22 de enero de 1990

1. Introducción

1.1 Los días 12 de julio y 1� de septiembre de 1988, la CEE celebró consultas con los Estados Unidos en virtud del párrafo 1 del artículo XXIII, en relación con las restricciones a la importación de productos agropecuarios aplicadas por este país al amparo de la Decisión de las PARTES CONTRATANTES de 5 de marzo de 1955 (la "Exención"), así como de la Nota ("Headnote") a la lista de concesiones arancelarias (Lista XX - Estados Unidos) relativa al capítulo 10 (la "Nota") (C/M/224). Dado que esas consultas no llevaron a un arreglo satisfactorio, la CEE, en una comunicación de fecha 12 de septiembre de 1988 distribuida con la signatura L/6393, solicitó el establecimiento de un grupo especial encargado de examinar este asunto de conformidad con el párrafo 2 del artículo XXIII (C/M/224).

1.2 En la reunión que el Consejo celebró en junio de 1989, ambas partes le informaron de que habían convenido en que el grupo especial cuyo establecimiento había solicitado la CEE se encargara de examinar la reclamación de la Comunidad relativa a los contingentes aplicados por los Estados Unidos al azúcar y la aplicación de la Exención en lo concerniente a las restricciones a la importación de azúcar y productos a base de azúcar. El Presidente del Consejo observó que existía cierta duplicación entre el asunto de que se trataba en este caso y el que se examinaba en el informe del Grupo Especial sobre las reclamaciones de Australia relativas a las restricciones aplicadas por los Estados Unidos a las importaciones de azúcar (L/6514), que el Consejo había adoptado en esa misma reunión. El Presidente del Consejo dijo además que, a raíz de las consultas celebradas con las partes interesadas en los dos casos, se había acordado que el grupo especial establecido en el presente caso no volvería a abordar las conclusiones enunciadas en el documento L/6514 (C/M/234).

1.3 Habiendo tomado nota de estas declaraciones, el Consejo acordó (C/M/234) establecer un grupo especial de la manera siguiente:

A. Mandato:

B. Composición:

1.4 Los representantes de Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Corea, Chile, India, Jamaica, Japón, Nicaragua, Nueva Zelandia, Pakistán, Uruguay y Yugoslavia se reservaron el derecho de presentar comunicaciones al Grupo Especial (C/M/234). Argentina, Australia, Canadá, Chile y Japón ejercieron su derecho ante el Grupo Especial.

1.5 El Grupo Especial celebró reuniones con las partes en litigio los días 25 de julio y 2 de noviembre de 1989, se reunió con las otras partes contratantes interesadas el 13 de octubre de 1989 y presentó sus conclusiones a las partes el 5 de enero de 1990.

2. Elementos de hecho

2.1 El artículo 22 fue promulgado inicialmente mediante la Ley de 24 de agosto de 1935, como modificación de la Ley de Ordenación Agraria de 1933. En virtud del artículo 22, tal como fue promulgado, deben instituirse restricciones a las importaciones de cualesquiera productos, en forma de derechos o de limitaciones cuantitativas, siempre que el Presidente de los Estados Unidos (el "Presidente") estime, basándose en la opinión del Secretario de Agricultura y en relación con una encuesta de la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos, que dichos productos son importados o es casi seguro que serán importados en los Estados Unidos, en condiciones y cantidades que hagan o tiendan a hacer ineficaces -o los obstaculicen de manera apreciable- ciertos programas o medidas agrícolas ejecutados respecto de un producto agrícola o un producto derivado de él, o que reduzcan sustancialmente la cantidad de todo producto fabricado en los Estados Unidos a base de un producto incluido en tales programas o medidas. Los programas agrícolas protegidos en virtud del artículo 22 comprenden, entre otras cosas, cualquier préstamo, compra o todo otro programa (con inclusión de los de sostenimiento de los precios) ejecutados por el Departamento de Agricultura o por un servicio dependiente de él. En virtud del artículo 22, cuando el Secretario de Agricultura tenga razones para creer que se cumplen los criterios establecidos en dicho artículo 22, deberá informar al Presidente, y si éste considera que el dictamen del Secretario de Agricultura tiene fundamento, deberá solicitar a la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos (antes denominada Comisión de Tarifas de los Estados Unidos) que efectúe una encuesta. Sobre la base de esa encuesta la Comisión presenta su dictamen al Presidente. En el caso de que el Presidente compruebe que se cumplen los criterios reglamentarios, deberá dictar una orden por la que imponga derechos de importación o restricciones cuantitativas.

