OEA

Estados Unidos - Imposición de derechos compensatorios a las importaciones de salmón del Atlántico fresco y refrigerado procedentes de Noruega

(Continuación)


3.1 Objetivos de política económica y social de los programas que se consideró que constituían subvenciones sujetas a derechos compensatorios

84. En opinión de Noruega, al establecer derechos compensatorios respecto de programas de desarrollo regional, los Estados Unidos habían incumplido lo dispuesto en el artículo 11 del Acuerdo, que establecía, entre otras cosas, lo siguiente:

"Los signatarios reconocen que las subvenciones distintas de las subvenciones a la exportación se utilizan ampliamente como instrumentos importantes para promover la consecución de objetivos de política social y económica y no pretenden restringir el derecho de los signatarios de recurrir a la utilización de tales subvenciones a fin de lograr éstos y otros importantes objetivos de su política que consideren convenientes."

El segundo párrafo del Preámbulo del Acuerdo se hacía eco también de ese reconocimiento de la utilización de subvenciones distintas de las subvenciones a la exportación como instrumentos para promover la consecución de objetivos de política social y económica. Según preveía el párrafo 3 del artículo 11, las subvenciones destinadas a alcanzar los objetivos de política social y económica enunciados en el párrafo 1 de dicho artículo podían adoptar, entre otras, la forma de donaciones, préstamos o garantías. Al no haber tenido en cuenta que Noruega tenía derecho a aplicar programas de desarrollo regional, como reconocía el acuerdo, los Estados Unidos habían restringido el derecho de Noruega a utilizar programas de esa naturaleza para alcanzar objetivos de política social y económica.

85. A juicio de Noruega, el artículo 11 del Acuerdo debía tenerse en cuenta al interpretar las disposiciones de la Parte I del Acuerdo relativas al establecimiento de derechos compensatorios. El párrafo 1 del artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969) establecía lo siguiente:

"Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin."

Según el párrafo 2 del artículo 31 de la Convención de Viena el "contexto" de un tratado comprendía su texto, incluidos su preámbulo y anexos. Así pues, el artículo 11, interpretado en su contexto, era pertinente a todo el Acuerdo. Noruega citó el texto del preámbulo del Acuerdo, de la nota 3, de numerosos pasajes de las Partes I y II y de la nota 23 para demostrar que el artículo 11, interpretado en su contexto, era pertinente a todo el Acuerdo. Además, del texto de todo el Acuerdo se desprendía que el artículo 11 era pertinente tanto a la Parte I como a la Parte II del Acuerdo.

86. Noruega negó que los Estados Unidos hubieran admitido que el artículo 11 fuera pertinente a la definición de "subvención" a los efectos de la aplicación de medidas compensatorias. En el procedimiento seguido ante el Grupo Especial, los Estados Unidos habían aducido que los programas noruegos constituían subvenciones comprendidas en el ámbito de la definición del párrafo 3 del artículo 11 del Acuerdo. Además, en 1986, el antiguo representante de los Estados Unidos para las Cuestiones Comerciales Internacionales, Yeutter, había manifestado en una comparecencia ante la Cámara de Representantes que los Estados Unidos tenían que introducir en su legislación de derechos compensatorios una prescripción de especificidad porque así lo exigían sus obligaciones en virtud del Acuerdo. Dado que el concepto de especificidad estaba recogido en el artículo 11 del Acuerdo, esa manifestación implicaba un reconocimiento de que el artículo 11 imponía limitaciones a la definición de lo que había que entender que constituía una subvención sujeta a derechos compensatorios.

