4. Principales argumentos

4.1 El Brasil pidió al Grupo Especial que constatara que, por lo que se refería a la orden de establecimiento de derechos compensatorios sobre el calzado brasileño distinto del de caucho dictada por los Estados Unidos, éstos habían actuado de manera incompatible con sus obligaciones dimanantes del párrafo 1 del artículo primero al concederle un trato menos favorable que a otras partes contratantes en el cumplimiento de sus obligaciones dimanantes del artículo VI. Más concretamente, el Brasil pidió al Grupo Especial que constatara que los Estados Unidos, al retrotraer el efecto de su determinación negativa de la existencia de daño solamente a la fecha de la solicitud de dicha determinación presentada por el Brasil (el 29 de octubre de 1981) y no a la fecha en que entró en vigor para ellos la obligación de formular una determinación sobre la existencia de daño (el 1� de enero de 1980), habían actuado de manera incompatible con sus obligaciones dimanantes del párrafo 1 del artículo primero. El Brasil no pidió al Grupo Especial que hiciera una recomendación específica a las PARTES CONTRATANTES.

4.2 Los Estados Unidos pidieron al Grupo Especial que constatara que la medida por ellos adoptada al dar cumplimiento de sus obligaciones dimanantes del artículo VI con respecto a la revocación de una orden de establecimiento de derechos compensatorios sobre el calzado distinto del de caucho procedente del Brasil era plenamente compatible con su obligación en materia de trato de nación más favorecida según el párrafo 1 del artículo primero.

4.3 El Brasil señaló que no sostenía que las tres leyes diferentes de los Estados Unidos sobre derechos compensatorios por las que ese país daba cumplimiento de sus obligaciones dimanantes del artículo VI violasen por separado el párrafo 1 del artículo primero, ni tampoco que el mantenimiento por los Estados Unidos de tres leyes diferentes sobre derechos compensatorios fuese necesariamente incompatible con el Acuerdo General. Los Estados Unidos eran muy libres de tener cuantas leyes sobre derechos compensatorios desearan, siempre que cada una de ellas fuera compatible con las obligaciones por ellos contraídas en virtud de los artículos primero y VI del Acuerdo General. Lo que afirmaba era que, en el caso del calzado distinto del de caucho, la manera particular en que los Estados Unidos aplicaban simultáneamente sus diferentes leyes sobre derechos compensatorios comportaba discriminación contra el Brasil, en violación de la cláusula de la nación más favorecida contenida en el párrafo 1 del artículo primero.

4.4 Más específicamente, el Brasil adujo que, pese a que la prescripción del artículo VI sobre determinación de la existencia de perjuicio era aplicable por igual a todas las partes contratantes y debía aplicarse a éstas de la misma manera, los Estados Unidos no la habían aplicado de esa manera. En el cumplimiento de sus obligaciones dimanantes del artículo VI ese país daba a las importaciones procedentes del Brasil un trato menos favorable que a las procedentes de otras partes contratantes -en concreto: a las de artículos de cierre o sujeción de la India, a las de alambrón de acero de Trinidad y Tabago y a las de cal industrial y de vidrio para ventanillas de automóviles de México- y, por consiguiente, le denegaban las ventajas incondicionales garantizadas por el párrafo 1 del artículo primero. En el caso del calzado distinto del de caucho procedente del Brasil, los Estados Unidos habían retrotraído el efecto de su determinación negativa de la existencia de daño a la fecha de la solicitud brasileña de examen de la existencia de daño, mientras que, en los casos de la India, Trinidad y Tabago y México, habían retrotraído el efecto de las respectivas determinaciones negativas de la existencia de daño a la fecha en que entraron en vigor sus obligaciones dimanantes del artículo VI, con prescindencia de la fecha de la solicitud de examen de la existencia de daño y del solicitante.