2.2 Cuando exista una situación que se considere exige la adopción de medidas de urgencia, el Presidente podrá tomar las disposiciones necesarias inmediatamente de conformidad con el artículo 22, sin esperar las recomendaciones de la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos y dichas medidas permanecerán en vigor hasta que se haya presentado el informe y recomendaciones y el Presidente haya adoptado una decisión sobre el particular. El artículo 22 prevé asimismo la suspensión, derogación o modificación de los reglamentos de importación establecidos conforme a lo estipulado en el mismo, cuando el Presidente juzgue y proclame que: i) las circunstancias que hayan motivado dicha orden o disposición han dejado de existir; ii) se ha producido una evolución en las circunstancias que requiere dicha modificación a los efectos del artículo.

2.3 En una enmienda al artículo 22 adoptada en 1951 se prevé que "ningún acuerdo comercial o internacional concertado ya o que se concierte en lo futuro será aplicado de manera incompatible con las estipulaciones de este artículo". Los Estados Unidos solicitaron una exención a fin de eliminar cualquier posible incompatibilidad entre las obligaciones que le corresponden en virtud del Acuerdo General y las obligaciones dimanantes del artículo 22. La solicitud de los Estados Unidos fue examinada por un grupo de trabajo en el noveno período de sesiones de las PARTES CONTRATANTES (IBDD, 3S/141 [del texto inglés]).

2.4 Mediante Decisión de 5 de marzo de 1955, las PARTES CONTRATANTES, actuando colectivamente de conformidad con el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXV, eximieron a los Estados Unidos del cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones de los artículos II ¹ y XI del Acuerdo General en lo que fuera necesario para evitar que cualquier medida que adoptaran con arreglo al artículo 22 fuera incompatible con las citadas disposiciones del Acuerdo General (IBDD, 3S/32-39).

2.5 El Congreso de los Estados Unidos estableció un programa de sostenimiento de los precios del azúcar en virtud del artículo 902 de la Ley de Agricultura y Alimentación de 1977. Este programa se aplica actualmente en virtud del artículo 201 de la Ley Agraria de 1949, modificada mediante el artículo 901 de la Ley de Seguridad Alimentaria de 1985.

2.6 El 11 de noviembre de 1977, el Presidente, en virtud de la facultad que le confería el artículo 22, estableció, por la Proclamación N� 4538, derechos de importación para los azúcares comprendidos en las partidas 155.20 y 155.30 del Arancel de los Estados Unidos. Estos derechos se fijaron inicialmente en 1,58 centavos por libra para las importaciones de azúcar en bruto y en 1,67 centavos por libra para las de azúcar refinado. Después de una serie de ajustes, los derechos vigentes en la actualidad se cifran en cero centavos por libra para las importaciones de azúcar en bruto y 1 centavo por libra para las de azúcar refinado. Estos derechos se han aplicado desde octubre de 1982, a excepción de un período de tres meses en 1985.

2.7 El 28 de junio de 1983, el Presidente, mediante la facultad que le confiere el artículo 22, estableció, por la Proclamación N� 5071, contingentes de emergencia para las importaciones de ciertas mezclas de productos a base de azúcar comprendidos en las partidas 155.75, 156.45, 183.01 y 183.05 del Arancel de los Estados Unidos. ² Estos contingentes se fijaron y se mantienen actualmente en el nivel de cero toneladas.

