OEA

Corea - Derechos antidumping sobre las importaciones de resinas poliacetalicas procedentes de los Estados Unidos

(Continuación)


b) Amenaza de daño importante

265. El Grupo Especial procedió seguidamente a examinar la reclamación de los Estados Unidos de que la determinación de la KTC no aportaba una base adecuada para una conclusión de existencia de amenaza de daño importante y era, a este respecto, incompatible con lo prescrito en los párrafos 1, 2, 3 y 6 del artículo 3 del Acuerdo.

266. Lo fundamental de la reclamación de los Estados Unidos acerca de lo inadecuado del análisis recogido en la determinación de la KTC en tanto que base para una conclusión de existencia de amenaza de daño importante era que en este análisis no se consideraba si había una modificación de las circunstancias claramente prevista e inminente, como prescribe el párrafo 6 del artículo 3. En particular, la KTC no había examinado la probable evolución futura del volumen de las importaciones objeto de investigación y de su efecto en los precios, ni los precios de dichas importaciones y los efectos consiguientes de las mismas sobre la producción nacional.

267. En cuanto a los efectos de las importaciones sobre los productores nacionales, los Estados Unidos también habían considerado incompatible con el artículo 3 el hecho de que la KTC había excluido expresamente de su análisis "las fuerzas favorables del mercado que no dependen del control de la producción nacional, como son la reducción de los costos de materiales y de los tipos de interés".

268. Corea había aducido que existían pruebas suficientes que sustentaban una conclusión de amenaza de daño importante causada por las importaciones objeto de investigación, porque había grandes márgenes de dumping, presencia de un volumen sustancial de las importaciones, efecto de esas importaciones en los precios internos en términos de baja y contención de dichos precios, capacidad de los productores de que se trataba para suministrar al mercado coreano, y aumento de las existencias del productor nacional. Estos factores, varios de los cuales se identificaban expresamente en la recomendación pertinente adoptada por el Comité de Prácticas Antidumping62, constituían una base adecuada para una conclusión de existencia de amenaza de daño importante, compatible con el Acuerdo.

269. Corea había aducido asimismo que las constataciones relativas al efecto actual de las importaciones objeto de dumping en la producción nacional eran pertinentes en tanto que pruebas que sostenían una conclusión de existencia de amenaza de daño importante. En opinión de Corea, si las importaciones tenían un efecto actual, ese efecto era por definición real e inminente y, por ello, suficiente en tanto que prueba positiva de existencia de amenaza de daño importante.

270. En cuanto a la consideración por la KTC de las fuerzas favorables del mercado que no dependen del control de la producción nacional (a saber, la reducción de los costos de materiales y de los tipos de interés), Corea señaló que la KTC no había podido constatar que estos factores constituyeran base suficiente para una determinación negativa.

271. El Grupo Especial observó que, además de las prescripciones del párrafo 1 del artículo 3 relativas a las pruebas positivas y a un examen objetivo de determinados factores, toda determinación de existencia de amenaza de daño importante estaba sujeta en particular a lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 6:

"La determinación de existencia de una amenaza de daño se basará en hechos y no simplemente en alegaciones, conjeturas o posibilidades remotas. La modificación de las circunstancias que daría lugar a una situación en la cual el dumping causaría un daño deberá ser claramente prevista e inminente.6"

En la nota 6 al párrafo 6 del artículo 3 se estipula lo siguiente:

"Un ejemplo de ello, si bien de carácter no exclusivo, es que existan razones convincentes para creer que en el futuro inmediato habrá un aumento sustancial de las importaciones del producto a precios de dumping."

Del texto del párrafo 6 del artículo 3 se seguía que para un examen idóneo de si las importaciones objeto de dumping eran causa de amenaza de daño importante se precisaba un análisis prospectivo de una situación presente para determinar si una "modificación de las circunstancias" era "claramente prevista e inminente". Interpretado en relación con el párrafo 1 del artículo 3, para una determinación de existencia de amenaza de daño importante en el marco del párrafo 6 del artículo 3 se exigía un análisis de la evolución futura pertinente en cuanto al volumen y los efectos de las importaciones objeto de dumping en los precios y sus consiguientes efectos en la producción nacional.

