286. Los Estados Unidos adujeron que el Departamento de Comercio no sólo había dispuesto de pruebas de que la producción nacional estadounidense estaba sufriendo daño por efecto de las importaciones subvencionadas procedentes del Canadá, sino también de pruebas suficientes que indicaban que la denuncia del ME por el Canadá había producido una amenaza real e inminente de daño importante que justificaba la iniciación de una investigación. En primer lugar, con arreglo a las condiciones del ME, los precios de tala en Columbia Británica se determinaban conforme a una fórmula previamente establecida. Tras la denuncia del ME, Columbia Británica no estaba ya obligada a cumplir esas condiciones y podía reducir dichos precios. De forma análoga, con arreglo a las condiciones del ME, Quebec había aceptado aplicar derechos de tala más elevados a cambio de una reducción del impuesto a la exportación. Una vez denunciado el ME, Quebec podía reducir los precios de tala y no tenía que pagar el impuesto a la exportación del 6,1 por ciento. ¹⁴⁴ En segundo lugar, al no haber adoptado cuatro de las provincias canadienses productoras de madera (Alberta, Manitoba, Saskatchewan y Ontario), conforme a lo establecido en el ME, las medidas sustitutorias que habrían llevado aparejado un incremento real del precio de tala, se había exigido a los exportadores de esas provincias el pago íntegro del gravamen del 15 por ciento a la exportación, de conformidad con lo establecido en el ME, reduciendo de hecho el precio cobrado en esas provincias a los exportadores. ¹⁴⁵

287. Los Estados Unidos señalaron que el Departamento de Comercio había dispuesto de pruebas de que la producción de madera blanda de Alberta, Manitoba, Saskatchewan y Ontario "representó una proporción cada vez mayor de la producción canadiense total de madera blanda en cada uno de los tres años del período comprendido entre 1982 y 1989 (un 15,7, un 16,6 y 17,4 por ciento respectivamente)". ¹⁴⁶ En ese mismo período, el "conjunto de las exportaciones de madera blanda de esas cuatro provincias representó un porcentaje cada vez menor de las exportaciones canadienses totales de madera blanda a los Estados Unidos (un 14,6, un 11,2 y un 9,8 por ciento, respectivamente)". ¹⁴⁷ Sobre la base de estos hechos, el Departamento de Comercio había llegado a la siguiente conclusión:

288. Los Estados Unidos sostuvieron además que el Departamento de Comercio había tenido pruebas de que el porcentaje de utilización de la capacidad canadiense había disminuido ininterrumpidamente en el período comprendido entre 1987 y 1989. ¹⁴⁹ Como la producción canadiense, que había descendido en 1990 un 7,2 por ciento, seguía disminuyendo en 1991, el Departamento había previsto que siguiera disminuyendo el porcentaje de utilización de la capacidad y había llegado a la siguiente conclusión:

289. El Canadá sostuvo que las pruebas en que se habían apoyado los Estados Unidos se basaban en especulaciones y no en hechos que pudieran entrañar una amenaza real de daño a corto plazo. Los Estados Unidos habían supuesto que las provincias de Columbia Británica y Quebec modificarían su legislación para "desmantelar" las prácticas forestales establecidas en normas y reglamentos durante el período de vigencia del ME, pero no habían presentado pruebas de que esa posibilidad fuera real o inminente. De aceptar esa suposición como prueba de la existencia de una amenaza de daño se permitiría la realización de investigaciones basadas meramente en la posibilidad de que los signatarios modificaran su legislación. En lo que respecta a Ontario, Manitoba, Alberta y Saskatchewan, el argumento de los Estados Unidos se basaba en especulaciones y no estaba apoyado por otra prueba que la afirmación de que la contención de los precios y la cuota de mercado de la madera blanda canadiense aumentarían. Dado que no había pruebas de que existiera en aquel momento contención de los precios y que la cuota de mercado de las exportaciones canadienses era en 1991 menor que en 1988, las especulaciones de los Estados Unidos sobre esos efectos no se ajustaban a la realidad ni podían considerarse pruebas de la existencia de una amenaza de daño. Además, el hecho de que las exportaciones procedentes de esas cuatro provincias sólo representaran (en valor) el 8,3 por ciento de las exportaciones canadienses de madera blanda a los Estados Unidos era un claro exponente de que la amenaza de daño, de existir, era insignificante.

