OEA

Corea - Derechos antidumping sobre las importaciones de resinas poliacetalicas procedentes de los Estados Unidos

(Continuación)


b) "Sustitución de importaciones", efectos en los precios y relación causal

74. Los Estados Unidos dijeron que la opinión de la KTC de que la "sustitución de importaciones" era un proceso "normal" resultaba también evidente respecto de sus conclusiones sobre la relación causal del volumen de las importaciones con los efectos en los precios y el daño. De ahí que la Determinación no estuviera en consonancia con los párrafos 2 y 4 del artículo 3 del Acuerdo. El párrafo 2 del artículo 3 disponía que la autoridad investigadora tendrá en cuenta

"si se ha puesto a las importaciones objeto de dumping un precio considerablemente inferior al de un producto similar del país importador, o si bien de otro modo el efecto de tales importaciones es hacer bajar los precios en medida considerable o impedir en medida considerable la subida que en otro caso se hubiera producido ...".

El párrafo 4 del artículo 3 obligaba a la autoridad investigadora a demostrar que, por los efectos del dumping, las importaciones objeto de dumping causaban daño en el sentido del Código.

75. Los Estados Unidos dijeron que para encontrar una relación causal la KTC había tenido que pasar por alto no sólo la inexistencia de un incremento, sino una disminución considerable del volumen de las importaciones y de la participación en el mercado durante el período objeto de la investigación. Las importaciones habían caído de 10.243 toneladas en 1988 a 5.821 toneladas en 1989, y habían seguido disminuyendo durante el primer trimestre de 1990 hasta situarse en 890 toneladas (lo que correspondía a una tasa anual de 3.560 toneladas). La participación en el mercado de las importaciones de que se trataba se había contraído del 61 por ciento en 1988 al 33 por ciento en 1989 y más tarde al 24 por ciento en el primer trimestre de 1990. No sólo no se había producido un "aumento considerable" del volumen de las importaciones, como exigía el párrafo 2 del artículo 3, sino que las importaciones habían disminuido a un ritmo acelerado. Sin embargo, la KTC había considerado que esto no era ni notable ni digno de mención, sino que trataba de algo "normal" porque el mercado interno estaba "en un proceso de sustitución de importaciones" y que "la disminución del volumen de importaciones es un resultado inevitable del hecho de que una nueva producción nacional había entrado en el mercado nacional que estaba dominado por las importaciones".

76. Además, los Estados Unidos señalaron que, en respuesta a los alegatos de los demandados de que la producción nacional había causado la baja de los precios al haber fijado precios inferiores a los de las importaciones del caso, la KTC había manifestado en la Determinación que

"es razonable que una nueva compañía venda a un precio ligeramente inferior al precio establecido para conseguir clientes" (página 6; el subrayado es de los Estados Unidos).

Esta opinión concuerda enteramente con la teoría de la "sustitución de importaciones" de la KTC, a saber, que si la reducción artificial de los precios daba pie a un acontecimiento que era "normal" o "inevitable", no se le podría, en opinión de la KTC, imputar a la producción nacional ni considerarlo como un factor importante al examinar los efectos en los precios. Ahora bien, esto es incompatible con lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 3 del Código.