87. A juicio de Noruega, además del concepto de especificidad, el reconocimiento que se hacía en el párrafo 1 del artículo 11 de la importante función que podían desempeñar las subvenciones distintas de las subvenciones a la exportación como instrumentos para promover la consecución de objetivos de política social y económica y la declaración de que los signatarios no pretendían "restringir el derecho de los signatarios de recurrir a la utilización de tales subvenciones" a fin de lograr objetivos de esa naturaleza eran otras limitaciones impuestas por el artículo 11 a la definición de las subvenciones sujetas a derechos compensatorios. Los programas que el Departamento de Comercio había considerado que constituían subvenciones sujetas a derechos compensatorios en el caso que examinaba el Grupo Especial estaban destinados a incrementar las posibilidades de obtener empleo viable y rentable, en regiones con un elevado nivel de desempleo o de base económica débil. El Departamento de Comercio había admitido que la finalidad de esos programas era esa:

"Hemos verificado que la finalidad del Fondo para el Desarrollo Regional (RDF) es mantener la estructura de población del país mediante la equiparación de las rentas, el empleo y las condiciones de vida de las regiones septentrional y meridional de Noruega. Las restricciones aplicadas por el Gobierno de Noruega al establecimiento de piscifactorías en las zonas del sur son concordes con la política de promoción de ciertas regiones del país seguido por el RDF." 76

En consecuencia, aun en el supuesto de que esos programas constituyeran subvenciones, el Departamento debía haberlos considerado a la luz de la declaración del párrafo 1 del artículo 11, según la cual el Acuerdo no pretendía "restringir el derecho de los signatarios de recurrir a la utilización de tales subvenciones a fin de lograr ... importantes objetivos de su política", antes de aplicar derechos compensatorios.

88. Los Estados Unidos señalaron que la investigación realizada por el Departamento de Comercio había comprendido un examen de las ventajas ofrecidas al sector salmonero noruego por el Fondo para el Desarrollo Regional (RDF). El análisis del Departamento había puesto de manifiesto que sólo podían beneficiarse de su asistencia las empresas situadas en las regiones subdesarrolladas de Noruega. Los funcionarios del RDF habían explicado al Departamento que el programa afectaba al 93 por ciento del país, pero sólo al 36 por ciento de la población. Las ventajas ofrecidas a las regiones que se beneficiaban del programa comprendían garantías crediticias, préstamos a largo plazo y donaciones. El párrafo 3 del artículo 11 del Acuerdo reconocía expresamente que esos programas eran subvenciones. El Departamento había verificado que las garantías crediticias facilitadas al sector de la cría del salmón se concedían en condiciones no incompatibles con consideraciones comerciales, por lo que se había llegado a la conclusión de que los beneficios resultantes de ellas no estaban sujetos a derechos compensatorios. En cambio, el Departamento había llegado a la conclusión de que los préstamos a largo plazo y las donaciones constituían subvenciones sujetas a derechos compensatorios. El Departamento, tras verificar el tipo de interés cobrado sobre los préstamos a largo plazo del RDF, lo había comparado con el tipo de interés a largo plazo cobrado por los bancos comerciales de Noruega y había comprobado que el tipo del RDF era menor. El Departamento había llegado a la conclusión, respaldada por los hechos acreditados en las actuaciones, de que los préstamos del RDF estaban sujetos a derechos compensatorios, porque se concedían en condiciones que no respondían a consideraciones comerciales. Además, el Departamento había determinado que el sector salmonero se beneficiaba también de donaciones incondicionadas. Esas donaciones estaban asimismo sujetas a derechos compensatorios.

89. A juicio de los Estados Unidos, la tesis de Noruega según la cual, las subvenciones regionales, al estar reconocidas en el artículo 11, no estaban sujetas a derechos compensatorios en virtud de lo dispuesto en la Parte I del Acuerdo, prescindía de las disposiciones expresas tanto del Acuerdo General como de la Parte I del Acuerdo. El párrafo 3 del artículo VI del Acuerdo General permitía el establecimiento de un derecho compensatorio para contrarrestar "cualquier prima o subvención concedida, directa o indirectamente, a la fabricación, la producción o la exportación de un producto". Según había reconocido Noruega, las subvenciones regionales se concedían a la producción de salmón del Atlántico fresco. El Acuerdo recogía esa prescripción del Acuerdo General en su artículo 1, que en la nota 4 al texto de dicho artículo establecía lo siguiente:

"Se entiende por "derecho compensatorio" un derecho especial percibido para contrarrestar cualquier prima o subvención concedida directa o indirectamente a la fabricación, producción o exportación de un producto, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo VI del Acuerdo General."

