OEA

Estados Unidos - Imposición de derechos compensatorios a las importaciones de salmón del Atlántico fresco y refrigerado procedentes de Noruega

(Continuación)


IV. Objeciones preliminares

20. Los Estados Unidos pidieron al Grupo Especial que emitiera un dictamen preliminar sobre la improcedencia de que Noruega sometiera al Grupo Especial la cuestión relativa a la legitimación del solicitante para pedir la iniciación de una investigación en nombre de la industria nacional pertinente, ya que esta cuestión no se había planteado en el procedimiento administrativo seguido ante las autoridades investigadoras estadounidenses, y sobre la improcedencia de que Noruega planteara al Grupo Especial la cuestión relativa a la no realización por parte de los Estados Unidos de un análisis de subvenciones otorgadas en etapas anteriores y la cuestión relativa a la continuación de la aplicación de la orden en materia de derechos compensatorio, ya que estas cuestiones 1) no quedaban abarcadas por el mandato del Grupo Especial y 2) no se habían suscitado durante las consultas y el procedimiento de conciliación anteriores al establecimiento del Grupo Especial.

1. Presunto no planteamiento de la cuestión de la legitimación del solicitante en el procedimiento administrativo seguido ante las autoridades investigadoras estadounidenses

21. En relación con la cuestión de la legitimación del solicitante, los Estados Unidos hicieron las siguientes observaciones en apoyo de su opinión de que el hecho de que los encuestados noruegos no hubieran suscitado esta cuestión ante las autoridades investigadoras de los Estados Unidos impedía a Noruega plantearla en el procedimiento en curso en el Grupo Especial. En el Acuerdo quedaba patente el principio de que un signatario debía plantear una cuestión y presentar todos los hechos, pruebas y argumentos sobre esa cuestión ante las autoridades investigadoras y no podía presentar hechos, pruebas o argumentos por primera vez ante un órgano de examen. El Acuerdo otorgaba a las autoridades nacionales investigadoras la facultad exclusiva de reunir y examinar las pruebas y hacer constataciones de hecho y de derecho en relación con las cuestiones relativas a la existencia de subvención y daño (artículos 2, 4, 5 y 6). Las determinaciones de las autoridades investigadoras debían hacerse sobre la base de la información facilitada al organismo competente (párrafo 9 del artículo 2). Las autoridades investigadoras debían concluir su investigación en el plazo de un año (párrafo 14 del artículo 2). Además, las autoridades investigadoras debían dar a todas las partes interesadas que lo solicitaran, incluidos los encuestados extranjeros, "una oportunidad razonable de examinar toda la información pertinente" y de "exponer [a las autoridades investigadoras] por escrito, y oralmente previa justificación, sus observaciones al respecto" (párrafo 5 del artículo 2). Por lo tanto, el Acuerdo exigía que, a lo largo de todo el proceso de investigación, todas las partes tuvieran oportunidad de exponer todos sus argumentos con el fin de influir en las autoridades investigadoras. Si las autoridades investigadoras no conocían todos los hechos e información (así como los argumentos en cuanto a la forma de interpretar esos hechos e información), no podrían adoptar "medidas definitivas" compatibles con los requisitos previos de procedimiento del Acuerdo. Por consiguiente, no solamente no existía disposición alguna en el Acuerdo con respecto a la presentación ex post facto a un Grupo Especial de hechos o argumentos que no se hubieran expuesto ante las autoridades investigadoras sino que, de hecho, los términos del Acuerdo excluían esa posibilidad. La presentación a destiempo de los argumentos impediría realizar una investigación completa a las autoridades investigadoras, que no tendrían por tanto oportunidad de examinar todas las pruebas y argumentos y de formular determinaciones basadas en ellos. Concretamente, los argumentos presentados a destiempo privarían también a las demás partes de los derechos que les confería el párrafo 5 del artículo 2 de examinar toda la información pertinente y exponer sus opiniones a las autoridades investigadoras.

