9 de junio de 1989

4. Exposiciones de terceras partes interesadas

a) Argentina

4.1 La Argentina recordó la importancia que para algunas de sus regiones tenían las exportaciones de azúcar a los Estados Unidos. A raíz de la imposición en 1982 de contingentes de importación restrictivos, los ingresos argentinos procedentes de esas exportaciones disminuyeron de 210 millones de dólares de los EE.UU. en 1981 a 14 millones en 1987. La reducción de las importaciones de azúcar realizadas por los Estados Unidos, que pasaron de una cifra superior a 5 millones de toneladas cortas durante el período 1977-81, a aproximadamente 1 millón de toneladas cortas en 1988, puso también de relieve la tendencia a aplicar restricciones cuantitativas como instrumento de protección.

4.2 La Argentina estimó que las restricciones cuantitativas impuestas por los Estados Unidos a las importaciones de azúcar contravenían las disposiciones contenidas en el artículo XI, toda vez que no se cumplimentaban las condiciones que dicho artículo exigía a la parte contratante que pretendía mantener una restricción de tal carácter. La Argentina estimó asimismo que los Estados Unidos no podían justificar tales restricciones aduciendo lo contemplado en la Nota ("Headnote"). Las partidas a las que se aplicaron estas restricciones estaban consolidadas. Si se admitiera la posibilidad de recurrir a las disposiciones de la Nota, los Estados Unidos tendrían el derecho de reducir su cuota de importación a cero, con lo cual quedaría totalmente invalidada la concesión. Eso sería incompatible con el objetivo básico de las concesiones, que era establecer unas condiciones de competencia estables.

b) Brasil

4.3 El Brasil manifestó que, cuando los Estados Unidos adoptaron un sistema de contingentes restrictivos para las importaciones de azúcar en 1982, anunciaron que la medida tenía un carácter transitorio y estaba destinada a aliviar la situación de emergencia creada por la inestabilidad de los precios del mercado mundial. Pero el sistema de contingentes ha sido mantenido y no hay señal alguna de que se vaya a eliminar esa política restrictiva. Además, tal política ha contribuido en gran medida a la deterioración del mercado mundial del azúcar.

4.4 Las restricciones que mantenían los Estados Unidos habían causado pérdidas irreparables al Brasil, cuyas exportaciones anuales de azúcar habían disminuido desde 1 millón de toneladas cortas en los primeros años del decenio de 1980 a 15.300 toneladas cortas en 1988. Además, los programas de sustitución del azúcar que habían favorecido un incremento del consumo de sustancias dulcificantes alternativas en los Estados Unidos tendían a restringir aún más la participación brasileña en el mercado del azúcar estadounidense. Por esas razones, el Brasil consideraba que el mantenimiento por los Estados Unidos de unos contingentes restrictivos para las importaciones de azúcar habían anulado o menoscabado ventajas resultantes para el Brasil del Acuerdo General.

c) Canadá

4.5 El Canadá dijo que desde la imposición de contingentes restrictivos en 1982, sus exportaciones de azúcar a los Estados Unidos habían experimentado una disminución, mientras que las exportaciones de azúcar de los Estados Unidos al Canadá habían aumentado. Los contingentes impuestos al azúcar refinado habían restringido las exportaciones canadienses, que descendieron de 29.419 toneladas cortas en 1983 a 9.749 toneladas cortas en 1987. El Canadá entendía que los Estados Unidos no consideraban que los contingentes mantenidos en virtud de la facultad conferida en la Nota estaban comprendidos en la exención otorgada a los Estados Unidos de conformidad con el artículo 22 de la Ley de Ordenación Agraria de 1933, modificada.

4.6 El Canadá arguyó que esas restricciones eran contrarias al artículo XI y no podían justificarse en virtud del párrafo 2 de ese artículo. Además, a juicio del Canadá la existencia de una nota en una lista de concesiones por la que se permitía la combinación de derechos de aduana y contingentes no constituía una justificación de medidas incompatibles con el Acuerdo General. El hecho de que el Arancel de Aduanas de los Estados Unidos y su Nota pasaran a formar parte de la lista anexa al Acuerdo General en 1951 y se incluyeran en el Protocolo de Ginebra de 1967 únicamente afectaba a la aplicación de las concesiones arancelarias que se hubieran otorgado y no implicaba reconocimiento alguno de que los contingentes impuestos estuvieran justificados según el Acuerdo General.

