OEA

5 de octubre de 1990

Tailandia - Restricciones a las importación de cigarrillos e impuestos internos sobre los cigarrillos

Informe del Grupo Especial adoptado el 7 de noviembre de 1990

(DS10/R - 37S/222)


I. Introducción

1. El 22 de diciembre de 1989, los Estados Unidos solicitaron la celebración de consultas con Tailandia de conformidad con el párrafo 1 del artículo XXIII respecto de las restricciones a la importación de cigarrillos y los impuestos internos que aplicaba a tales productos el Gobierno real tailandés (DS10/1). Dado que en esas consultas, que se celebraron el 5 de febrero de 1990, no se resolvió la cuestión, los Estados Unidos solicitaron a las PARTES CONTRATANTES que establecieran un grupo especial de conformidad con el párrafo 2 del artículo XXIII con objeto de examinarla (DS10/2). El 3 de abril de 1990 el Consejo acordó establecer el Grupo Especial y autorizó a su Presidente para que designara al Presidente y a los miembros del Grupo Especial en consulta con las partes interesadas (C/M/240).

2. El 16 de mayo de 1990 se informó al Consejo de que el mandato y la composición del Grupo Especial serían los siguientes:

A. Mandato

"Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General, el asunto sometido a las PARTES CONTRATANTES por los Estados Unidos en el documento DS10/2, y formular conclusiones que ayuden a las PARTES CONTRATANTES a hacer recomendaciones o resolver sobre la cuestión, conforme a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo XXIII" (C/M/241).

B. Composición

Presidente:Sr. Rudolf Ramsauer
MiembrosSr. Pekka Huhtaniemi
Sr. Adrian Macey

3. El Consejo tomó además nota del siguiente entendimiento al que habían llegado las partes (C/M/241):

"i) Los Estados Unidos acuerdan presentar su primera comunicación antes de que Tailandia presente la suya, y dejar a las autoridades tailandesas un tiempo razonable para que preparen su primera comunicación;

ii) Las dos partes convienen en que Tailandia pedirá al Grupo Especial que consulte con organizaciones internacionales competentes acerca de aspectos técnicos tales como los efectos del uso y el consumo de cigarrillos en la salud. Queda además entendido que si Tailandia hace esa petición, el Grupo Especial podrá proceder a esa consulta;

iii) Las dos partes acuerdan que las "disposiciones pertinentes del Acuerdo General" a las que se hace referencia en el mandato comprenden el Protocolo de Adhesión de Tailandia (IBDD, 29S/3) y la decisión de las PARTES CONTRATANTES del 17 de junio de 1987 (IBDD 34S/28)."

4. En la reunión del Consejo celebrada el 3 de abril de 1990, las Comunidades Europeas hicieron reserva de su derecho a intervenir en el procedimiento del Grupo Especial (C/M/240).

5. El Grupo Especial se reunió con las partes en la diferencia el 2 y el 27 de julio de 1990 y celebró consultas con funcionarios de la Organización Mundial de la Salud el 19 de julio de 1990. La delegación de las Comunidades Europeas presentó una comunicación oral al Grupo Especial en la reunión que celebró éste el 27 de julio de 1990. El Grupo Especial presentó a las partes su informe el 21 de septiembre de 1990.

II. Elementos de hecho

A. Restricciones a la importación

6. El artículo 27 de la Ley del Tabaco de 1966 prohíbe la importación o exportación de semillas o plantas de tabaco, tabaco en rama, tabaco prensado, tabaco en hebra y labores de tabaco a no ser que se haya obtenido la oportuna licencia del Director General del Departamento de Impuestos Especiales o de un funcionario competente facultado por él a tal efecto. Según el artículo 4 de dicha Ley las labores de tabaco comprenden los cigarrillos, los cigarros, otras tipos de tabaco liado, y la picadura de tabaco, incluido el tabaco para mascar. Únicamente se han concedido licencias de importación al Monopolio de Tabacos de Tailandia, que desde 1966 sólo ha importado cigarrillos en tres ocasiones, en 1968-70, 1976 y 1980.

B. Impuestos internos

7. Los cigarrillos están sujetos al pago de un impuesto especial, un impuesto sobre las transacciones comerciales y un impuesto municipal.

i) Impuesto especial

8. La lista de los tipos de los derechos y del timbre sobre el tabaco que figura en el anexo de la Ley del Tabaco de 1966, establece como límite máximo del tipo del impuesto especial aplicable a los cigarrillos nacionales el 60 por ciento del precio de venta al por menor consignado en las notificaciones del Director General del Departamento de Impuestos Especiales, y como límite máximo del tipo aplicable a los cigarrillos importados el 80 por ciento del precio de venta al por menor consignado en dichas notificaciones o 0,60 baht/gramo. La ley autoriza al Ministerio de Hacienda a fijar el tipo del impuesto a niveles no superiores a los establecidos en la lista. Hasta el 11 de julio de 1990, los tipos del impuesto especial sobre cigarrillos nacionales se fijaron en función de la cantidad de tabaco en rama tailandés que contuviera el cigarrillo, con un tipo máximo ligeramente inferior al límite máximo establecido en la Ley del Tabaco.

