OEA

4 de octubre de 1989

Estados Unidos - Derechos compensatorios aplicados a las importaciones de calzado distinto del de caucho procedentes del Brasil

Informe del Grupo Especial

(SCM/94)


1. Introducción

1.1 Por comunicación de fecha 13 de junio de 1988, distribuida con la signatura SCM/87, la delegación del Brasil sometió al Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias (denominado en adelante "el Comité") una diferencia surgida entre ese país y los Estados Unidos con respecto a la percepción por este último de derechos compensatorios sobre el calzado, distinto del de caucho, importado del Brasil entre el 1 de enero de 1980 y el 28 de octubre de 1981. Al no haber podido resolver la cuestión en el marco de las disposiciones en materia de conciliación del Acuerdo relativo a la interpretación y aplicación de los artículos VI, XVI y XXIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (denominado en adelante "el Código"), el Comité en su reunión de 6 de octubre de 1988 decidió (SCM/M/40 y Add.1) establecer un grupo especial con el siguiente mandato:

"Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo relativo a la interpretación y aplicación de los artículos VI, XVI y XXIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, el asunto sometido al Comité por el Brasil en el documento SCM/87, y formular conclusiones que ayuden al Comité a hacer recomendaciones y a pronunciarse sobre los derechos y obligaciones que del Acuerdo se derivan para los signatarios parte en la diferencia."

1.2 El Presidente del Comité, en virtud de la autorización que éste le había concedido y tras obtener la conformidad de las partes interesadas, decidió (SCM/M/40 y Add.1) que el Grupo Especial tuviera la siguiente composición:

Presidente:Sr. Luzius Wasescha
Miembros:Sr. Robert J. Arnott
Sr. Peter P.T. Cheung.

1.3 El Grupo Especial se reunió el 24 de febrero y el 20 de abril de 1989 con ambas partes. A continuación, el Grupo Especial se reunió los días 1 y 21 de junio y 5, 19 y 28 de julio.

2. Elementos de hecho

2.1 El 12 de septiembre de 1974 el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos dictó una orden de establecimiento de derechos compensatorios (T.D. 74-233, 39 FR 32903) sobre el calzado distinto del de caucho importado del Brasil. En cumplimiento de lo dispuesto en ella, a partir de esa fecha se aplicaron dichos derechos compensatorios en virtud del artículo 303 de la Ley Arancelaria de 1930, la cual estaba amparada por la cláusula del Protocolo de Aplicación Provisional del Acuerdo General relativa a la legislación vigente, y por ello no se procedió a efectuar la determinación de existencia de daño. En conformidad con la legislación y la práctica estadounidenses entonces en vigor, no se ordenó la suspensión de la liquidación 1 sino que, en el momento de cada entrada se percibían los derechos compensatorios en la cuantía fijada en la orden de establecimiento de los mismos.

2.2 El 28 de diciembre de 1979 el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos publicó un aviso (T.D. 80-12) en el que anunciaba la suspensión de la liquidación para todos los envíos de calzado exportados del Brasil a partir del 7 de ese mismo mes de diciembre de 1979 y que entraran o se retiraran de depósito para consumo, a partir del 4 de enero de 1980 inclusive. El aviso fue publicado en el Registro Federal (45 FR 1013) el mismo día 4 de enero de 1980. La suspensión seguiría vigente hasta que se recibiera información actualizada acerca de las subvenciones restantes tras la supresión del programa relativo al Impuesto sobre Productos Industriales (IPI). Entre tanto se exigiría un depósito equivalente al derecho compensatorio estimado, cuya cuantía neta se había calculado que ascendía al 1,0 por ciento. Para tal fin "... con efecto a partir del 4 de enero de 1980 y hasta nuevo aviso ... se procederá a depositar ... por concepto de derechos compensatorios el importe estimado en conformidad con la declaración antes citada" (cifrado en el 1 por ciento, valor estimado de las subvenciones restantes). La razón señalada expresamente en el aviso para elegir la fecha 7 de diciembre de 1979 era que: "... el 7 diciembre de 1979 el Gobierno del Brasil anunció la supresión inmediata, en vez de en un plazo de cuatro años, de sus primas a la exportación bajo la forma de las bonificaciones IPI ... En consecuencia, el presente aviso reajusta el tipo del derecho compensatorio aplicado a la mercancia en cuestión para tener así en cuenta la supresión inmediata de las bonificaciones IPI."

