OEA

10 de enero de 1992

Estados Unidos - Denegación del trato de nación más favorecida con respecto al calzado, distinto del de caucho, procedente del Brasil

Informe del Grupo Especial adoptado el 19 de junio de 1992

(DS18/R - 39S/150)


1. Introducción

1.1 El 7 de agosto de 1990 el Brasil pidió la celebración de consultas con los Estados Unidos al amparo del párrafo 1 del artículo XXIII en relación con la presunta denegación por este último país del trato de nación más favorecida, prescrito por el artículo primero, al dar cumplimiento de sus obligaciones dimanantes del artículo VI con respecto a la orden estadounidense de establecimiento de derechos compensatorios sobre el calzado, distinto del de caucho, procedente del Brasil. 1 Esas consultas tuvieron lugar el 30 de octubre de 1990, pero en ellas no se llegó a una solución mutuamente satisfactoria de la cuestión. El 28 de febrero de 1991 el Brasil pidió a las PARTES CONTRATANTES que de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo XXIII establecieran un grupo especial encargado de examinar este asunto. 2 En su reunión de 24 de abril de 1991 el Consejo acordó establecerlo y autorizó a su Presidente a designar al Presidente y a los miembros del Grupo Especial en consulta con las partes interesadas. 3 El Consejo acordó además que el mandato del mismo sería, a menos que las partes en la diferencia acordaran otro dentro de un plazo de 20 días según lo estipulado en la Decisión de 12 de abril de 1989 4, el siguiente:

"Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General, el asunto sometido a las PARTES CONTRATANTES por el Brasil en el documento DS18/2 y formular conclusiones que ayuden a las PARTES CONTRATANTES a hacer recomendaciones o resolver sobre la cuestión, conforme a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo XXIII."

Chile, Colombia y la India se reservaron el derecho de ser oídos por el Grupo Especial y de presentar a éste comunicaciones por escrito. 5

1.2 El 3 de junio de 1991 el Presidente del Consejo anunció que la composición del Grupo Especial era la siguiente:

Presidente:Sr. Peter Lai
Miembros:Sr. Meinhard Hilf
Sr. János Nyerges

Y anunció al mismo tiempo que, dado que las partes en la diferencia no habían acordado otro mandato, era de aplicación el mandato uniforme antes citado. 6

1.3 El Grupo Especial se reunió con las partes en la diferencia los días 17 y 18 de septiembre y 29 de octubre de 1991. La India hizo una exposición oral al Grupo Especial el 18 de septiembre de 1991 y le presentó además, en esa misma fecha, sus opiniones por escrito. El Grupo Especial sometió sus conclusiones a las partes en la diferencia el 13 de diciembre de 1991.

2. Elementos de hecho

Grupo Especial anterior establecido al amparo del Acuerdo sobre Subvenciones

2.1 En 1988-89 se sometió a un Grupo Especial, establecido al amparo del Acuerdo relativo a la interpretación y aplicación de los artículos VI, XVI y XXIII (denominado en adelante "Acuerdo sobre Subvenciones") del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, una diferencia entre el Brasil y los Estados Unidos que guardaba relación con la actual y se refería a la misma orden de establecimiento de derechos compensatorios sobre el calzado, distinto del de caucho, de procedencia brasileña. 7 El Brasil sostuvo en ese Grupo Especial que, según lo prescrito por el Acuerdo sobre Subvenciones, la percepción de derechos compensatorios sobre dicho calzado quedaba excluida, en ausencia de una determinación de la existencia de daño, a partir de la fecha de entrada en vigor para los Estados Unidos de su obligación de proceder a tal determinación. El Brasil adujo además que había discriminación contra él por los Estados Unidos en la medida en que éstos daban cumplimiento de la obligación dimanante del artículo VI únicamente con efecto a partir de la fecha de la solicitud brasileña de examen de la existencia de daño y no de la fecha en que surgió para ellos la obligación de prueba de la existencia de daño según dicho artículo. El punto de vista de los Estados Unidos fue que la medida por la que retrotraían el efecto de su determinación de la existencia de daño a la fecha de la solicitud brasileña estaba en conformidad con las obligaciones estadounidenses dimanantes del Acuerdo sobre Subvenciones.