2.8 El 28 de enero de 1985, el Presidente, mediante la facultad que le confería el artículo 22, estableció, por la Proclamación N� 5294, contingentes de emergencia para las importaciones de productos adicionales que contienen azúcar comprendidos en las partidas 156.45, 183.01 y 183.05 del Arancel de los Estados Unidos ³ , y dio carácter definitivo a los contingentes de emergencia establecidos por la Proclamación N� 5071 (véase el párrafo 2.7). Estos contingentes están fijados actualmente en: 2.721 toneladas métricas (partida 156.45); 6.350 toneladas métricas (partida 183.01); 76.203 toneladas métricas (partida 183.05). ⁴

2.9 El 19 de mayo de 1985, por la Proclamación N� 5340, el Presidente modificó la Proclamación N� 5294 (véase el párrafo 2.8) exonerando a determinados productos y tipos de productos que contienen azúcar, que eran objeto tradicional de comercio, de la aplicación de restricciones contingentarias, sobre la base de consultas entabladas con otras partes contratantes y con los importadores estadounidenses.

2.10 En las Negociaciones de Annecy de 1949, los Estados Unidos negociaron e incluyeron en la Lista XX concesiones arancelarias respecto del azúcar en bruto y refinado con sujeción a los términos, condiciones o cláusulas especiales del Título II de la Ley del Azúcar de 1948 o de disposiciones legislativas de contenido sustancialmente equivalente. Según el Título II de la Ley del Azúcar de 1948, el Secretario de Agricultura debía fijar contingentes tanto para la importación como para la producción nacional de azúcar sobre la base de la estimación anual que hubiera hecho de la cantidad de azúcar necesario para satisfacer la demanda de los consumidores en el territorio continental de los Estados Unidos.

2.11 Esta disposición, ampliada para facultar al Presidente a establecer mediante proclamación derechos arancelarios y contingentes que limitasen el azúcar importado en caso de que la Ley del Azúcar de 1948 o disposiciones legislativas de contenido sustancialmente equivalente expirasen, quedó recogida en la Lista XX después de las Negociaciones de Torquay de 1951 y, con algunas modificaciones, después de las Negociaciones Kennedy de 1967 y las Negociaciones de Tokio de 1979. El 16 de diciembre de 1967, mediante la Proclamación N� 3822, el Presidente añadió al Arancel de Aduanas estadounidense la Nota que recogía esa disposición.

2.12 La Ley del Azúcar de 1948 expiró el 31 de diciembre de 1974. El 16 de noviembre de ese mismo año, el Presidente impuso, mediante la Proclamación N� 4334, un contingente de importación y derechos arancelarios sobre el azúcar en bruto y refinado en virtud de la Nota. En proclamaciones presidenciales posteriores se modificó la cuantía del contingente y los derechos arancelarios aplicables.

2.13 El 5 de mayo de 1982, de conformidad con la Nota y mediante la Proclamación N� 4941, el Presidente modificó el programa de contingentes de importación para regular las importaciones de azúcar en el mercado estadounidense, según el cual el Secretario de Agricultura debía determinar y anunciar para cada trimestre, o para otros períodos, el volumen del contingente de importación global con objeto de distribuirlo entre los diferentes países abastecedores de conformidad con sus suministros precedentes durante un período de referencia anterior.

2.14 Las importaciones estadounidenses de azúcar disminuyeron de 5,3 millones de toneladas métricas (producto en bruto) en 1977 a 1,2 millones de toneladas métricas (producto en bruto) en 1987. Durante ese mismo período, la producción estadounidense de azúcar (de remolacha y de caña) aumentó de 5,8 millones de toneladas métricas (producto en bruto) en 1977, a 6,6 millones de toneladas métricas (producto en bruto) en 1987.

