OEA

Estados Unidos - Medidas que afectan a las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá

(Continuación)


3.4.2 Si había pruebas suficientes de amenaza de daño importante

395. El Grupo Especial pasó a examinar seguidamente si, como exige el párrafo 1 del artículo 2, había habido pruebas suficientes de amenaza de daño importante causada por las importaciones supuestamente subvencionadas procedentes del Canadá, que justificaran la incoación de una investigación para la imposición de derechos compensatorios.

396. El Grupo Especial observó que en el Memorándum sobre la Incoación el Departamento de Comercio había expuesto lo siguiente:

"Aun suponiendo a los efectos del razonamiento que la producción canadiense no siguiera experimentando daño importante por causa de las importaciones subvencionadas procedentes del Canadá durante la vigencia del ME, existen pruebas considerables que indican que la denuncia del ME ha producido una amenaza real de daño importante inminente." 171

En apoyo de esta afirmación relativa a las pruebas de amenaza de daño importante, el Departamento había mencionado las circunstancias siguientes:

397. Primera, el Departamento había observado que, sin el ME, el Gobierno de Columbia Británica tenía la posibilidad de utilizar los precios de tala para ayudar a su sector de la madera porque los precios de tala en esa provincia no estarían sujetos a una fórmula de fijación de precios aprobada en el marco del ME. Quebec, que había sustituido en parte el gravamen a la exportación previsto en el ME por unos precios de tala más elevados gozaría de la misma flexibilidad en la fijación de los precios de tala.

398. Segunda, el Departamento había identificado otra circunstancia que indicaba la existencia de amenaza de daño a la producción nacional en los Estados Unidos, a saber, el hecho de que cuatro provincias canadienses (Alberta, Manitoba, Saskatchewan y Ontario) no habían puesto en aplicación las medidas sustitutorias previstas en el ME. Si bien las exportaciones procedentes de esas cuatro provincias habían estado sujetas a la totalidad del gravamen de la exportación, del 15 por ciento, la falta de medidas sustitutorias significaba que los exportadores de esas provincias no habían sufrido costos más elevados en sus ventas internas ni en sus ventas a los países distintos de los Estados Unidos. Los datos de que disponía el Departamento indicaban que en 1987, 1988 y 1989 la producción conjunta de madera blanda de esas cuatro provincias había representado una parte cada vez mayor de la producción total canadiense de dicha madera (15,7, 16,6 y 17,4 por ciento, respectivamente). Al mismo tiempo, las exportaciones totales de madera blanda enviadas por esas cuatro provincias a los Estados Unidos habían representado una parte decreciente de las exportaciones totales de madera blanda enviada por el Canadá a los Estados Unidos (14,6, 11,2 y 9,8 por ciento, respectivamente). Sobre la base de estos datos, el Departamento había estimado lógicamente que:

"cabe prever que la supresión del gravamen total de exportación para esas cuatro provincias y la supresión del gravamen parcial de exportación en Quebec produzca una mayor reorientación del comercio hacia los Estados Unidos a partir de las provincias que menos hacían para contrarrestar cualquier ventaja desleal de costes. Dado que esas provincias tendrán las mayores posibilidades de fijar precios inferiores a los estadounidenses, la contención de la subida de los precios y la cuota de las importaciones canadienses en el mercado de los Estados Unidos aumentarán." 172

399. Tercera, el Departamento había considerado que este incremento previsto de las exportaciones de madera blanda a los Estados Unidos desde las cuatro provincias exentas ya del gravamen de exportación del 15 por ciento podía tener repercusiones sobre los precios de tala en Columbia Británica y en Quebec:

"Con el aumento previsto de la madera procedente de Alberta, Manitoba, Saskatchewan y Ontario en el mercado estadounidense, las provincias que habían puesto en vigor medidas sustitutorias (Columbia Británica y Quebec) y en virtud de ellas percibían derechos de tala relativamente más elevados, se encontrarán bajo una enorme presión competitiva para reducir esos derechos, con lo que aumentará el posible nivel de las subvenciones en las dos provincias que más exportan. El resultado será una contención de la subida de los precios aún mayor en el mercado de los Estados Unidos." 173