4.7 El Canadá mantuvo que la simple inclusión de la Nota no podía justificar, y no justificaba por sí misma, una excepción al cumplimiento de las obligaciones estipuladas en el artículo XI. En opinión del Canadá, a pesar de la disposición del párrafo 7 del artículo II, los Estados Unidos no estaban autorizados a imponer restricciones a las importaciones de azúcar que contraviniesen otra disposición del Acuerdo General. Por lo tanto, el Canadá pedía que el Grupo Especial recomendase la supresión de las restricciones estadounidenses a la importación de azúcar. El Canadá subrayó que cualquier resolución referente a esta reclamación debía adoptarse sobre una base no discriminatoria.

d) Colombia

4.8 Colombia afirmó que el sistema de contingentes de importación restrictivos adoptado por los Estados Unidos era uno de los factores que habían menoscabado la participación colombiana en el mercado mundial del azúcar. Colombia expresó su confianza en que el Grupo Especial prestaría una cuidadosa atención a la reclamación de Australia y en que se encontraría una solución para la liberalización del comercio de productos agropecuarios en el marco de las negociaciones de la Ronda Uruguay.

e) Comunidad Económica Europea

4.9 La CEE manifestó que la aplicación restrictiva de los contingentes de importación había limitado en gran medida las importaciones de azúcar de los Estados Unidos desde 1982. Esa acentuada reducción de las importaciones estadounidenses había contribuido sustancialmente al hundimiento de los precios del azúcar en los mercados mundiales con efectos perjudiciales para todos los exportadores de azúcar, con inclusión de la CEE. Además, al mantener los precios del azúcar de producción nacional a niveles muy elevados, los Estados Unidos habían fomentado la producción de isoglucosa, y su subproducto el pienso de gluten de maíz, que se producía casi exclusivamente para exportarlo a la CEE. Los efectos perturbadores de esas exportaciones eran graves, pues constituían un producto sustitutivo muy barato de los cereales comunitarios destinados a la alimentación animal y, con ello, tendían a fomentar el desarrollo de la producción de leche y carne de bovino en la CEE.

4.10 La CEE mantenía que esas restricciones cuantitativas de las importaciones de azúcar eran contrarias al párrafo 1 del artículo XI y no eran compatibles ni con las disposiciones del párrafo 2 del artículo XI ni con las condiciones de la exención concedida en 1955 a los Estados Unidos. Después de conocer los argumentos de los Estados Unidos relativos al apartado b) del párrafo 1 y al párrafo 7 del artículo II, la CEE argüía que el apartado b) del párrafo 1 del artículo II no podía interpretarse en el sentido de permitir excepciones a la prohibición de las restricciones cuantitativas estipulada en el artículo XI. Las "condiciones o cláusulas especiales" incluidas en una lista no podían considerarse como una exención del cumplimiento de las obligaciones derivadas de otras disposiciones del Acuerdo General. Así pues, el apartado b) del párrafo 1 del artículo II no podía justificar las medidas que fuesen incompatibles con las disposiciones del Acuerdo General. Puesto que la facultad conferida a los Estados Unidos en la Nota no podía modificar las obligaciones estadounidenses derivadas de otras disposiciones distintas del artículo II, correspondía a los Estados Unidos probar que las restricciones cuantitativas consideradas eran compatibles con las disposiciones del artículo XI. De no facilitar tal prueba, a juicio de la CEE el Grupo Especial debía concluir que las restricciones aplicadas por los Estados Unidos a las importaciones de azúcar eran contrarias a las disposiciones del párrafo 1 del artículo XI.

4.11 La CEE tomó nota de que Australia no invocaba la exención de 1955 en el presente asunto. La CEE creía que no existía una referencia explícita a tal limitación del alcance del examen del Grupo Especial. Sin embargo, si el Grupo Especial limitase el alcance de su examen, la CEE deseaba que figurasen con claridad en su informe final las condiciones y los motivos de la decisión del Grupo Especial a ese respecto.

f) Nicaragua

4.12 Nicaragua argumentó que la decisión del Presidente de los Estados Unidos de 5 de mayo de 1982, de introducir un sistema de contingentes para regular las importaciones de azúcar en los Estados Unidos, constituía una restricción en el sentido del párrafo 1 del artículo XI. El sistema de contingentes no cumplía las condiciones para que pudieran aplicársele las excepciones mencionadas en el párrafo 2 de dicho artículo y no se podía justificar alegando la exención concedida a los Estados Unidos en 1955.

