2. Argumentos relativos a la importancia de los requisitos de procedimiento establecidos en el Acuerdo
38. En respuesta a varias alegaciones de la CEE, el Brasil adujo que ésta se amparaba en aspectos de procedimiento para eludir el examen de los verdaderos problemas. El Brasil dijo que, aunque había que reconocer que el Grupo Especial había sido establecido para examinar cuestiones concretas en virtud de un mandato concreto, no sería procedente que dejara completamente de lado algunos de los elementos decisivos del contexto en el que se estaba examinando el caso. La presente diferencia se planteaba respecto de una de las pocas ocasiones en que un país en desarrollo había impuesto derechos compensatorios a importaciones procedentes de un país desarrollado. Esa situación se había producido en un contexto de importantes cambios en el Brasil, ya que el Gobierno, pese a las numerosas dificultades y a los costos sociales, había introducido mecanismos de mercado mediante una liberalización radical que se había traducido en una reducción drástica de los aranceles, la supresión casi total de los obstáculos no arancelarios, y la ausencia de subvenciones. El Brasil había asumido los costos consiguientes en la esperanza de que esa política condujera a un crecimiento firme y estable de la capacidad productiva del sector de productos lácteos, pero las exportaciones comunitarias subvencionadas habían desbaratado sus expectativas. El expediente demostraba que el Brasil había actuado de forma responsable en la investigación. La finalidad de los derechos era compensar las subvenciones concedidas por la CEE al sector agropecuario, cuya naturaleza de práctica desleal era evidente. Desgraciadamente, la falta de experiencia había dado lugar a errores de procedimiento, pero afortunadamente esos errores no habían generado ningún daño o injusticia para nadie. Por lo tanto, esos errores no podían ser un instrumento para desmantelar las medidas compensatorias que, sin lugar a dudas, necesitaba el Brasil para implantar un mecanismo de mercado eficaz en el sector de los productos lácteos. En consecuencia, el Brasil pidió que el Grupo Especial tuviera en cuenta esos elementos, que, a su juicio, eran plenamente pertinentes a la realización de un examen justo del caso.
39. El Brasil dijo que debido a su escasa experiencia en la imposición de derechos compensatorios había sido cuidadoso y prudente al aplicar las medidas necesarias para ejercitar los derechos que le reconocía el Acuerdo, como ponía de manifiesto el hecho de que hubiera transcurrido un año antes de que se aceptara la solicitud presentada en el caso que se examinaba. La autoridad investigadora no había actuado hasta que las pruebas pertinentes fueron abrumadoras. Su atención se había centrado en todos los aspectos del caso y no en cuestiones de procedimiento. En cambio, la CEE se centraba en los aspectos de procedimiento y no en las cuestiones importantes, como las subvenciones otorgadas por la CEE a la leche en polvo, el consiguiente incremento de las importaciones brasileñas de esa leche en polvo subvencionada, el aumento de la cuota de mercado de esas importaciones subvencionadas, obtenido a expensas de los productores brasileños, la disminución de los precios percibidos por los productores brasileños por las reducidas cantidades del producto que vendían, el consiguiente daño importante causado a los productores brasileños, que se ponía de manifiesto en la disminución de su cuota de mercado y en el descenso de los precios de sus productos, y la necesidad de imponer derechos compensatorios para eliminar ese daño importante. El Grupo Especial debía analizar todos los aspectos y no sólo las cuestiones de procedimiento. El procedimiento era importante, pero no era el tema más importante del caso que se examinaba. El tema esencial era la producción de leche y de leche en polvo de un país en desarrollo, a la que la inundación de su mercado por importaciones masivas de leche en polvo subvencionada, procedentes de la mayor entidad económica del mundo, cuyos agricultores tenían unos ingresos varias veces superiores a los de los agricultores brasileños, había privado de la oportunidad de beneficiarse de la liberalización del sector de los productos lácteos. El Brasil adujo que había demostrado, y así lo había establecido el expediente de la investigación, que las importaciones de leche en polvo subvencionada procedentes de la CEE habían causado un daño importante a la producción brasileña. Las pruebas abrumadoras existentes justificaban la imposición de derechos compensatorios a las importaciones de leche en polvo procedentes de la CEE. El Grupo Especial debía tener en cuenta la información clara y concreta que respaldaba la posición del Brasil en este punto, y en particular la información acerca del pago de subvenciones por la CEE, el crecimiento del volumen de las importaciones subvencionadas procedentes de la CEE, la participación de la CEE en las importaciones totales de leche en polvo, la participación de esas importaciones en el mercado y el consumo nacionales, las pérdidas ocasionadas a los productores nacionales, la inversión en la producción nacional y otros aspectos relativos a la situación de la industria brasileña de productos lácteos.