400. Finalmente, el Departamento de Comercio había observado que los índices de utilización de la capacidad en el sector canadiense de la madera blanda en el período de 1987-89 eran del 91,6, el 89,5 y el 88,4 por ciento respectivamente, y que el índice de utilización de la capacidad probablemente había seguido disminuyendo al bajar la producción canadiense un 7,2 por ciento en 1990 y había continuado en disminución en 1991. A partir de esos datos, el Departamento había concluido que:

"Dado el exceso de capacidad del sector, la denuncia del ME permitirá a los aserraderos canadienses incrementar rápidamente la producción de madera subvencionada y su exportación a los Estados Unidos lo que dará lugar al aumento de las importaciones procedentes del Canadá y a la reducción de los precios en el mercado estadounidense." 174

401. En apoyo de su opinión de que los Estados Unidos habían iniciado esta investigación sin poseer pruebas suficientes de la existencia de una amenaza de daño importante, el Canadá había aducido que el análisis hecho en el Memorándum sobre la Incoación se basaba en meras especulaciones y no aportaba pruebas de hechos que pudieran constituir amenaza real de daño importante inminente a la producción nacional de los Estados Unidos. Así, respecto de Columbia Británica y Quebec, el Departamento de Comercio había supuesto que estas provincias modificarían su legislación para reducir los precios de tala, pero no había aportado pruebas de que tales medidas legislativas fueran una posibilidad real o inminente. A juicio del Canadá, aceptar esta suposición de una modificación de la legislación como prueba de existencia de una amenaza de daño equivaldría a permitir que se iniciaran investigaciones sobre la base del supuesto de que un signatario quizá modificara su ordenamiento legislativo. En cuanto al análisis hecho por el Departamento de las consecuencias de la supresión del gravamen del 15 por ciento percibido sobre las exportaciones de Ontario, Manitoba, Saskatchewan y Alberta, el Canadá estimó que el Departamento no había aportado pruebas de que tales exportaciones aumentarían en medida significativa, de que crecería su cuota del mercado de los Estados Unidos, ni de que las exportaciones de esas provincias harían bajar los precios en el mercado de los Estados Unidos. Además, las exportaciones de esas cuatro provincias representaban solamente el 8,3 por ciento (en valor) de la producción canadiense de madera blanda enviada a los Estados Unidos, lo que sugería que cualquier eventual amenaza de daño importante era mínima. Finalmente, el Canadá había rechazado que los datos de que disponía el Departamento de Comercio acerca del exceso de capacidad de producción aportaran pruebas de la existencia de amenaza de daño. La disminución de la utilización de la capacidad en el sector canadiense era consecuencia natural de la recesión en el mercado integrado de la madera, de América del Norte. Además, aun en el caso de que las cuatro provincias que no habían puesto en vigor medidas sustitutorias en virtud del ME produjeran a plena capacidad y toda esta producción añadida se exportara a los Estados Unidos, el resultado sólo podía ser un aumento de la cuota canadiense de mercado no superior al 1 por ciento. Esto no podía tener una repercusión importante en la producción nacional de los Estados Unidos.

402. El Grupo Especial estimó que para una solución de la cuestión jurídica planteada ante él en relación con la supuesta insuficiencia de las pruebas de amenaza de daño importante después de la denuncia del ME por el Canadá era necesario examinar si las pruebas en que se habían basado los Estados Unidos se fundaban en mera especulación o si, como afirmaban los Estados Unidos, había habido amenaza real de daño importante inminente tras la denuncia del ME. A este respecto, el Grupo Especial observó que en el Acuerdo no se estipulaban normas sustantivas acerca del concepto de amenaza de daño importante, especialmente en lo referente al momento en que pudiera considerarse que los elementos potencialmente amenazadores constituían amenaza de daño importante en el sentido del Acuerdo. Ello no obstante, el Grupo Especial observó que, tal como se aplicaba en la práctica de los signatarios, este concepto se había interpretado en el sentido de que exigía pruebas de hecho de un cambio, claramente previsto e inminente, de las circunstancias en las cuales las importaciones subvencionadas causarían daño importante. Así pues, una determinación de existencia de amenaza de daño importante no podía basarse en meras especulaciones sobre posibles acontecimientos futuros.