2.3 El código entro en vigor el 1 de enero de 1980. El Brasil y los Estados Unidos se contaron entre los signatarios originales del mismo y ninguno de ellos formuló reservas al amparo del párrafo 3 de su artículo 19. En esa misma fecha empezaron a surtir efecto las disposiciones del Título I de la Ley de Acuerdos Comerciales de los Estados Unidos (US Trade Agreements Act - TAA), de 1979. El 2 de enero de 1980 se transfirió del Departamento del Tesoro al Departamento de Comercio (DOC) de los Estados Unidos la competencia en materia de aplicación de la legislación sobre derechos compensatorios. Según lo estipulado en el párrafo b) del artículo 104 de la Ley de Acuerdos Comerciales, los signatarios del Código dispondrían de un plazo de tres años, contado a partir del 1 de enero de 1980, para pedir un examen o revisión de la existencia de daño en el caso de las órdenes de imposición de derechos compensatorios preexistentes. En virtud del artículo 104 b) 3), una vez recibida la petición en cuestión la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos (US International Trade Commission - USITC) debía notificarla sin dilación al Departamento de Comercio y éste debía suspender la liquidación de las entradas de la mercancía afectada que se efectuaran desde el día mismo en que recibiera tal notificación. De conformidad con el artículo 104 b) 4), si la USITC determinaba que la revocación de la orden de imposición de derechos compensatorios no causaría un daño importante a una producción nacional estadounidense, el Departamento de Comercio debía revocar esa orden y reembolsar "... todo derecho compensatorio estimado que se hubiera recaudado durante el período de suspensión de la liquidación".

2.4 El 28 de octubre de 1981, la Comisión de Comercio Internacional notificó al Departamento de Comercio que, por carta de fecha 23 de octubre de 1981 recibida el 26 del mismo mes, el Gobierno del Brasil había pedido, al amparo de lo dispuesto en el artículo 104 b) de la Ley de Acuerdos Comerciales, una determinación de existencia de daño en relación con la orden de establecimiento de derechos compensatorios dictada en 1974. En ese momento no se ordenó una suspensión de la liquidación, quedando en vigor la suspensión inicial de la liquidación, ordenada el 4 de enero de 1980.

Según lo explicado posteriormente en el aviso de revocación (48 FR 28310, de 21 de junio de 1983), "al recibir la notificación de la Comisión el Departamento no tuvo necesidad de suspender en virtud de esa disposición (la del artículo 104 b) de la Ley de Acuerdos Comerciales) la liquidación de las entradas de la mercancía, por cuanto seguían vigentes las anteriores suspensiones".

2.5 Con efecto a partir del 26 de julio de 1982, el Gobierno del Brasil impuso a las exportaciones de calzado distinto del de caucho destinadas a los Estados Unidos un gravamen compensador ascendente al 8 por ciento del precio de factura f.o.b; se trataba de un gravamen adicional a la exportación establecido el 4 de mayo de 1981. Por carta de 22 de abril de 1983, el Ministro de Finanzas del Brasil confirmó al Secretario de Comercio de los Estados Unidos que el gravamen regiría durante un plazo indefinido y no se vería afectado por la revocación de la orden de establecimiento de los derechos compensatorios.

2.6 El 24 de mayo de 1983 la USITC determinó que, si se revocaba la orden de imposición de derechos compensatorios, las importaciones de calzado brasileño distinto del de caucho no causarían ni amenazarían causar un daño importante a ninguna producción nacional estadounidense (48 FR 24796, de 2 de junio de 1983). Como consecuencia de ellos, por decisión fechada el 15 de junio de 1983 y publicada el 21 del mismo mes (48 FR 28310) el Departamento de Comercio revocó dicha orden de imposición de derechos compensatorios para toda mercancía que hubiera entrado o hubiera sido retirada de depósito para consumo a partir del 29 de octubre de 1981 inclusive, fecha ésta en que había recibido la notificación de la petición de determinación de la existencia de daño. El Departamento de Comercio dio además instrucciones a las autoridades aduaneras de reembolsar los derechos compensatorios estimados que se hubieran percibido en relación con esas entradas. La decisión de la USITC y la revocación por el Departamento de Comercio no abarcaban los envíos de las mercancías que habían entrado con anterioridad al 28 de octubre de 1981 inclusive.

2.7 El 19 de abril de 1985 el Departamento de Comercio publicó los resultados definitivos de su examen administrativo de la mencionada orden de establecimiento de derechos compensatorios; dichos resultados se referían al calzado distinto del de caucho exportado por el Brasil entre el 7 de diciembre de 1979 y el 31 de diciembre de 1980. El derecho compensatorio percibido sobre las entradas efectuadas entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1980 ascendió al 8,84 por ciento. El 9 de enero de 1987 el Departamento de Comercio publicó los resultados definitivos de su examen administrativo de esa orden y referentes a las exportaciones del producto en cuestión efectuadas en el período comprendido entre el 1 de enero y el 28 de octubre de 1981 y percibió en consecuencia un derecho del 6,04 por ciento.