4.13 Nicaragua adujo asimismo que no podía encontrarse justificación a este sistema en el apartado b) del párrafo 1 del artículo II. En opinión de Nicaragua, la frase "teniendo en cuenta las condiciones o cláusulas especiales establecidas", que figuraba en dicho artículo II, no podía aplicarse nunca a medidas incompatibles con otras disposiciones del Acuerdo General. En consecuencia, la Nota no tenía validez alguna como exención del cumplimiento de las disposiciones del artículo XI o del artículo XIII. Si se aceptara una interpretación distinta, habría que preguntarse cuál sería el valor y el alcance de las concesiones de los Estados Unidos que, en último extremo, podrían conducir a una prohibición total de las importaciones de azúcar.

4.14 Nicaragua afirmó que los argumentos que acababa de exponer habían sido presentados ante el Grupo Especial encargado de examinar las medidas adoptadas por los Estados Unidos conetra Nicaragua en mayo de 1983.

g) Tailandia

4.15 Tailandia dijo que desde la introducción de un sistema de contingentes por países cada vez más restrictivo para las importaciones de azúcar en 1982, el contingente que se le asignaba había sido reducido acentuadamente, con detrimento de su industria azucarera y los ingresos de exportación provenientes del azúcar.

4.16 A juicio de Tailandia, el sistema aplicado por los Estados Unidos era contrario a las disposiciones del párrafo 1 del artículo XI y no podía justificarse en virtud del párrafo 2 de ese artículo. Otro motivo importante de preocupación era que ese sistema había fomentado la expansión en los Estados Unidos de la industria de los productos dulcificantes distintos del azúcar y el desarrollo de productos dulcificantes sustitutivos. Como esa tendencia perturbaría aún más la situación existente en el mercado mundial del azúcar, Tailandia solicitaba al Grupo Especial que recomendase una solución adecuada para este asunto.

5. Constataciones

5.1 El Grupo Especial señaló que el problema básico que se le había sometido era el siguiente. Los Estados Unidos mantienen restricciones cuantitativas a la importación de determinados tipos de azúcar descritos en su Lista de Concesiones anexa al Acuerdo General (Lista XX). El mantenimiento de restricciones cuantitativas es incompatible con el párrafo 1 del artículo XI del Acuerdo General, en el que se estipula, entre otras cosas, que:

En el apartado b) del párrafo 1 del artículo II del Acuerdo General se dispone que los productos descritos en las listas de concesiones de las partes contratantes

Los Estados Unidos aducen que la estipulación "teniendo en cuenta las condiciones o cláusulas especiales establecidas en ella" del apartado b) del párrafo 1 del artículo II permite a las partes contratantes incluir cláusulas especiales relativas a las restricciones cuantitativas en su Lista. Los Estados Unidos habían utilizado esa posibilidad al reservarse en su Lista de concesiones el derecho de imponer limitaciones a las importaciones de azúcar mediante contingentes en determinadas circunstancias. Dado que las restricciones a la importación de azúcar estaban en conformidad con las cláusulas especiales establecidas en la Lista de los Estados Unidos, y las listas de concesiones eran, según el párrafo 7 del artículo II, parte integrante del Acuerdo General, las restricciones eran compatibles con las obligaciones de los Estados Unidos dimanantes del Acuerdo General. Australia mantiene que las cláusulas especiales a que se sujeten las concesiones de conformidad con el apartado b) del párrafo 1 del artículo II no pueden justificar la adopción de medidas contrarias a otras disposiciones del Acuerdo General, en particular restricciones cuantitativas incompatibles con el párrafo 1 del artículo XI (para una descripción completa de los argumentos de las partes, véase la sección 3 supra).

5.2 El Grupo Especial examinó en primer lugar el asunto a la luz del texto del artículo II. Señaló que en el apartado b) del párrafo 1 del artículo II, las palabras "teniendo en cuenta las ... cláusulas especiales establecidas en ella" se utilizan en relación con las palabras "no estarán sujetos ... a derechos de aduana propiamente dichos que excedan de los fijados en la Lista". Ello sugiere que según el apartado b) del párrafo 1 del artículo II las partes contratantes pueden someter a cláusulas especiales la obligación de no sujetar a los productos a derechos de aduana cuyos niveles excedan de los fijados en la Lista, pero no pueden, sin embargo, someter a cláusulas especiales las obligaciones que les correspondan según otros artículos del Acuerdo General. El Grupo Especial señaló también que el título del artículo II es "Listas de concesiones" y que el sentido ordinario de la palabra "conceder" es "otorgar o dar". A juicio del Grupo Especial, ello sugiere también que el artículo II permite a las partes contratantes incluir en sus listas disposiciones que confieran derechos según el Acuerdo General pero no disposiciones que disminuyan las obligaciones que les corresponden en virtud de dicho Acuerdo.