4.5 El Brasil señaló que, además de comportar violación de un principio fundamental del Acuerdo General, la denegación del trato incondicional de nación más favorecida tenía en este caso particular repercusiones prácticas, las de un litigio en los Estados Unidos en el que había en juego más de 100 millones de dólares EE.UU. por concepto de derechos compensatorios percibidos sobre las importaciones estadounidenses de calzado brasileño.

4.6 El Brasil alegó que la decisión del Grupo Especial sobre "subsidios familiares belgas" ¹⁸ era particularmente pertinente para el caso actualmente debatido en cuanto al alcance y la aplicabilidad del párrafo 1 del artículo primero. En ese caso, Bélgica había impuesto una carga sobre los productos extranjeros adquiridos por organismos públicos que procedieran de países carentes de sistemas de subsidios familiares conformes con la normativa belga. Noruega y Dinamarca presentaron una reclamación fundándose en que ello entrañaba una discriminación contra sus productos, en violación del artículo primero, porque Bélgica había exceptuado de esa carga a productos originarios de varios otros países. El Grupo Especial llegó a la conclusión de que "la legislación belga sobre subsidios familiares no sólo era incompatible con las disposiciones del artículo primero ..., sino se basaba además en un concepto difícilmente conciliable con el espíritu del Acuerdo General ...". A juicio del Brasil, lo importante desde el punto de vista de la diferencia actualmente examinada era que lo debatido en el caso de los "subsidios familiares belgas" fuese el método discriminatorio de imposición de cargas y no la cuantía concreta de las aplicadas a determinados productos. Era el sistema aplicado por Bélgica a los productos de diferentes países lo que resultaba discriminatorio e incompatible con el párrafo 1 del artículo primero. Para el Brasil, la conclusión adoptada por las PARTES CONTRATANTES en el caso de los subsidios familiares belgas regía igualmente para el presente caso en que los Estados Unidos le aplicaban un procedimiento menos favorable que a otras partes contratantes al dar cumplimiento de sus obligaciones dimanantes del artículo VI.

4.7 El Brasil remitió al Grupo Especial a dos decisiones interpretativas adoptadas en 1948 por el Presidente de las PARTES CONTRATANTES ¹⁹, que, según ese país, confirmaban el alcance amplio del artículo primero. En la primera, el Presidente declaró que la expresión "cargas de cualquier clase", contenida en el párrafo 1 de dicho artículo, abarcaba los gravámenes consulares y que la imposición de una carga del 5 por ciento a ciertos países y del 2 por ciento en cambio a otros constituía una violación del artículo primero, independientemente de los productos concretos en cuestión. En la segunda, el Presidente declaró que el principio de la nación más favorecida enunciado en el artículo primero abarcaba cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido con respecto a los impuestos internos, también en ese caso independientemente de los productos concretos en cuestión.

4.8 El Brasil remitió asimismo al Grupo Especial a la nota del Director General, de 1968 ²⁰, la cual, según ese país, reconocía y condenaba las posibilidades de discriminación existentes en la esfera no arancelaria. El Director General manifestó en ella lo siguiente:

En opinión del Brasil, los principios enunciados en la nota antes citada abarcaban los elementos del artículo VI relativos a derechos compensatorios tanto como los elementos de éste relativos a derechos antidumping.

4.9 Los Estados Unidos respondieron que la obligación esencial del artículo primero era la concesión del trato de nación más favorecida con respecto a los "productos similares". En concreto, ese artículo estipulaba explícitamente que cualquier ventaja concedida a un producto originario de una parte contratante o destinado a ella se debía conceder inmediata e incondicionalmente a todo producto similar originario de todas las demás partes contratantes o a ellas destinado. En opinión de los Estados Unidos, la argumentación del Brasil exigiría una interpretación del artículo primero en la que se prescindiera por completo de ese requisito básico sobre "productos similares". La interpretación de gran latitud dada por el Brasil en relación con la estipulación sobre "productos similares" -que se debía conceder idéntico trato a todos los productos- no estaba avalada por parte alguna del texto del artículo primero ni por su historia interpretativa.