22. Los Estados Unidos adujeron que las bases de procedimiento y de política pública de la prescripción de que no pudieran someterse a un grupo especial más que las cuestiones planteadas en las consultas y el procedimiento de conciliación 9 eran también aplicables al requisito de plantear las cuestiones a las autoridades investigadoras. Entre otras razones de esa prescripción cabía mencionar el hecho de que preservaba la integridad del procedimiento administrativo y brindaba a todas las partes que participaban en él la oportunidad de examinar los hechos y argumentos expuestos por otras partes y actuar en consecuencia. Impedía también que un tribunal de revisión usurpara las funciones del órgano administrativo que tenía los conocimientos técnicos necesarios para decidir sobre la cuestión. Otra finalidad era evitar la duplicación de trabajos y el despilfarro de recursos por parte del tribunal de revisión. Las políticas públicas que inspiraban la doctrina de agotamiento de los recursos administrativos eran prácticamente idénticas a las razones que justificaban la norma de derecho internacional público de agotamiento de los recursos nacionales. En virtud de esa norma, si un país ofrecía un recurso en el marco de sus propias leyes y procedimientos, debía ejercerse ese recurso antes de poder llevar al país ante un tribunal internacional por negar tal recurso.

23. A ese respecto, los Estados Unidos señalaron que, si bien en el procedimiento en curso en el Grupo Especial Noruega había alegado que el Acuerdo exigía que las autoridades investigadoras, antes de iniciar la investigación, adoptaran las medidas necesarias para convencerse de que la solicitud de iniciación de la investigación se presentaba en nombre de la producción nacional afectada, en el caso objeto de examen ni el Gobierno de Noruega ni ninguno de los encuestados privados noruegos habían pedido en ningún momento al Departamento de Comercio que adoptara tales "medidas", ni durante el período anterior a la iniciación de la investigación en materia de derechos compensatorio ni después de iniciada la investigación. En virtud del Acuerdo, Noruega tenía el derecho de solicitar la celebración de consultas con los Estados Unidos en cualquier momento en que se presentara una solicitud con respecto a importaciones procedentes de Noruega, por lo que podía haber pedido inmediatamente, al presentarse la solicitud en este caso, que el Departamento de Comercio adoptara las medidas que Noruega estimara necesarias para que dicho Departamento cumpliera las obligaciones que el Acuerdo imponía a los Estados Unidos. Sin embargo, Noruega había guardado silencio. En su aviso de iniciación de la investigación en materia de derechos compensatorio el Departamento había invitado a las partes interesadas a señalar a su atención toda información relacionada con la pretensión del solicitante de haber presentado la solicitud "en nombre" de la producción nacional. No obstante, ni el Gobierno de Noruega ni los encuestados noruegos (representados por el mismo abogado todos ellos) habían respondido a esa invitación. En los últimos años había habido varias ocasiones en las que el Departamento no había llevado a efecto la iniciación de la investigación tras haber determinado que la solicitud en cuestión no se había presentado en nombre de la producción pertinente de los Estados Unidos. 10 Ahora bien, durante casi un año de investigación y miles de páginas de expedientes ni el Gobierno de Noruega ni los participantes privados noruegos habían en ningún momento dado señal alguna, ni formulado ninguna representación, que pudiera haber alertado al Departamento sobre la preocupación tardíamente expresada por Noruega en el procedimiento en curso en el Grupo Especial. Si cualquiera de los participantes noruegos lo hubiera hecho, el Departamento podría haber estudiado la situación.

24. Noruega refutó que las doctrinas de agotamiento de los recursos nacionales y agotamiento de los recursos administrativos fueran aplicables al procedimiento de solución de diferencias establecido en el Acuerdo.