272. A este respecto, el Grupo Especial tomó nota del argumento de Corea de que, si las importaciones tenían un efecto actual en la producción nacional, ese efecto era por definición real e inminente y, por consiguiente, prueba suficiente de existencia de amenaza de daño importante. Sin embargo, Corea había argüido asimismo que en el caso presente la conclusión de existencia de amenaza de daño importante era independiente de las conclusiones de existencia de daño importante actual y de retraso sensible en la creación de una producción. Esto significaba lógicamente que el Grupo Especial tenía que examinar esta conclusión como si su sentido fuera que, aunque las importaciones objeto de dumping investigadas no causaban daño importante actual, sí causaban amenaza de daño importante. Para tal conclusión de existencia de amenaza de daño importante era preciso examinar si había una modificación de las circunstancias claramente prevista e inminente y de tal naturaleza que la amenaza de daño se convertiría en daño real.

273. A la luz de la interpretación del párrafo 6 del artículo 3 dada en el párrafo 271, el Grupo Especial pasó a examinar si la determinación de la KTC comprendía un análisis de la evolución futura pertinente de la situación de la producción nacional y del volumen de las importaciones objeto de investigación y los efectos causados en los precios por dichas importaciones.

274. El texto de la determinación de existencia de daño emitida por la KTC indicaba que ésta había analizado la situación probable de la producción nacional en el futuro:

"Por otra parte, basándose en los resultados de la producción nacional correspondientes a 1989, la Comisión examinó también la proyección de los resultados de la producción nacional en función de cortes de los costos de producción, incrementos de ingresos, etc.

La capacidad de producción óptima es de 10.000 toneladas y la producción nacional ascendió a 10.005 toneladas; por consiguiente será prácticamente imposible reducir los costos de producción y mejorar la rentabilidad incrementando la utilización de la capacidad.

Teniendo en cuenta que la producción nacional despachó el 89,1 por ciento de su volumen de producción, será difícil mejorar los ingresos de ventas incrementando las expediciones.

Como la producción nacional decidió utilizar el método de amortización lineal, no es posible mejorar los beneficios mediante una reducción de los costos de amortización.

En consecuencia, y sin tener en cuenta las fuerzas favorables del mercado que no dependen del control de la producción, como son la reducción de los costos de materiales y de los tipos de interés, parece difícil mejorar los resultados financieros de la producción sin incrementar los precios. Por todo ello, y en las actuales circunstancias de atonía de la demanda interna y baja de los precios reales, el efecto de baja de los precios no sólo ha empeorado la situación finan-ciera de la producción nacional, sino que ha aumentado considerablemente las dificultades para que la producción nacional, que todavía tiene una base industrial débil obtenga los beneficios necesarios para mantener en el futuro unas operaciones y un crecimiento normales." (Página 4, subrayado añadido.)

275. El Grupo Especial abordó primeramente la alegación de los Estados Unidos de que este análisis de la proyección de los resultados de la producción nacional era incompatible con el artículo 3 porque la KTC había excluido "las fuerzas favorables del mercado que no dependen del control de la producción nacional".

276. A este respecto el Grupo Especial observó que el párrafo 3 del artículo 3 del Acuerdo prevé lo siguiente:

"El examen de los efectos sobre la producción de que se trate incluirá una evaluación de todos los factores e índices económicos pertinentes que influyan en el estado de esa producción, tales como la disminución actual y potencial del volumen de producción, las ventas, la participación en el mercado, los beneficios, la productividad, el rendimiento de las inversiones o la utilización de la capacidad; los factores que repercutan en los precios internos; los efectos negativos actuales o potenciales en el flujo de caja ("cash flow"), las existencias, el empleo, los salarios, el crecimiento, la capacidad de reunir capital o la inversión. Esta enumeración no es exhaustiva, y ninguno de esos factores aisladamente ni varios de ellos juntos bastarán necesariamente para obtener una orientación decisiva."

