II. Elementos de hecho
7. La diferencia sometida al Grupo Especial se refería a i) las medidas tomadas por los Estados Unidos el 4 de octubre de 1991 al amparo del artículo 304 de la Ley de Comercio Exterior de 1974, consistentes en suspender la liquidación y exigir la constitución de fianzas para las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá y ii) la incoación por los Estados Unidos, el 31 de octubre de 1991, de una investigación para la imposición de derechos compensatorios a las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá. Al adoptar esas medidas los Estados Unidos hicieron referencia a la denuncia por el Canadá, el 4 de octubre de 1991, de un Memorándum de Entendimiento sobre el comercio de madera blanda, suscrito por el Canadá y los Estados Unidos el 30 de diciembre de 1986. Procede por consiguiente exponer brevemente algunos aspectos de la celebración y aplicación de ese Memorándum de Entendimiento.
8. El 5 de junio de 1986 el Departamento de Comercio de los Estados Unidos incoó una investigación para la imposición de derechos compensatorios a las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá. 1 El 29 de junio de 1986 la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos pronunció en esa investigación una determinación preliminar afirmativa de la existencia de daño. El 16 de octubre de 1986 el Departamento de Comercio emitió una determinación preliminar afirmativa de la existencia de subvención, como consecuencia de lo cual se suspendió la liquidación de los derechos de importación de madera blanda del Canadá y se exigió por cada partida importada de ese producto un depósito en efectivo o una fianza equivalentes al 15 por ciento ad valorem. En la notificación de esa determinación preliminar se preveía emitir la determinación definitiva para el 30 de diciembre de 1986.
9. El 1� de agosto de 1986 el Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias, obrando a instancia del Canadá, estableció un grupo especial encargado de examinar la diferencia surgida entre el Canadá y los Estados Unidos acerca de la incoación por este último país de la mencionada investigación.2
10. El 30 de diciembre de 1986 el Canadá y los Estados Unidos suscribieron un Memorándum de Entendimiento (en adelante "ME") "con objeto de resolver las diferencias relativas a las condiciones que afectan al comercio de productos de madera blanda". En el artículo 4 de ese ME se preveía la imposición por el Canadá de un gravamen a la exportación de madera blanda a los Estados Unidos; en el artículo 5 se preveía la posible reducción o eliminación de ese gravamen si se introducían "medidas sustitutorias". En el artículo 3 b) se decía que el ME "no prejuzga la posición de ninguno de ambos Gobiernos en cuanto a si los programas y prácticas de valoración de la madera en pie aplicados por los gobiernos de las provincias canadienses constituyen subvenciones conforme a la legislación estadounidense o a algún acuerdo internacional".
11. Tres disposiciones del ME hacían referencia explícita a la investigación iniciada en junio de 1986. En primer lugar, el apartado a) del artículo 3 disponía que se daría cumplimiento al ME cuando se retirara la solicitud de imposición de derechos compensatorios a ciertos productos de madera blanda procedentes del Canadá y se firmara la notificación de sobreseimiento de la investigación. En segundo lugar, con arreglo al apartado c) del artículo 3 los Estados Unidos se comprometieron a liberar las fianzas y reembolsar los depósitos hechos a raíz de la determinación afirmativa preliminar en materia de derechos compensatorios, pronunciada en octubre de 1986. Por último, en virtud del apartado d) del artículo 3 los Estados Unidos se comprometieron a declarar en la notificación de sobreseimiento de la investigación que la determinación preliminar afirmativa para la imposición de derechos compensatorios a ciertos productos de madera blanda del Canadá quedaba invalidada.
12. En una carta adjunta, el Gobierno del Canadá indicaba que el objetivo del ME, "de resolver las diferencias relativas a las condiciones que afectan al comercio de ciertos productos de madera blanda" suponía no sólo resolver la diferencia referente a la investigación iniciada en junio de 1986, sino también evitar la imposición de restricciones y la apertura de nuevas investigaciones con arreglo a la legislación comercial de Estados Unidos y que, de darse uno u otro caso, el Canadá podría ejercer su derecho de denunciar el ME. En el artículo 9 del ME se preveía el derecho de cada una de las partes de darlo por terminado en cualquier momento avisando por escrito con 30 días de antelación.