Ni el Acuerdo General ni el Acuerdo restringían los tipos de subvenciones sujetos a derechos compensatorios. Por el contrario, con arreglo a sus propios términos, autorizaban expresamente actuaciones encaminadas a la imposición de derechos compensatorios contra cualquier tipo de subvenciones. El hecho de que en la Parte II del Acuerdo se mencionaran determinadas subvenciones no afectaba a la facultad de imponer derechos compensatorios frente a esas mismas subvenciones en virtud de la Parte I. Con respecto a la argumentación de Noruega de que la interpretación del artículo 11 en el contexto del Acuerdo considerado en su conjunto requería que se tuviera en cuenta ese artículo al interpretar las disposiciones de la Parte I del Acuerdo, los Estados Unidos sostuvieron que las Partes I y II del Acuerdo eran compatibles entre sí. No había ninguna disposición que prohibiera el establecimiento de derechos compensatorios respecto de las subvenciones identificadas en la Parte I. Del texto de la nota 4 al artículo 1 del Acuerdo no cabía desprender que el derecho de establecer derechos compensatorios estuviera de algún modo limitado por las disposiciones de otras partes del Acuerdo. El texto de la última parte de la primera frase del párrafo 1 del artículo 11 del Acuerdo hacía referencia al derecho de los signatarios a conceder ciertas subvenciones y no restringía el derecho de otros signatarios a establecer derechos para contrarrestarlas. Por la misma razón, la imposición de derechos de esa naturaleza por un signatario importador no restringía el derecho de otro signatario a conceder subvenciones: se trataba de dos derechos independientes entre sí.

3.2 Efectos sobre el comercio de los programas que se consideró que constituían subvenciones sujetas a derechos compensatorios

90. Noruega adujo que los Estados Unidos habían infringido lo dispuesto en el artículo 11, no sólo por no haber tenido en cuenta que el párrafo 1 del artículo 11 reconocía expresamente el derecho de los signatarios a aplicar programas de desarrollo regional, sino también por no haber analizado si esos programas tenían efectos desfavorables sobre el comercio en el sentido del párrafo 2 del artículo 11.

91. En opinión de Noruega, el Acuerdo imponía obligaciones tanto al país exportador como al importador con respecto a los programas comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 11. Por ejemplo, en el párrafo 2 del artículo 11, se instaba a la parte exportadora, a que, al poner en práctica esos programas, tuviera en cuenta los "posibles efectos desfavorables sobre el comercio" y, lógicamente a que tratara de evitar esos efectos. Eso era precisamente lo que habían hecho las autoridades noruegas en el momento en que se establecieron los instrumentos de política regional de Noruega. Tras evaluar esos instrumentos a la luz de las normas del Acuerdo General y del Tratado de la CEE y teniendo en cuenta que con los programas de la RDF solamente se pretendía influir en la localización de ramas de la producción nacional, el Ministerio de Administración Local de Noruega había llegado a la conclusión de que los programas del RDF eran compatibles con las obligaciones del país en la esfera de la política comercial.