5.3 El Grupo Especial examinó a continuación el asunto a la luz de la finalidad del Acuerdo General. Señaló que una de las funciones básicas del Acuerdo General es, según su Preámbulo, establecer un marco jurídico que permita a las partes contratantes celebrar "acuerdos encaminados a obtener, a base de reciprocidad y de mutuas ventajas, la reducción sustancial de los aranceles aduaneros y de las demás barreras comerciales". Cuando en el Acuerdo General se mencionan tipos concretos de negociaciones, se trata de negociaciones encaminadas a la reducción de los obstáculos al comercio (apartado d) del artículo IV, párrafo 3 del artículo XVII y artículo XXVIII bis). En opinión del Grupo Especial ello respalda la presunción de que el artículo II concede a las partes contratantes la posibilidad de incluir en el marco jurídico del Acuerdo General compromisos adicionales a los que ya figuran en dicho Acuerdo y de someter a cláusulas especiales esos compromisos adicionales, pero no la de disminuir los compromisos que les correspondan en virtud de otras disposiciones del Acuerdo.

5.4 El Grupo Especial examinó seguidamente el asunto en el contexto de las disposiciones del Acuerdo General relacionadas con el artículo II. Señaló que las negociaciones sobre los obstáculos al comercio debidos a las actividades de las empresas comerciales del Estado pueden ser realizadas de conformidad con el párrafo 3 del artículo XVII y que en una nota a esa disposición se estipula que esas negociaciones

Así pues, las negociaciones previstas en el párrafo 3 del artículo XVII no deben conducir a acuerdos incompatibles con el Acuerdo General, y en particular a restricciones cuantitativas aplicadas mediante operaciones de comercio de Estado que no estén justificadas por una excepción al párrafo 1 del artículo XI. El Grupo Especial no vio ninguna razón en que deba aplicarse un principio diferente a las restricciones cuantitativas a las que se dé efecto mediante otros medios.

5.5 El Grupo Especial examinó después el asunto a la luz de la práctica de las PARTES CONTRATANTES. El Grupo Especial señaló que las PARTES CONTRATANTES habían adoptado en 1955 el informe del Grupo de Trabajo de Revisión sobre Otras Barreras Comerciales, en el que se llegaba a la conclusión de que:

La condición incluida en esta decisión puede considerarse una recomendación política, como aducen los Estados Unidos, o la confirmación de una exigencia legal, como pretende Australia, pero en todo caso, a juicio del Grupo Especial respalda la conclusión de que no entraba en la intención de las PARTES CONTRATANTES que las cláusulas especiales establecidas en las listas de conformidad con el apartado b) del párrafo 1 del artículo II podían justificar la adopción de medidas incompatibles con los restantes artículos del Acuerdo General.

5.6 El Grupo Especial examinó finalmente el asunto a la luz de los antecedentes de la redacción del Acuerdo General. Señaló que la referencia a "condiciones o cláusulas especiales" se incluyó en un proyecto del actual apartado b) del párrafo 1 del artículo II durante el segundo período de sesiones del Comité Preparatorio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo. En el proyecto original se hablaba únicamente de "condiciones". Esa enmienda se propuso y adoptó "con el fin de tomar en cuenta con mayor generalidad el tipo de cláusulas especiales que se prevén en forma de notas en la lista modelo. En efecto, varias de esas notas son concesiones adicionales y no condiciones que rigen las consolidaciones arancelarias a las que se refieren" (E/PC/T/153 y E/PC/T/W/295). En la lista modelo no se incluyeron disposiciones con cláusulas especiales relativas a obligaciones dimanantes del Acuerdo General ni tampoco los redactores mencionaron la posibilidad de incluir tales disposiciones en las listas. Así pues, el Grupo Especial constató que los antecedentes relativos a la redacción del Acuerdo General no apoyaban la interpretación propuesta por los Estados Unidos.

5.7 Por las razones expuestas en los párrafos anteriores, el Grupo Especial constató que el apartado b) del párrafo 1 del artículo II no permite a las partes contratantes someter a cláusulas especiales las obligaciones que para ellas se deriven de otras disposiciones del Acuerdo General y que, por consiguiente, las disposiciones incluidas en la Lista de concesiones de los Estados Unidos anexa al Acuerdo General no puede justificar el mantenimiento de restricciones cuantitativas a la importación de determinados tipos de azúcar que son incompatibles con la aplicación del párrafo 1 del artículo XI.