2.2 El mencionado Grupo Especial llegó a la conclusión de que el Acuerdo sobre Subvenciones no exigía que la determinación de la existencia de daño surtiera efecto antes de la fecha de la solicitud de determinación de la misma si se trataba de una solicitud que habría podido presentarse en la fecha de entrada en vigor de la obligación dimanante del artículo VI. Llegó asimismo a la conclusión de que el procedimiento estipulado en el artículo 104 de la Ley de Acuerdos Comerciales, de 1979, constituía un método aceptable para el cumplimiento por los Estados Unidos de sus obligaciones a tal respecto. Concretamente, ahí constaba que:

"En términos generales, el Grupo Especial estimó que la obligación de todo signatario del Código en cuanto a la determinación de la existencia de daño con respecto a decisiones preexistentes de establecimiento de derechos compensatorios queda satisfecha siempre que el signatario sujeto a tal decisión tenga derecho a un examen de la existencia de tal daño después de la entrada en vigor, a través del Código, de las obligaciones dimanantes del párrafo 6 a) del artículo VI." 8

El citado Grupo Especial no abordó expresamente, a efectos de su decisión, la aseveración del Brasil de que el procedimiento estadounidense aplicado al calzado brasileño distinto del de caucho comportaba discriminación contra dicho país. El informe de ese Grupo Especial había sido reiteradamente tratado en el Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias, pero no se había adoptado hasta la fecha.

2.3 En el curso del debate del Consejo que precedió al establecimiento del actual Grupo Especial, el Brasil precisó que no se proponía reabrir la controversia respecto de las cuestiones ya tratadas por el Grupo Especial establecido al amparo del Acuerdo sobre Subvenciones.

Antecedentes del presente caso

2.4 Había tres leyes estadounidenses diferentes en las que figuraban disposiciones en materia de derechos compensatorios que resultaban pertinentes para el presente caso, a saber: 1) las del artículo 303 de la Ley Arancelaria de 1930; 2) las del artículo 331 de la Ley de Comercio Exterior de 1974; y 3) las de los artículos 701 y 104 de la Ley de Acuerdos Comerciales de 1979.

2.5 El artículo 303 de la Ley Arancelaria de 1930 9 preveía el establecimiento de derechos compensatorios sobre las importaciones subvencionadas de productos sujetos a derechos, pero no exigía la determinación de la existencia de daño como condición previa para la percepción de los derechos compensatorios impuestos a las importaciones subvencionadas. El pasaje pertinente de ese artículo estipulaba lo siguiente:

"... siempre que un país ... pague u otorgue directa o indirectamente una prima o subvención por concepto de fabricación, producción o exportación de un artículo o mercancía fabricados o producidos en ese país ... y se trate de un artículo o mercancía sujeto a derechos según las disposiciones de la presente Ley, se percibirá y pagará en todos los casos, en el momento de la importación de dicho artículo o mercancía en los Estados Unidos, además de los otros derechos que se impongan en virtud de la presente Ley, un derecho adicional igual a la cuantía neta de las mencionadas prima o subvención, cualquiera que sea el modo en que éstas se paguen u otorguen. El Secretario del Tesoro procederá periódicamente a constatar y determinar, o estimar, la cuantía neta de cada una de esas primas o subvenciones, y dará a conocer la cuantía neta por él determinada o estimada." (subrayado añadido)

2.6 Esa Ley, que estaba ya en vigor cuando los Estados Unidos se adhirieron en 1947 al Acuerdo General, resultaba incompatible con lo dispuesto en el párrafo 6 a) del artículo VI, que prohibía la percepción de derechos compensatorios si no se había determinado la existencia de perjuicio. Sin embargo, el artículo 303 quedó abarcado por la cláusula del párrafo 1 b) del Protocolo de Aplicación Provisional del Acuerdo General relativa a la "legislación vigente", que prescribía que las partes contratantes del GATT aplicarían la Parte II de dicho Acuerdo (en la que figuraba el artículo VI) "en toda la medida que sea compatible con la legislación vigente". El artículo 303 seguía actualmente en vigor y regía las importaciones de productos sujetos a derechos procedentes de todos los países no signatarios del Acuerdo sobre Subvenciones.