9. El promedio ponderado en función de las ventas de los tipos del impuesto especial sobre los cigarrillos de producción nacional fue en 1989 el 54,69 por ciento del precio de venta al por menor. El impuesto especial aplicable a los cigarrillos importados se fijó en 0,50 baht por gramo. Según cálculos de las autoridades tailandesas, en ausencia de importaciones de cigarrillos, en 1989 el equivalente ad valorem de ese impuesto sería un 35,83 por ciento, sobre la base de un precio c.i.f. de 11,50 baht por paquete.

10. El 11 de julio de 1990, el Ministerio de Hacienda publicó un reglamento por el que, a partir de la fecha de su publicación, se fijaba el tipo del derecho aplicable en el 55 por ciento ad valorem, tanto en el caso de los cigarrillos nacionales como en el de los importados.

ii) Impuesto sobre las transacciones comerciales e impuesto municipal

11. Actualmente, el tipo del impuesto sobre las transacciones comerciales que grava los cigarrillos nacionales e importados es el 1,5 por ciento del precio de venta al por menor, y el del impuesto municipal el 10 por ciento del impuesto sobre las transacciones comerciales. El artículo 5 bis de la Ley del Tabaco de 1966 exime del pago del impuesto sobre las transacciones comerciales "a los fabricantes por las ventas de tabaco en hebra u otras labores de tabaco para fumar, y a los vendedores de tabaco en hebra u otras labores de tabaco para fumar elaborados con tabaco en rama del país". Como se indica en el párrafo 6 del presente informe, según la definición de la Ley, entre las labores de tabaco están incluidos los cigarrillos. El Monopolio de Tabacos de Tailandia es el único fabricante autorizado de cigarrillos. En virtud de la Ley de Hacienda Municipal de 1954 el impuesto municipal que se percibe es un porcentaje del impuesto sobre las transacciones comerciales, y los productos exentos de este último están también exentos de aquél. El 18 de agosto de 1990, el Rey aprobó un Real Decreto por el cual se exime expresamente a partir del 22 de agosto de 1990 a todos los cigarrillos importados del pago del impuesto sobre las transacciones comerciales y, en consecuencia, de los impuestos municipales.

III. Principales argumentos

A. Constataciones y recomendaciones solicitadas por las Partes

12. Los Estados Unidos solicitaron que el Grupo Especial constatara lo siguiente:

i) En cuanto a las restricciones a la importación

- que las restricciones impuestas por Tailandia a la importación de cigarrillos eran incompatibles con el artículo XI del Acuerdo General y no estaban amparadas por la excepción del apartado c) del párrafo 2 de dicho artículo, ya que los cigarrillos no eran un producto agrícola o pesquero en el sentido del artículo XI y las restricciones equivalían a una prohibición de las importaciones, no iban acompañadas de restricciones de la oferta nacional y tenían efectos desproporcionados sobre las importaciones;

- que no cabía invocar para justificar esas restricciones el apartado b) del artículo XX, puesto que, en la forma en que Tailandia las aplicaba, no eran necesarias para proteger la salud de las personas;

- que no era aplicable a dichas restricciones lo dispuesto en el Protocolo de Adhesión de Tailandia al Acuerdo General, porque la Ley del Tabaco de 1966, en la que se basaban, no establecía con carácter imperativo restricciones a la importación;

- que no era aplicable a las restricciones ninguna otra excepción al Acuerdo General;

ii) En cuanto a los impuestos internos

- que el impuesto especial que gravaba a los cigarrillos en Tailandia era incompatible con los párrafos 1 y 2 del artículo III, por cuanto permitía la aplicación a los cigarrillos importados de un tipo más alto que a los productos nacionales similares, en el supuesto de que las importaciones de cigarrillos estuvieran autorizadas;

- que el impuesto sobre las transacciones comerciales y el impuesto municipal que gravaban en Tailandia a los cigarrillos eran asimismo incompatibles con los párrafos 1 y 2 del artículo XIII, por cuanto sólo estaban exentos del pago de esos impuestos los productos nacionales o las importaciones efectuadas por fabricantes tailandeses.

13. Los Estados Unidos solicitaron que el Grupo Especial recomendara que Tailandia suprimiera sus restricciones cuantitativas a la importación de cigarrillos y pusiera sus normas y prácticas fiscales en conformidad con las obligaciones que le imponía el Acuerdo General.