13. El 30 de diciembre de 1986, inmediatamente después de la firma del ME, la parte solicitante de la investigación para la imposición de derechos compensatorios, que era la Coalición para la Equidad en las Importaciones de Madera (Coalition for Fair Lumber Imports), retiró su solicitud, "por haber entrado en vigor el acuerdo entre los Gobiernos del Canadá y los Estados Unidos sobre la madera blanda". Al mismo tiempo la parte solicitante indicó que esa retirada era "sin perjuicio de que se pueda presentar otra solicitud basándose en los mismos actos y prácticas del Canadá, si la Coalición determinara en algún momento que su interés le aconseja proceder así".3
14. El 5 de enero de 1987 el Departamento de Comercio publicó en el Federal Register un aviso de sobreseimiento de la investigación para la imposición de derechos compensatorios a la madera blanda procedente del Canadá, basado en que la solicitud había sido retirada el 30 de diciembre de 1986. El pasaje pertinente de ese aviso dice lo siguiente:
"Por carta de fecha 30 de diciembre de 1986 la parte solicitante notificó al Departamento que desistía de su solicitud de fecha 19 de mayo de 1986. En virtud de lo dispuesto por el artículo 704 a) de la Ley, modificado por el artículo 604 de la Ley de Comercio y Aranceles de 1984, cuando se retire una solicitud la autoridad administradora podrá sobreseer la investigación después de notificarlo a todas las partes en ella y de considerar el interés público. Hemos determinado que el sobreseimiento es conforme al interés público. Hemos notificado a todas las partes el desistimiento de la parte solicitante y nuestra intención de sobreseer la investigación. En vista de todo ello, nuestra investigación queda sobreseída."4
El 26 de enero de 1987 se modificó ese aviso añadiéndole la siguiente oración:
"Queda invalidada la determinación preliminar afirmativa en materia de derechos compensatorios relativa a ciertos productos de madera blanda procedentes del Canadá." 5
15. En una Nota Convenida anexa al ME, el Canadá y los Estados Unidos acordaron que, una vez puesto en aplicación el ME, ambas partes notificarían prontamente a la Secretaría del GATT "que se ha conseguido una solución mutuamente satisfactoria en la diferencia relativa al procedimiento sobre derechos compensatorios seguido por los Estados Unidos de América en relación con ciertos productos de madera blanda procedentes del Canadá". En cartas de fechas 13 y 29 de enero de 1987, el Canadá y los Estados Unidos informaron respectivamente al Presidente del Grupo Especial establecido por el Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias en agosto de 1986 que se había encontrado una solución mutuamente satisfactoria de la diferencia sometida al Grupo Especial. El Canadá facilitó al Grupo Especial una copia del ME. En el informe del Grupo Especial figuraba un breve resumen de las disposiciones del ME y se indicaba que las delegaciones interesadas podían consultar una copia del mismo en la Secretaría. 6
16. En el informe semestral presentado en cumplimiento del párrafo 16 del artículo 2 del Código de Subvenciones, relativo a las medidas adoptadas en materia de derechos compensatorios durante el período comprendido entre el 1� de enero y el 30 de junio de 1987, los Estados Unidos notificaron al Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias que, en la investigación de ciertos productos de madera blanda para la construcción, del Canadá, había habido "desistimiento" el 5 de enero de 1987. 7