2.7 La orden de establecimiento de derechos compensatorios sobre el calzado brasileño distinto del de caucho se dictó en 1974 al amparo del artículo 303 antes citado, sin que mediara por tanto prueba de la existencia de daño.

2.8 El artículo 331 de la Ley de Comercio Exterior de 1974 10 , promulgada por los Estados Unidos ese año, modificó la legislación estadounidense en materia de derechos compensatorios al hacerlos también extensivos a las importaciones de productos exentos de derechos. Los Estados Unidos reconocieron que se trataba de una disposición no abarcada por el Protocolo de Aplicación Provisional por cuanto no estaba vigente el año 1947. En ella se preveía por tanto que el establecimiento de derechos compensatorios sobre las importaciones de productos exentos de derechos procedentes de una parte contratante del GATT había de ir precedido de la prueba de la existencia de daño.

2.9 El pasaje pertinente del artículo 331 de la Ley de Comercio Exterior de 1974 estipulaba lo siguiente:

"a) 2) En el caso de cualquier artículo o mercancía importados que estén exentos de derechos, sólo podrán imponerse derechos en virtud del presente artículo cuando la Comisión haya formulado una determinación afirmativa según lo dispuesto en el punto 1 del apartado b) infra ...

b) Determinación de la existencia de daño en el caso de las mercancías exentas de derechos- Suspensión de la liquidación.-- 1.- Siempre que el Secretario formule una determinación definitiva en virtud del apartado a) supra en el sentido de que se paga u otorga una prima o subvención con respecto a cualquier artículo o mercancía exento de derechos y se precisa una determinación de la Comisión de conformidad con lo dispuesto en el punto 2 de dicho apartado, el Secretario deberá--

A) informar de ello a la Comisión, la cual determinará, dentro de los tres meses siguientes, tras realizar la investigación que considere necesaria, si una rama de producción en los Estados Unidos sufre o es probable que sufra un daño importante o no puede crearse en razón de la importación de ese artículo o mercancía en los Estados Unidos; y la Comisión notificará al Secretario la determinación que adopte;

...

c) Aplicación de una determinación afirmativa.-- La determinación afirmativa que formule el Secretario en virtud del apartado a) supra con respecto a cualesquiera artículos o mercancías importados se aplicará a los que hayan entrado al país ... en la fecha o después de la fecha de publicación de la misma en el Registro Federal. En caso de que se trate de artículos o mercancías importados que están exentos de derechos, y de que las obligaciones internacionales contraídas por los Estados Unidos prescriban la constatación de la existencia de daño, la cláusula precedente sólo regirá si la Comisión ha formulado una determinación afirmativa de la existencia de daño con arreglo al punto 1 del apartado b) supra."

2.10 El artículo 331 de la Ley de Comercio Exterior de 1974 se aplicaba a las importaciones de productos exentos de derechos procedentes de todas las partes contratantes del GATT no signatarias del Acuerdo sobre Subvenciones.

2.11 El artículo 701 de la Ley de Acuerdos Comerciales de 1979 11 , promulgada por los Estados Unidos ese año preveía la prueba de la existencia de daño como condición previa al establecimiento de derechos compensatorios sobre los productos sujetos a derechos así como sobre los exentos de derechos que se importasen de países signatarios del Acuerdo sobre Subvenciones. El artículo 104 de dicha Ley 12 preveía por su parte un mecanismo especial de transición para el examen de la existencia de daño aplicable a todas las órdenes de establecimiento de derechos compensatorios dictadas con anterioridad al 1 de enero de 1980 en virtud del artículo 303 de la Ley Arancelaria de 1930, esto es, sin que mediara por tanto prueba de la existencia de daño. Fue de conformidad con esta disposición que los Estados Unidos examinaron la orden preexistente que establecía un derecho compensatorio sobre el calzado, distinto del de caucho, procedente del Brasil.