14. Tailandia solicitó que el Grupo Especial constatara lo siguiente:

i) En cuanto a las restricciones a la importación:

- que las restricciones aplicadas por Tailandia a la importación estaban amparadas por el apartado c) del párrafo 2 del artículo XI, porque los cigarrillos eran un producto agrícola en el sentido de dicho artículo y el Gabinete tailandés había adoptado medidas encaminadas a reducir la superficie de cultivo del tabaco y la producción de cigarrillos;

- que las restricciones tailandesas a la importación estaban también amparadas por el apartado b) del artículo XX, porque el Gobierno había adoptado medidas de lucha antitabáquica para cuya eficacia era imprescindible prohibir las importaciones de cigarrillos y porque debido a las sustancias químicas y otros aditivos que contenían los cigarrillos estadounidenses, éstos podían ser más nocivos que los tailandeses;

- que las restricciones estaban amparadas por el Protocolo de Adhesión de Tailandia al Acuerdo General, ya que la Ley del Tabaco de 1966, en la que se basaban, estaba vigente cuando Tailandia se adhirió al Acuerdo General en 1982, y tenía carácter imperativo en cuanto a su propósito expreso.

ii) En cuanto a los impuestos internos

- que el impuesto especial, el impuesto sobre las transacciones comerciales y el impuesto municipal aplicados a los cigarrillos importados no eran superiores a los aplicados al producto nacional similar, por lo que no eran incompatibles con el artículo III;

15. En consecuencia Tailandia solicitó que el Grupo Especial desestimara la reclamación de los Estados Unidos.

B. Párrafo 1 del artículo XI

16. Los Estados Unidos alegaron que, a partir de 1966, Tailandia había sometido la importación de cigarrillos a un régimen de licencias de importación incompatible con el artículo XI. El Monopolio de Tabacos de Tailandia sólo había importado cigarrillos en tres ocasiones y el Gobierno se negaba a tener en cuenta las peticiones de licencia de importación presentadas por cualquier otra entidad. Los Estados Unidos habían pedido en varias ocasiones a Tailandia que suprimiera las restricciones de su régimen de licencias y permitiera la importación de cigarrillos procedentes de otras partes contratantes, pero esas peticiones habían sido rechazadas. Los Estados Unidos, tras recordar que recientes informes de grupos especiales 1 adoptados por las PARTES CONTRATANTES habían confirmado que las actividades de los monopolios de importación controlados por el Estado debían respetar diversas normas del Acuerdo General, entre ellas la enunciada en el párrafo 1 de su artículo XI, pidieron que el Grupo Especial no admitiera el establecimiento de una distinción artificial entre las actividades de los monopolios comerciales del Estado y otras medidas y políticas estatales tendentes a restringir el comercio. Una constatación en la que se aceptara esa distinción invalidaría en medida sustancial una de las disposiciones más eficaces para el logro de los objetivos del Acuerdo General, que eran la reducción sustancial de los aranceles aduaneros y de las demás barreras comerciales, así como la eliminación del trato discriminatorio en materia de comercio internacional.

C. Excepciones al párrafo 1 del artículo XI

i) Párrafo 2 del artículo XI

17. Tailandia admitió que la importación de cigarrillos estaba prácticamente prohibida, pero alegó que el apartado c) del párrafo 2 del artículo XI justificaba esa restricción. En el GATT se había considerado tradicionalmente que los productos comprendidos en los capítulos 1 a 24 de las nomenclaturas del CCA o del SA eran productos agrícolas en el sentido del artículo XI, y esa interpretación había sido aceptada en anteriores series de negociaciones comerciales y aplicada por los grupos especiales encargados de examinar otros asuntos. Así pues, los cigarrillos, (partidas 24.02.B de la NCCA y 2402.20 del SA) debían considerarse productos agrícolas. Tailandia sostuvo que las restricciones a la importación de cigarrillos eran "necesarias para la ejecución de medidas gubernamentales" que tenían por efecto "restringir la cantidad del producto nacional similar". La autorización de las importaciones de cigarrillos iría en detrimento de la política del Gobierno encaminada a reducir la superficie de cultivo del tabaco y la producción de cigarrillos.

18. Los Estados Unidos sostuvieron que, dada la importancia fundamental de la prohibición de las restricciones cuantitativas establecida en el párrafo 1 del artículo XI, las posibles excepciones debían interpretarse restrictivamente. Para que pudiera considerarse que una medida estaba amparada por una excepción era necesario que se cumplieran todas y cada una de sus condiciones.