25. Con respecto a la doctrina de agotamiento de los recursos nacionales, Noruega expuso los siguientes argumentos. En primer lugar, en derecho internacional público la norma de agotamiento de los recursos nacionales únicamente se aplicaba a casos de protección diplomática, que se consideraban distintos de los casos en que se debatía un "daño directo" a un Estado. En el procedimiento de solución de diferencias establecido en el Acuerdo el signatario reclamante no hacía su reclamación en nombre de uno de sus nacionales: la causa de la acción entablada en tal procedimiento era el "daño directo" sufrido por un signatario en forma de anulación o menoscabo de las ventajas a que tenía derecho o en forma de obstáculo al logro de cualquiera de los objetivos del Acuerdo. En segundo lugar, en el texto del Acuerdo no había base alguna para la aplicación de la doctrina de agotamiento de los recursos nacionales. Contrariamente a muchos otros acuerdos internacionales que incluían una disposición de agotamiento de los recursos nacionales, el Acuerdo no lo hacía. Si los signatarios hubieran pretendido incluir una disposición de ese tipo (que hubiera cambiado radicalmente las medidas de procedimiento descritas en las disposiciones en materia de solución de diferencias del Acuerdo), lo hubieran hecho de manera expresa. En tercer lugar, no existía ninguna práctica del GATT que reconociera la doctrina de los recursos nacionales. Ningún grupo especial del GATT había insinuado siquiera que fuera necesario el agotamiento de los recursos nacionales. De hecho, como demostraban recientes informes de grupos especiales, la práctica del GATT era contraria a esa exigencia. 11 La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados disponía en el apartado b) del párrafo 3 de su artículo 31 que al interpretar las disposiciones de un acuerdo internacional habría de tenerse en cuenta la práctica ulteriormente seguida. En el caso del Acuerdo General era evidente que la práctica ulteriormente seguida no exigía el agotamiento de los recursos nacionales. La Convención de Viena no apoyaba la incorporación de principios de derecho internacional no citados expresamente. Permitía a las partes recurrir a medios complementarios para la interpretación de los términos de un tratado que resultaran ambiguos. Sin embargo, una cosa era utilizar el derecho internacional consuetudinario para interpretar los términos de un acuerdo internacional que resultaran ambiguos y otra muy distinta leer en el Acuerdo una modificación tan importante como la doctrina de los recursos nacionales. Si hubiera de prescribirse ese principio, la decisión tendría que llegar tras detenida consideración y negociación, a nivel multilateral, por todos los signatarios.

26. Noruega sostuvo también que la prescripción de agotamiento de los recursos nacionales constituía una norma de escaso alcance en derecho internacional público, aplicable únicamente a juicios internacionales, a menos que se estableciera expresamente lo contrario en un acuerdo internacional. No había ninguna norma de derecho internacional consuetudinario que exigiera el agotamiento de los recursos nacionales en ninguna otra clase de foros de litigios internacionales. Por ejemplo, los acuerdos internacionales de arbitraje no estaban sujetos a la prescripción de agotamiento de los recursos nacionales. Por otro lado, los tribunales internacionales que habían aplicado la doctrina de agotamiento de los recursos nacionales habían adoptado al hacerlo un enfoque flexible y habían exigido ese agotamiento únicamente tras considerar detenidamente los pros y los contras prácticos y políticos de hacerlo. En particular, el derecho internacional público supeditaba la aplicación de la norma de agotamiento de los recursos nacionales a criterios de racionalidad y no exigía tal agotamiento cuando los recursos nacionales fueran inadecuados o ineficaces. 12 Noruega no disponía de ningún recurso adecuado en los tribunales de los Estados Unidos que pudiera ejercer en caso de infracción por parte de dicho país de las obligaciones que le imponía el GATT. La legislación nacional estadounidense "no contenía ninguna prescripción jurídica significativa de que se observaran las leyes del GATT". 13 De hecho, un reglamento comercial estadounidense ordenaba específicamente que no se diera efecto en el marco de las leyes de los Estados Unidos a ninguna disposición de un acuerdo comercial que estuviera en contradicción con un reglamento estadounidense ni a la aplicación de tal disposición a cualquier persona o circunstancia. 14 Además, muchos tribunales de los Estados Unidos rehusaban dar pleno efecto jurídico al Acuerdo General. 15 Así pues, no había recursos nacionales efectivos que agotar en los Estados Unidos en caso de infracción por éstos del Acuerdo General.

27. Noruega adujo además que serias consideraciones de política dictaban que no se aplicara la doctrina de los recursos nacionales al procedimiento de solución de diferencias establecido en el Acuerdo. La imposición de una prescripción de agotamiento de los recursos nacionales se traduciría en años de demora en el proceso de solución de diferencias y sería, por tanto, incompatible con la finalidad del Acuerdo de resolver de manera eficaz y en tiempo oportuno las diferencias. Por último, aun en el caso de que se aplicara la disposición de agotamiento de los recursos nacionales al procedimiento de solución de diferencias establecido en el Acuerdo, habría que tener en cuenta el hecho de que, según había quedado confirmado en una reciente sentencia de la Corte Internacional de Justicia, el derecho internacional permitía la utilización de una norma de razón en la interpretación de la disposición; según ese criterio, la disposición de agotamiento de los recursos nacionales no significaba que hubiera que plantear en los foros nacionales todos y cada uno de los menores aspectos de una reclamación antes de poder presentar ésta a nivel internacional. 16