290. En respuesta, los Estados Unidos manifestaron que más de la tercera parte de la producción de madera blanda del Canadá se obtenía en provincias que habían estado sujetas a un impuesto a la exportación adoptado para compensar en parte las subvenciones canadienses antes de que el Canadá denunciara el ME. Al iniciarse la investigación se había hecho patente que las provincias que seguían sujetas al impuesto a la exportación habían controlado una proporción mayor de las exportaciones canadienses antes del establecimiento del ME. Era lógico suponer que las exportaciones de esas provincias aumentarían considerablemente al suprimirse el impuesto a la exportación. En segundo lugar, el Canadá no tenía en cuenta que la denuncia del ME se había producido en gran medida en interés de la industria canadiense, que esperaba pagar derechos más bajos sobre la madera, como había hecho a principios del decenio de 1980. Los Estados Unidos señalaron a este respecto que en Columbia Británica los derechos nominales sobre la madera eran inferiores a los de 1979. Además, el Canadá se había negado a garantizar oficialmente que no se volverían a reducir los derechos sobre la madera en las provincias que los habían incrementado.

291. Los Estados Unidos señalaron que en las actuaciones seguidas ante el Grupo Especial, el Canadá no había intentado en ningún momento rebatir las pruebas de la existencia de un exceso de capacidad en la industria canadiense de la madera blanda presentadas en el Memorándum sobre la Incoación. El exceso de capacidad era un indicador claro de la vulnerabilidad de una producción nacional en contracción a la competencia de importaciones a menor precio, especialmente en un mercado sensible a los precios. Así pues, el Departamento de Comercio había tenido en el momento de la iniciación pruebas más que suficientes de que el exceso de capacidad de producción del Canadá, unido al aumento de los niveles de penetración de las importaciones y a la denuncia unilateral del ME constituía una amenaza de daño a la producción estadounidense de madera blanda. ¹⁵¹

292. El Canadá manifestó que el descenso de la utilización de la capacidad de la industria canadiense de la madera blanda era consecuencia lógica de la recesión en el mercado integrado de madera de América del Norte. El argumento de los Estados Unidos se basaba en la idea de que la existencia de un exceso de capacidad de producción en un país exportador era prueba de la existencia de una amenaza de daño. Ese argumento se apoyaba en la suposición de que se utilizaría la capacidad excedentaria en las provincias canadienses que, según los Estados Unidos, procederían a desmantelar sus medidas sustitutorias al no estar vigente el ME y en aquellas cuyas exportaciones habían dejado de estar sujetas al gravamen a la exportación. El Canadá insistió en que la suposición de que las provincias que habían adoptado medidas sustitutorias introducirían modificaciones legislativas no era prueba de la existencia de una amenaza de daño, al no tratarse de una posibilidad inminente o real. Con respecto a las provincias que ya no percibían el impuesto a la exportación, los Estados Unidos argumentaban que el precio de la madera blanda exportada a los Estados Unidos disminuiría en la cuantía del impuesto, y que esa ventaja de precio contribuiría al aumento de la producción y a la expansión de las exportaciones. Lo que había que analizar era si esa argumentación probaba que existiera una amenaza de daño. El eventual aumento de las exportaciones de madera blanda de Alberta y Ontario sería pequeño, dado el tamaño relativamente reducido de la industria. Por lo que se refiere a aquellas provincias cuyas exportaciones dejarían de estar sujetas al impuesto a la exportación, no existía ninguna amenaza de daño basada en el aumento de las exportaciones. Aun admitiendo a efectos de argumentación que se produjera ese aumento, en 1989 según los datos de producción provincial de "Forestry Facts" (citados en el Memorándum sobre la Incoación), había correspondido a Ontario, Alberta, Saskatchewan y Manitoba alrededor del 17 por ciento de las exportaciones de madera blanda. Suponiendo que el porcentaje nacional de utilización de la capacidad (88 por ciento en 1989) fuera un indicador razonable del porcentaje de utilización de la capacidad en esas provincias, la plena utilización de la capacidad en ellas implicaría un aumento de la producción nacional de 2 por ciento aproximadamente (17 x 1/0,88). En caso de que la nueva producción se exportara en su totalidad a los Estados Unidos, las exportaciones canadienses totales aumentarían en torno al 3 por ciento (aumento nacional x 1/0,67). Dado que el Canadá abastecía aproximadamente al 27 por ciento del mercado estadounidense, ese aumento supondría en el mercado estadounidense un incremento del orden del 1 por ciento. Para llegar a esa cifra era necesario que se dieran una serie de supuestos: que no hubiera un aumento del consumo interno canadiense; que las empresas fueran capaces de producir al 100 por ciento de su capacidad; y que la nueva producción se exportara en su totalidad a los Estados Unidos. Aun en caso de que concurrieran todos esos supuestos, era imposible que las repercusiones en el mercado interno estadounidense fueran importantes. De haber hecho este análisis de la cuestión, el Departamento de Comercio no hubiera podido menos de llegar a la misma conclusión.