4.10 A juicio de los Estados Unidos, además, la argumentación del Brasil pasaba por alto el hecho de que las circunstancias que dieron derecho a ese país a un examen de la existencia de daño con arreglo al Acuerdo sobre Subvenciones eran completamente diferentes de las circunstancias que dieron tal derecho a México, la India y Trinidad y Tabago. Toda diferencia de trato se explicaba enteramente por la manera en que había evolucionado la legislación estadounidense sobre derechos compensatorios -plenamente compatible con el Acuerdo General- a medida que evolucionaban los derechos y obligaciones estadounidenses en el GATT. No era pues defendible la afirmación del Brasil de que los procedimientos estadounidenses aplicables en otras circunstancias y a productos que no eran el calzado distinto del de caucho violaban las obligaciones de los Estados Unidos dimanantes del artículo primero.

4.11 Los Estados Unidos sostuvieron que la norma sobre productos similares contenida en el artículo primero expresaba una realidad fundamental del GATT. Como se señaló en el informe del Grupo Especial sobre "España - Régimen arancelario del café sin tostar" ²¹, el Acuerdo General no obligaba a seguir un sistema determinado para la clasificación de los productos ni a aplicar a un producto un régimen arancelario determinado. Eran permisibles las diferencias de trato entre productos. Lo que no resultaba permisible era la discriminación de un producto concreto basada en el país de origen.

4.12 Los Estados Unidos añadieron que el precedente citado por el Brasil no respaldaba el aserto de éste de que debía interpretarse con latitud el párrafo 1 del artículo primero. Por el contrario, las dos decisiones interpretativas del Presidente citadas por el Brasil eran aclaraciones sobre el trato requerido respecto de impuestos internos. La primera se refería a una situación en la que todos los productos de ciertos países estaban sujetos a gravámenes consulares de un determinado tipo impositivo y todos los productos de los demás países, en cambio, a unos de tipo más elevado. Se trataba evidentemente de un sistema incompatible con la prescripción de que los productos similares importados de un país debían recibir un trato no menos favorable que los productos similares importados de otros países signatarios. Pero esa decisión interpretativa no decía que a los productos que no fuesen similares se les debía tratar de manera similar. La segunda decisión interpretativa, relativa al descuento de los impuestos sobre el consumo, tampoco modificaba la prescripción sobre productos similares contenida en el párrafo 1 del artículo primero.

4.13 Según los Estados Unidos, el informe sobre "subsidios familiares belgas" tampoco respaldaba la posición del Brasil. En ese caso, como Bélgica concedía exenciones de las cargas por concepto de subsidios familiares a todos los productos de determinados países e imponía éstas en cambio a todos los productos de otros países, todos los procedentes de este último grupo de países quedaban en situación de desventaja relativa con respecto a todos los productos similares del primer grupo de países. ²² Ese Grupo Especial no se pronunció sobre productos concretos porque todos los procedentes de los países exportadores resultaban afectados. Lo que el caso citado respaldaba era el postulado de que las partes contratantes no podían discriminar las importaciones procedentes de otra parte contratante basándose en las prácticas nacionales de esa otra parte. En lo relativo por último a la nota de 1968 del Director General sobre el principio de no discriminación en las investigaciones antidumping a la que se había referido el Brasil, también ella corroboraba la prescripción sobre productos similares contenida en el párrafo 1 del artículo primero. Esa nota hacía expresa referencia al apartado b) del artículo 8 del Código Antidumping de 1968, según el cual:

4.14 Para los Estados Unidos, en consecuencia, el trato que correspondía dar a productos procedentes de un país signatario debía determinarse en función del que se concedía a los productos similares procedentes de otros países signatarios. El párrafo 1 del artículo primero no exigía que se concediera el mismo trato a todos los productos de todos los países signatarios. Lo que debía zanjarse en esencia con arreglo a dicho párrafo era si los Estados Unidos, al aplicar su legislación en materia de derechos compensatorios, habían concedido al calzado brasileño distinto del de caucho un trato menos favorable que el otorgado al calzado distinto del de caucho procedente de otros países signatarios del Acuerdo. La respuesta era "no".