28. En relación con el principio de agotamiento de los recursos administrativos mencionado por los Estados Unidos, Noruega manifestó que ese principio era una prescripción del derecho administrativo estadounidense pero no un principio de derecho internacional público. Desde el momento en que el principio no procedía del derecho internacional público, las razones para no aplicarlo al procedimiento de solución de diferencias establecido en el Acuerdo eran aún más contundentes que en el caso de la doctrina de agotamiento de los recursos nacionales. En cualquier caso, las excepciones establecidas en la jurisprudencia estadounidense a la aplicación de la disposición de agotamiento de los recursos administrativos pesaban en contra de la aplicación de esa disposición a la solución de diferencias en el marco del Acuerdo. En efecto, los tribunales estadounidenses gozaban de cierto grado de discreción en la aplicación de esa disposición y no la aplicaban cuando el recurso administrativo era inadecuado y cuando resultaría inútil recurrir al procedimiento del organismo competente. Habida cuenta de que no se exigía que la legislación comercial estadounidense estuviera en conformidad con los acuerdos internacionales pertinentes17, no había recursos administrativos "efectivos" que agotar en casos de adopción por los Estados Unidos de medidas incompatibles con las obligaciones que les imponía el Acuerdo General. Desde el momento en que el Departamento de Comercio de los Estados Unidos y otros organismos competentes no aplicaban muchas veces las leyes del GATT de manera consecuente, también era inútil muchas veces que una parte contratante planteara ante esos organismos cuestiones relacionadas con el GATT.

29. Noruega observó también en ese contexto que una importante razón para la aplicación de la prescripción relativa a los recursos administrativos era que no resultaba eficiente ni apropiado hacer que los tribunales examinaran cuestiones de hecho que podían ser examinadas con mayor eficacia por un organismo que tuviera conocimientos técnicos al respecto. Sin embargo, los tribunales habían dispensado a menudo de la obligación de agotamiento de los recursos administrativos al examinar cuestiones de derecho, en contraste con cuestiones de hecho. Las cuestiones planteadas por Noruega ante el Grupo Especial eran asimismo cuestiones de derecho, no de hecho. Las cuestiones sometidas al Grupo Especial se referían no a cuáles eran los hechos sino a si la interpretación y consideración de los hechos por los Estados Unidos estaban en conformidad con las obligaciones contraídas por éstos en virtud del Acuerdo.

30. Noruega no discutía que la cuestión de la legitimación del solicitante de la investigación en materia de derechos compensatorio no hubiera sido planteada ante las autoridades investigadoras de los Estados Unidos por los encuestados noruegos. Sin embargo, la cuestión de si el solicitante actuaba en nombre de la producción nacional había sido suscitada en una carta dirigida al Departamento de Comercio por un productor nacional con anterioridad a la iniciación de la investigación. El Departamento había hecho caso omiso de esa carta. Más importante aún era que el Grupo Especial establecido por el Comité de Prácticas Antidumping para examinar la diferencia entre Suecia y los Estados Unidos en el caso "Estados Unidos - Imposición de derechos antidumping a las importaciones de productos huecos de acero inoxidable sin costura procedentes de Suecia" 18 había sostenido que, antes de iniciar una investigación, era necesario que las autoridades investigadoras se convencieran de que se había presentado por escrito una solicitud de iniciación de la investigación en nombre de la producción nacional. Para convencerse del apoyo de los productores, las autoridades investigadoras debían dar pasos positivos. El Grupo Especial había concluido que no bastaba confiar en las declaraciones de los solicitantes que pretendían actuar en nombre de la producción nacional. Así pues, no hacía falta que ninguna parte planteara la cuestión de la legitimación del solicitante: las autoridades investigadoras tenían la obligación positiva de convencerse de que la solicitud se había presentado en nombre de la producción nacional. En realidad, en el caso considerado por el Grupo Especial que examinó la diferencia entre Suecia y los Estados Unidos no se había discutido en modo alguno la legitimación del solicitante antes de la iniciación de la investigación.

31. Noruega arguyó también que era práctica habitual de los Estados Unidos suponer que un solicitante actuaba en nombre de una producción nacional hasta el momento en que una proporción sustancial de esa producción nacional expresaba su oposición a la solicitud. 19 Los Estados Unidos no investigaban la legitimación del solicitante si quienes la cuestionaban eran las empresas privadas extranjeras encuestadas o un Gobierno extranjero. Por consiguiente, no había razón alguna para que los encuestados noruegos plantearan esa cuestión durante la investigación.