92. Noruega observó a este respecto que tanto el artículo 11 como el Acuerdo, considerado en su conjunto, obligaban al país importador a examinar los efectos sobre el comercio de las subvenciones distintas a las subvenciones a la exportación antes de aplicar medidas compensatorias. El objeto del Acuerdo no era tratar de la existencia de las subvenciones, sino de los efectos de esas subvenciones sobre el comercio. En el preámbulo, los signatarios habían manifestado su deseo de "velar por que el empleo de subvenciones no lesione ni perjudique los intereses de ninguno de los signatarios". El párrafo 4 del artículo 6 requería expresamente que el país importador demostrara que "por los efectos de la subvención, las importaciones subvencionadas" causaban daño importante. Según el artículo 8 "los signatarios reconocen también que las subvenciones pueden tener efectos desfavorables para los intereses de otros signatarios". El párrafo 2 del artículo 11 instaba a los signatarios que aplicaran los programas en cuestión a tener en cuenta sus "posibles efectos desfavorables sobre el comercio". Dado que el Acuerdo pretendía suprimir los efectos desfavorables de las posibles subvenciones y no el derecho de los signatarios a conceder subvenciones distintas a las subvenciones a la exportación, los signatarios sólo podían establecer derechos compensatorios tras haber examinado los efectos desfavorables sobre el comercio de los programas respecto de los cuales trataban de establecer medidas compensatorias y haber llegado a la conclusión de que tenían tales efectos.

93. Noruega señaló que, en el caso que se examinaba, los Estados Unidos no habían aportado ninguna prueba de que hubieran analizado los efectos sobre el comercio de los programas de desarrollo regional. La posición de los Estados Unidos, según la cual el Acuerdo no imponía la obligación de examinar los efectos comerciales de una subvención antes de aplicar medidas compensatorias y la mera existencia de un programa de subvenciones bastaba para justificar el establecimiento de derechos compensatorios no era compatible con las recientes decisiones de los grupos especiales encargados de examinar los "derechos compensatorios aplicados por el Canadá al maíz en grano procedente de los Estados Unidos" 77 y el caso "Estados Unidos - Imposición de derechos compensatorios a la carne de cerdo fresca, refrigerada y congelada procedente del Canadá." 78 En el primero de esos informes, el Grupo Especial había determinado que el Canadá no había considerado adecuadamente los efectos de las importaciones subvencionadas en la producción nacional, señalando que no era suficiente que la subvención extranjera en cuestión provocara un descenso general de los precios. El Grupo Especial había llegado a la conclusión de que el Canadá tenía que demostrar que esa subvención tenía efectos específicos sobre la producción canadiense y no solamente que existían esas subvenciones. En el caso relativo a la imposición de derechos compensatorios a la carne de cerdo procedente del Canadá, el Grupo Especial había rechazado la tesis de que la mera existencia de la subvención era suficiente para justificar la aplicación de derechos compensatorios. El Grupo Especial había considerado que, antes de aplicar derechos compensatorios, la autoridad investigadora tenía que investigar todos los hechos pertinentes y determinar si la subvención se había concedido a la producción del producto exportado y cuáles eran los efectos de esa subvención sobre el comercio. Además, la posición de los Estados Unidos era también incompatible con lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo 11 del Acuerdo:

"Los signatarios reconocen además que, sin perjuicio de los derechos que les confiere el presente Acuerdo, las disposiciones de los párrafos 1 a 3, en particular, la enumeración de las formas que adoptan las subvenciones, no proporcionan de por sí base alguna para tomar medidas al amparo del Acuerdo General, tal como lo interpreta el presente Acuerdo."

En consecuencia, no cabía interpretar que el artículo 11 diera a un país importador carta blanca para establecer derechos compensatorios siempre que un programa estuviera comprendido en el ámbito de la definición general de subvenciones del párrafo 3 del artículo 11.

94. En opinión de Noruega, al sujetar los programas regionales noruegos a derechos compensatorios, los Estados Unidos habían prescindido del hecho de que esos programas no se aplicaban a sectores concretos, no cubrían los gastos de explotación y no estimulaban las exportaciones; se trataba de programas estables, transparentes y que venían aplicándose desde hacía bastante tiempo. La expansión del sector salmonero noruego no había sido consecuencia de esos programas, que ofrecían incentivos para la redistribución geográfica de inversiones que se habrían efectuado aun en caso de que no hubieran existido tales programas. La ayuda facilitada tampoco ofrecía incentivos para que las explotaciones ya existentes incrementaran su producción. De hecho, el Gobierno noruego, lejos de ofrecer incentivos para promover la expansión del sector de la cría del salmón, había limitado las inversiones en ese sector mediante prácticas restrictivas en materia de licencias. Los Estados Unidos no habían explicado en qué forma la situación descrita podía producir efectos desfavorables sobre el comercio sujetos a derechos compensatorios en virtud del Acuerdo.