4.15 De hecho, según recalcaron los Estados Unidos, el Brasil había omitido mencionar la realización por ellos de investigaciones a efectos del examen de la existencia de daño con respecto a las órdenes preexistentes de establecimiento de derechos compensatorios sobre el calzado distinto del de caucho procedente de España y de la India, las cuales se llevaron a cabo al mismo tiempo que las correspondientes al examen del caso brasileño, aplicando procedimientos idénticos. Esto mostraba claramente la plena compatibilidad entre los procedimientos de los Estados Unidos y su obligación en materia de trato de nación más favorecida. En los tres casos, el examen sobre la existencia de daño condujo a la revocación y ésta se hizo efectiva en la fecha en que se solicitó la investigación. En los tres casos, los países disfrutaron de la misma "ventaja", esto es, que la revocación entrara en vigor tan pronto como el país había decidido ejercer su derecho de solicitar el examen de la existencia de daño. El Brasil no había demostrado por ello, ni habría podido demostrar, que el calzado distinto del de caucho procedente de España y/o de la India recibiera con arreglo a la legislación estadounidense en materia de derechos compensatorios alguna ventaja no concedida al producto similar importado del Brasil.

4.16 Los Estados Unidos sostuvieron, además, que no sólo al calzado distinto del de caucho sino a todos los productos sujetos a derechos procedentes de países signatarios del Acuerdo sobre Subvenciones objeto de órdenes preexistentes de establecimiento de derechos compensatorios se les concedía idéntico trato con arreglo al mecanismo de transición previsto en el apartado b) del artículo 104 de la Ley de Acuerdos Comerciales de 1979. Los Estados Unidos habían recibido, en total, 38 solicitudes de examen de la existencia de daño al amparo de dicho apartado.

4.17 Los Estados Unidos señalaron que el caso de la India, Trinidad y Tabago y México difería sustancialmente del caso brasileño. En el primer caso, en efecto, las órdenes de establecimiento de derechos compensatorios se dictaron con posterioridad al 1� de enero de 1980 y no quedaron sujetas al mecanismo de transición previsto en el artículo 104 de la Ley de Acuerdos Comerciales de 1979. Además, cada una de ellas se refería a productos exentos de derechos y, en el caso de México, su adhesión al Acuerdo General fue posterior a la orden de establecimiento de derechos compensatorios.

4.18 Según los Estados Unidos, para comprender por qué el procedimiento aplicado al Brasil a efectos de la determinación de la existencia de daño en el caso del calzado difería del seguido en el de los otros productos procedentes de la India, México y Trinidad y Tabago, había que retrasar la evolución de la legislación estadounidense en materia de derechos compensatorios. La ley original databa de 1890 y había sido enmendada varias veces. Las modificaciones pertinentes al caso respondían a las obligaciones internacionales de los Estados Unidos, que cambiaron primeramente cuando el Acuerdo General entró en vigor y, más tarde, cuando ese país firmó el Acuerdo sobre Subvenciones.

4.19 Según la explicación dada por los Estados Unidos, el artículo 303 de la Ley Arancelaria promulgada en 1930 tuvo por objeto prever el establecimiento de derechos compensatorios sobre las importaciones de productos sujetos a derechos que se consideraran subvencionadas. La Ley, que estaba ya en vigor cuando los Estados Unidos se adhirieron en 1947 al Acuerdo General, no estipulaba la necesidad de una determinación de la existencia de daño respecto de las importaciones subvencionadas y era pues incompatible con la disposición del artículo VI de que sólo cabía establecer derechos compensatorios si se determinaba que las importaciones subvencionadas causaban un perjuicio importante. No obstante, el artículo 303 quedó abarcado por la cláusula del Protocolo de Aplicación Provisional relativa a la legislación vigente. Ese artículo seguía en vigor y regía las importaciones de productos sujetos a derechos procedentes de todos los países no signatarios del Acuerdo sobre Subvenciones. La orden de establecimiento de derechos compensatorios sobre el calzado brasileño se dictó en 1974 al amparo de ese artículo, sin que mediara por tanto prueba de la existencia de daño.