32. Los Estados Unidos manifestaron que no habían sostenido que la norma de derecho internacional público de agotamiento de los recursos nacionales fuera aplicable al procedimiento de solución de diferencias establecido en el Acuerdo sino que la razón de ser de esa norma era similar a la de las obligaciones basadas en el Acuerdo de que las cuestiones se plantearan en primer lugar en el procedimiento administrativo interno. Noruega no se había referido a los términos específicos del Acuerdo en los que se habían basado los Estados Unidos en apoyo de su opinión de que una cuestión que no se hubiera planteado ante las autoridades investigadoras no podía suscitarse por primera vez ante un Grupo Especial, sino que había sostenido que el sistema del GATT no imponía por lo general la obligación de pasar por las autoridades nacionales antes de plantear una cuestión en el marco del procedimiento de solución de diferencias del GATT. Sin embargo, el Acuerdo establecía para las autoridades nacionales investigadoras una función que no figuraba en otras disposiciones del GATT. Según el argumento de Noruega, las autoridades investigadoras eran prácticamente accesorios de los que podía hacerse caso omiso si se quería. Esta opinión no estaba en conformidad con la función central y exclusiva atribuida en el Acuerdo a las autoridades investigadoras.

33. Los Estados Unidos consideraban que, aparte de que la argumentación de Noruega sobre la norma de derecho internacional público de agotamiento de los recursos nacionales estaba fuera de lugar puesto que los Estados Unidos no habían manifestado que fuera aplicable a la solución de diferencias en el marco del Acuerdo, la interpretación que Noruega daba a esa norma era en todo caso errónea. Tradicionalmente, la norma de agotamiento de los recursos nacionales se había utilizado en casos en que un nacional de un país se había visto perjudicado por otro país. En esos casos, el nacional tenía que solicitar reparación en el marco del sistema del país presuntamente ofensor antes de pedir a su propio gobierno que tratara de resolver el litigio a nivel intergubernamental. La doctrina no se aplicaba a diferencias exclusivamente entre países. Esa distinción había quedado aclarada en una reciente sentencia de la Corte Internacional de Justicia en el caso Elettronica Sicula S.p.A. 20 En este caso los Estados Unidos habían sostenido que la doctrina no era aplicable porque los Estados Unidos actuaban en representación de sí mismos y no de las dos empresas estadounidenses implicadas. La Corte había rechazado este argumento manifestando que "la cuestión en que se basa y centra la reclamación de los Estados Unidos en su conjunto es el presunto daño causado a Raytheon and Machlett, atribuido a las medidas del demandado". 21 Así pues, la Corte dictaminó que la doctrina de agotamiento de los recursos nacionales era aplicable cuando una nación representaba fundamentalmente a sus nacionales, aun en el caso de que se plantearan cuestiones de soberanía.

34. En opinión de los Estados Unidos, la reclamación de Noruega objeto de examen en el Grupo Especial "se basaba y centraba" en los intereses de los exportadores noruegos. La controversia no había surgido hasta que los Estados Unidos impusieron derechos compensatorio a las importaciones de salmón del Atlántico fresco y refrigerado procedentes de Noruega. Los argumentos expuestos por Noruega eran casi siempre idénticos a los que habían hecho o podían haber hecho durante las investigaciones las empresas privadas noruegas interesadas. De hecho, lo que en realidad hacía Noruega en este procedimiento era abrazar la causa de sus nacionales. El argumento de Noruega de que defendía sus propios derechos dimanantes del Acuerdo, aparte e independientemente de los intereses de sus nacionales, crearía una excepción a la doctrina de los recursos nacionales que destruiría en la práctica por completo la doctrina. Por definición, cada vez que un país presentaba una reclamación contra otro estaban en juego derechos jurídicos internacionales, por lo regular derechos conferidos por tratados o su equivalente. Sostener -como hacía Noruega- que en esos casos la cuestión internacional implicaba una infracción de un país contra otro y estaba, por tanto, exenta de la doctrina de agotamiento de los recursos nacionales era ignorar la jurisprudencia internacional sobre el tema. Los Estados Unidos no sostenían que los litigios sobre intereses fundamentalmente privados en los que existía un elemento de obligaciones entre gobiernos no pudieran justamente considerarse objeto de solución internacional de diferencias, sino únicamente que tales diferencias, no estaban exentas del principio de agotamiento de los recursos nacionales.