19. Los Estados Unidos adujeron que el apartado c) del párrafo 2 del artículo XI no podía justificar las restricciones aplicadas por Tailandia a la importación de cigarrillos por los siguientes motivos:

a) la aplicación del régimen de licencias de importación establecidoen el artículo 27 de la Ley del Tabaco de 1966 tenía los mismos efectos que una prohibición de hecho de las importaciones procedentes de los Estados Unidos y de otras partes contratantes. Al menos dos grupos especiales del GATT encargados de examinar asuntos planteados anteriormente habían constatado que el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI no justificaba una prohibición de las importaciones. 1 El Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Japón - Restricciones aplicadas a la importación de ciertos productos agropecuarios" había recordado la constatación del Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Estados Unidos - Prohibición de las importaciones de atún y productos de atún procedentes del Canadá" en la que el Grupo señalaba que en el artículo XI, párrafo 2, apartados a) y b) se utilizaban las palabras "prohibiciones o restricciones" mientras que en el apartado c) del mismo párrafo se mencionaban únicamente las "restricciones" y estimaba que "las disposiciones de este último apartado c) no podían justificar la aplicación de una prohibición de las importaciones";

b) la hipótesis de trabajo conforme a la cual se consideraban productos agrícolas a los productos comprendidos en los capítulos 1 a 24 de la nomenclatura del CCA o del SA no debía aplicarse automáticamente cuando esa aplicación daba lugar a exenciones innecesarias y no pretendidas de las disposiciones del artículo XI. En consecuencia, no podía considerarse que los cigarrillos eran productos agrícolas simplemente porque su elaboración se efectuaba, en parte, a partir de un producto agrícola;

c) las restricciones impuestas por Tailandia a la importación de cigarrillos no eran necesarias para garantizar la ejecución de medidas gubernamentales que tuvieran por efecto restringir la cantidad del producto nacional similar que pudiera ser vendido o producido, al no existir ninguna política gubernamental eficaz encaminada a restringir las cantidades de cigarrillos tailandeses que podían ser vendidos o producidos. Las resoluciones del Gabinete que, según el Gobierno tailandés, constituían medidas encaminadas a restringir la venta y la producción de cigarrillos, no tenían fuerza de ley. Además, Tailandia no había expuesto planes concretos de ejecución de esas resoluciones. El producto nacional similar al que hacía referencia el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI eran los cigarrillos y no el tabaco en rama. Actualmente, las limitaciones se debían a una capacidad reducida, y Tailandia había adoptado expresamente una política de promoción de las exportaciones de cigarrillos que favorecía un aumento de los niveles de producción y venta de cigarrillos. A pesar de las actividades antitabáquicas de Tailandia, no se habían establecido limitaciones a la producción de cigarrillos. Se habían estudiado diversos planes para aumentar la capacidad, pero esos planes no se habían llevado a cabo debido a la petición estadounidense de acceso al mercado. Lo que Tailandia pretendía era simplemente satisfacer la demanda interior de cigarrillos con la venta de productos nacionales, así como mantener los ingresos de los cultivadores de tabaco y de las personas que trabajaban en las ramas de producción conexas, proteger el empleo en la producción de cigarrillos y conseguir un nivel de recaudación previsible y elevado. En un informe reciente 2 un grupo especial había señalado que los redactores del artículo XI habían convenido en que la excepción "no estaba destinada a proporcionar un medio de proteger a los productores nacionales contra la competencia extranjera" y en que "no debía interpretarse como una autorización de la utilización de restricciones cuantitativas como método para proteger la elaboración industrial de los productos agrícolas o pesqueros";

d) no podía considerarse que una prohibición de hecho de las importaciones de cigarrillos en vigor desde 1966 constituyera una medida encaminada a eliminar un sobrante imprevisto de productos agrícolas, en el sentido del párrafo 2 del artículo XI;

e) las restricciones tenían como consecuencia la reducción de la relación entre el total de las importaciones y el de la producción nacional, en comparación con la que cabría razonablemente esperar que existiera sin tales restricciones.

20. Tailandia reconoció que, desde que se aprobó en 1938 la primera Ley del Tabaco, no se habían autorizado importaciones de cigarrillos, excepto en algunas ocasiones críticas, en las que se habían importado durante breves períodos cantidades insignificantes. Por ello no podía alegarse, como hacían los Estados Unidos, que las restricciones hubieran tenido como consecuencia la reducción de la proporción de importaciones que cabría esperar que existiera sin tales restricciones.

Para continuar con Apartado b) del artículo XX


1 Informe del Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Japón - Restricciones aplicadas a la importación de ciertos productos agropecuarios" (IBDD, 35S/264-265, párr. 5.3.1.2). Informe del Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Estados Unidos -Prohibición de las importaciones de atún y productos de atún procedentes del Canadá", (IBDD, 29S/97).

2 Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Japón - Restricciones aplicadas a la importación de ciertos productos agropecuarios", párr. 5.1.2 (IBDD, 35S/255).