403. El Grupo Especial observó que las partes en la diferencia no había sugerido una interpretación diferente del concepto de amenaza de daño importante. Más bien, las partes estaban en desacuerdo en cuanto a la adecuación de la base fáctica sobre la cual los Estados Unidos habían determinado que existían pruebas suficientes de amenaza de daño importante que justificaban la incoación de una investigación sobre derechos compensatorios. Al examinar esta cuestión, el Grupo Especial se guió por las consideraciones que figuran en el párrafo 33. Por consiguiente, el Grupo Especial consideró si, sobre la base de las pruebas de que disponía el Departamento de Comercio en el momento de la iniciación de esta investigación, una persona razonable y sin prejuicios podía haber constatado que existían pruebas suficientes de amenaza de daño importante causada por las importaciones supuestamente subvencionadas procedentes del Canadá, que justificaran la iniciación de una investigación sobre derechos compensatorios.

404. En cuanto a los elementos específicos en que se había fundado el Departamento de Comercio en tanto que constitutivos de prueba suficiente de amenaza de daño importante, el Grupo Especial examinó primeramente la alegación del Departamento de que la denuncia del ME había proporcionado a los Gobiernos de Columbia Británica y Quebec una nueva flexibilidad para ajustar sus programas de fijación de los precios de tala. En opinión del Grupo Especial la mera existencia de facultades discrecionales oficial para ajustar los precios de tala en esas provincias no podía ser un factor pertinente al considerar si había pruebas suficientes de amenaza de daño proveniente de las importaciones supuestamente subvencionadas, que justificaran una investigación, porque el Acuerdo no permite la adopción de medidas en el caso de posibles subvenciones futuras. El Grupo Especial observó asimismo a este respecto que el Canadá había aducido que, en octubre de 1991, su Gobierno había dado a los Estados Unidos garantías informales de que se mantendrían las medidas sustitutorias en Columbia Británica y Quebec.

405. El Grupo Especial se ocupó seguidamente del segundo elemento en que se había basado el Departamento de Comercio para constatar que había pruebas suficientes de amenaza de daño importante que justificaban la iniciación de una investigación sobre derechos compensatorios. Como se expone en los párrafos 96 y 97, este segundo elemento se refería a las consecuencias previstas de la supresión del gravamen de exportación, del 15 por ciento, previsto en el ME para las exportaciones de Alberta, Manitoba, Saskatchewan y Ontario. El Departamento había estimado que era probable que aumentaran las exportaciones de esas provincias y que, a su vez ese aumento de las exportaciones daría lugar a presiones sobre Columbia Británica y Quebec para reducir sus derechos de tala.

406. El Grupo Especial observó que en su análisis de las consecuencias previstas de la supresión del gravamen del 15 por ciento para las exportaciones de esas cuatro provincias, el Departamento de Comercio se había basado en datos que indicaban que, si bien en el período de 1987-1989 la producción conjunta de madera blanda de esas cuatro provincias había representado una parte cada vez mayor de la producción total canadiense de dicha madera, durante ese mismo período las exportaciones conjuntas de madera blanda de esas cuatro provincias habían representado una parte cada vez menor de las exportaciones totales de madera blanda enviadas por el Canadá a los Estados Unidos. La exactitud de estos datos no había sido impugnada ante el Grupo Especial. Este observó que el Departamento de Comercio había relacionado esta disminución de la parte de las exportaciones totales canadienses correspondiente a esas cuatro provincias con el efecto del gravamen a la exportación percibido en virtud del ME y había llegado a la conclusión de que cabía esperar que la supresión de dicho gravamen produjera una importante reorientación del comercio hacia los Estados Unidos a partir de esas provincias. Con la supresión del gravamen de exportación (a consecuencia de la denuncia del ME) los exportadores de esas provincias podían en el futuro inmediato vender para la exportación a los Estados Unidos a precios más bajos. Por consiguiente, el Grupo Especial estimó que no podía considerarse que las afirmaciones del Departamento de Comercio acerca de las posibilidades de que las exportaciones de esas cuatro provincias hicieran bajar los precios en los Estados Unidos y de la consiguiente contención de la subida de los precios y aumento de la cuota de mercado de las importaciones canadienses equivaliera a meras especulaciones en el contexto del examen de una decisión de iniciar una investigación.