2. Cuestiones supuestamente no abarcadas por el mandato del Grupo Especial o no suscitadas durante las consultas y el procedimiento de conciliación

35. Los Estados Unidos adujeron que la cuestión planteada por Noruega acerca de la no realización por parte del Departamento de Comercio de un análisis de las subvenciones otorgadas en etapas anteriores no quedaba abarcada por el mandato del Grupo Especial y, por consiguiente, no debía ser examinada por éste. Durante las consultas y el procedimiento de conciliación Noruega no había abordado en absoluto la cuestión, ni en el marco de los "métodos de cálculo" ni como cuestión que debiera abordarse en la investigación relativa a la existencia de daño. Noruega suscitó la cuestión por primera vez durante todo el procedimiento de solución de diferencias en su primera comunicación al Grupo Especial. En el documento SCM/M/53 se definía el mandato del Grupo Especial haciendo referencia al "caso sometido al Comité por Noruega en los documentos SCM/123 y Add.1". El documento SCM/123 se refería a las "reservas [del Gobierno de Noruega] en cuanto a los métodos de cálculo de las presuntas subvenciones". Ahora bien, en la página 2 del documento SCM/123/Add.1 Noruega exponía con detalle esas "reservas" en los siguientes términos: 1) los Estados Unidos no habían tenido en cuenta los efectos secundarios de las subvenciones en los impuestos y 2) el presunto cómputo doble del interés aplicado a las piscifactorías. No se había hecho mención de ningún tipo de subvenciones otorgadas en etapas anteriores. Por consiguiente, la cuestión no quedaba abarcada por el mandato del Grupo Especial.

36. Noruega sostuvo, en primer lugar, que en el documento SCM/123 había manifestado su preocupación no solamente en cuanto a si los Estados Unidos habían aplicado la norma apropiada para determinar la existencia de daño (que requería un examen de los efectos en el comercio de las subvenciones) sino también en cuanto al cálculo del nivel de las supuestas subvenciones. En el párrafo 2 del documento SCM/123/Add.1 Noruega manifestaba que plantearía ante el Grupo Especial que había de establecerse la cuestión del cálculo del nivel de las subvenciones que los Estados Unidos habían estimado existían. En el apartado c) del párrafo 3 de este último documento Noruega manifestaba su preocupación por el hecho de no haber examinado los Estados Unidos los efectos en el comercio de las subvenciones. En segundo lugar, el mandato del Grupo Especial establecido consistía en el examen "del caso sometido al Comité por Noruega en los documentos SCM/123 y Add.1". El "caso" sometido al Comité era la imposición por los Estados Unidos de derechos compensatorio a las importaciones de salmón del Atlántico fresco procedentes de Noruega. Era procedente someter al Grupo Especial la cuestión de si los Estados Unidos habían cumplido las obligaciones que les imponía el Acuerdo al imponer derechos compensatorio sin haber efectuado los ajustes necesarios teniendo en cuenta el hecho de que la mayor parte de los beneficios que habían estimado reportaban los programas habían ido a parar a los productores de esguín, no a los productores de salmón, y sin haber realizado un examen de los efectos en el comercio de los programas que habían determinado constituían subvenciones. En realidad, la cuestión del trato de las presuntas subvenciones a los productores de esguín se había abordado desde el momento de la investigación que había dado por resultado la imposición de los derechos compensatorio y formaba, pues, parte del "caso sometido al Comité". En tercer lugar, el signatario que imponía derechos compensatorio infringiendo con ello sus consolidaciones arancelarias tenía que justificar sus medidas. En el caso objeto de examen los Estados Unidos tenían que demostrar que habían examinado todos los hechos pertinentes para determinar la imposición de derechos compensatorio, ya que anteriores grupos especiales habían establecido que los derechos antidumping y los derechos compensatorio únicamente podían imponerse tras haberse establecido ciertos hechos. 22 En este caso, al no haber examinado los efectos en el comercio de los programas regionales (lo que comprendía una determinación de si las presuntas subvenciones a los productores de esguín habían tenido efectos en el comercio), los Estados Unidos no habían examinado todos los hechos pertinentes. Noruega había suscitado reiteradamente la cuestión del trato dado por los Estados Unidos a las subvenciones otorgadas a los productores de esguín como parte de la preocupación manifestada por el hecho de que los Estados Unidos hubieran impuesto un derecho compensatorio superior al nivel de subvenciones que se había concluido existía, como parte de su preocupación por el hecho de que los Estados Unidos no hubieran aplicado la norma apropiada en cuanto a causalidad del daño y como parte de su preocupación por el hecho de que los Estados Unidos no hubieran realizado un examen de los efectos en el comercio de las subvenciones, según lo prescrito en el artículo 11 del Acuerdo.