95. Los Estados Unidos adujeron que en el caso que se examinaba habían tenido en cuenta los efectos de la subvención sobre el comercio, conforme a lo dispuesto por el Acuerdo. El Acuerdo exigía que antes de percibir un derecho compensatorio se formulara una determinación de la existencia de daño importante. El artículo 6 disponía que en la investigación realizada a tal efecto se examinaran el volumen y el efecto en los precios de las importaciones subvencionadas, así como los efectos consiguientes de esas importaciones sobre la producción nacional (párrafos 2 a 4 del artículo 6). No se requería ningún otro análisis de los "efectos sobre el comercio" para imponer derechos compensatorios. Noruega intentaba imponer un análisis de los "efectos sobre el comercio" de conformidad con la Parte II en las prescripciones relativas a los derechos compensatorios de la Parte I del Acuerdo, pero esa inserción de las prescripciones de la Parte II en una investigación realizada en el marco de la Parte I no era procedente. El Acuerdo reconocía expresamente en la nota 3 al artículo 1 que se trataba de dos esferas distintas:

"Podrán invocarse paralelamente las disposiciones de la Parte I y de la Parte II del presente Acuerdo; ello no obstante, en lo referente a los efectos que una determinada subvención tenga en el mercado nacional del país importador, sólo se podrá aplicar una forma de auxilio (sea un derecho compensatorio o una contramedida autorizada)."

Así pues, carecía de fundamento la pretensión de Noruega de que en una investigación en materia de derechos compensatorios había que tener en cuenta las disposiciones del artículo 11 del Acuerdo.

96. Además, en opinión de los Estados Unidos, la pretensión de Noruega de que no existía ninguna relación entre la aplicación de los programas del RDF y la expansión del sector salmonero noruego estaba en abierta contradicción con los resultados de la investigación del Departamento de Comercio. El Departamento había comprobado que los programas noruegos del RDF entrañaban subvenciones desleales que afectaban a todo el salmón exportado procedente de Noruega, incluido el exportado a los Estados Unidos, con una tasa de subvención que, según las estimaciones, ascendía al 1,75 por ciento. Los préstamos correspondientes eran concedidos por Noruega en condiciones que no respondían a consideraciones comerciales y que eran más favorables que las que los beneficiarios obtendrían si trataran con un acreedor privado. Esos préstamos reducían el coste de producción de las explotaciones de los beneficiarios, por lo que daban lugar a una producción mayor (en el caso que se examinaba, a una considerable sobreproducción) que si no hubieran existido.

97. Noruega se refirió también a este respecto a la desestimación por el Departamento de Comercio de la alegación de los demandados noruegos de que el Departamento tenía que determinar si las subvenciones a los productores de esguín se trasladaban a los exportadores de salmón limpio (sin entrañas). 79 Para cumplir la obligación que le imponía el Acuerdo de determinar los efectos sobre el comercio de las subvenciones al esguín, los Estados Unidos estaban obligados a examinar si esas subvenciones repercutían en realidad en el producto exportado. En el caso de la imposición por los Estados Unidos de derechos compensatorios a la carne de cerdo procedente del Canadá, los Estados Unidos habían presumido, sin realizar ningún examen al respecto, que la subvención a los criadores de cerdos repercutía en los productos de carne porcina sujetos a derechos. El Grupo Especial establecido por el Consejo del GATT para examinar la diferencia entre el Canadá y los Estados Unidos en relación con esos derechos compensatorios había determinado que la información relativa a esa repercusión de la subvención era pertinente al establecimiento de derechos al amparo del artículo VI del Acuerdo General y que, al no haber examinado esa cuestión los Estados Unidos no se habían atenido a las obligaciones que le incumbían en virtud del párrafo 3 del artículo VI. 80 De forma análoga, en el caso que examinaba este Grupo Especial, en el que la inmensa mayoría de las supuestas subvenciones se concedía a productores esguín independientes y en el que, entre las ventajas concedidas a los productores de esguín y el salmón exportado había dos transacciones entre partes independientes, era difícil pensar que las eventuales subvenciones al esguín pudieran considerarse subvenciones al salmón o tuvieran efectos comerciales desfavorables sobre el sector salmonero estadounidense. Al no haber examinado los efectos sobre el comercio de las supuestas subvenciones a los productores de esguín o de las supuestas "subvenciones" a los criadores de salmón, los Estados Unidos no habían tenido en cuenta todas las pruebas pertinentes antes de establecer derechos compensatorios.