77. Los Estados Unidos dijeron que, a juicio de la KTC, las importaciones del caso habían seguido afectando los precios porque "las importaciones objeto de dumping siguieron representando una parte considerable del mercado nacional" (Determinación, página 6; el subrayado es de los Estados Unidos). Ahora bien, era difícil determinar cómo unas importaciones en rápida disminución podían haber afectado negativamente a los precios internos o haber causado daño a la producción nacional. Por otra parte, la KTC tampoco había explicado cómo la disminución de las importaciones podía haber afectado considerablemente a los precios cuando las importaciones no estaban reduciendo artificialmente los precios del mercado interno. Las pruebas demostraban que la producción nacional había sido quien había fijado los precios y sus políticas de precios habían sido la causa de la baja de los precios porque los precios de las importaciones sólo habían respondido a los precios fijados por la producción nacional. Así lo demostraba la propia conclusión de la KTC de que la producción nacional había captado el 60 por ciento del mercado para un producto que Corea había calificado de sensible a los precios. Solamente si se pasaban por alto el papel preponderante de la producción nacional en la fijación de precios, el rápido movimiento de la producción nacional hacia una posición dominante en el mercado y la disminución de las importaciones de que se trataba, podía llegar la KTC a la conclusión de que las importaciones eran responsables de los efectos negativos en los precios y del daño a la producción nacional. Además, la conclusión de la KTC de que era razonable que la KEP redujera los precios era también incompatible con otra de sus conclusiones, a saber que "una parte considerable de su participación en el mercado está constituida por clientes que fueron delegados al productor nacional por sus inversionistas". Si la producción nacional ya tenía una parte considerable del mercado, �por qué tuvo la industria necesidad de rebajar los precios para conseguir entrar en el mercado?

78. Además, los Estados Unidos dijeron que era lógico suponer que si, como en este caso, el volumen absoluto y relativo de las importaciones había disminuido marcadamente, las "pruebas positivas" de los efectos de las importaciones en los precios tenían que ser más sustanciales que si no se hubiera producido una disminución semejante del volumen. En cambio, en este caso la KTC había encontrado específicamente que no existía rebaja artificial de los precios y había citado pruebas en apoyo de su conclusión de que las importaciones habían impedido la subida de los precios o los habían hecho bajar, pese a su volumen en rápida disminución.

79. Corea dijo que en una industria en la que el producto era básicamente fungible (es decir, que el producto importado y el de producción nacional competían principalmente en precio), no resultaba particularmente útil para evaluar la cuestión de la relación causal el resolver la cuestión de quién era quien fijaba los precios. Más significativo era el hecho de que las importaciones se encontraban en su nivel particular debido al dumping y que el dumping había permitido a los demandados seguir disminuyendo sus precios. Teniendo en cuenta que las RPA eran un producto fungible, incluso una pequeña cantidad de importaciones objeto de dumping podría haber tenido un efecto considerable en los precios. La Determinación había hecho referencia expresa a los elevados márgenes de dumping y vinculado los precios resultantes a su conclusión de que se había impedido que subieran los precios y se había provocado su baja. Había mencionado que las importaciones objeto de dumping, incluso después de haber disminuido, seguían representando una parte importante del mercado por lo que seguían teniendo un efecto considerable en los precios. La oración clave de la Determinación por lo que se refiere a que las importaciones objeto de dumping era la causa de daño era la siguiente: "no obstante, el hecho de que las importaciones objeto de dumping siguieran representando una parte considerable del mercado nacional demuestra que, pese a la reducción del volumen de importación, las importaciones seguían ejerciendo efectos reales en el precio interno". Por otra parte, inmediatamente después de hacer referencia a los elevados márgenes de dumping, la KTC había señalado que "las importaciones procedentes de las tres empresas demandadas habían competido con los productos nacionales", lo cual constituía una referencia a la competencia de precios y proporcionaba la base para la decisión de la KTC de acumular las importaciones de los tres demandados. Era evidente, de acuerdo con las leyes de la economía, que sin dumping los precios de importación habrían sido superiores y muy probablemente considerablemente superiores. Los precios de la KEP y sus consiguientes beneficios se habían reducido a causa de las importaciones objeto de dumping y, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 3 del Código, los enormes márgenes de dumping constituían por sí mismos "una relación causal" suficiente para llegar a la conclusión de que se había impedido la subida de los precios y se les había hecho bajar.

80. Además, respecto de la fijación de precios inferiores, Corea dijo que era una base posible, pero no exclusiva, para una determinación afirmativa de conformidad con el párrafo 2 del artículo 3 del Acuerdo. Más aún, el Acuerdo no exigía pruebas de que se había puesto un precio considerablemente inferior para llegar a una conclusión positiva. En el caso presente, había pruebas considerables de que las importaciones habían hecho bajar los precios y los datos sobre precios demostraban que había existido una mezcla de limitación voluntaria de las ventas y de exceso de ventas por las importaciones objeto de dumping.