37. Noruega adujo además en ese contexto que en el caso "Estados Unidos - Imposición de derechos antidumping a las importaciones de productos huecos de acero inoxidable sin costura procedentes de Suecia" el Grupo Especial determinó que, en vez de formular una norma general en cuanto al examen de hechos y argumentos no planteados anteriormente, el Grupo Especial examinaría esos hechos y argumentos jurídicos y se pronunciaría sobre ellos "cuando se plantearan en relación con elementos controvertidos específicos". 23 Esta norma era acertada. Cuando los hechos o cuestiones jurídicas tuvieran relación con la cuestión general sometida a un grupo especial, éste debía considerar todos los argumentos y cuestiones pertinentes. Además, en tanto que la parte reclamante planteara la cuestión en el momento de su primera comunicación al grupo especial, la otra parte en la diferencia no se vería perjudicada puesto que tendría varias oportunidades para responder.

38. Por último, Noruega manifestó que su solicitud de establecimiento de un grupo especial había sido más detallada que ninguna otra hecha anteriormente a tales efectos. Sería irónico que Noruega se viera castigada por dar más información que la facilitada hasta ahora por ninguna otra parte reclamante.

39. Los Estados Unidos observaron que en su primera comunicación al Grupo Especial Noruega había abordado la cuestión del trato de las subvenciones a los productores de esguín enteramente como una cuestión relativa al cálculo de la cuantía de la subvención. El argumento de que esa cuestión formaba parte de la alegación de Noruega de que los Estados Unidos no habían realizado un examen de los efectos en el comercio de las subvenciones no se había esgrimido hasta una etapa posterior del procedimiento. El intento de Noruega de situar esta cuestión bajo el epígrafe de la determinación de daño suponía ignorar la verdadera naturaleza de la cuestión y la esencia de lo que Noruega había argüido en su primera comunicación.

40. Los Estados Unidos adujeron también que no era procedente someter al Grupo Especial la cuestión del trato de las subvenciones a los productores noruegos de esguín porque dicha cuestión no se había suscitado durante las consultas y el procedimiento de conciliación anteriores al establecimiento del Grupo Especial. Como podía verse en los artículos 3, 17 y 18 del Acuerdo, éste incorporaba un principio fundamental de jurisprudencia: había que seguir ciertos procedimientos antes de que un grupo especial pudiera examinar un asunto. Para que un signatario pudiera iniciar el proceso de conciliación previsto en el artículo 17 con respecto a un procedimiento en materia de derechos compensatorio, tenían que haber fracasado antes las consultas previstas en el artículo 3. Y únicamente podía establecerse un grupo especial cuando el Comité no hubiera podido resolver la cuestión mediante el procedimiento de conciliación. Por consiguiente, no podía plantearse una cuestión por primera vez ante un grupo especial. El principio que en este caso entraba en juego, muy afín a la noción de agotamiento de los recursos nacionales en derecho internacional, tenía un elemento de procedimiento y otro de política pública. El elemento de procedimiento era que cada signatario debía recurrir sucesivamente a los foros apropiados siguiendo el debido orden, como quedaba reflejado en las disposiciones de los artículos 3, 17 y 18, que establecían que debían concluirse las consultas antes de que un signatario pudiera recurrir al procedimiento de conciliación y que el Comité no podía constituir un grupo especial hasta que hubiera terminado el procedimiento de conciliación. El elemento de política pública tenía por finalidad la solución completa y ordenada de las diferencias, como quedaba reflejado en la prescripción de que las autoridades competentes realizaran la correspondiente investigación y que las consultas y el procedimiento de conciliación se refirieran a las cuestiones objeto de dicha investigación. Esta política perdería su virtud si se permitiera que los signatarios plantearan cuestiones por primera vez ante un grupo especial. Solamente exigiendo que se plantearan todas las cuestiones pertinentes a lo largo de todo el proceso de solución de una diferencia podía brindar el Acuerdo una oportunidad realista de resolver esa diferencia de la manera más equitativa y eficaz posible. Retener cualquier cuestión no sólo perjudicaba a la parte contraria sino que socavaba la estructura del sistema de solución de diferencias del Acuerdo.