4.20 Los Estados Unidos explicaron que en 1974 se modificó la legislación estadounidense en materia de derechos compensatorios para hacerlos también extensivos a las importaciones de productos exentos de derechos. Como la disposición modificatoria -el artículo 331 de la Ley de Comercio Exterior de 1974- no quedaba excluida por el Protocolo de Aplicación Provisional del cumplimiento de las obligaciones dimanantes del artículo VI, los Estados Unidos estipularon en ella, para las importaciones de productos exentos de derechos procedentes de las partes contratantes del GATT, la prueba de la existencia de daño como condición previa para el establecimiento de derechos compensatorios. Los Estados Unidos revocaron en virtud de esa Ley las órdenes de establecimiento de derechos compensatorios sobre los artículos de cierre o sujeción procedentes de la India, el alambrón procedente de Trinidad y Tabago y la cal industrial y el vidrio para ventanillas de automóviles procedentes de México. De conformidad con lo dispuesto en el citado artículo, esas revocaciones se hicieron efectivas en la fecha en que los correspondientes productos pasaron a la categoría de productos exentos de derechos.

4.21 Los Estados Unidos explicaron por último que en 1979 se dictaron las disposiciones legislativas requeridas para dar efecto a sus derechos y obligaciones dimanantes del Acuerdo sobre Subvenciones. La Ley de Acuerdos Comerciales de 1979 estipuló en su artículo 701 que los Estados Unidos procederían a la prueba de la existencia de daño antes de establecer derechos compensatorios sobre los productos sujetos a derechos así como sobre los productos exentos de derechos que se importasen de países regidos por el Acuerdo sobre Subvenciones, y previó en su artículo 104 un mecanismo especial de transición para el examen de la existencia de daño aplicable a todas las órdenes de establecimiento de derechos compensatorios dictadas con anterioridad al 1� de enero de 1980 en virtud del artículo 303 de la Ley Arancelaria de 1930, esto es, sin que mediara por tanto prueba de la existencia de daño. Los Estados Unidos aplicaron ese mecanismo para el examen de la existencia de daño en el caso de la orden de establecimiento de derechos compensatorios sobre el calzado brasileño distinto del de caucho.

4.22 Según los Estados Unidos, esas tres diferentes leyes, por separado y consideradas en conjunto, resultaban plenamente compatibles con las obligaciones estadounidenses dimanantes de los artículos primero y VI. Si bien ellas preveían métodos y calendarios diferentes para la revocación de las órdenes de establecimiento de derechos compensatorios, en función de la disposición legislativa aplicable al tipo de producto importado, la legislación estadounidense daba idéntico trato a todos los productos sujetos a derechos procedentes de todos los países signatarios del Acuerdo sobre Subvenciones, al igual que a los productos exentos de derechos procedentes de todos los países signatarios de dicho Acuerdo (y de las partes contratantes del GATT). Ni la existencia ni la aplicación de esas tres leyes de los Estados Unidos sobre derechos compensatorios eran pues incompatibles con sus obligaciones dimanantes del Acuerdo General.

4.23 En su refutación de la argumentación de los Estados Unidos el Brasil sostuvo que, tanto en el caso de los productos sujetos a derechos y de los exentos de derechos como en el caso del calzado procedente del Brasil, los artículos de cierre o sujeción procedentes de la India, la cal industrial procedente de México y el alambrón procedente de Trinidad y Tabago, lo que el Grupo Especial tenía ante sí era la misma cuestión: la del mecanismo de transición previsto para conceder el derecho a la prueba de la existencia de daño en el caso de productos respecto de los cuales no se disponía precedentemente de ese derecho. En el supuesto de que fuese permisible prever mecanismos de transición, según constató el Grupo Especial anterior establecido al amparo del Acuerdo sobre Subvenciones, lo que no resultaba de ningún modo permisible era que se aplicasen de manera discriminatoria.