3. Principales argumentos

3.1 La CEE pidió al Grupo Especial que constatara que: 1) las medidas aplicadas por los Estados Unidos a las importaciones de azúcar y productos que contienen azúcar eran incompatibles con los artículos II y XI del Acuerdo General y que, por consiguiente, menoscababan ventajas resultantes para la Comunidad del Acuerdo General, afectaban desfavorablemente a los intereses de las partes contratantes en general y de la CEE en particular -consecuencias todas ellas que entorpecían el logro de los objetivos del Acuerdo General. 2) La CEE pidió al Grupo Especial que, de adoptarse las medidas referidas al amparo de la Exención de 1955, confirmara que una exención concedida en el marco del GATT no hace compatible con el Acuerdo General una medida que era incompatible con él. La exención eximía meramente a la parte interesada de tener que poner en conformidad con el Acuerdo General las medidas comprendidas en dicha exención, independientemente de que se hubieran adoptado antes o después de haberse concedido la misma. En espera de que se retiraran esas medidas, la CEE pidió al Grupo Especial que constatara que se debía considerar la posibilidad de recurrir a la compensación como medida transitoria. 3) Además, independientemente de la legalidad o ilegalidad de las medidas de que se trataba, es decir del hecho de que los Estados Unidos aplicaran una "medida, contraria o no a las disposiciones del presente Acuerdo", según lo estipulado en el apartado b) del párrafo 1 del artículo XXIII, la Comunidad pidió al Grupo Especial que confirmara que la existencia de anulación y menoscabo de ventajas resultantes del Acuerdo había quedado ya establecida por la propia exención otorgada por las PARTES CONTRATANTES, y que los Estados Unidos no habían presentado ninguna prueba satisfactoria de que las medidas de que se trataba no constituían casos respecto de los cuales se había determinado la existencia de anulación de ventajas. 4) Por último, la Comunidad pidió al Grupo Especial que constatara que las medidas de que se trataba no eran ya compatibles con la Exención concedida por las PARTES CONTRATANTES en 1955. Por consiguiente, la Comunidad pidió al Grupo Especial que recomendara en este caso que las medidas aplicadas por los Estados Unidos al azúcar y a los productos que contienen azúcar se pusieran en conformidad con el Acuerdo General.

3.2 Los Estados Unidos pidieron al Grupo Especial que constatara que: 1) en la Decisión de 1955 por la que se concedió la Exención se prevé el recurso a las disposiciones del artículo XXIII, por "toda parte contratante afectada", y que la CEE no ha demostrado que se ve realmente afectada por las medidas aplicadas por los Estados Unidos en virtud del artículo 22 a las importaciones de azúcar y productos que contienen azúcar; 2) el recurso al artículo XXIII debe hacerse necesariamente con referencia a los apartados a), b), o c) de su párrafo 1; 3) el efecto de una decisión en virtud del artículo XXV por la que se otorga una exención consiste en eximir a una parte contratante de las obligaciones que le corresponden en virtud del Acuerdo General, en la medida que se determine en dicha decisión; las medidas compatibles con tal exención no pueden constituir incumplimiento de esas mismas obligaciones en el sentido del apartado a) del párrafo 1 del artículo XXIII; 4) dado que en la Decisión de 1955 por la que se concedió la Exención se declara que se exime "a los Estados Unidos del cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones de los artículos II y XI del Acuerdo General en lo que sea necesario para evitar [una incompatibilidad] con las citadas disposiciones", es imposible concluir que las medidas compatibles con la Exención de 1955 son "contrarias a", "incompatibles con", o "ilegales en virtud de" las disposiciones de los artículos II u XI. Ni esta Exención ni ninguna otra establece automáticamente la existencia de anulación o menoscabo. 5) Las medidas que los Estados Unidos aplican en virtud del artículo 22 a las importaciones de azúcar y productos que contienen azúcar son compatibles con la Decisión de 1955 por la que se concedió la Exención y, por consiguiente, no constituyen violación de las disposiciones del apartado a) del párrafo 1 del artículo XXIII; 6) se puede recurrir a los apartados b) o c) del párrafo 1 del artículo XXIII para presentar una reclamación por "anulación o menoscabo sin violación de disposiciones" respecto de medidas que estén en conformidad con una Exención; pero 7) la CEE no ha facilitado la información requerida para presentar tales reclamaciones sin que haya habido violación de disposiciones. Los Estados Unidos pidieron al Grupo Especial que rechazara la reclamación de la CEE.