293. En opinión de los Estados Unidos, el Canadá se negaba a reconocer que el descenso de la utilización de la capacidad ponía de manifiesto una capacidad de exportación a los Estados Unidos de la producción adicional y prescindía de las consecuencias de la eliminación del gravamen a la exportación aplicado a la madera procedente de Quebec. Además, el Canadá sostenía firmemente que para revisar las cargas de tala eran necesarias modificaciones legislativas, siendo así que de la experiencia anterior se desprendía claramente que los gobiernos provinciales habían estado y seguían estando dispuestos a utilizar sus amplias facultades discrecionales en la fijación de los derechos de tala. Además, el Canadá no tenía en absoluto en cuenta los efectos que la supresión del gravamen a la exportación tendría en las exportaciones de las provincias que no habían establecido medidas sustitutorias. Por último, el Canadá tampoco tenía en cuenta que la madera a menor precio procedente de otras provincias ejercería en Columbia Británica y, en menor medida, en Quebec, una presión para que estas provincias redujeran sus derechos y precios para poder competir con los productos de otras provincias canadienses en el Canadá y en los Estados Unidos.

294. El Canadá sostuvo que no había habido pruebas de la existencia de daño y de una relación causal suficientes para incluir en la investigación las medidas relativas a la exportación de trozas. De conformidad con el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo, para que estuviera justificada la inclusión de esas medidas en la investigación era necesario que hubiera pruebas de que se había causado un daño por efecto de esa "subvención". Ahora bien, el Departamento de Comercio no había dispuesto de pruebas en ese sentido en el momento de la incoación de oficio de la investigación. Además, la determinación preliminar de la existencia de daño de la USITC ¹⁵² se había publicado el 18 de diciembre de 1991 y no había abarcado el daño causado por las restricciones a la exportación de trozas, que hasta el 23 de diciembre no habían sido incluidas en la investigación del Departamento de Comercio. La ausencia de pruebas en el momento de la iniciación permitía inferir prima facie que los Estados Unidos no habían cumplido las obligaciones que les imponía el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo.

295. Los Estados Unidos sostuvieron que los párrafos 1, 2 y 4 del artículo 6 del Acuerdo obligaban a las autoridades investigadoras a examinar si el daño había sido causado por las importaciones subvencionadas. No establecían ninguna obligación complementaria o alternativa de analizar los efectos de un determinado programa de subvenciones antes de imponer derechos compensatorios. El informe del Grupo Especial sobre los "derechos compensatorios aplicados por el Canadá al maíz en grano procedente de los Estados Unidos" se había atenido a ese análisis de las prescripciones del artículo 6. ¹⁵³ El Grupo Especial había constatado que el Acuerdo exigía un examen "del volumen de las importaciones subvencionadas y su efecto en los precios ... y de los efectos consiguientes de esas importaciones en la producción nacional". El Departamento de Comercio había tenido pruebas suficientes del daño causado por efecto de las importaciones subvencionadas. No había en el Código de Subvenciones ningún precepto que le obligara a reunir pruebas del daño causado por efecto de las restricciones a la exportación, ni a examinar esa cuestión.