2.8 Según el Gobierno del Brasil, la "responsabilidad financiera potencial por concepto de derechos compensatorios e intereses en relación con las importaciones efectuadas desde el 4 de enero de 1980 hasta el 28 de octubre de 1981 asciende en total a más de 80 millones de dólares EE.UU.".

2.9 Tras la publicación de los resultados definitivos del examen administrativo realizado por el Departamento de Comercio, la determinación hecha por éste fue objeto de apelación por importadores estadounidenses ante el Tribunal de Comercio Internacional de los Estados Unidos. Uno de los fundamentos de la apelación fue que la orden de establecimiento de los derechos compensatorios debía haberse revocado con respecto a todas las entradas posteriores al 4 de enero de 1980 inclusive, fecha de la suspensión de la liquidación, habida cuenta de la determinación de inexistencia de daño hecha por la Comisión de Comercio Internacional.

2.10 En el curso del primer (carta al Departamento de Comercio fechada el 19 de julio de 1983) y segundo examen administrativo (52 FR 844), el Gobierno del Brasil sostuvo que la disposición del artículo 104 b) 4) B) de la Ley de Acuerdos Comerciales se aplicaba a todo derecho compensatorio recaudado tras la entrada en vigor de esta Ley. En consecuencia, la revocación de la orden debía regir desde el primer día de la suspensión de la liquidación y no tan sólo a partir de la fecha de la notificación de la Comisión al Departamento de Comercio. Se debían pues reembolsar todos los derechos compensatorios estimados percibidos desde la primera de esas fechas. La posición del Departamento de Comercio fue que: "el artículo 104 b) de la Ley de Acuerdos Comerciales prescribe que las revocaciones resultantes de determinaciones negativas de existencia de daño se aplican retroactivamente desde la fecha en que la Comisión notifica al Departamento la petición de examen de la existencia de daño. Ese es el criterio que hemos seguido invariablemente en todo caso de revocación al amparo del artículo 104 b)".

3. Principales argumentos

Artículos 1 y 4

Brasil

3.1 El Brasil pidió al Grupo Especial que concluyera que la recaudación de derechos compensatorios por los Estados Unidos sobre las entradas de calzado distinto del de caucho procedente del Brasil efectuadas desde el 4 de enero de 1980 hasta el 28 de octubre de 1981 era contraria a lo dispuesto en el apartado a) del párrafo 6 del artículo VI del Acuerdo General y en los artículos 1 y 4 del Código por cuanto se había llegado a una determinación negativa de la existencia de daño. Añadió que la cuestión sometida al Grupo Especial no era la de saber si del procedimiento estipulado en el artículo 104 de la Ley de Acuerdos Comerciales era incompatible con las obligaciones dimanantes del Código para los Estados Unidos. El Gobierno del Brasil jamás había afirmado que determinadas disposiciones de la legislación estadounidense fueran incompatibles con las obligaciones internacionales de los Estados Unidos. Por el contrario, el Gobierno del Brasil consideraba que el Congreso de los Estados Unidos había cumplido la obligación por éstos contraída en virtud del párrafo 5 del artículo 19 del Código de cumplimiento a las obligaciones internacionales por medio de la legislación nacional. El problema residía en que en razón de sus actos, el Departamento de Comercio había restringido arbitrariamente el efecto de esa legislación y colocado así a los Estados Unidos en una posición que contravenía las obligaciones contraídas por ese país en virtud del Código. El Brasil aducía además que no cabía ampararse en la legislación estadounidense para defender medidas de los Estados Unidos cuya compatibilidad con las obligaciones internacionales de este país impugnaba el Gobierno del Brasil. El Brasil dijo que no buscaba que se declarara que las autoridades estadounidenses habían interpretado erroneamente la legislación de ese país. El Brasil convenía con los Estados Unidos en que tal declaración sería improcedente y ajena al mandato del Grupo Especial, el cual consistía en definir los derechos y obligaciones respectivos de uno y otro país. A juicio del Brasil, esa cuestión de la interpretación incorrecta de la propia legislación por las autoridades estadounidenses sería en todo caso de la incumbencia de los tribunales de los Estados Unidos. De lo anterior se desprendía que la medida estadounidense debía justificarse no por remisión a la legislación nacional sino a las disposiciones del Código y del Acuerdo General. Ni el artículo VI.6 a) del Acuerdo General ni los artículos 1 y 4 del Código autorizaban la recaudación de derechos compensatorios a menos que las autoridades nacionales hubieran determinado que las importaciones del producto en cuestión causaban o amenazaban causar daño importante a una producción nacional. Esto significaba que, con posterioridad al 1 de enero de 1980, fecha en que las obligaciones estadounidenses y los derechos brasileños resultantes del Código empezaron a surtir efecto, los Estados Unidos no podían recaudar, habida cuenta de la determinación de inexistencia de daño, derechos compensatorios sobre ninguna de las entradas procedentes del Brasil y mantenida bajo control administrativo estadounidense (es decir, las entradas sujetas a la suspensión de la liquidación, de 4 de enero de 1980). El Brasil puntualizó que no afirmaba que los Estados Unidos hubieran estado obligados a eliminar sus derechos compensatorios sobre el calzado el 1 de enero de 1980 y que jamás había sugerido que n esa fecha la orden de imposición de derechos compensatorios de 1974 hubiera quedado de algún modo "invalidada", sino que lo que sostenía era que, con efecto a partir del 1 de enero de 1980, los Estados Unidos estaban obligados a hacer extensiva a todos los signatarios la prueba de la existencia de daño. Al ordenar la recaudación de derechos compensatorios sobre todas las entradas de calzado distinto del de caucho procedentes del Brasil efectuadas entre el 4 de enero de 1980 y el 28 de octubre de 1981, pese a la determinación de inexistencia de daño hecha por la USITC, los Estados Unidos habían infringido las obligaciones que les imponían el Código y el Acuerdo General.