3.3 La CEE recordó que los Estados Unidos aplicaban varios tipos de restricciones a las importaciones de azúcar y productos que contienen azúcar. Entre ellas figuraban los contingentes de importación aplicados al azúcar al amparo de la Nota; derechos añadidos a los derechos consolidados que se aplicaban al azúcar en bruto y refinado en virtud del artículo 22; y restricciones y prohibiciones aplicadas también en virtud de dicho artículo a las importaciones de determinados productos que contienen azúcar. Si bien había acordado con los Estados Unidos limitar el alcance de la actuación del Grupo Especial (véase el párrafo 1.2), la CEE sostuvo que las diversas medidas restrictivas debían examinarse conjuntamente, a fin de determinar sus consecuencias desfavorables en los mercados mundiales del azúcar y, por consiguiente, sus efectos perjudiciales para las partes contratantes, con inclusión de los Estados miembros de la CEE.

3.4 La CEE recordó las graves consecuencias económicas de las medidas aplicadas por los Estados Unidos a las importaciones de azúcar e hizo hincapié en los efectos desfavorables que tenían para las partes contratantes y para la Comunidad en particular. Así, como consecuencia de esas medidas, las importaciones estadounidenses de azúcar disminuyeron pronunciadamente, pasando de 5.291.000 toneladas en 1977 a 1.222.000 toneladas en 1987. La CEE citó declaraciones oficiales de los Estados Unidos en las que se ponía de relieve el efecto negativo de esta reducción de las importaciones en el mercado mundial del azúcar. Además, mediante la aplicación de precios internos elevados, la política azucarera estadounidense estimulaba la producción nacional de azúcar (+12 por ciento entre 1977 y 1987) y, a fin de evitar cualquier incremento de las existencias, las autoridades estadounidenses limitaban las importaciones, incrementando así el coeficiente de autosuficiencia de los Estados Unidos en azúcar. Además, mediante la aplicación de estos precios internos elevados, la política estadounidense había estimulado la producción de edulcorantes distintos del azúcar (por ejemplo, HFCS -jarabe de maíz de alto contenido de fructosa). Además, debido al aumento de la oferta de otros edulcorantes, disminuyó al mismo tiempo el consumo del azúcar en los Estados Unidos. La CEE mencionó asimismo los efectos secundarios que tenía el desarrollo de la producción estadounidense de edulcorantes. La CEE hizo notar los efectos negativos de esas medidas y de las tendencias antes mencionadas para las demás partes contratantes. Además, dado que la CEE es uno de los principales productores y exportadores de azúcar, las medidas son particularmente perjudiciales para ella. La CEE añadió que los exportadores europeos también se ven directamente afectados por las restricciones impuestas por los Estados Unidos a las importaciones de azúcar, por cuanto no existe un contingente para los abastecedores comunitarios. En lo concerniente a los derechos sobre el azúcar, si bien es cierto que los niveles actuales son de cero centavos por libra en el caso del azúcar en bruto y 1 centavo por libra en el del azúcar refinado, debe tenerse en cuenta que estos tipos de los derechos siempre pueden incrementarse, porque aún están en vigor. La CEE citó cifras que mostraban que entre 1974 y 1977, es decir, cuando los Estados Unidos no aplicaban restricciones a la importación, la CEE podía exportar azúcar al mercado estadounidense. La CEE hizo hincapié asimismo en los efectos negativos que tenían las restricciones a la importación de determinados productos que contienen azúcar y que se debían al carácter restrictivo de estos contingentes y al hecho de que la CEE es uno de los principales productores mundiales de dichos productos. En cuanto a la prohibición de las importaciones de otros productos que contienen azúcar, la CEE hizo notar que era incompatible con las condiciones estipuladas en la Exención. Por consiguiente, concluyó que se ve afectada desfavorablemente por las medidas que los Estados Unidos aplican a las importaciones de azúcar.