40. El Brasil reconoció que la autoridad brasileña podía haber incurrido en algunos errores de procedimiento, en especial en lo tocante a la cantidad de información del expediente que debía haberse reflejado en los avisos públicos. El Brasil convino en que el procedimiento seguido en el caso que se examinaba era susceptible de mejorar y adujo que el posible error de apreciación en cuanto a la cantidad de información que debía haberse incluido en los avisos públicos, era un elemento secundario y no esencial. El Brasil estaba adoptando las medidas necesarias para que en los futuros avisos públicos, en lugar de las notas breves y resumidas que sólo destacaban los factores principales, se hicieran constar detalles adicionales de las constataciones y conclusiones sobre todas las cuestiones de hecho y de derecho consideradas pertinentes por la autoridad investigadora y para que el procedimiento estuviera en todo momento en conformidad con la letra y el espíritu del Acuerdo. 35
41. A este respecto, el Brasil señaló también a la atención del Grupo Especial la recomendación del Grupo Especial sobre "Corea - Resinas poliacetálicas". Ese Grupo Especial había recomendado que Corea "ponga su medida ... en conformidad con sus obligaciones dimanantes del Acuerdo". En el caso que se examinaba, no era siquiera necesaria una recomendación de ese tenor, puesto que el Brasil estaba procediendo ya a modificar su procedimiento para que las futuras determinaciones estuvieran en conformidad con la letra y el espíritu de las disposiciones en materia de publicación del Acuerdo. Pero esas cuestiones de procedimiento eran secundarias. Las pruebas no impugnadas respaldaban de forma abrumadora las conclusiones de la autoridad brasileña. No cabía utilizar posibles errores de procedimiento, que no habían generado, ni podían generar daño o injusticia, para obviar el daño importante causado por las importaciones subvencionadas procedentes de la CEE.
42. El Brasil adujo que, en realidad, el procedimiento seguido en el caso que se examinaba se había ajustado plenamente al espíritu de prescripciones de procedimiento del Acuerdo y que, de haber habido un error, se había tratado de un error sin consecuencias, del que no se había seguido ningún perjuicio. Por esa razón, ese error no afectaba al fondo del asunto, por cuanto no podía haber infracción real sin perjuicio. Además, la CEE no había precisado aún en qué forma el procedimiento seguido había redundado en perjuicio de la propia CEE o de cualquier otra parte. La CEE no había indicado los argumentos que podrían haberse formulado ni los hechos que podrían haberse aducido de haber seguido el Brasil otro procedimiento.
43. Además, el Brasil adujo que el procedimiento no tenía su razón de ser en sí mismo, sino que su finalidad era garantizar los derechos fundamentales de los signatarios, y que las normas de procedimiento debían interpretarse atendiendo a su finalidad. La finalidad de las prescripciones de procedimiento del Acuerdo no era crear trabas formales a los signatarios. El procedimiento era necesario para garantizar la equidad, y el Brasil había dado en la investigación un tratamiento absolutamente equitativo a todas las partes. La CEE no se había visto perjudicada por la información no facilitada en el aviso público. El Brasil había tratado de entablar consultas con la CEE antes de la iniciación oficial de la investigación y había manifestado en repetidas ocasiones que estaba dispuesto a celebrar consultas a lo largo del procedimiento. Los avisos públicos de las actuaciones servían para cumplir el requisito jurídico de notificarlas a todas las partes interesadas y, desde el punto de vista práctico, para poner la investigación en conocimiento de los importadores brasileños, que tenían oportunidad de hacer observaciones al respecto, como de hecho hacían. Además, los exportadores habían tenido conocimiento del procedimiento que se seguía debido a sus relaciones con los clientes importadores. La CEE estaba también enteramente al corriente de la investigación y de su derecho y posibilidad de presentar peticiones y facilitar datos e información a la autoridad investigadora. El Brasil había garantizado sin reservas el acceso a sus archivos no sólo en Brasilia sino también en su sede en Río de Janeiro. A pesar de ello, no había recibido jamás una solicitud oficial con respecto a esos documentos. Los funcionarios de la CEE que se habían puesto en contacto con la autoridad brasileña, según las cartas que habían presentado en esa ocasión, no estaban autorizados a celebrar consultas, sino únicamente a examinar documentos que, por su naturaleza, no eran susceptibles de reproducción. Además, en las dos reuniones de consulta, los representantes de la CEE no habían mostrado interés en obtener efectivamente información. Si la CEE hubiera deseado conocer el contenido del expediente de la investigación, habría podido obtener la información pertinente mediante la celebración de consultas adecuadas. La CEE no tenía interés en examinar la información porque era consciente de que había pruebas abrumadoras que justificaban la imposición de derechos, y por esa misma razón hacía ahora hincapié en el procedimiento. Lo que había redundado en perjuicio de la CEE no había sido la omisión por el Brasil de determinados detalles en la Orden Administrativa N� 569 sino su propia negativa a participar en el proceso de investigación que había dado lugar a la publicación de esa Orden.