298. En apoyo de su opinión de que el ME sobre el comercio de madera blanda suscrito por el Canadá y los Estados Unidos no era un compromiso en el sentido del párrafo 5 del artículo 4 del Acuerdo, el Japón presentó los argumentos que se exponen a continuación. En primer lugar, el Acuerdo no imponía con carácter obligatorio la aceptación de un compromiso para dejar sin efecto un procedimiento para la imposición de derechos compensatorios, sino que lo preveía como una opción a la que podían acogerse discrecionalmente los signatarios que eran parte en el procedimiento. Para que un acuerdo por el que se pusiera fin a un procedimiento para la imposición de derechos compensatorios pudiera considerarse un compromiso en el marco del Acuerdo era menester que hubiera pruebas de que ambos signatarios habían convenido expresamente en acogerse a esa opción. En segundo lugar, no había ninguna prueba que apoyara la tesis de que el ME había sido un compromiso de esa naturaleza. El propio ME no apoyaba directa ni indirectamente la hipótesis de que se tratara de un compromiso. Ni en su texto se declaraba que se tratara de un compromiso en el marco del párrafo 5 del artículo 4 del Acuerdo, ni en él se indicaba implícitamente que se tratara de un compromiso en el que se estableciera que los Estados Unidos podían adoptar con prontitud disposiciones en virtud del párrafo 6 del artículo 4 del Acuerdo en caso de incumplimiento del ME. En tercer lugar, el hecho que los Estados Unidos no hubieran notificado como compromiso el ME a los demás signatarios del Acuerdo ¹⁵⁴ avalaba la conclusión de que no había pruebas de que los Estados Unidos o el Canadá hubieran reconocido que el ME era un compromiso en el marco del Acuerdo. Además, el hecho de que para establecer las medidas provisionales adoptadas el 4 de octubre de 1991 los Estados Unidos se hubieran amparado en las facultades que les confería el artículo 301 de la Ley de Comercio Exterior de 1974, reformada, y no en las disposiciones de su legislación sobre derechos compensatorios indicaba también que el ME se había concertado fuera del marco de la legislación estadounidense en la materia. En síntesis, no cabía considerar que el ME hubiera sido un compromiso en el sentido del párrafo 5 del artículo 4 del Acuerdo. En consecuencia, el párrafo 6 del artículo 4 no podía servir a los Estados Unidos de base legal para justificar la aplicación de medidas provisionales tras la denuncia del ME por el Canadá sin haber formulado una conclusión preliminar de la existencia de subvenciones y de un daño causado por las importaciones en cuestión.

299. En opinión del Japón, aun suponiendo, a efectos de argumentación, que el ME hubiera sido un compromiso en el marco del Acuerdo, el párrafo 6 del artículo 4 no podía servir de fundamento legal para la aplicación de las medidas provisionales impuestas por los Estados Unidos, ya que la denuncia del ME por el Canadá no había constituido un "incumplimiento" del compromiso en el sentido de dicho precepto. Era indiscutible que el ME facultaba a cualquiera de las partes a denunciar el ME "en cualquier momento, mediante comunicación escrita hecha con treinta (30) días de antelación". El párrafo 6 del artículo 4 del Acuerdo sólo permitía la aplicación inmediata de medidas provisionales, como excepción a la regla general, en caso de incumplimiento de compromisos. En el asunto que se estaba examinando, el ME reconocía a cualquiera de las partes el derecho de denunciar el ME, y no preveía sanciones en caso de denuncia ni hacía ninguna referencia a la adopción de medidas al amparo del párrafo 6 del artículo 4 del Acuerdo. Además, el Acuerdo no autorizaba la aplicación unilateral de medidas al amparo del párrafo 6 del artículo 4 en contradicción con las condiciones expresas de un compromiso. No podía afirmarse que el ME hubiera incorporado a su cláusula de extinción las disposiciones del párrafo 6 del artículo 4.