17. En el canje de notas de 30 de diciembre de 1986 por el que se puso en vigor el ME, los Estados Unidos comunicaron al Canadá que el ME era "un acuerdo comercial a los efectos legales en los Estados Unidos". 8 En la misma fecha, los Estados Unidos, por la Proclamación Presidencial 5595, impusieron un recargo temporal a las importaciones de ciertos productos de madera blanda procedentes del Canadá, basándose en la determinación pronunciada por el Presidente con arreglo al artículo 301 de la Ley de Comercio de 1974, de que el hecho de que el Canadá no pudiera, por lo menos hasta el 8 de enero de 1987, percibir un gravamen a la exportación de madera blanda a los Estados Unidos era injustificable o no razonable y constituía una carga o restricción para el comercio estadounidense. 9 Ese recargo temporal fue suspendido el 8 de enero de 1987 cuando el Canadá empezó a percibir el gravamen a la exportación. Además, el 30 de diciembre de 1986, el Presidente de los Estados Unidos, obrando en virtud de lo dispuesto por el artículo 301 de la Ley de Comercio Exterior de 1974, ordenó al Secretario de Comercio que determinara periódicamente si el Gobierno central y los gobiernos provinciales del Canadá aplicaban totalmente el gravamen a la exportación o, en su caso, las medidas sustitutorias. El Presidente anunció lo siguiente:
"Si el Secretario de Comercio determina que no se aplican totalmente esos gravámenes a la exportación, adoptaré medidas (concretamente un aumento del derecho de aduana aplicado a la madera blanda importada del Canadá) para compensar toda deficiencia respecto de la plena imposición del gravamen a la exportación o de las medidas sustitutorias del mismo." 10
18. El 17 de enero de 1987 el Canadá presentó a los Estados Unidos una nota diplomática en la que hizo objeciones a la imposición de ese derecho y a la determinación tomada por el Presidente de ampararse en el artículo 301 para compensar toda deficiencia respecto de la plena imposición del gravamen a la exportación o de medidas sustitutorias.
19. El 16 de diciembre de 1987 el Canadá y los Estados Unidos acordaron introducir ciertas modificaciones en el ME, entre ellas la de exonerar del pago de gravámenes a las exportaciones a los Estados Unidos de ciertos productos de madera blanda producidos en Nueva Brunswick, Terranova, Nueva Escocia e Isla del Príncipe Eduardo. Se convino también en que las medidas sustitutorias especificadas en el apéndice de esas modificaciones, previstas para la provincia de Columbia Británica, constituirían una sustitución plena del gravamen a la exportación al cumplirse las condiciones enunciadas en dicho apéndice. También se incluyeron disposiciones relativas a la vigilancia de esas medidas sustitutorias en Columbia Británica. En otra modificación del ME, el Canadá y los Estados Unidos acordaron reducir el gravamen a la exportación para ciertos productos de madera blanda de Quebec a partir del 1� de abril de 1988, a consecuencia de las medidas sustitutorias adoptadas por esa provincia. Por último, el Canadá y los Estados Unidos acordaron exonerar anualmente del gravamen a la exportación a las tablas producidas a partir de troncos de origen estadounidense, hasta la cantidad de 365 millones de pies por año.
20. En una nota diplomática de fecha 3 de septiembre de 1991, el Canadá comunicó oficialmente a los Estados Unidos su intención de denunciar el ME, al amparo de lo previsto en su artículo 9, con efecto a partir del 4 de octubre de 1991. Esa nota fue emitida después de una serie de conversaciones ministeriales informales entre el Canadá y los Estados Unidos que se desarrollaron durante varios meses.