44. La CEE dijo que atribuía al procedimiento la misma importancia que a las disposiciones sustantivas del Acuerdo. Para que los derechos sustantivos dimanantes del Acuerdo estuvieran efectivamente garantizados, era imprescindible que se respetaran los requisitos mínimos de procedimiento si no se respetaban las formalidades mínimas. En el caso que se examinaba, era evidente que el Brasil había infringido las normas de procedimiento, con lo que había privado a la CEE de los derechos que le reconocía el Acuerdo.
45. La CEE manifestó además que, según se desprendía de sus argumentos sobre los derechos definitivos (véase la sección IV.4), era evidente que el caso afectaba a otras disposiciones sustantivas del Acuerdo en relación con la determinación del daño importante. Tampoco era cierto que la CEE no hubiera solicitado al Brasil las pruebas sobre el caso; lo había hecho en sus cartas de 30 de abril, 6 de mayo y 31 de agosto de 1992 y en las reuniones de consulta.
46. La CEE manifestó su desacuerdo con las afirmaciones del Brasil de que éste había dado en la investigación "un tratamiento equitativo a todas las partes" y de que la CEE no había precisado "en qué forma el procedimiento seguido había redundado en perjuicio de la propia CEE ..." en el caso que se examinaba. Según la CEE, la aceptación de la tesis del Brasil de que lo que había redundado en perjuicio del Brasil no había sido la emisión por el Brasil de determinados detalles en la Orden Administrativa N� 569, sino su propia negativa a participar en el proceso de investigación que había dado lugar a la publicación de esa Orden, iría en contra del texto y de la finalidad del Acuerdo y privaría de sentido a las disposiciones del párrafo 15 del artículo 2, del párrafo 1 del artículo 5 y del artículo 6 del mismo. El Brasil había propuesto celebrar consultas antes de la iniciación de la investigación, y acto seguido había procedido a iniciar la investigación a la imposición de derechos provisionales (pueden verse más detalles al respecto en la sección IV.3). La CEE había recibido la notificación oficial de la iniciación de la investigación (junto con el cuestionario) después de la imposición de los derechos provisionales. La iniciación de la investigación, los resultados de la investigación preliminar del Brasil, y la imposición de la medida provisional no se habían notificado; tampoco se había dado una explicación de la necesidad que tenía el Brasil de proceder con tal rapidez a la imposición de derechos compensatorios. Además, pese al requisito establecido en el párrafo 15 del artículo 2 y en el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo, en la Orden Administrativa N� 297 no se habían hecho constar las razones fácticas y jurídicas que motivaban la medida. Se habían impuesto, sin ninguna justificación jurídica, derechos provisionales de cuantía equivalente al monto total de las subvenciones cuya existencia había constatado el Brasil. Así pues, era evidente que la afirmación de que el procedimiento seguido por el Brasil no había redundado en perjuicio de la CEE no era cierta. Si la CEE hubiera sido oportunamente informada de la iniciación de la investigación y de todas las medidas jurídicas adoptadas posteriormente por el Brasil, habría actuado de manera diferente para salvaguardar los derechos legítimos de los exportadores comunes en virtud del Acuerdo.
3. Derechos compensatorios provisionales
47. La CEE sostuvo que la imposición de derechos compensatorios provisionales por el Brasil a las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche procedentes de la CEE infringía el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo, que establecía lo siguiente:
"Sólo se podrán adoptar medidas provisionales después de que se haya llegado a la conclusión preliminar de que existe una subvención y de que hay pruebas suficientes de daño según lo dispuesto en los apartados a) a c) del párrafo 1 del artículo 2. No se aplicarán medidas provisionales a menos que las autoridades interesadas juzguen que son necesarias para impedir que se cause daño durante el período de la investigación."
En apoyo de su pretensión, la CEE presentó tres argumentos principales:
i) las medidas provisionales fueron impuestas sin que se hubiera llevado a cabo una investigación preliminar;
ii) en la determinación del Brasil de fecha 9 de abril de 1992 no se presentaron pruebas que pudieran llevar a la conclusión preliminar de que existía una subvención o de que había pruebas suficientes de daño; y
iii) no se adujeron motivos ni pruebas preliminares para determinar la necesidad de aplicar medidas provisionales a fin de impedir que se causara daño durante el período de la investigación.
La CEE sostuvo además que, habida cuenta de que el artículo 1 del Acuerdo exigía que los derechos compensatorios se impusieran de conformidad con las disposiciones del artículo VI del Acuerdo General y con el Acuerdo, el Brasil había actuado de forma incompatible con el artículo 1 del Acuerdo.
48. El Brasil sostuvo que había actuado de conformidad con el Acuerdo. Los derechos provisionales se habían impuesto sobre la base de una investigación suficiente. La investigación se había notificado efectivamente a las partes interesadas y había numerosas pruebas que justificaban la imposición de derechos compensatorios provisionales, que se juzgaron necesarios a fin de impedir que se causara daño a la producción nacional durante el período de la investigación.
Para continuar con Supuesta inexistencia de una investigación preliminar
35 El Brasil manifestó que había notificado al Comité que estaba revisando el procedimiento de comunicación de información en sus avisos públicos.