41. Noruega sostuvo que, aun cuando la cuestión del trato de las subvenciones a los productores de esguín no se hubiera suscitado durante las consultas y el procedimiento de conciliación, ello no impedía que el Grupo Especial examinara dicha cuestión en el procedimiento en curso. Refiriéndose a sus observaciones sobre los principios de agotamiento de los recursos nacionales y de agotamiento de los recursos administrativos24, Noruega refutó la aplicación de esos principios a los recursos previstos en el Acuerdo. En cualquier caso, Noruega había planteado de hecho la cuestión del trato de las subvenciones a los productores de esguín durante las consultas y el procedimiento de conciliación, como demostraban las preguntas dirigidas por escrito por Noruega a los Estados Unidos como parte del proceso de consultas llevado a cabo con arreglo al artículo 3 del Acuerdo. En esas ocasiones Noruega había pedido a los Estados Unidos que explicaran cómo cumplía la legislación estadounidense las disposiciones del artículo 11 del Acuerdo (que requerían un examen de los efectos en el comercio de las subvenciones) y había preguntado si la legislación estadounidense requería que al determinar si el daño lo causaban las importaciones subvencionadas se tomaran en consideración los efectos de dichas subvenciones. Además, en su solicitud de que se aplicara el procedimiento de conciliación con arreglo al artículo 17 del Acuerdo (SCM/117) Noruega había manifestado que los Estados Unidos no habían demostrado que los programas de desarrollo regional objeto de la imposición de medidas compensatorias por los Estados Unidos hubieran causado una distorsión del comercio. El representante de Noruega había planteado también esta cuestión en la reunión celebrada por el Comité con fines de conciliación, con arreglo al artículo 17, en julio de 1991.

42. Los Estados Unidos sostuvieron que no procedía que Noruega planteara ante el Grupo Especial la cuestión relativa a la continuación de la aplicación de la orden de imposición de derechos compensatorio, al no haberse mencionado esa cuestión en la solicitud de establecimiento de un grupo especial presentada por Noruega (SCM/123 y Add.1) y no quedar, por tanto, abarcada por el mandato del Grupo Especial. Además, esa cuestión tampoco se había suscitado durante las consultas y el procedimiento de conciliación anteriores al establecimiento del Grupo Especial.

Para continuar con Alegatos de las partes


9 Párrafo 40 infra.

10 Por ejemplo: Gilmore Steel Corp. v. United States, 585 F. Supp. 670 (CIT 1984), aff'd sub nom. Oregon Steel Mills v. United States, 862 F. 2d 1541 (Fed. Cir. 1988).

11 "Estados Unidos - Imposición de derechos antidumping a las importaciones de productos huecos de acero inoxidable sin costura procedentes de Suecia", ADP/47, y "Estados Unidos - Definición de producción con respecto a los vinos y productos vitícolas", SCM/71, adoptado el 28 de abril de 1992.

12 Norwegian Loans Case, ICJ Reports (1957) p.9.

13 Hudec, "The Legal Status of GATT in the Domestic Law of the United States", en: Hilf, Jacobs, Petersmann, (eds.) The European Community and GATT (1986) p.193.

14 19 U.S.C. S2504(a) (1983 & Suppl. 1991).

15 Por ejemplo: Algoma Steel Corp. v. United States, 865 F.2d 240 (Fed.Cir. 1989).

16 Elettronica Sicula S.p.A. Case, 1989 I.C.J. Reports, p.94

17 Párrafo 26 supra.

18 ADP/47.

19 Por ejemplo, Certain Electrical Conductor Aluminium Redraw Rod from Venezuela, 53 Fed. Reg. p.24764 (1989).

20 1989 I.C.J. Reports, p.15.

21 Ibid., párrafo 52.

22 Por ejemplo, "Nueva Zelandia - Importaciones de transformadores eléctricos procedentes de Finlandia", IBDD 32S/58, párrafo 4.4; "Estados Unidos - Imposición de derechos compensatorio a la carne de cerdo fresca, refrigerada y congelada procedente del Canadá", DS7/R, párrafo 4.8.

23 ADP/47.

24 Párrafos 25 a 29 supra.