407. A este respecto el Grupo Especial observó que el Departamento de Comercio se había basado asimismo en datos relativos a la existencia de un exceso de capacidad de producción en el Canadá. El Canadá no había puesto en duda que los datos mencionados por el Departamento de Comercio fueran exactos. Más bien el Canadá había aducido que tales datos no constituían pruebas suficientes de existencia de amenaza de daño importante. En particular, el Canadá había argüido que cualquier aumento de la cuota canadiense del mercado de los Estados Unidos resultante de una mayor utilización de la capacidad en el Canadá sería de magnitud limitada.

408. El Grupo Especial estimó que la existencia de un exceso de capacidad de producción en un país exportador podía ser un factor pertinente, aunque no determinante, en el contexto del examen de si existía amenaza de daño importante, especialmente en un mercado integrado y sensible a los precios como el de la madera blanda en América del Norte. El Grupo Especial recordó a este respecto que un gran porcentaje (aproximadamente el 70 por ciento) de la producción canadiense de madera blanda se destinaba a la exportación hacia los Estados Unidos y que esas exportaciones canadienses representaban aproximadamente el 27 por ciento del mercado estadounidense de dicha madera. Podía por tanto concluirse justificadamente que cualquier aumento de la utilización de la capacidad en el Canadá podía tener repercusiones sobre el volumen de las exportaciones canadienses a los Estados Unidos. El Grupo Especial observó además a este respecto que el Departamento de Comercio se había referido a los datos sobre la capacidad excedentaria de producción en el Canadá después de haberse referido a la mayor flexibilidad de Columbia Británica y Quebec para establecer sus derechos de tala y a las consecuencias previstas (en términos de presión competitiva sobre Columbia Británica y Quebec) de la supresión del gravamen para las exportaciones de las cuatro provincias que no habían puesto en vigor medidas sustitutorias. Sobre la base de estos factores, no era injustificable que el Departamento previera que el exceso de capacidad de producción se utilizaría realmente. Por ello, el Grupo Especial estimó que el Departamento de Comercio, al basarse en los datos de que disponía acerca del exceso de capacidad de producción como elemento de prueba de una amenaza de daño importante, no se había fundado en meras especulaciones.

409. El Grupo Especial observó a este respecto que el Canadá había aducido que cualquier aumento de la utilización de la capacidad produciría solamente un incremento muy limitado de la parte de mercado correspondiente a las importaciones canadienses en los Estados Unidos. Pareció al Grupo Especial que la alegación del Canadá no reflejaba exactamente la manera en que el Departamento de Comercio se había basado en sus datos sobre la utilización de la capacidad excedentaria en la rama de producción canadiense. El Canadá había calculado que se produciría un aumento de la parte canadiense del mercado estadounidense de un 1 por ciento, como máximo, si llegaba a utilizarse plenamente la capacidad en Alberta, Ontario, Saskatchewan y Manitoba. Sin embargo, el texto del Memorándum sobre la Incoación indicaba que el Departamento de Comercio no había limitado su consideración sobre los datos relativos al exceso de capacidad de producción a esas cuatro provincias sino que, sobre la base de esos datos, había constatado que:

"La denuncia del ME permitirá a los aserraderos canadienses incrementar rápidamente la producción de madera subvencionada y su exportación a los Estados Unidos, lo que dará lugar al aumento de las importaciones procedentes del Canadá y a la reducción de los precios en el mercado estadounidense."

Por otra parte, el Grupo Especial observó que, como se expone en el párrafo 97, el Departamento de Comercio no sólo había expuesto la probabilidad de un incremento de las exportaciones de esas cuatro provincias (resultante de la supresión del gravamen a la exportación) sino que también había examinado la presión competitiva que causaría sobre Columbia Británica y Quebec el aumento de esas exportaciones. A la luz de estas consideraciones, el Grupo Especial constató que la alegación canadiense relativa al supuesto impacto mínimo de un aumento de la utilización de la capacidad en Alberta, Ontario, Saskatchewan y Manitoba no constituía base para que el Grupo Especial concluyera que el Departamento de Comercio no podía justificadamente haberse fundado en los datos sobre el exceso de capacidad de producción como uno de los elementos de prueba de la existencia de amenaza de daño importante.