4.24 El Brasil negó que hubiera omitido referirse a la prescripción sobre "productos similares" del artículo primero, como aducían los Estados Unidos. A ella había hecho ya clara referencia, pero a ese respecto abogaba por una interpretación más amplia de la disposición que la propugnada por los Estados Unidos. La interpretación estrecha que éstos daban del término "producto similar" apenas distaba a efectos prácticos de lo que sería un Acuerdo General carente del artículo primero y ciertamente no era acorde con los principios establecidos en el caso de los "subsidios familiares belgas", ni tampoco con la nota de 1968 del Director General, según el cual el recurso a un método diferente de exacción de derechos o a reglamentos y formalidades diferentes relativos a las importaciones de productos sujetos a derechos [compensatorios] violaría el artículo primero cualesquiera que fuesen los productos eventualmente afectados.

4.25 En opinión del Brasil, el hecho de que pudiera no haber discriminación en el marco de las diferentes leyes estadounidenses sobre derechos compensatorios no excluía que sí pudiera haber discriminación en la aplicación de esas leyes diferentes "que prevén métodos y calendarios diferentes para la revocación de las órdenes de establecimiento de derechos compensatorios". La afirmación hecha por los Estados Unidos de que en ese país todo calzado recibía el mismo trato, al igual que todo producto "en la misma situación", no bastaba para zanjar el problema sometido al Grupo Especial. Ambos argumentos ocultaban una discriminación efectivamente registrada.

4.26 El Brasil puntualizó que el calzado de procedencia brasileña y el procedente de España y de la India recibían en los Estados Unidos el mismo trato no por ser calzado sino por estar sometidos, en virtud de la legislación interna estadounidense, a la misma disposición de ese país en materia de derechos compensatorios, a saber, el artículo 104 de la Ley de Acuerdos Comerciales de 1979, esto es, el que regía el examen de la existencia de daño en el caso de las órdenes preexistentes de establecimiento de derechos compensatorios sobre los productos sujetos a derechos procedentes de países signatarios del Acuerdo sobre Subvenciones.

4.27 A juicio del Brasil, el hecho de que el calzado procedente de España y de la India pudiera haber sido objeto de discriminación al igual que el de procedencia brasileña no significaba que éste no había sido objeto de discriminación. En el caso brasileño había en juego más de 100 millones de dólares EE.UU. por concepto de derechos compensatorios e intereses, mientras que en los casos de España y de la India las cantidades en juego eran relativamente pequeñas.

Para continuar con Productos sujetos a derechos y productos exentos de derechos

¹⁸ Informe del Grupo Especial sobre "subsidios familiares belgas", adoptado el 7 de noviembre de 1952, IBDD, 1S/59.

¹⁹ "La expresión "cargas de cualquier clase", contenida en el párrafo 1 del artículo primero, en relación con los gravámenes consulares", decisión interpretativa del Presidente, de 24 de agosto de 1948, IBDD, II/12; y "Aplicación del párrafo 1 del artículo primero a los descuentos sobre impuestos internos", decisión interpretativa del Presidente, de 24 de agosto de 1948, IBDD, II/12.

²⁰ Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VI; nota del Director General, documento L/3149 (29 de noviembre de 1968).

²¹ Informe del Grupo Especial sobre "España - Régimen arancelario del café sin tostar", adoptado el 11 de junio de 1981, IBDD, 28S/109, 118.

²² Informe del Grupo Especial sobre "Subsidios familiares belgas", adoptado el 7 de noviembre de 1952, IBDD, 1S/59, 60.