3.5 Los Estados Unidos señalaron que la reclamación de la CEE se refería a dos conjuntos distintos de medidas, cada uno de los cuales había sido adoptado en virtud de facultades dimanantes de textos jurídicos distintos. El primero de dichos conjuntos, y con mucho el más importante, era el contingente de importación aplicado al amparo de la Nota. El segundo conjunto de medidas era el que se aplicaba en virtud del artículo 22. Los Estados Unidos consideraban que el entendimiento enunciado en el párrafo 1.2, en el sentido de que el Grupo Especial no volvería a abordar las conclusiones del Grupo Especial de las restricciones estadounidenses a las importaciones de azúcar (L/6514), limitaba el examen de la cuestión por el presente Grupo Especial a la aplicación de la Exención en el caso del azúcar y los productos que contienen azúcar. Por consiguiente, los Estados Unidos sostuvieron que las únicas medidas de que se trataba en el caso actual eran: i) los derechos de importación aplicados al azúcar refinado, y ii) los contingentes de importación impuestos a determinados productos que contienen azúcar. Los Estados Unidos hicieron hincapié en que, de hecho, todos los efectos sobre el comercio alegados por la CEE eran causados por los propios programas de subvenciones a la agricultura aplicados por la CEE, o por el contingente establecido al amparo de la Nota, pero no por las medidas adoptadas con arreglo al artículo 22. Los Estados Unidos declararon que habían aceptado que se adoptase el documento L/6514, y que ya habían indicado que pondrían las prácticas estadounidenses en conformidad con el Acuerdo General. En el caso de que el Grupo Especial que se ocupaba de la presente diferencia tomara en cuenta los efectos que tenía en el comercio el contingente establecido al amparo de la Nota (que correspondían implícitamente a la diferencia relativa a la Nota), los Estados Unidos se verían en situación de pagar una doble sanción por el contingente establecido al amparo de la Nota, y podrían perjudicarse los derechos del reclamante en el litigio anterior. En lo concerniente a las medidas aplicadas con arreglo al artículo 22 a los productos que contienen azúcar, los Estados Unidos arguyeron que la CEE debía presentar una justificación detallada de su reclamación de existencia de anulación o menoscabo, pero que no lo había hecho. Los Estados Unidos facilitaron datos que indicaban que, de hecho, el comercio comunitario de estos productos había mejorado, a pesar de la imposición de las restricciones estadounidenses.

Para continuar con Compatibilidad con los artículos II y XI

¹ La referencia al artículo II tenía por objeto abarcar los casos en que los Estados Unidos impusieran, al amparo del artículo 22 a un producto sobre el cual hubieran adquirido una obligación en virtud de dicho artículo II, un derecho superior al tipo establecido en su Lista de Concesiones (Lista XX).

² Estos productos están comprendidos actualmente en las subpartidas 99.04.50.20 y 99.04.50.40 del Arancel de Aduanas Armonizado de los Estados Unidos.

³ En la actualidad, estos productos están comprendidos respectivamente en las subpartidas 99.04.60.20, 99.04.60.40 y 99.04.60.60 del Arancel de Aduanas Armonizado.

⁴ Desde el 1� de enero de 1988, con el fin de respetar los requisitos del Sistema Arancelario Armonizado, las asignaciones contingentarias se han medido en toneladas métricas (producto en bruto) sobre la base de una tonelada métrica igual a 1,10231125 toneladas cortas.