81. En cuanto a que la KEP había adquirido una considerable base de clientes al constituirse, Corea explicó que la expresión "fueron cedidos" no transmitía plenamente la naturaleza de las pruebas que había examinado la KTC. La palabra coreana traducida podría traducirse también por "había heredado", "había tenido acceso" o "se había hecho cargo". Según los representantes de la KEP en las audiencias ante la KTC, eran cuatro las razones por las que la compañía había conseguido hacerse con los antiguos clientes de Mitsubishi y Dong Yang (es decir, los dos socios de KEP): 1) que la KEP había conseguido adquirir la tecnología de Mitsubishi, por lo que los clientes tenían ciertas garantías sobre la calidad del producto; 2) como productor nacional, la KEP podía garantizar entregas oportunas y fiables; 3) antes de entrar en el mercado, la KEP había realizado un estudio cabal de la demanda actual y proyectada y 4) la KEP había proporcionado los servicios técnicos a los clientes junto con sus RPA, lo cual había contribuido a crear la lealtad y la confianza del cliente.

82. Los Estados Unidos dijeron que Corea trataba de dar un nuevo aspecto a la Determinación con el argumento de que se consideró que los márgenes de dumping eran una causa directa de que los precios no pudieran subir y hubieran bajado. Aunque en la Determinación se hacía referencia a los márgenes de dumping, la ubicación de la referencia indicaba que la KTC se limitaba a enumerar los acontecimientos de la investigación antidumping que habían precedido a la determinación del daño: la referencia a los márgenes de dumping estaba en el contexto de la notificación del Ministerio de Finanzas a la KTC de la decisión sobre los márgenes y el mismo párrafo incluía también la decisión del Ministerio de Finanzas de limitar la investigación a las tres empresas. Además, el texto de la Determinación no aclaraba si el análisis de la KTC había tenido en cuenta los márgenes de dumping y cómo lo había hecho, ni de qué manera los márgenes servían de fundamento para una conclusión de existencia de daño. No sólo no había en la Determinación explicación alguna del papel de los márgenes de dumping, sino que tampoco había referencia a esos márgenes cuando la KTC trataba de los efectos en los precios. Si los márgenes hubiesen representado una función clave en el análisis, cabría sin duda esperar cuando menos alguna explicación de ese cometido en la propia Determinación.

83. Más aún, los Estados Unidos dijeron que la existencia de márgenes de dumping no podía justificar por sí misma una conclusión de existencia de daño ni de efectos considerables en los precios según lo dispuesto en el Acuerdo. Esto era así porque el Acuerdo exigía que, antes de adoptar medidas antidumping, la autoridad investigadora tenía que constatar la existencia de dumping y de daño. Si la existencia de márgenes de dumping fuera suficiente por sí misma para determinar efectos considerables en los precios, sería innecesaria la determinación de existencia de daño. Para que los márgenes fuesen de alguna manera pertinentes, la autoridad investigadora tenía que establecer un nexo entre los márgenes y los efectos negativos en los precios o en la producción nacional. No se podía, sin explicación al respecto, considerar que los márgenes de dumping constituían una base; en el párrafo 5 del artículo 8 se disponía que en el aviso público se debía hacer constar todas las cuestiones de hecho y de derecho que la autoridad investigadora considerara pertinentes.

84. Los Estados Unidos sostuvieron que Corea estaba introduciendo también en la Determinación la conclusión de que los precios habían bajado artificialmente a causa de las importaciones. Sin embargo, las únicas conclusiones sobre reducción artificial de los precios que figuraban en la Determinación eran: a) que no se había registrado una reducción considerable y b) que era de esperar que un nuevo productor nacional fijara precios inferiores a las importaciones para obtener una participación en el mercado. Había que juzgar la Determinación sobre las bases enunciadas en la propia Determinación y no por las razones post hoc ofrecidas ulteriormente al Grupo Especial. Así pues, toda aseveración de Corea de que el expediente pudiera contener algunos casos de reducción artificial de los precios que pudiesen servir de base para una determinación positiva, carecía de valor para el examen de la determinación de la KTC en el Grupo Especial.