300. El Japón puso en duda que hubieran existido las "circunstancias especiales" requeridas por el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo para que la incoación de oficio por los Estados Unidos de una investigación previa a la imposición de derechos compensatorios sobre las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá estuviera justificada. Dicho precepto revelaba una clara preferencia por la iniciación de investigaciones previas a la imposición de derechos compensatorios a solicitud de la producción afectada. En consecuencia, las "circunstancias especiales" que podían justificar la incoación de oficio de una investigación de esa naturaleza por las autoridades competentes se referían a los casos en los que la producción nacional afectada no estaba en condiciones de preparar la oportuna solicitud para la iniciación de una investigación. Por consiguiente, el Grupo Especial debía examinar si, en el caso que se examinaba, la producción nacional estadounidense no había estado en condiciones de preparar esa solicitud.

301. El Japón sostuvo que los Estados Unidos habían iniciado la investigación para la imposición de derechos compensatorios sobre las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá sin que hubiera pruebas suficientes de la existencia de una subvención, contrariamente a lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo. El Acuerdo exigía que los signatarios tuvieran pruebas suficientes de la existencia de una contribución financiera del Estado o de un organismo público. En el caso que se examinaba, no cabía duda de que los Estados Unidos no habían demostrado que hubiera pruebas suficientes de la existencia de una contribución financiera del Estado o de un organismo público del Canadá en el momento de la incoación de oficio de la investigación.

302. Además, en opinión del Japón, no había habido pruebas suficientes de la existencia de una relación causal entre las importaciones procedentes del Canadá y el supuesto daño a la producción nacional, que justificaran la iniciación por los Estados Unidos de una investigación para la imposición de derechos compensatorios sobre las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá. En su Memorándum sobre la Incoación, el Departamento de Comercio había dado por sentado que durante el período de vigencia del ME las importaciones canadienses habían estado subvencionadas. Por su propia naturaleza, la aplicación de los gravámenes a la exportación había anulado todos los efectos de esa supuesta subvención. En consecuencia, cualquier daño que hubiera podido sufrir la producción estadounidense en ese período no podía haberse debido a los efectos de esa subvención. Además, la afirmación del Departamento de Comercio de que la denuncia del ME por el Canadá había producido una amenaza de daño importante no estaba respaldada por los hechos. El Departamento parecía haberse basado, para llegar a esa conclusión, en la posibilidad de que los gobiernos provinciales del Canadá modificaran sus prácticas de fijación de los precios de tala tras la denuncia del ME por ese país. Sustancialmente, la conclusión de que había pruebas de la existencia de una amenaza de daño importante se basaba en el supuesto margen de flexibilidad de que, tras la denuncia del ME, disponían los gobiernos de las provincias canadienses por lo que se refiere a sus prácticas de tala. Sin embargo, de la nota 17 al párrafo 1 del artículo 6 se desprendía que el hecho de que los gobiernos provinciales tuvieran un margen de flexibilidad para modificar sus políticas no bastaba para llegar a la conclusión de que había pruebas de la existencia de una amenaza de daño importante.

Para continuar con Constataciones

¹⁴⁴ Memorándum sobre la Incoación, págs. 36-37.

¹⁴⁵ Memorándum sobre la Incoación, pág. 37.

¹⁴⁶ Memorándum sobre la Incoación, pág. 37.y cuadro E-7.

¹⁴⁷ Memorándum sobre la Incoación, págs. 37-38.

¹⁴⁸ Memorándum sobre la Incoación, págs. 37 -38.

¹⁴⁹ Memorándum sobre la Incoación, pág. 38.

¹⁵⁰ Memorándum sobre la Incoación, pág. 38.

¹⁵¹ Memorándum sobre la Incoación, págs. 36-38.

¹⁵² USITC Publication, 2648, diciembre de 1991.

¹⁵³ SCM/140.

¹⁵⁴ SCM/84/Add.4.