3.2 El Brasil señaló además que todos los derechos de los Estados Unidos en materia de legislación sobre medidas compensatorias amparados en el Protocolo de Aplicación Provisional del Acuerdo General habían caducado en la fecha en que las disposiciones del Código empezaron a regir entre los Estados Unidos y el Brasil. No había pues ningún fundamento jurídico que permitiera afirmar en este caso que la reserva contenida en dicho Protocolo había subsistido de algún modo tras la firma del Código respecto de otros signatarios del mismo. En virtud del Código, por tanto, los Estados Unidos no podían imponer derechos compensatorios sobre una mercancía exportada por un signatario que hubiera entrado en ese país con posterioridad al 1 de enero de 1980, sin concederle el beneficio de la prueba del daño. El párrafo 1 del artículo 19 del Código estipulaba claramente que toda reserva en virtud del Protocolo relativa al artículo VI del Acuerdo General quedaba sobreseída por el Código con respecto a los demás signatarios. El artículo 1 del Código imponía a todos sus signatarios la obligación capital de aplicar el artículo VI del Acuerdo General a toda mercancía llegada a partir de la fecha de entrada en vigor del Código. Además, según el párrafo 4 del artículo 4 de éste, sólo se podían aplicar derechos compensatorios "si ... un signatario emite fallo definitivo sobre la existencia de la subvención y su cuantía y sobre el hecho de que, por efecto de la subvención, las importaciones subvencionadas están causando daño ...". Esa obligación se había hecho extensiva, a partir del 1 de enero de 1980, a todas las importaciones procedentes de los signatarios, independientemente de su condición anterior.

3.3 El Brasil opinaba por tanto que ni en el artículo VI del Acuerdo General ni en el Código se hacía salvedad alguna que justificara la recaudación con posterioridad al 1 de enero de 1980, sin la prevista determinación de existencia de daño, de derechos compensatorios sobre ninguna entrada de ningún producto procedente de alguno de los signatarios iniciales. Por el contrario, el párrafo 1 del artículo 19 estipulaba expresamente que "no podrá adoptarse ninguna medida específica contra una subvención de otro signatario si no es de conformidad con las disposiciones del Acuerdo General, según se interpretan en el presente Acuerdo".

3.4 El Brasil señaló que, por lo que tocaba a las entradas de mercancías de un signatario posteriores al 1 de enero de 1980, el Código no hacía distinción entre las sujetas a órdenes de imposición de derechos compensatorios dictadas al amparo de la cláusula relativa a la legislación vigente, del Protocolo de Aplicación Provisional, y las dictadas después del 1 de enero de 1980. Los signatarios del Código habían negociado la plena aplicación del artículo VI del Acuerdo General a todas las importaciones a partir del 1 de enero de 1980. El propio Código descartaba cualquier distinción de esa clase al someter todas las importaciones posteriores al 1 de enero de 1980 a las mismas normas. El artículo 1 del Código y el párrafo 6 a) del artículo VI del Acuerdo General se referían a la imposición de derechos compensatorios a las importaciones de otros signatarios. Los Estados Unidos, al igual que todos los otros signatarios, tenían la obligación de aplicar plenamente las disposiciones del Código a las importaciones procedentes de todos los demás signatarios a menos que hubieran formulado expresamente una reserva con el consentimiento de los demás signatarios (párrafo 3 del artículo 19) o que se negaran expresamente a hacer extensivas las ventajas a otro signatario al amparo de lo dispuesto en el párrafo 9 del artículo 19. Los Estados Unidos no habían hecho ni lo uno ni lo otro. En consecuencia, la distinción existente según la legislación estadounidense entre órdenes dictadas con anterioridad y con posterioridad al 1 de enero de 1980 no implicaba que también el Código hiciera tal distinción. Este no lo hacía en absoluto a juicio del Brasil. Además, el párrafo 1 de su artículo 19 dejaba claramente establecido que no era la legislación nacional sino el propio Código el que establecía en última instancia los derechos y obligaciones de los signatarios entre sí.