5.8 Australia pretendía que la reasignación de una parte del contingente de azúcar de Guyana a Belice, Jamaica y Trinidad y Tabago en diciembre de 1988 era contraria a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo XIII del Acuerdo General. Los Estados Unidos aducían que ese asunto no estaba comprendido en el mandato del Grupo Especial porque se había planteado después de que el Consejo hubiese establecido el Grupo en septiembre de 1988. El Grupo Especial consideró que debía interpretar su mandato no sólo a la luz de los intereses de las partes en el litigio sino también a la luz de los derechos de terceras partes contratantes. El Grupo Especial señaló que, según el párrafo 15 del Entendimiento relativo a la solución de Diferencias (IBDD, 26S/232), "toda parte contratante que tenga un interés sustancial en la cuestión sometida a un grupo especial y que así lo haya notificado al Consejo deberá tener oportunidad de ser oída por el grupo". El Grupo Especial concluyó de lo expuesto que únicamente aquellas cuestiones que terceras partes contratantes interesadas podían haber esperado razonablemente que se incluyesen en las actuaciones cuando el Consejo estableció el Grupo Especial podían considerarse como parte del asunto sometido al Grupo Especial por el Consejo. La cuestión que había planteado Australia afectaba directamente a dos partes contratantes (Jamaica y Trinidad y Tabago); también tenía consecuencias para otras partes contratantes. Puesto que Australia había planteado la cuestión sólo después de que el Consejo hubiese establecido el Grupo Especial en septiembre de 1988, las partes contratantes no tenían razón para esperar que la reasignación de los contingentes de azúcar entre los países del Caribe sería una cuestión sometida al Grupo Especial. Por lo tanto, el Grupo Especial decidió que esa reasignación no formaba parte de su mandato. Sin embargo, el Grupo Especial recordó en ese contexto que había constatado que todas las restricciones impuestas por los Estados Unidos a la importación de azúcar en virtud de la facultad conferida en la Nota del Arancel de Aduanas de los Estados Unidos eran incompatibles con el Acuerdo General, con independencia de la asignación de contingentes a países concretos. También recordó su constatación de que el apartado b) del párrafo 1 del artículo II no permite a las partes contratantes someter a cláusulas especiales las obligaciones que les correspondan en virtud de otras disposiciones del Acuerdo General y que ello no podía justificar ninguna incompatibilidad con cualquier artículo del Acuerdo General, con inclusión del artículo XIII.

5.9 El Grupo Especial señaló que la CEE, en su comunicación como tercera parte interesada, aducía que las restricciones a la importación de azúcar eran contrarias a las condiciones en que las PARTES CONTRATANTES habían otorgado la exención de 1955 para las restricciones a la importación impuestas en virtud del artículo 22 de la Ley estadounidense de Ordenación Agrícola de 1933, modificada (IBDD, 3S/32). El Grupo Especial señaló que el asunto sometido por Australia a las PARTES CONTRATANTES se refería a las restricciones mantenidas en virtud de la facultad conferida en la Nota del Arancel de Aduanas de los Estados Unidos, y no a las restricciones adoptadas de conformidad con el artículo 22 de la Ley de Ordenación Agraria de 1933, modificada (véase el párrafo 1.2 supra). Por lo tanto, el Grupo Especial no podía examinar la cuestión planteada por la CEE. El Grupo Especial también recordó en ese contexto que la práctica había sido que los grupos especiales hiciesen sus constataciones únicamente respecto de las cuestiones planteadas por las partes en el litigio, y no en relación con aquellas cuestiones que sólo habían planteado terceras partes (L/6264, página 51 y L/6309, página 41).

6. Conclusiones

6.1 A la luz de las consideraciones expuestas en la sección 5 supra, el Grupo Especial ha llegado a la conclusión de que las restricciones a la importación de determinados tipos de azúcar mantenidas por los Estados Unidos en virtud de la facultad conferida en la Nota "Headnote" del Arancel de Aduanas de los Estados Unidos son incompatibles con el párrafo 1 del artículo XI y no pueden justificarse según las disposiciones del apartado b) del párrafo 1 del artículo II.

6.2 El Grupo Especial recomienda por lo tanto que las PARTES CONTRATANTES pidan a los Estados Unidos que supriman esas restricciones o las pongan en conformidad con el Acuerdo General.