85. Además, los Estados Unidos dijeron que la afirmación de Corea de que la KEP tenía que hacer una política agresiva de precios como recién llegado al mercado que trataba de colocarse en éste, se contradecía en dos aspectos clave, a saber, la posición de la KEP en el mercado al iniciar sus operaciones y su posición al final del período de investigación. Corea había sostenido que "la KEP había conseguido adquirir, al constituirse, una base de clientes y un volumen de ventas considerable". Ninguna de las razones aducidas para explicar la adquisición de una base de clientes considerable, que representaba aproximadamente el [**] por ciento del mercado interno y que había convertido a la KEP en el proveedor más importante del mercado coreano, tenían relación con la competencia de precios o con las importaciones. 20 Así pues, la KEP había obtenido esa participación en el mercado sin competir en precios cuando había entrado en el mercado, lo cual contradecía la declaración de que la KEP había tenido que entablar una competencia de precios para poder vender.

86. De la misma manera, los Estados Unidos sostuvieron que, a partir de la base inicial del [**] por ciento del mercado coreano, la KEP se había convertido en el proveedor más importante con un 60 por ciento del mercado al final del período objeto de la investigación. Así pues, la KEP tenía la participación mayor en el mercado cuando había iniciado su producción y durante el período de investigación había emprendido una estrategia de precios que le había permitido captar la mayoría del mercado. A la luz de estos hechos, la declaración de la KTC de que "es razonable que una nueva compañía venda a un precio ligeramente inferior al precio establecido para conseguir clientes" pone de manifiesto su concepto de sustitución de importaciones. En este caso, la afirmación de la KTC significaba que era razonable fijar precios suficientemente bajos para pasar de una participación del [**] en el mercado al 60 por ciento, desplazando (o "sustituyendo") en esa operación al [**] por ciento de la participación de las importaciones en el mercado. Efectivamente, como el punto de partida real para la política agresiva de precios de la KTC era el [**] por ciento del mercado, siguiendo la lógica de la KTC sería razonable que cualquier producción que fabricase un producto fungible, incluso una producción que estuviese en operaciones durante muchos años, tratase de incrementar su cuota de mercado mediante una reducción de los precios. Siempre habría que esperar que el volumen de las importaciones y la participación en el mercado disminuirían como resultado de esa política de precios, pero el análisis de la KTC no examinaría ni tendría en cuenta esos datos, sino que se limitaría a considerar si habían tenido efectos considerables en los precios. Esto es lo que había ocurrido en la investigación sobre las RPA. El Acuerdo, sin embargo, no permitía un análisis que, como cosa sabida, diera por supuesto la disminución de las importaciones. Exigía un examen objetivo del volumen de las importaciones objeto de dumping y tener en cuenta si se había producido un incremento considerable de esas importaciones en términos absolutos o en términos relativos a la producción o al consumo.

87. Los Estados Unidos dijeron que el único efecto adverso en los precios constatado por la KTC era el de que las importaciones habían impedido la subida de precios o los habían hecho bajar, pero un examen de la Determinación revelaba que la KTC había citado pocas pruebas en apoyo de una relación causal entre el volumen de las importaciones y la contención o la baja de los precios.

88. A propósito de que la Determinación no contenía ninguna conclusión sobre limitación voluntaria de las ventas, Corea convino en que, si bien así era el caso, la KTC se había basado en las pruebas de limitación voluntaria de las ventas para otra cuestión, a saber, que se había registrado una baja de los precios. Así, las pruebas de ventas a precios artificialmente bajos habían constituido prueba positiva de la baja de los precios21, y la baja de los precios era un factor independiente que serviría de base para una conclusión positiva de conformidad con el Acuerdo.