3.5 El Brasil sostuvo asimismo que ni en el Código ni en el Acuerdo General se definían las obligaciones de los signatarios en relación con órdenes de establecimiento de derechos compensatorios, fueran éstas preexistentes o futuras. Más bien, el artículo 1 del Código incorporaba con carácter vinculante todas las disposiciones del artículo VI del Acuerdo General, en las cuales la obligación del signatario quedaba definida en función de la "percepción" de derechos compensatorios sobre las "importaciones". Lo que el Código prohibía era pues la recaudación del derecho sobre las entradas sin que mediara la prueba del daño. La fecha de la orden era irrelevante. Además, la argumentación estadounidense de que el Código no se aplicaba a las órdenes preexistentes desvirtuaba la finalidad del artículo 2 del mismo y hacía caso omiso de lo dispuesto en el párrafo 6 a) del artículo VI del Acuerdo General, aplicado mediante el Código. En el caso de las órdenes anteriores al Código, la existencia de una subvención había quedado ya establecida. Lo único que había cambiado el 1 de enero de 1980 era que, respecto de los signatarios, en esa fecha había expirado la excepción estadounidense del requisito sobre la existencia de perjuicio, contenido en el párrafo 6 del artículo VI. En virtud de la nueva prescripción, los Estados Unidos habían quedado obligados a hacer extensiva la prueba del daño a las entradas efectuadas con posterioridad al 1 de enero, antes de poder imponer a éstas derechos compensatorios. Ese país era libre de elegir, con sujeción a las condiciones estipuladas en el párrafo 5 del artículo 19, el método de dar cumplimiento a su obligación de hacer extensiva la prueba del daño a las importaciones precedentemente sujetas a órdenes de establecimiento de derechos compensatorios. Sin embargo, la interpretación del artículo 2 del Código hecha por los Estados Unidos para sustentar su opinión de que éste no se aplicaba a las órdenes preexistentes contradecía directamente las disposiciones expresas del párrafo 6 a) del artículo VI del Acuerdo General y del artículo 1 del Código y, de aceptarse, daría lugar a un sistema doble en virtud del cual sólo se exigiría la determinación de la existencia de daño en el caso de las investigaciones sobre derechos compensatorios iniciadas con posterioridad al 1 de enero de 1980, pero no en el de las importaciones sujetas a órdenes anteriores al Código. Tal interpretación era contraria a lo dispuesto en éste. Dada la relación jurídica entre el Código y el artículo VI del Acuerdo General, toda interpretación de una disposición del primero que anulara de hecho lo dispuesto en el segundo tenía que ser rechazada si cabía una interpretación más razonable. En sí, la obligación según el Acuerdo General y el Código de hacer extensiva la prueba de la existencia de daño a las órdenes anteriores a este último regía con exactamente el mismo valor y desde la misma fecha -el 1 de enero de 1980- que la obligación respecto de las investigaciones sobre derechos compensatorios iniciadas con posterioridad a esa fecha.

3.6 El Brasil estuvo de acuerdo en cuanto al carácter prospectivo de las obligaciones del Código, esto es, en que ellas habían empezado a regir el 1 de enero de 1980. En consecuencia, el Código no exigía que los Estados Unidos procedieran a la determinación de la existencia de daño antes de recaudar los derechos compensatorios sobre el calzado brasileño que había entrado en ese país con anterioridad a dicha fecha. Sin embargo, la aplicación prospectiva del Código no abonaba en absoluto la conclusión de los Estados Unidos de que se podían recaudar derechos compensatorios sobre las entradas efectuadas con posterioridad al 1 de enero de 1980 sin necesidad de que se hubiera cumplido el requisito básico de la determinación de la existencia de daño. La mercancía en cuestión estaba sujeta a los requisitos "prospectivos" del Código por cuanto había entrado con posterioridad al 1 de enero de 1980. Los Estados Unidos confundían dos cuestiones distintas, la de la aplicación prospectiva del Código, aceptada por el Brasil, y la de la aplicación de los requisitos del Código a las entradas sujetas a órdenes anteriores a éste. El Brasil sostuvo que de ninguna disposición del Código se desprendía que esas entradas debían recibir un trato diferente del de cualquier otra mercancía procedente de países signatarios, cuya entrada fuera posterior al 1 de enero de 1980. El Brasil adujo que el Código, al aplicar el artículo VI del Acuerdo General, adoptaba como norma general de que, sin una determinación afirmativa de la existencia de daño, no pueden recaudarse derechos compensatorios sobre las entradas. Al no haber una excepción expresa para las entradas sujetas a órdenes preexistentes, debía prevalecer esa norma general. El silencio del Código acerca de esa cuestión particular sólo podía ir en apoyo de tal tesis.

