OEA

28 de abril de 1992

Noruega - Compra de equipo de recaudación de peaje para la ciudad de Trondheim

Informe del Grupo Especial adoptado por el Comité de Compras del Sector Público el 13 de mayo de 1992

(GPR.DS2/R)


I. Introducción

1.1 En el documento GPR/W/106, de fecha 11 de junio de 1991, los Estados Unidos comunicaron al Comité de Compras del Sector Público (el "Comité") que se habían celebrado consultas bilaterales con Noruega en virtud del párrafo 4 del artículo VII del Acuerdo sobre Compras del Sector Público (el "Acuerdo") en relación con la adquisición por este país de un sistema electrónico de recaudación de peaje para la ciudad de Trondheim. Al no haber dado lugar esas consultas a una solución mutuamente satisfactoria, los Estados Unidos pedían la celebración de una reunión del Comité, de conformidad con el párrafo 6 del artículo VII del Acuerdo. Dicha reunión se celebró el 20 de junio de 1991 (GPR/M/40, párrafos 2 a 24). En el documento GPR/W/108, de fecha 11 de septiembre de 1991, los Estados Unidos informaron al Comité de que no se había avanzado hacia el logro de una solución mutuamente satisfactoria y pidieron la celebración de una reunión del Comité. En el documento GPR/W/110, de fecha 20 de septiembre de 1991, los Estados Unidos solicitaron el establecimiento de un grupo especial, al amparo del párrafo 7 del artículo VII del Acuerdo y expusieron la reclamación que tenían intención de someter al mismo. El Grupo Especial fue establecido por el Comité en la reunión que éste celebró el 23 de septiembre de 1991 (GPR/M/42, párrafos 2 y 3).

1.2 El 25 de octubre de 1991, el Presidente del Comité informó a éste de que la composición y el mandato del Grupo Especial serían los siguientes (GPR/62):

Composición

Presidente:Sr. Peter Williams
Miembros:Sr. Alexander Karrer
Sr. Roy Kilvert

Mandato

"Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo, el asunto sometido al Comité por los Estados Unidos en el documento GPR/W/110; celebrar regularmente consultas con las partes en la diferencia y darles todas las oportunidades de llegar a una solución mutuamente satisfactoria; y presentar una exposición de los hechos del caso en cuanto estén relacionados con la aplicación del Acuerdo y formular conclusiones que ayuden al Comité a hacer recomendaciones o a resolver sobre la cuestión."

1.3 El asunto sometido al Comité por los Estados Unidos se exponía en el documento GPR/W/110 de la siguiente forma:

"De conformidad con las disposiciones del párrafo 7 del artículo VII del Acuerdo sobre Compras del Sector Público, los Estados Unidos solicitan el establecimiento de un grupo especial encargado de examinar la adquisición de equipo electrónico de recaudación de peaje realizada por el Gobierno de Noruega para la ciudad de Trondheim.

Al realizar esta compra, el Gobierno de Noruega contrató directamente el suministro del equipo con un abastecedor noruego, excluyendo la competencia viable y decidida de un abastecedor estadounidense competente. Los Estados Unidos consideran que las medidas adoptadas por Noruega son incompatibles con las obligaciones que incumben a este país en virtud de este Acuerdo, en particular las estipuladas en el artículo II relativas al trato nacional y la no discriminación. Los Estados Unidos sostienen asimismo que las medidas adoptadas por el Gobierno de Noruega en relación con este asunto no pueden justificarse en virtud de lo dispuesto en el párrafo 16 e) del artículo V del Acuerdo, ni de ninguna otra disposición de ese instrumento.

Los Estados Unidos consideran además que las medidas adoptadas por Noruega en relación con este asunto anulan y menoscaban ventajas resultantes para los Estados Unidos del Acuerdo.

Los Estados Unidos hacen notar que en 1990 surgió entre las dos partes una diferencia análoga relacionada con la compra por Noruega de equipo similar para la ciudad de Oslo. Esa cuestión se resolvió a nivel bilateral y, según el acuerdo a que se llegó, Noruega convino, entre otras cosas, en que las compras futuras de ese tipo de equipo se realizarían de "conformidad con las disposiciones del Acuerdo sobre Compras del Sector Público". Los Estados Unidos consideran que las medidas de Noruega en el presente caso no están en "conformidad con las disposiciones del Acuerdo de Compras del Sector Público"."

1.4 El Grupo Especial se reunió con las partes en la diferencia los días 9 de diciembre de 1991, 22 de enero de 1992 y 21 de febrero de 1992. La tercera de estas reuniones se celebró fundamentalmente para dar a las partes todas las oportunidades de exponer sus opiniones acerca de las disposiciones del Acuerdo relativas a las especificaciones técnicas, cuestión que había sido planteada con posterioridad a la comunicación inicial de los Estados Unidos. El informe del Grupo Especial se presentó a las partes el 6 de abril de 1992.