Si bien la importancia relativa que ha de atribuirse a cada uno de estos factores depende de las circunstancias de cada caso concreto, el contexto general de un análisis de los factores concretos mencionados en el párrafo 3 del artículo 3 era el de "una evaluación de todos los factores e índices económicos pertinentes que influyan en el estado de esa producción". El texto del párrafo 3 del artículo 3 no sustentaba la opinión de que los factores que no dependen del control de la producción nacional no son, por definición, "factores e índices económicos pertinentes que influyan en el estado de esa producción". El Grupo Especial estimó por consiguiente que, en la medida en que la decisión de la KTC de no tomar en cuenta factores tales como la disminución de los costes de los materiales se fundaba en la razón de que tales factores no dependían del control de la producción nacional, la KTC no había evaluado factores e índices económicos pertinentes que influyen en el estado de la producción. A este respecto, el examen por la KTC de la "proyección de los resultados" de la producción nacional era incompatible con las obligaciones que impone a Corea el párrafo 3 del artículo 3 del Acuerdo.

277. El Grupo Especial procedió seguidamente a examinar si la KTC había analizado, y cómo, la evolución futura del volumen de las importaciones y de sus efectos en los precios en relación con su proyección de los resultados de la producción nacional.

278. En cuanto al volumen de las importaciones objeto de dumping, la KTC había hecho las siguientes afirmaciones en la sección de su determinación que trata de la relación causal:

"El volumen de las importaciones objeto de dumping disminuyó continuamente y su participación en el mercado se redujo del 39,5 por ciento en el primer trimestre de 1989 al 23,7 por ciento en el primer trimestre de 1990. La disminución del volumen de las importaciones objeto de dumping es algo normal porque el mercado interno está en un proceso de sustitución de importaciones. No obstante, el hecho de que las importaciones objeto de dumping siguieran representando una parte considerable del mercado nacional demuestra que, pese a la reducción del volumen de importación, las importaciones seguían ejerciendo efectos reales en el precio interno." (Página 6.)

Estas afirmaciones se referían a la evolución del volumen de las importaciones objeto de dumping a lo largo del período investigado. Sin embargo, el Grupo Especial no pudo hallar en el texto de la determinación de la KTC ninguna exposición de la posible evolución del volumen de las importaciones investigadas, que formara parte de un análisis de si esas importaciones constituían una amenaza de daño importante.

279. A este respecto, el Grupo Especial tomó nota de la alegación de Corea de que la capacidad de los productores extranjeros para abastecer el mercado coreano era uno de los factores que sostenían la conclusión positiva de existencia de amenaza de daño importante. Corea había aducido que los demandados tenían capacidad para suministrar el 100 por ciento de la demanda del mercado coreano, que en el pasado habían suministrado el 100 por ciento de esa demanda y que no había pruebas de que no tratarían de hacerlo de nuevo si no había competencia de parte del productor nacional en Corea.

280. El Grupo Especial tomó nota de que en el informe de la secretaría de la KTC había información sobre la capacidad de producción de los fabricantes extranjeros sujetos a investigación. Sin embargo, en el texto de la determinación de la KTC no se hablaba de la capacidad de los productores extranjeros para abastecer el mercado coreano. Corea había indicado que este hecho se reflejaba "implícitamente" en la afirmación de la página 6 de la determinación, donde la KTC constataba que, en vista de la considerable cuota de mercado de las importaciones objeto de dumping, éstas seguían ejerciendo efectos reales en el precio interno. El Grupo Especial estimó que la cuota de mercado de las importaciones y la capacidad de los productores extranjeros para suministrar al mercado coreano eran conceptos distintos y que, por consiguiente, no podía decirse que la afirmación recogida en la determinación de la KTC sobre la presencia de una participación sustancial de las importaciones en el mercado reflejara que se había tomado en consideración la capacidad disponible de los productores extranjeros para abastecer el mercado coreano.