21. El 4 de octubre de 1991, a raíz de la denuncia por el Canadá del ME, el Representante de los Estados Unidos para las Cuestiones Comerciales, obrando en virtud de lo dispuesto en el artículo 304 de la Ley de Comercio Exterior de 1974, determinó "a) que los actos, políticas y prácticas del Gobierno del Canadá con respecto a la exportación de madera blanda a los Estados Unidos, concretamente el hecho de que el Gobierno del Canadá deje de asegurar la percepción de los gravámenes a la exportación de madera blanda previstos por el ME, no son razonables y constituyen una carga o restricción para el comercio de los Estados Unidos; y b) que es preciso adoptar disposiciones con prontitud y que la medida apropiada en el momento actual es imponer un aumento temporal y condicional de derechos a las partes especificadas en el apéndice 1 ( ) que proceden de las provincias y territorios enumerados en el apéndice 2 ( )". 11
22. En la notificación de imposición de esas medidas se exponen en los términos siguientes las razones en que están fundadas:
"Como consecuencia [de la denuncia del ME], los Estados Unidos, que en diciembre de 1986 sobreseyeron su investigación para la imposición de derechos compensatorios confiando en los compromisos adoptados por el Canadá en el ME, se verán privados de la compensación que los gravámenes canadienses a la exportación ofrecían contra las posibles subvenciones canadienses causantes de daño. Dada la poca antelación con que el Canadá ha avisado de la denuncia del acuerdo y del tiempo que necesita este Departamento para volver a hacer una determinación preliminar de la existencia de subvención, este Departamento no está en condiciones, en el corto período que precederá a esa determinación, de imponer medidas provisionales de protección. Por consiguiente, es preciso que los Estados Unidos adopten medidas durante ese período transitorio con objeto de restablecer y mantener el statu quo anterior. Dado que el Gobierno del Canadá se niega a percibir gravámenes a la exportación para compensar las posibles subvenciones durante ese período, los Estados Unidos se ven obligados a ejercer sus derechos y a adoptar medidas de observancia, dimanantes del ME, imponiendo disposiciones temporales encaminadas a salvaguardarse contra el daño que podría causar la entrada de madera blanda subvencionada procedente del Canadá." 12
23. Las medidas decididas en esa determinación consistieron en la exigencia de fianzas, la imposición de un derecho condicionado a la determinación afirmativa definitiva de la existencia de subvención y de daño y la suspensión o el aplazamiento de la liquidación de los derechos sobre las importaciones de cierta madera blanda procedente del Canadá. Se tuvieron en cuenta las medidas sustitutorias adoptadas por algunas provincias canadienses. Así, en el caso de Columbia Británica, no se exigió fianza y se impuso un derecho condicional nulo. 13
24. El 16 de octubre de 1991 el Canadá celebró consultas con los Estados Unidos en el marco del artículo 3, párrafo 1 del Acuerdo, en las que, basándose en lo dispuesto en el artículo 2, párrafo 1 del mismo instrumento, pidió a los Estados Unidos que demostraran la existencia de una subvención, de daño y de relación causal entre la subvención y el daño alegados, para justificar el propósito de iniciar una investigación de oficio.
25. El 31 de octubre de 1991 el Departamento de Comercio de los Estados Unidos inició de oficio una investigación para la imposición de derechos compensatorios sobre las importaciones de ciertos productos de madera blanda procedentes del Canadá. 14 En el Aviso de Incoación de la investigación el Departamento declaró lo siguiente:
"La denuncia unilateral por el Canadá del ME, que constituía la base para la retirada de la solicitud de imposición de derechos compensatorios y el sobreseimiento de la investigación en 1986, constituyen circunstancias especiales en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo relativo a la interpretación y aplicación de los artículos VI, XVI y XXIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (Código de Subvenciones)." 15
En el aviso se decía además que las prácticas sujetas a investigación eran "programas de tala, es decir, programas oficiales por los que las personas y las empresas adquieren el derecho de talar árboles de los bosques provinciales y de llevarse la madera" 16 y que, según las informaciones de que disponía el Departamento, la atribución de los derechos de tala era específica, que la adjudicación de esos derechos y la fijación del precio correspondiente era discrecional y que ese precio tenía carácter preferencial. 17 En el Aviso de Incoación se indicaba también que si bien el Departamento disponía de informaciones sobre las restricciones aplicadas por las autoridades federales y provinciales canadienses a la exportación de trozas, esa información no se consideraba suficiente para justificar la inclusión de esas restricciones en el ámbito de la investigación:
"En la determinación afirmativa definitiva y la orden de imposición de derecho compensatorio en el asunto Cueros de la Argentina (55 FR 40212 (1990)), el Departamento determinó que los programas restrictivos de las exportaciones pueden dar origen a la imposición de derechos compensatorios. En el asunto Cueros de la Argentina el Departamento determinó que las restricciones por las que se prohibía la exportación de cueros de reses hacían que los precios fueran inferiores a lo que habrían sido en otro caso y proporcionaban un beneficio a las empresas curtidoras en tanto que usuarias específicas de los cueros. Si bien la teoría económica lleva a pensar que las restricciones a la exportación de trozas del Canadá hacen bajar artificialmente los precios internos de las trozas, el Departamento necesita la prueba de que las restricciones ejercen un efecto bajista mensurable sobre los precios de las trozas para poder incoar la investigación ... En la actualidad el Departamento no dispone de pruebas suficientes para determinar la medida en que las restricciones a la exportación de trozas hacen bajar artificialmente el precio interno de las trozas, que son el principal insumo del producto objeto de la investigación. Sin embargo, el Departamento está dispuesto a investigar esos programas si una parte interesada presenta las pruebas necesarias durante el procedimiento." 18
26. El Aviso de Incoación de oficio de una investigación para la imposición de derechos compensatorios a las importaciones de madera blanda del Canadá contenía además una exposición de las pruebas de que disponía el Departamento de Comercio y que demostraban "que la industria estadounidense de la madera blanda está sufriendo un daño importante a consecuencia de las importaciones subvencionadas de madera blanda procedentes del Canadá y se ve amenazada de daños importantes más extendidos." 19
27. Por último, en el Aviso de Incoación de la investigación se decía que ésta no abarcaría los productos de madera blanda de Nueva Brunswick, Terranova, Nueva Escocia, e Isla del Príncipe Eduardo, porque como en el ME esas provincias habían quedado exentas del pago del gravamen a la exportación, no se podía considerar que la denuncia del ME por el Canadá constituyera "circunstancias especiales" en el caso de esas provincias. 20
28. En un Memorándum del Departamento de Comercio se exponen detalladamente las pruebas en que se basó el Departamento para incoar la investigación de oficio. 21
29. Los días 3 y 13 de diciembre de 1991 el Departamento de Comercio recibió información de partes interesadas en la investigación acerca del efecto ejercido sobre los precios por las restricciones a la importación impuestas por Columbia Británica, Alberta, Ontario y Quebec. El Departamento encontró que esa información constituía una prueba suficiente de que esas restricciones a la exportación tenían un efecto bajista mensurable sobre los precios de las trozas en esas provincias, por lo que el 23 de diciembre de 1991 decidió incluir esas restricciones a la exportación en la investigación sobre las importaciones de ciertos productos de madera blanda del Canadá.
Para continuar con Constataciones solicitadas
1 51 Federal Register, 11 de junio de 1986, págs. 21205-21208.
2 Documentos SCM/76 y SCM/M/Spec/12.
3 Carta de Stanley Dennison, Presidente, Coalición para la Equidad en las Importaciones de Madera, a Gilbert Kaplan, Subsecretario Adjunto de Administración de Importaciones, 30 de diciembre de 1986.
4 52 Federal Register, 5 de enero de 1987, pág. 315.
5 52 Federal Register, 26 de enero de 1987, pág. 2751.
6 IBDD. 34S/222.
7 SCM/84/Add.4, pág. 4.
8 Carta del Representante de los Estados Unidos para las Cuestiones Comerciales a la Embajada del Canadá en los Estados Unidos, 30 de diciembre de 1986.
9 52 Federal Register, 5 de enero de 1987, págs. 229-230.
10 52 Federal Register, 5 de enero de 1987, pág. 233.
11 56 Federal Register, 8 de octubre de 1991, pág. 50739.
12 56 Federal Register, 8 de octubre de 1991, pág. 50739.
13 56 Federal Register, 8 de octubre de 1991, págs. 50739-40.
14 56 Federal Register, 8 de octubre de 1991, págs. 56056-56058.
15 56 Federal Register, 8 de octubre de 1991, págs. 56056.
16 56 Federal Register, 8 de octubre de 1991, págs. 56056.
17 56 Federal Register, 8 de octubre de 1991, págs. 56057.
18 56 Federal Register, 8 de octubre de 1991, págs. 56057.
19 56 Federal Register, 8 de octubre de 1991, págs. 56057.
20 56 Federal Register, 8 de octubre de 1991, págs. 56058.
21 Basis for Self-Initiating the Countervailing Duty Investigation on Certain Softwood Lumber Products from Canada (Razones en que se funda la incoación de oficio de la investigación para la imposición de derechos compensatorios sobre ciertos productos de madera blanda del Canadá), en adelante "Memorándum sobre la Incoación".