II. Elementos de hecho

2.1 En marzo de 1991, la Dirección Nacional de Carreteras de Noruega anunció que la carretera de peaje de circunvalación proyectada para la ciudad de Trondheim se basaría en un sistema electrónico de recaudación de peaje casi totalmente automatizado, que formaba parte de un sistema integrado de pagos para la ciudad, y que se había concertado con una empresa noruega, Micro Design A.S. (Micro Design) un contrato (denominado en adelante "el contrato") en relación con los componentes de ese sistema, al que calificaba de contrato "de investigación y desarrollo". La Dirección Nacional de Carreteras anunciaba además que se había elegido a Trondheim como zona nacional de prueba de la telemática avanzada para transporte.

2.2 El contrato con Micro Design, objeto de la presente diferencia, constaba de tres partes:

i) El diseño de un sistema de peaje con puestos de peaje automatizados, caracterizado por la posibilidad de efectuar pagos en zonas municipales de estacionamiento de vehículos, la prioridad del transporte público, la reducida magnitud de las inversiones y de los gastos de explotación, la miniaturización del soporte físico, la utilización de una red digital de servicios integrados (RDSI) y la compatibilidad con los sistemas actuales y futuros de pagos y con las futuras normas europeas e internacionales. El contrato denominaba a esta parte "servicios de investigación y desarrollo".

ii) El suministro de diez puestos de peaje de funcionamiento automático, un servidor RDSI, dos unidades de control para la integración de los derechos de peaje de la carretera de circunvalación y las tasas por estacionamiento de automóviles, y una unidad de prioridad para autobuses. El contrato denominaba a esos bienes de equipo "prototipos".

iii) El suministro de unas 60.000 etiquetas de identificación que debían fijarse a los vehículos para su identificación electrónica en los puestos de peaje.

El presupuesto previsto del contrato ascendía en total a 28,5 millones de coronas noruegas (NKr). De esa cantidad, se asignaban a la parte i) 14,3 millones de NKr, a la ii) 8,7 y a la iii) 5,5. En el anexo del presente informe se recoge una traducción no oficial facilitada por Noruega de los párrafos del contrato en los que se expone el contenido del mismo, incluidas las cláusulas relativas a la transmisión de los derechos de propiedad.

2.3 Según se establecía, el sistema de recaudación de peaje debía estar disponible para las primeras operaciones de recaudación de peaje el 14 de octubre de 1991, y todo el proyecto, incluidas las pruebas, debía estar terminado el 14 de abril de 1994. Se ha estimado que las cantidades recaudadas desde que empezó a funcionar el sistema han ascendido a cerca de 2 millones de NKr por semana, es decir a 96 millones de NKr al año.

2.4 El contrato es parte del proyecto de carretera de peaje de circunvalación de Trondheim, cuyo valor estimado asciende a 47,5 millones de NKr. La ejecución de las partes del proyecto no cubiertas por el contrato con Micro Design se atribuía a las siguientes entidades:

- La Dirección Nacional de Carreteras de Noruega se hacía cargo directamente de las prescripciones funcionales del proyecto de carretera de peaje de circunvalación, la instalación del sistema, la dirección técnica y la gestión del proyecto.

- La instalación y las pruebas prácticas de la RDSI, la formación interna y el equipo para soluciones temporales corrían a cargo de Trondheim Telecom.

- La preparación de programas informáticos para las rutinas de gestión se asignaba a Trondheim Toll Collection Company.

2.5 No se publicó ningún aviso de licitación del contrato, que fue adjudicado a Micro Design, ni se invitó a otras empresas a tomar parte en la licitación o a presentar ofertas.

2.6 La cuestión relativa a la anterior adquisición, para la ciudad de Oslo, de equipo de recaudación de peaje, que se había planteado en el documento en el que se exponía la reclamación de los Estados Unidos y al que se hacía referencia en el mandato del Grupo Especial, fue examinado por el Comité de Compras del Sector Público en 1990 (GPR/M/35, párrafos 2 a 12; GPR/M/36, párrafos 25 a 41; GPR/W/103 y addenda). La cuestión quedó resuelta de forma mutuamente satisfactoria mediante un intercambio de cartas entre los Estados Unidos y Noruega.

III. Principales argumentos

Resumen

3.1 Los Estados Unidos sostuvieron que la compra, en todos sus aspectos, estaba comprendida en el ámbito de aplicación del Acuerdo, puesto que se trataba de la adquisición de un producto: un equipo de recaudación de peaje. A juicio de los Estados Unidos, Noruega había vulnerado al efectuarla las obligaciones que le incumbían en virtud del Acuerdo en los siguientes puntos:

i) La contratación directa no estaba justificada por ninguna de las disposiciones del párrafo 16 del artículo V, incluido su apartado e), que permiten el recurso a ese sistema de contratación. La contratación directa no era compatible con el apartado e) porque: a) esa disposición sólo era aplicable a prototipos o un primer producto que se fabricaran en el curso y para la ejecución de un determinado contrato cuyo objeto fuera la investigación y el desarrollo, y no a contratos en relación con los cuales el proveedor tuviera que realizar trabajos de investigación y desarrollo para entregar el producto que deseaba adquirir la entidad compradora; b) lo que el contrato denominaba "prototipos" no eran tales, sino el producto final; y c) la ejecución del contrato no requería la realización de genuinas actividades de investigación y desarrollo por el proveedor.