410. Por las razones expuestas, el Grupo Especial llegó a la conclusión de que no era injustificado que el Departamento de Comercio concluyera que, tras la denuncia del ME por el Canadá, había pruebas suficientes de amenaza de daño importante a la producción nacional causada por las importaciones supuestamente subvencionadas de madera blanda procedentes del Canadá, que justificaban la incoación de una investigación sobre derechos compensatorios. Ello no obstante, el Grupo Especial estimó que esta conclusión era un juicio emitido por escaso margen y que varios de los argumentos canadienses relativos a la falta de pruebas suficientes de amenaza de daño importante merecían una atención más seria por parte de los Estados Unidos durante la investigación.

411. En consecuencia, por los motivos expuestos en los párrafos 360 y 410, el Grupo Especial llegó a la conclusión de que al iniciar la investigación de las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá los Estados Unidos no habían actuado de manera incompatible con las obligaciones que les impone el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo.

VII. Conclusiones

412. A la luz de las consideraciones expuestas en las anteriores constataciones, el Grupo Especial concluyó lo siguiente:

a) las medidas provisionales adoptadas por los Estados Unidos el 4 de octubre de 1991 respecto de las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá eran incompatibles con el párrafo 1 del artículo 5 y no podían justificarse invocando el párrafo 6 del artículo 4 del Acuerdo; y

b) la incoación por los Estados Unidos el 31 de octubre de 1991 de una investigación previa a la imposición de derechos compensatorios a las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá no era incompatible con los requisitos estipulados en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo.

413. El Grupo Especial tomó nota de que el Canadá le había pedido que recomendara al Comité que pidiera a los Estados Unidos que dieran por concluido el requisito de constitución de fianzas, liberara éstas, reembolsara (con intereses) todos los depósitos y cantidades en efectivo percibidas y diera por concluida la suspensión de la liquidación de los derechos adeudados por los productos de madera blanda procedentes del Canadá. El Grupo Especial observó además que los grupos especiales que habían constatado que una medida era incompatible con la obligación de un signatario recomendaban generalmente que se pidiera a éste que pusiera su medida en conformidad con el Acuerdo. El Grupo Especial estimó que esta recomendación era especialmente adecuada en los casos en que un signatario disponía de varias opciones para ponerse en conformidad con el Acuerdo. El Grupo Especial consideró sin embargo que los Estados Unidos no disponían en el caso presente de esas múltiples opciones y que la única que se abría ante ellos con respecto a las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá consistía en dar por terminado el requisito de constitución de fianzas, liberar todas las fianzas, reembolsar todos los depósitos en efectivo y dar por concluida la suspensión de la liquidación de los derechos de entrada, que hubieran tenido lugar durante el período de aplicación de las medidas provisionales incompatibles impuestas en octubre de 1991 en virtud de las facultades otorgadas por el artículo 304 de la Ley de Comercio Exterior de 1974.

414. Además, el Grupo Especial observó que las PARTES CONTRATANTES del GATT habían adoptado dos informes de grupos especiales en los que se recomendaba el reembolso de los derechos de los que se había constatado que habían sido impuestos de manera incompatible con las obligaciones dimanantes del Acuerdo General, el primero de cuyos informes se refería a derechos antidumping 175 y el segundo a derechos compensatorios. 176 El Grupo Especial estimó que esa recomendación era también adecuada en el presente caso.

415. Por consiguiente, el Grupo Especial recomienda al Comité que pida a los Estados Unidos, con respecto a las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá, que den por terminado el requisito de constitución de fianzas, liberen todas las fianzas, reembolsen todos los depósitos en efectivo y den por concluida la suspensión de la liquidación de los derechos de entrada, que hayan tenido lugar durante el período de aplicación de las medidas provisionales incompatibles, impuestas en octubre de 1991 en virtud de las facultades otorgadas por el artículo 304 de la Ley de Comercio Exterior de 1974.


171 Memorándum sobre la Incoación, pág. 36.

172 Memorándum sobre la Incoación, págs. 37-38.

173 Memorándum sobre la Incoación, pág. 38.

174 Memorándum sobre la Incoación, pág. 38.

175 Informe del Grupo Especial: Nueva Zelandia - Derechos antidumping impuestos a las importaciones de transformadores eléctricos procedentes de Finlandia, adoptado el 18 de julio de 1985, IBDD, 32S/58, 75.

176 Informe del Grupo Especial: Estados Unidos - Imposición de derechos compensatorios a la carne de cerdo procedente del Canadá, adoptado el 11 de julio de 1991, DS7/R.