2.12 El pasaje pertinente del artículo 701 de la Ley de Acuerdos Comerciales de 1979 estipulaba lo siguiente:

"a) Norma de aplicación general.-- en caso de que--

1) la autoridad administradora determine que-- A) un país sujeto al Acuerdo ... otorga directa o indirectamente, una subvención por concepto de fabricación, producción o exportación de una clase o tipo de mercancía importada en los Estados Unidos, y

2) la Comisión determine que:

A) una rama de producción de los Estados Unidos--

i) sufre un daño importante, o

ii) está amenazada de un daño importante, o

B) la creación de una rama de producción en los Estados Unidos se retrasa sensiblemente,

en razón de las importaciones de esa mercancía, se impondrá a ésta, además de cualesquiera otros derechos establecidos, un derecho compensatorio, igual a la cuantía neta de la subvención."

2.13 El pasaje pertinente del artículo 104 de la Ley de Acuerdos Comerciales de 1979 estipulaba lo siguiente:

"b) Otras órdenes de establecimiento de derechos compensatorios.--

1) Examen por la Comisión previa solicitud.-- En el caso de una orden de establecimiento de derechos compensatorios dictada al amparo del artículo 303 de la Ley Arancelaria de 1930--

A) que no sea una orden de establecimiento de derechos compensatorios a la que se aplique el apartado a) supra [sobre órdenes de establecimiento de derechos compensatorios suspendidas],

B) que se aplique a mercancías que sean producto de un país sujeto al Acuerdo, y

C) que esté en vigor el 1 de enero de 1980, ...

la Comisión, previa solicitud del gobierno de ese país o de exportadores que representen una parte significativa de las exportaciones a los Estados Unidos de las mercancías en cuestión, presentada en el plazo de tres años contados a partir de la fecha efectiva prevista en el Título VII de la Ley Arancelaria de 1930, formulará una determinación en virtud del punto 2 infra.

2) Determinación formulada por la Comisión.-- En todo caso descrito en el punto 1 supra con respecto al cual se reciba una solicitud de examen, la Comisión iniciará una investigación para determinar si--

A) una rama de producción de los Estados Unidos--

i) sufriría un daño importante, o

ii) estaría amenazada de un daño importante, o

B) la creación de una rama de producción en los Estados Unidos se retrasaría sensiblemente, en razón de las importaciones de las mercancías abarcadas por la orden de establecimiento de derechos compensatorios, en caso de que ésta se revocara.

3) Suspensión de la liquidación 13; plazo para la investigación.-- Siempre que la Comisión reciba una solicitud presentada al amparo del punto 1 supra, lo notificará sin dilación a la autoridad administradora y ésta suspenderá la liquidación de las entradas de las mercancías en cuestión efectuadas a partir de la fecha de recepción de la notificación de la Comisión o después de esa fecha ... y procederá al cobro de derechos compensatorios estimados hasta que la Comisión formule su determinación. La Comisión formulará su determinación en toda investigación realizada al amparo del presente párrafo a más tardar tres años después de la fecha de iniciación de la misma.

4) Efecto de la determinación.-- ...

B) Determinación negativa.-- La autoridad administradora, cuando reciba la notificación de una determinación negativa formulada por la Comisión en virtud del punto 2 supra, revocará la orden de establecimiento de derechos compensatorios en vigor, publicará un aviso de revocación de la misma en el Registro Federal y reembolsará, sin efectuar ningún pago de intereses, todos los derechos compensatorios estimados que se hubiesen recaudado durante el período de suspensión de la liquidación." (subrayado añadido)

2.14 El 1 de enero de 1980 el Acuerdo sobre Subvenciones entró en vigor tanto para el Brasil como para los Estados Unidos. De conformidad con dicho Acuerdo, la obligación de los Estados Unidos de proceder a la determinación de la existencia de daño abarcaba las nuevas determinaciones en materia de derechos compensatorios al tiempo que las órdenes preexistentes de establecimiento de derechos compensatorios, entre ellas la de establecimiento de un derecho compensatorio sobre el calzado brasileño distinto del de caucho.