ii) Noruega no había cumplido tampoco la obligación general que le imponía el párrafo 1 del artículo II de otorgar a los productos y proveedores de otras Partes "un trato no menos favorable" que "el otorgado a los productos y a los proveedores nacionales".

iii) Noruega había permitido que Micro Design interviniera en la elaboración de especificaciones para el proyecto, en forma incompatible con lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo IV del Acuerdo. Además, al especificar para el proyecto equipo propiedad de Micro Design, Noruega había actuado en forma incompatible con lo dispuesto en el apartado a) del párrafo 2 del artículo IV del Acuerdo.

3.2 Por las razones expuestas, los Estados Unidos pidieron al Grupo Especial que constatara que Noruega había vulnerado las obligaciones que le incumbían a tenor del Acuerdo al adquirir el equipo de recaudación de peaje para la ciudad de Trondheim y que recomendara que Noruega adoptara las medidas necesarias para poner sus prácticas en conformidad con el Acuerdo con respecto a esa adquisición. Los Estados Unidos pidieron además al Grupo Especial que recomendase que Noruega negociara con los Estados Unidos una solución mutuamente satisfactoria en la que se tuvieran en cuenta las posibilidades perdidas en esa contratación por empresas estadounidenses, entre ellas Amtech, una empresa que se había mostrado vivamente interesada por el contrato y dispuesta a presentar ofertas.

3.3 A juicio de Noruega, la única parte del contrato a la que era aplicable el Acuerdo era la relativa a la adquisición de prototipos. El resto del contrato tenía por objeto servicios de investigación y desarrollo, que como tales, no estaban incluidos en su ámbito de aplicación. En lo tocante a la adquisición de los prototipos, Noruega alegó que:

i) Se habían cumplido plenamente las condiciones establecidas en el apartado e) del párrafo 16 del artículo V del Acuerdo. Se trataba de una adquisición de prototipos, efectuada para un determinado contrato de investigación y desarrollo que tenía por finalidad el desarrollo del nuevo sistema de la carretera de peaje de circunvalación de Trondheim, y la adquisición había tenido lugar en el curso y para la ejecución de dicho contrato de investigación y desarrollo. Además, Noruega había respetado lo prescrito en la nota de introducción.

ii) Al efectuar la adquisición, Noruega había respetado lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo II.

iii) La adquisición se había basado en prescripciones funcionales de carácter general y no en especificaciones técnicas, por lo que no era aplicable lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo IV. Además, al no haber recibido la entidad compradora asesoramiento de Micro Design en relación con la preparación de especificaciones técnicas, Noruega no había actuado en forma incompatible con el párrafo 4 del artículo IV.

3.4 Noruega solicitó al Grupo Especial que desestimara la reclamación de los Estados Unidos por carecer de fundamento y que constatara que Noruega no había vulnerado las obligaciones que le incumbían a tenor del Acuerdo en la adquisición de prototipos para el proyecto de carretera de peaje de circunvalación de Trondheim. Solicitó además al Grupo Especial que rechazara la propuesta estadounidense de que el Grupo Especial recomendase que Noruega negociara con los Estados Unidos una solución mutuamente satisfactoria en la que se tuvieran en cuenta las posibilidades perdidas en la contratación de Trondheim por empresas estadounidenses, entre ellas Amtech, por cuanto Noruega había actuado en forma compatible con las obligaciones que le imponía el Acuerdo y porque, además, esa recomendación excedía del mandato del Grupo Especial.

Exposición detallada de los argumentos

3.5 A continuación se resumen las principales observaciones formuladas sobre los argumentos a que se ha hecho antes referencia.

i) Medida en que el Acuerdo es aplicable a la adquisición

3.6 Los Estados Unidos sostuvieron que, dado que, a su juicio, se trataba de una adquisición de productos y no de servicios de investigación y desarrollo y que la cuantía del contrato superaba el valor de umbral, el contrato, en su totalidad, estaba incluido en el ámbito de aplicación del Acuerdo, de conformidad con las disposiciones del artículo I. El hecho de que el proveedor adjudicatario del contrato tuviera o no que crear un nuevo equipo en el que se incorporaran e integraran nuevas tecnologías no era pertinente para determinar si el Acuerdo era aplicable.

3.7 Noruega sostuvo que, dado que la investigación y desarrollo no era un producto y que se trataba de un contrato de investigación y desarrollo, sólo era aplicable el Acuerdo, conforme a lo estipulado en el apartado e) del párrafo 16 del artículo V, a la parte del contrato relativa a la adquisición de prototipos. Noruega manifestó además que en el presupuesto previsto en el contrato algo más del 50 por ciento de su importe estaba asignado a su componente de investigación y desarrollo.

Para continuar con Apartado e) del párrafo 16 del artículo V