98. En un comentario a la observación del Departamento de Comercio de que el esguín no era un insumo del salmón adulto, sino el mismo producto en una fase anterior de la producción81, Noruega señaló que, ante el Grupo Especial establecido por el Comité de Prácticas Antidumping para examinar la cuestión de los derechos antidumping impuestos por los Estados Unidos al salmón procedente de Noruega, los Estados Unidos habían justificado la utilización de los costes de adquisición del esguín en vez del coste de producción del esguín para determinar el coste de producción del salmón basándose en que el coste de producción del esguín por un criador no vinculado al criador de salmón no era pertinente al coste de producción para el criador de salmón. En consecuencia, los Estados Unidos pretendían acogerse a dos interpretaciones contradictorias. A los efectos de la aplicación de derechos compensatorios, el esguín y el salmón eran un solo producto y las subvenciones otorgadas a la producción de ese producto se trasladaban con éste cuando se vendía a través de una empresa comercial, con independencia las transacciones entre partes independientes que se produjeran en ese proceso. En cambio, a los efectos de la aplicación de los derechos antidumping, se consideraba que el esguín y el salmón eran productos distintos, por lo que el coste de producción del esguín no se consideraba pertinente a los efectos de la determinación del coste de producción del salmón. En opinión de Noruega, los Estados Unidos habían concluido acertadamente en su análisis de la investigación antidumping que las transacciones entre partes independientes eran importantes y que el esguín y el salmón no eran el mismo producto.

4. Cálculo de la cuantía de las subvenciones (párrafo 2 del artículo 4)

99. Noruega sostuvo que había tres aspectos de la determinación definitiva positiva del Departamento de Comercio que eran incompatibles con la prescripción del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo, según la cual "no se percibirá sobre ningún producto importado un derecho compensatorio que sea superior a la cuantía de la subvención que se haya concluido existe". En primer lugar, el Departamento de Comercio no había tenido en cuenta que la reducción del impuesto sobre los salarios había tenido como consecuencia un aumento de la deuda tributaria por los impuestos sobre la renta y sobre los beneficios. En segundo lugar, el Departamento había sobrevalorado el tipo de interés de referencia a largo plazo utilizado para determinar la cuantía de la subvención resultante de los préstamos facilitados en el marco del Fondo para el Desarrollo Regional. En tercer lugar, el Departamento de Comercio no había realizado un análisis para determinar si las subvenciones concedidas a los productores de esguín habían repercutido efectivamente en los exportadores de salmón. A consecuencia de los errores cometidos por el Departamento en esos tres aspectos, el derecho compensatorio impuesto había sido superior a la cuantía de la subvención que se había concluido que existía.

Para continuar con Efectos fiscales secundarios


76 56 Fed. Reg., 25 de febrero de 1991, p.7684-7685.

77 SCM/140, adoptado el 26 de marzo de 1992.

78 DS7/R.

79 Véase la sección IV del presente informe en relación con las opiniones de las partes acerca de la admisibilidad de esta cuestión en el procedimiento seguido ante el Grupo Especial.

80 DS7/R, párrafos 4.6 y 4.8.

81 56 Fed. Reg., 25 de febrero de 1991, p.7686.