2.15 Por carta de fecha 23 de octubre de 1981, el Brasil solicitó que se realizara un examen de la existencia de daño, en el caso de la orden de establecimiento de derechos compensatorios sobre el calzado distinto del de caucho dictada en 1974, al amparo de lo dispuesto en el apartado b) del artículo 104 de la Ley de Acuerdos Comerciales de 1979. El 28 de octubre de 1981 la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos (denominada en adelante "la Comisión") notificó dicha solicitud al Departamento de Comercio de los Estados Unidos. En ese momento no se ordenó la suspensión de la liquidación porque los Estados Unidos ya la habían ordenado el 4 de enero de 1980 con respecto a todas las entradas de calzado distinto del de caucho procedentes del Brasil. 14 Esa suspensión anterior seguía en vigor. Como se explicó posteriormente en el aviso de revocación, "al recibir la notificación de la Comisión el Departamento de Comercio no tuvo necesidad de suspender, en virtud del [apartado b) del artículo 104 de la Ley de Acuerdos Comerciales de 1974], la liquidación de las entradas de la mercancía, por cuanto seguían vigentes las anteriores suspensiones". 15

2.16 La Comisión concluyó su examen de la existencia de daño en mayo de 1983, y el 24 de ese mes formuló una determinación negativa a ese respecto. 16 En consecuencia, por decisión publicada el 21 de junio de 1983 17, el Departamento de Comercio revocó, esa orden de establecimiento de derechos compensatorios con respecto a toda mercancía que hubiera entrado, o hubiera sido retirada del depósito para consumo, a partir del 29 de octubre de 1981 inclusive, es decir, de la fecha en que recibió la notificación de la solicitud de determinación de la existencia de daño. El Departamento de Comercio dio además a las autoridades aduaneras la instrucción de reembolsar los derechos compensatorios estimados que se hubiesen percibido en relación con esas entradas. La decisión de la Comisión y la revocación por el Departamento de Comercio no se hicieron extensivas a las entradas de esas mercancías efectuadas con anterioridad al 28 de octubre de 1981 inclusive.

2.17 En el mismo período en que tuvo lugar el examen de la existencia de daño en relación con el calzado distinto del de caucho procedente del Brasil, los Estados Unidos llevaron también a cabo ese tipo de examen al amparo del apartado b) del artículo 104 de la Ley de Acuerdos Comerciales de 1979 con respecto a las órdenes de establecimiento de derechos compensatorios sobre el calzado distinto del de caucho procedente de España y la India. En los tres casos, las determinaciones fueron negativas y la revocación de las respectivas órdenes de establecimiento de derechos compensatorios se hizo efectiva en las fechas en que se habían solicitado las investigaciones a efectos del examen. Los Estados Unidos recibieron 38 solicitudes de examen de la existencia de daño al amparo del apartado b) del artículo 104 de la Ley de Acuerdos Comerciales de 1979.

2.18 También durante el decenio de 1980, de conformidad con el artículo 331 de la Ley de Comercio Exterior de 1974, los Estados Unidos revocaron las órdenes preexistentes de establecimiento de derechos compensatorios sobre productos sujetos a derechos que pasaron a la categoría de productos exentos de derechos, por ejemplo los artículos de cierre o sujeción procedentes de la India, que quedaron exentos de derechos en virtud del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) de los Estados Unidos, y el alambrón de acero procedente de Trinidad y Tabago, que pasó a quedar exento de derechos como consecuencia de la promulgación por los Estados Unidos de la Ley de Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe. En ambos casos la revocación de la respectiva orden se hizo efectiva en la fecha en que dichos productos quedaron exentos de derechos y reunieron por ende las condiciones requeridas para proceder a la determinación de la existencia de daño en conformidad con el artículo VI.

