas importaciones, pero posteriormente manifestó que desistía de esa pretensión, dado que en general debía dejarse al signatario que se constatara que había actuado de forma incompatible con las obligaciones que le imponía el Acuerdo la elección de los medios de poner la medida adoptada en conformidad con las obligaciones que le incumbían, aunque señaló que en este caso concreto el reembolso de los derechos percibidos quizá fuera el único medio con el que el Brasil podía poner su medida de conformidad con el Acuerdo.
201. El Brasil sostuvo que la imposición de derechos compensatorios provisionales y definitivos a las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche procedentes de la CEE era plenamente conforme con las disposiciones del Acuerdo.
202. En concreto, el Brasil solicitó al Grupo Especial que constatara lo siguiente;
i) que la imposición de derechos compensatorios provisionales a las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche procedentes de la CEE no era incompatible con las disposiciones del párrafo 1 del artículo 5, del artículo 6 y del artículo 1 del Acuerdo; y
ii) que la imposición de derechos compensatorios definitivos a las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche no era incompatible con el artículo 6 del Acuerdo.
203. A juicio del Brasil, la petición de reembolso de los derechos compensatorios hecha por la CEE en una fase inicial del procedimiento no había sido presentada en debida forma al Grupo Especial. En la solicitud de establecimiento de un grupo especial formulada por la CEE -distribuida con la signatura SCM/155- que había dado lugar a que el Comité estableciera el Grupo Especial no se hacía ninguna referencia a esa cuestión.
204. A juicio del Brasil, la reclamación de la CEE se refería únicamente a aspectos de procedimiento de escasa importancia. En opinión de este país, el Grupo Especial, al examinar las cuestiones planteadas por la CEE, debía tener en cuenta las dificultades con las que un país en desarrollo como el Brasil tropezaba para desregular su sector lácteo, debido a las importaciones de leche en polvo subvencionadas procedentes de la CEE, cuyos efectos perjudiciales se habían hecho patentes en la investigación realizada por las autoridades brasileñas. El Brasil, al realizar esa investigación, había dado un trato equitativo a todas las partes y los errores de procedimiento que había podido cometer, debido en parte a su falta de experiencia, carecían de trascendencia y no desvirtuaban el hecho de que, en el caso que se examinaba, las pruebas de los efectos perjudiciales de las importaciones subvencionadas de leche en polvo procedentes de la CEE en poder de las autoridades brasileñas justificaban la imposición de derechos compensatorios provisionales y definitivos.
205. La CEE se mostró en desacuerdo con la tesis del Brasil de que la diferencia que se examinaba se refería únicamente a aspectos de procedimiento y de que los errores de procedimiento en que había incurrido el Brasil carecían de trascendencia. A juicio de la CEE, los derechos sustantivos derivados del Acuerdo sólo podían estar efectivamente garantizados si se respetaban las normas mínimas de procedimiento. Además, la CEE señaló que su reclamación se refería también al incumplimiento por el Brasil de prescripciones sustantivas del artículo 6 del Acuerdo relativas a la determinación de la existencia de un daño importante.
206. El Brasil sostuvo también que la CEE no había cooperado en la investigación realizada por las autoridades brasileñas, lo que había obligado a éstas a recurrir a las disposiciones del párrafo 9 del artículo 2 y a formular sus conclusiones "sobre la base de los hechos de que se tenga conocimiento".
207. La CEE negó su falta de cooperación con las autoridades brasileñas en la investigación, e impugnó la utilización por el Brasil de esa supuesta falta de cooperación como base para recurrir a las disposiciones del párrafo 9 del artículo 2 del Acuerdo.
208. El Grupo Especial tomó nota de que, en lo que respecta a la reclamación de la CEE de que los derechos definitivos impuestos por el Brasil a las importaciones de leche en polvo eran incompatibles con el artículo 6, las disposiciones a que la CEE había hecho referencia en su solicitud de establecimiento de un grupo especial (documento SCM/155) no eran las mismas que había alegado ante el Grupo Especial. Concretamente, en tanto que ante el Grupo Especial la CEE había basado su reclamación, entre otros preceptos, en el párrafo 2 del artículo 6, en el párrafo 13 del documento SCM/155 no se hacía ninguna referencia a esa disposición. No obstante, el Grupo Especial tomó nota asimismo de que el Brasil no sostenía que las cuestiones planteadas por la CEE al amparo de esa disposición excedieran del ámbito del mandato del Grupo Especial.
209. El Grupo Especial tomó nota además de que, aunque la CEE había hecho tres peticiones distintas, había un solapamiento entre la primera y la tercera en lo que respecta a la imposición por el Brasil de derechos compensatorios provisionales a algunos tipos de leche (véase supra, párrafo 199). El Grupo Especial decidió examinar sucesivamente las cuestiones planteadas por la CEE en relación con: 1) los derechos compensatorios provisionales sobre las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche, 2) los derechos compensatorios definitivos sobre las importaciones de leche en polvo y 3) los derechos compensatorios definitivos sobre las importaciones de algunos tipos de leche.
2. Imposición por el Brasil de derechos compensatorios provisionales a las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche
210. El Grupo Especial examinó en primer lugar la alegación de la CEE de que el Brasil, al imponer el 8 de abril de 1992 derechos compensatorios provisionales a las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche procedentes de la CEE, había infringido lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 5 y en el artículo 1 del Acuerdo.
211. La CEE expuso tres argumentos principales en apoyo de su alegación sobre la incompatibilidad de esos derechos compensatorios provisionales con el párrafo 1 del artículo 5:
i) el Brasil había impuesto los derechos compensatorios provisionales sin realizar una investigación preliminar;
ii) en la Orden Administrativa N� 297 (el instrumento legal en virtud del cual se habían establecido los derechos compensatorios provisionales) no se presentaba ninguna prueba que pudiera llevar a una conclusión preliminar de la existencia de una subvención y de un daño causado por las importaciones subvencionadas; y
iii) no se habían aducido motivos ni presentado pruebas preliminares para determinar que era necesario aplicar medidas provisionales con el fin de impedir que se causara daño durante el período de la investigación.
212. La CEE adujo además que, dado que el artículo 1 del Acuerdo requería que la imposición de un derecho compensatorio estuviera "en conformidad con lo dispuesto en el artículo VI del Acuerdo General y en el presente Acuerdo", la imposición por el Brasil de derechos compensatorios provisionales de forma incompatible con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 5 entrañaba una violación del artículo 1.
213. El Brasil sostuvo que la imposición, el 8 de abril de 1992, de derechos compensatorios provisionales a las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche procedentes de la CEE había sido plenamente conforme con las disposiciones del Acuerdo. Esos derechos se habían impuesto sobre la base de una investigación suficiente, que se había puesto de hecho en conocimiento de todas las partes interesadas. Había abundantes pruebas que justificaban la imposición de los derechos compensatorios provisionales, que se habían juzgado necesarios para impedir que se causara daño a la producción nacional durante el período de la investigación.
Para continuar con �Actuó Brasil de forma incompatible con el párrafo 1 del artículo 5?
74 A este respecto, los Estados Unidos se remitieron al informe del Grupo Especial sobre "Estados Unidos-Salmón", SCM/153 de 4 de diciembre de 1992, página 113, párrafo 225 (que aún no ha sido adoptado).
75 A este respecto, los Estados Unidos se remitieron al informe del Grupo Especial sobre "Estados Unidos - Salmón, párrafo 258.
76 La frase en cuestión era la siguiente: "Se constató que la alegación de daño estaba suficientemente fundamentada, ya que a las importaciones de los productos en cuestión correspondía una importante cuota del mercado interno".