281. El Grupo Especial observó sin embargo que si del texto de la determinación se hubiera desprendido que la KTC se había basado en la capacidad de los productores extranjeros para abastecer el mercado coreano, habría sido necesario decidir si era compatible con el párrafo 3 del artículo 6 del Acuerdo hacer una referencia a la capacidad de dichos productores para abastecer el mercado coreano, más bien que mostrar la probabilidad de que tal capacidad se utilizaría realmente para incrementar los suministros a ese mercado. Aunque Corea había aducido que basarse en la capacidad de los productores extranjeros para abastecer el mercado coreano era compatible con la recomendación del Comité de Prácticas Antidumping, esta recomendación preveía que se tuviera en cuenta si existía

"una suficiente capacidad libremente disponible del exportador que indique la probabilidad de un aumento sustancial de las exportaciones objeto de dumping al mercado del país importador teniendo en cuenta la posibilidad de contar con otros mercados de exportación para absorber cualquier exportación adicional." 63

Esto indicaba que la capacidad per se no era un factor suficiente al examinar la probabilidad de un aumento de los volúmenes de las importaciones.

282. En cuanto a los efectos de las importaciones objeto de dumping sobre los precios, el Grupo Especial tomó nota de las siguientes observaciones recogidas en la sección relativa a la relación causal, de la determinación de la KTC:

"La Comisión analizó los efectos de las importaciones objeto de dumping en los precios internos centrándose en los dos canales de distribución principales: las ventas directas a los usuarios finales y las ventas a los distribuidores.

En el caso de las ventas directas a los usuarios finales, el precio medio de las importaciones objeto de dumping fue un 7,7 por ciento superior al precio interno en el primer trimestre de 1989, pero siguió bajando hasta el último trimestre de 1989. Por su parte, el precio del producto nacional registró una tendencia ascendente desde el primer trimestre de 1989 hasta el tercer trimestre de aquel mismo año, pese a la tendencia a la baja del precio de importación, pero siguió siendo ligeramente inferior al precio de importación. No obstante, a partir del cuarto trimestre de 1989, los precios de importación e interno se han mantenido a niveles similares y en el primer trimestre de 1990 los dos precios aumentaron ligeramente.

En el caso de los precios de venta a los distribuidores, el precio del producto nacional fue un 3,6 por ciento superior al precio de importación en el primer trimestre de 1989. Posteriormente, tanto el precio de importación como el interno disminuyeron marcadamente. En comparación con los precios correspondientes en el primer trimestre de 1989, el precio de importación en el primer trimestre de 1990 disminuyó en un 16,2 por ciento y el precio interno en un 20,9 por ciento.

Las empresas demandadas alegaron que la baja de los precios del mercado interno fue causada por el solicitante, que desempeñó un papel fundamental para establecer el precio, y que el precio de importación se fijó en un nivel competitivo para el precio del solicitante con objeto de mantener sus respectivas participaciones en el mercado. No obstante, es razonable que una nueva compañía venda a un precio ligeramente inferior al precio establecido, para conseguir clientes. Por consiguiente, al examinar los efectos de las importaciones objeto de dumping en el precio interno, la Comisión examinó cuidadosamente la existencia de precios de importación considerablemente bajos y la cuestión de si las importaciones objeto de dumping habían impedido la subida de los precios o los habían hecho bajar.

Conclusión

Teniendo en cuenta el análisis precedente, aunque el precio de importación no parece ser considerablemente inferior al precio interno, el precio de importación ha seguido sin embargo bajando en el curso de la competencia de precios con el producto nacional. Por consiguiente, la Comisión constata que el precio de importación ha sido causa de la contención y la baja del precio interno. Por todo ello, la Comisión concluye por la presente que existe una relación causal entre las importaciones objeto de dumping y el daño a la producción nacional." (Páginas 6-7, se han omitido las notas.)