89. En cuanto a la afirmación de los Estados Unidos de que en la Determinación la KTC tendría que haber aportado más pruebas de los efectos de las importaciones en los precios, Corea dijo que aun suponiendo que fuese así (aunque Corea sostenía que no era correcto), la KTC había evidentemente dispuesto de bases para constatar esos "efectos en los precios" ya que había dispuesto de pruebas de una fuerte competencia de precios y de limitaciones voluntarias de ventas de las importaciones que habían sido posibles por los elevados márgenes de dumping. De hecho, Corea había presentado al Grupo Especial pruebas de que los demandados habían participado en la contención y en la baja de los precios. Los perjuicios que las importaciones objeto de dumping habían causado a la rentabilidad habían quedado claramente identificados y tratados en la transcripción y en la propia Determinación, que es lo que se exigía en virtud del Acuerdo.

90. Corea señaló que en la página 5 de la Determinación se citaban los elevados márgenes de dumping y, en contra de lo que afirmaban los Estados Unidos, en la Determinación se había explicado el papel de esos márgenes. Los Estados Unidos se negaban simplemente a reconocer la existencia del dumping que por definición significaba que el precio de un producto extranjero era inferior al valor normal o justo. Si los precios de los productores extranjeros estaban a un valor normal, en una rama de producción con un producto fungible que se vendía primordialmente sobre la base del precio, como las RPA, los precios internos serían mayores. La referencia de la KTC en la Determinación a los elevados márgenes de dumping de los demandados incluía forzosamente esos conceptos implícitos y además se había determinado que las importaciones y las RPA de producción nacional estaban en competencia de precios directa. Así pues, el dumping había impedido la subida de precios y los había hecho bajar, que es precisamente lo que la KTC había constatado.

91. Corea dijo que la transcripción demostraba claramente que los elevados márgenes de dumping se habían considerado un factor de la relación causal. 22 Los cuatro miembros de la Comisión habían examinado expresamente de qué modo los elevados márgenes de dumping habían causado efectos adversos en los precios y la transcripción mostraba claramente que los elevados márgenes de dumping habían hecho que el productor nacional tuviese que bajar los precios para competir. Sólo pasando por alto la transcripción podían los Estados Unidos sugerir que la KTC no había tenido en cuenta los elevados márgenes de dumping.

92. Además, Corea dijo que las pruebas sobre los datos de precios por separado, en los que se basaban los precios promedio, y el examen de esos datos en la transcripción indicaban claramente que las importaciones habían incurrido en limitación voluntaria de las ventas y que la KTC se había basado en esas pruebas del expediente. Por otra parte, basándose en análisis detallados, los miembros de la Comisión habían llegado a la conclusión de que la KEP sería incapaz de aumentar sus precios debido a la continua presencia de volúmenes considerables de importaciones objeto de dumping. Esta constatación había constituido una base completa e incontrovertible, de conformidad con el Acuerdo, para llegar a una conclusión positiva sobre la relación causal.

93. Los Estados Unidos dijeron que en la Determinación no se indicaba si se habían utilizado algunos casos de fijación de precios inferiores para basar una conclusión sobre los efectos en los precios, ni se indicaba tampoco cómo se habían utilizado para llegar a una conclusión sobre efectos adversos en los precios las pruebas a las que se había referido Corea.

Para continuar con "Sustitución de importaciones" y efectos en la producción nacional


20 [**] indica datos que Corea ha pedido que se mantengan confidenciales.

21 Corea dijo que la KEP también había presentado en su respuesta al cuestionario un número considerable de ejemplos de ventas perdidas a favor de DuPont y Hoeschst, así como casos de pérdidas de ingresos debidas a la competencia de precios con esas dos compañías.

22 Corea hizo referencia a las págs. 14 y 16 a 20 de la transcripción, donde se hacía un análisis de las consecuencias del dumping para el solicitante.