3.7 El Brasil hizo observar que la posición de los Estados Unidos sobre el carácter prospectivo del Código no concordaba con la posición que había adoptado ese país en algunos otros casos. Concretamente, en el caso de determinados artículos de cierre o sujeción procedentes de la India el Departamento de Comercio había afirmado que habida cuenta de que, la prueba de la existencia de daño constituía una obligación internacional de los Estados Unidos, no estaba facultado para imponer derechos compensatorios a menos que se llegara a una determinación afirmativa de la existencia de tal daño. El Departamento de Comercio había afirmado además que el requisito de la prueba de daño era aplicable a la publicación de la orden de restablecimiento de derechos compensatorios y se extendía durante toda la vigencia de la misma a los efectos de la liquidación o la recaudación de los derechos (47 FR 44129 y 44130, de fecha 6 de octubre de 1982). El Departamento de Comercio había adoptado exactamente la misma posición jurídica en el caso del alambrón de acero al carbono procedente de Trinidad y Tabago (50 FR 19561, de fecha 9 de mayo de 1985); en el caso de la cal procedente de México, por último, se había expuesto una opinión similar en la carta dirigida por el Representante de los Estados Unidos para las Cuestiones Comerciales Internacionales a la Comisión de Comercio Internacional con fecha 31 de enero de 1989.

3.8 El Brasil argumentó además que los Estados Unidos habían sido conscientes de su obligación de hacer extensiva la prueba del daño a las entradas de las mercancías de todos los signatarios efectuadas con posterioridad al 1 de enero de 1980. En efecto, la legislación estadounidense estipulaba que, en el caso de las órdenes de establecimiento de derechos compensatorios ya vigentes, los demás signatarios podían pedir, en un plazo de tres años contado a partir del 1 de enero de 1980, la determinación de la existencia de daño respecto de las entradas de que se tratase. Además, esa legislación preveía que, si la determinación era negativa, se revocaría la correspondiente orden de establecimiento de derechos compensatorios y se reembolsaría "todo derecho compensatorio estimado que se hubiera recaudado durante el período de suspensión de la liquidación". El Gobierno del Brasil había pedido, claramente dentro de ese plazo de tres años prescrito por la legislación estadounidense, que se procediera a la determinación de la existencia de daño en el caso del calzado distinto del de caucho. En aquella época la única suspensión de liquidación referente a las importaciones de este producto había entrado en vigor el 4 de enero de 1980 y seguía vigente cuando la Comisión de Comercio Internacional determinó la inexistencia de daño.

3.9 El Brasil reclamaba que los Estados Unidos no habían dado pleno efecto a la determinación de la inexistencia de daño, sino que habían restringido arbitrariamente la revocación de la orden de imposición de derechos compensatorios limitándola a las importaciones efectuadas a partir del 29 de octubre de 1981. Como consecuencia de esa decisión, los Estados Unidos habían ordenado la recaudación de los derechos correspondientes a las entradas efectuadas entre el 4 de enero de 1980 y el 28 de octubre de 1981. El Brasil consideraba que esa medida arbitraria tomada por los Estados Unidos constituía una violación de las obligaciones contraídas por éstos en virtud tanto del párrafo 6 a) del artículo VI del Acuerdo General como de los artículos 1 y 4 del Código, que exigían claramente que los Estados Unidos revocaran la orden de establecimiento de derechos compensatorios para de las entradas efectuadas entre el 4 de enero de 1980 y el 28 de octubre de 1981 en razón de la determinación de la inexistencia de daño hecha por la USITC el 24 de mayo de 1983.