Como en el caso del análisis hecho por la KTC del volumen de las importaciones objeto de dumping, este análisis de los efectos de las importaciones en los precios era de naturaleza claramente retrospectiva. Sobre la base de un examen de la evolución de los precios durante el período investigado, la KTC había constatado que "el precio de importación ha sido causa de la contención y la baja del precio interno". A juicio del Grupo Especial, nada indicaba en este análisis cómo la KTC hubiera tenido en cuenta, como parte de su análisis de existencia de amenaza de daño importante causada por las importaciones investigadas, los probables efectos futuros de esas importaciones en los precios.

283. Asimismo, el Grupo Especial tomó nota de la siguiente afirmación de la KTC:

"Aunque el volumen de las importaciones objeto de dumping ha disminuido en casi la mitad desde que la producción nacional inició sus operaciones, si las importaciones objeto de dumping siguen haciendo bajar el precio interno será imposible que la producción nacional logre unos beneficios razonables y, por consiguiente, la producción nacional seguirá sufriendo un empeoramiento de sus condiciones financieras." (Página 5.)

En esta observación se identificaba lo que sería el efecto previsto en la producción nacional si las importaciones seguían haciendo bajar el precio interno, pero no se explicaba por qué se estimaba probable que las importaciones seguirían haciendo bajar dicho precio. Además, esta observación se hacía en una sección de la determinación que versaba sobre el retraso importante en la creación de una producción, no sobre la existencia de amenaza de daño importante causado por las importaciones objeto de dumping.

284. El Grupo Especial observó que, en las secciones del informe de la secretaría de la KTC que facilitaban información pertinente para la evaluación hecha por la Comisión de si las importaciones objeto de investigación causaban amenaza de daño importante y si dichas importaciones retardaban sensiblemente la creación de una producción nacional, se exponían datos relativos a los probables efectos futuros que ejercerían en los precios las importaciones objeto de investigación. Como en la determinación de la KTC no figuraba esta información sobre los efectos futuros de las importaciones en los precios, ni se hacía referencia a ella, el Grupo Especial no pudo convencerse de que esta información hubiera sido de hecho un elemento de la conclusión emitida por la KTC de existencia de daño importante.

285. El Grupo Especial concluyó que, por la ausencia de todo análisis prospectivo de la evolución del volumen de las importaciones consideradas y de sus efectos en los precios, la determinación de la KTC de existencia de daño, en la medida en que se basaba en una conclusión positiva de existencia de amenaza de daño importante causada por las importaciones objeto de la investigación, era incompatible con las obligaciones de Corea en virtud de los párrafos 1 y 6 del artículo 3 del Acuerdo.

286. El Grupo Especial observó además que Corea había aducido que, al concluir que existía amenaza de daño importante causada por las importaciones objeto de investigación, la KTC se había basado en la cuantía de los márgenes de dumping, la presencia de un volumen sustancial de importaciones, los efectos actuales de esas importaciones en los precios, y las existencias del productor nacional. Sin embargo, el texto de la determinación no indicaba que estos factores hubieran desempeñado función alguna en el análisis hecho por la KTC de si existía amenaza de daño importante. 64

287. A partir del anterior análisis del texto de la determinación de la KTC, el Grupo Especial emitió las conclusiones siguientes. Primera, el examen hecho por la KTC de la proyección de los resultados de la producción nacional era incompatible con el párrafo 3 del artículo 3 por el trato dado por la KTC a las fuerzas favorables del mercado que no dependen del control de la producción nacional, como son la reducción de los costos de materiales y de los tipos de interés. Segunda, la determinación no incluía un examen, y mucho menos pruebas, de la evolución futura del volumen de las importaciones y de los efectos de esas importaciones en los precios. Por tanto, si la determinación de la KTC implicaba una conclusión de existencia de amenaza de daño importante causada por las importaciones objeto de investigación, esa conclusión era incompatible con lo dispuesto en los párrafos 1, 3 y 6 del artículo 3 del Acuerdo.

Para continuar con Retraso sensible en la creación de una producción nacional


62 IBDD, 32S/198.

63 IBDD, 32S/198, en pág. 200.

64 El Grupo Especial aludía aquí a las afirmaciones relativas a los factores antes mencionados en las págs. 3, 4 y 6-7 de la Determinación.