2.19 Los Estados Unidos aplicaron un procedimiento similar al amparo del artículo 331 de la Ley de Comercio Exterior de 1974, cuando México se adhirió al Acuerdo General, a las órdenes preexistentes de establecimiento de derechos compensatorios sobre dos productos exentos de derechos, la cal industrial y el vidrio para ventanillas de automóvil. En el momento en que se dictaron las órdenes originales a ese respecto, México no era parte contratante y, en consecuencia, no se pudo beneficiar de la prueba de la existencia de daño. A raíz de su adhesión y de la solicitud del Representante de los Estados Unidos para las Cuestiones Comerciales Internacionales de que se realizaran exámenes de la existencia de daño, los Estados Unidos, a la vista de las determinaciones negativas a que se llegó en esos casos, revocaron las órdenes correspondientes con efecto a partir de la fecha en que se hizo efectiva para ellos, respecto de México, la obligación dimanante del artículo VI, esto es, a partir de la fecha de la adhesión de México.

3. Alcance del procedimiento

3.1 En las primeras comunicaciones que presentaron al Grupo Especial y durante la primera reunión de éste, hubo desacuerdo entre el Brasil y los Estados Unidos sobre el alcance del procedimiento.

Argumentos de las partes

3.2 Concretamente, el Brasil planteó al Grupo Especial argumentos en cuanto a la aplicación de las leyes estadounidenses sobre derechos compensatorios en el marco del artículo X y en cuanto a la anulación y el menoscabo sin infracción de disposiciones en el marco de los apartados b) y c) del párrafo 1 del artículo XXIII. A juicio del Brasil, si bien la cuestión fundamental sometida al Grupo Especial era la del principio de no discriminación enunciado en el párrafo 1 del artículo primero, ese principio informaba el Acuerdo General en su totalidad y el examen de su argumentación fundada en el artículo X y en los apartados b) y c) del párrafo 1 del artículo XXIII caía claramente dentro del ámbito del mandato uniforme del Grupo Especial.

3.3 Los Estados Unidos objetaron el punto de vista del Brasil, aduciendo que éste no había planteado esas cuestiones ni en las consultas ni en su petición de establecimiento de un grupo especial, por lo que quedaban excluidas del mandato del Grupo. Dichas cuestiones, que de hecho constituían nuevos fundamentos para la reclamación, habrían debido plantearse, por razones mínimas de equidad, tanto en las consultas como en la petición de establecimiento de un grupo especial, en tanto que el Brasil las planteaba por primera vez en su primera comunicación al Grupo Especial, esto es, al margen del mandato. Los Estados Unidos no habían tratado esas cuestiones de fondo en su comunicación al Grupo Especial y le pedían que resolviera sobre tal cuestión.

Para continuar con Principales argumentos


1 DS18/1

2 DS18/2

3 C/M/249, pág. 29; DS18/3

4 Mejoras de las normas y procedimientos de solución de diferencias del GATT, Decisión de 12 de abril de 1989, IBDD, 36S/66 y 69, punto F, apartado b), párrafo 1.

5 C/M/248, págs. 10 a 18; C/M/249, págs. 26 a 29

6 DS18/3

7 El informe del Grupo Especial, titulado "Estados Unidos - Derechos compensatorios aplicados a las importaciones de calzado distinto del de caucho procedente del Brasil", se distribuyó al Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias, con la signatura SCM/94, el 4 de octubre de 1989.

8 SCM/94, párr. 4.6

9 19 U.S.C., art. 1303

10 19 U.S.C., art. 1303, apartado a), punto 2)

11 19 U.S.C., art. 1671

12 19 U.S.C., art. 1671

13 Por "suspensión de la liquidación" se entiende, en la práctica estadounidense, que el cálculo y la liquidación definitiva del total de los derechos de aduana adeudados por cada entrada (o envío) de un producto no se hacen en el momento de la entrada, sino en fecha posterior. Entretanto, el producto en cuestión se despacha para su entrega o venta ulterior.

14 45 Registro Federal 1013

15 48 Registro Federal 28310

16 48 Registro Federal 24796

17 48 Registro Federal 28310