3.10 A juicio del Brasil, el argumento estadounidense de que esa determinación de la inexistencia de daño hecha en mayo de 1983 revestía un carácter exclusivamente "prospectivo" era indefendible por cuanto los Estados Unidos habían quedado obligados a hacer extensiva la prueba del daño a todas las importaciones de los signatarios efectuadas con posterioridad al 1 de enero de 1980. La presunción de existencia de daño en el caso de importaciones hechas después de esa fecha a partir del territorio de otro signatario no estaba contemplada en el Código. Esa era la cuestión que quedaba por decidir. El problema en el marco del Código era el del efecto que debía tener la determinación de la inexistencia de daño. El Brasil recordó que, cuando se llegó a esta determinación en mayo de 1983, los Estados Unidos le atribuyeron lo que denominaron un efecto "retroactivo" desde el 29 de octubre de 1981, pese a que las entradas efectuadas durante ambos períodos estaban regidas por la misma suspensión de liquidación. En otras palabras, aunque la determinación de la inexistencia de daño fuera aplicable "retroactivamente" a las importaciones efectuadas desde el 29 de octubre de 1981 hasta mayo de 1983 inclusive, según los Estados Unidos no había razón alguna para que esa determinación se aplicara retroactivamente a las importaciones efectuadas desde el 4 de enero de 1980 hasta el 28 de octubre de 1981 inclusive. El problema no estribaba por tanto en el supuesto carácter "retroactivo" de la determinación de la inexistencia de daño. El problema era por qué los Estados Unidos no habían dado pleno efecto a esa decisión, según lo prescrito por el Código. El Brasil hizo observar además que los hechos no corroboraban la aseveración de los Estados Unidos de que la determinación hecha por la USITC tenía carácter prospectivo. La Comisión había procedido a esa determinación en el contexto de tres investigaciones sobre la existencia de daño relativas al calzado, distinto del de caucho, procedente del Brasil, de España y de la India. Tras analizar el estado de la producción nacional estadounidense de 1980 a 1982 inclusive, la USITC había llegado a la conclusión de que en general éste había sido bueno en esos años.

3.11 Acerca del carácter prospectivo de las obligaciones de los Estados Unidos, el Brasil mencionó tres casos de modificación de la situación de un país (México al adherirse al Acuerdo General) o de un producto (los productos importados de la India y de Trinidad y Tabago habían quedado exentos del pago de derechos). 2 En todos esos casos la conclusión del Departamento de comercio fue que los Estados Unidos no podrían seguir recaudando derechos compensatorios sobre las entradas efectuadas con posterioridad a la fecha de modificación de la situación si se llegaba a demostrar en un examen que las importaciones en cuestión no habían estado causando daño. Por tanto, los Estados Unidos habían reconocido claramente que su obligación internacional consistía en aportar la prueba de la existencia de daño respecto de casos preexistentes y que esa obligación había de cumplirse retroactivamente desde la fecha en que se contrajo, cualquiera que fuera la fecha de la petición de realización del examen de la existencia de daño. Los Estados Unidos habían negado al Brasil el trato de nación más favorecida al no cumplir con él esa obligación tras haberla reconocido y cumplido en los casos de México, de la India y de Trinidad y Tabago.

3.12 A juicio del Brasil, el procedimiento previsto en el artículo 104 b) de la Ley de Acuerdos Comerciales no era asimilable al del párrafo 9 del artículo 4 del Código. Esta última disposición constituía la base para la realización de exámenes en caso de modificación de las circunstancias. Dichos exámenes daban por supuesta la previa determinación de la existencia de daño y constituían el procedimiento que permitía revisar si aún subsistía ese daño. Por ello, la premisa de la que partía el párrafo 9 del artículo 4 era que sólo podían recaudarse derechos "durante el tiempo y en la medida necesarios para contrarrestar la subvención que esté causando daño". Los Estados Unidos no habían demostrado que las entradas hubieran estado causando daño y en ausencia de esa demostración mínima carecían de todo fundamento jurídico para proceder a la recaudación de derechos sobre ellas. El hecho de que la disposición del artículo 104 b) fuera estructuralmente análoga al procedimiento de examen en caso de modificación de las circunstancias previsto en el párrafo 9 del artículo 4 del Código era enteramente irrelevante.

3.13 En relación con la afirmación de los Estados Unidos de que los esfuerzos brasileños de 1981 en pro de la solución de este caso demostraban que el Brasil conocía y había aceptado el carácter definitivo de los derechos, el Brasil puntualizó que se había tratado pura y meramente de una oferta de solución. El Brasil estaba dispuesto a reconocer el carácter definitivo de los derechos en cuestión en el nivel del 1 por ciento a cambio de la revocación de la orden de establecimiento de los derechos compensatorios y de la consiguiente certidumbre para el comercio, así como para evitar el dilatado trámite legal que habría sido preciso seguir para hacer valer los derechos del Brasil. Además, el hecho de que el Brasil no hubiera impugnado ante un tribunal la fecha efectiva de la revocación de la orden de imposición de derechos compensatorios por el Departamento de comercio en el momento del aviso definitivo de revocación por éste no significaba que había aceptado esa medida como sostenían los Estados Unidos, sino que se debía a la imposibilidad de hacer tal impugnación en virtud de la legislación estadounidense. El Brasil había presentado por ello el 19 de julio de 1983 una carta, en el contexto del examen administrativo de las entradas de 1980, en la que alegaba que la legislación estadounidense exigía que la revocación ordenada un mes antes se hiciera extensiva a todas las entradas sujetas a la suspensión de la liquidación de fecha 4 de enero de 1980. Esa era la única vía disponible para impugnar las medidas en cuestión en virtud de la legislación estadounidense. En efecto, como las entradas antes mencionadas seguían estando sujetas al control administrativo del Departamento de Comercio, los tribunales estadounidenses habrían rechazado el caso por considerarlo prematuro. Debía quedar claramente entendido que el Brasil no había aceptado ni admitido las medidas estadounidenses de 1983.

3.14 Por último, el Brasil negó categóricamente, haciendo al mismo tiempo hincapié en que ello tenía en todo caso poco que ver con la cuestión jurídica sometida al Grupo Especial, que hubiera tardado en pedir la determinación de la existencia de daño por motivos de carácter táctico. No había sencillamente ninguna razón para que el Gobierno del Brasil previera que el hecho de pedir la determinación de la existencia de daño valiéndose del plazo de tres años previsto reglamentariamente para tal fin podía tener alguna consecuencia negativa. Por ello el Brasil no había pedido hasta mediados de 1981 la determinación de la existencia de daño para ninguno de los productos abarcados por las órdenes de establecimiento de derechos compensatorios. No había el menor indicio de que se hubiera decidido postergar deliberadamente la petición respecto del calzado distinto del de caucho hasta el momento en que no habría ya ningún daño constatable. La liquidación relativa a todas las entradas de calzado distinto del de caucho (así como a las entradas de productos como el aceite de ricino, las tijeras y cizallas y los hilados de algodón) había quedado en suspenso desde el 4 de enero de 1980 y el Gobierno del Brasil tenía razones fundadas para pensar que se reembolsarían los depósitos por el derecho estimado sobre todas las entradas si la USITC constataba la inexistencia de daño. Al Brasil le parecía igualmente inconcebible que los Estados Unidos aseveraran que el Gobierno brasileño había anunciado la imposición de un gravamen a la exportación con el ánimo de influir en la determinación de la Comisión. Esa aseveración resultaba particularmente difícil de comprender si se tenían en mente las negociaciones entre ambos Gobiernos llevadas a cabo de 1980 a 1982. La reducción de la prima del IPI/ICM y la imposición de un gravamen a la exportación habían sido objeto de prolongadas negociaciones entre los Estados Unidos y el Brasil. Cuando las dificultades de su balanza de pagos impidieron al Brasil suprimir la prima del IPI/ICM, se impuso un gravamen a la exportación fijado en el 15 por ciento para garantizar así que no se beneficiara de dicha prima ningún producto sujeto a órdenes estadounidenses de establecimiento de derechos compensatorios. Con efecto a partir del 26 de julio de 1982, el Gobierno del Brasil impuso a todas las exportaciones de calzado distinto del de caucho un gravamen adicional del 8 por ciento para contrarrestar todas y cada una de las demás posibles subvenciones a la rama de producción brasileña de calzado. Las negociaciones bilaterales siguieron adelante hasta que ambos Gobiernos aceptaron un compromiso de eliminación progresiva de tal subvención por el Brasil. Pero los Estados Unidos lo aceptaron con la condición expresa de que el Brasil siguiera imponiendo los gravámenes a la exportación para contrarrestar íntegramente toda subvención neta constatada por los Estados Unidos en favor de determinados "productos sensibles", entre los cuales figuraba específicamente el calzado.

3.15 Por todas las razones expuestas precedentemente, el Gobierno del Brasil pidió que el Grupo Especial constatara que, habida cuenta de la determinación negativa de la existencia de daño; la recaudación de derechos compensatorios por los Estados Unidos sobre las entradas de calzado distinto del de caucho procedentes del Brasil y efectuadas entre el 4 de enero de 1980 y el 28 de octubre de 1981 contravenía lo dispuesto en el apartado a) del párrafo 6 del artículo VI del Acuerdo General y en los artículos 1 y 4 del Código

Para continuar a Estados Unidos


1 De acuerdo con la práctica estadounidense, la "suspensión de la liquidación" significa que el cálculo y la recaudación definitiva del total de los derechos de aduana que adeuda cada entrada (o envío) de un producto no se hacen en el momento de la entrada, sino en fecha posterior. Mientras tanto el producto en cuestión se despacha de aduana para su entrega y/o venta ulterior.

2 47 FR 44129 y 59 FR 19561, respectivamente.