OEA

26 de abril de 1989

Canadá/Japón: Arancel aplicado a las importaciones de madera de Picea-Pino-Abeto aserrada en tamaños corrientes

Informe del Grupo Especial adoptado el 19 de julio de 1989

(L/6470 - 36S/191)


Indice

I. Introducción

II. Elementos de hecho

A. - Definición de "madera aserrada en tamaños corrientes" e información relativa a la misma, facilitadas por el Canadá
- Trato de la madera aserrada en tamaños corrientes en el Japón y la "JAS 600"
B. - Historia de la evolución del Arancel del Japón y estructura de la actual partida 4407.10 del SA
C. - Datos sobre la distribución de los recursos forestales de coníferas, producción de madera en América del Norte e importaciones, presentadas por el Japón

III. Principales argumentos de las partes

A. - Argumentos del Canadá
- Precedentes aducidos por el Canadá
B. - La "madera aserrada en tamaños corrientes" y la clasificación arancelaria del Japón
C. - Motivos para las especificaciones en el Arancel del Japón
- Práctica de otros países
D. - La cuestión del "producto similar"
- Relación entre los artículos primero y III con respecto al concepto de "producto similar"
- Criterios para determinar la "similitud" considerados por las partes
E. - Interpretación del principio de la nación más favorecida enunciado en el párrafo 1 del artículo primero; "discriminación de países y de productos"

IV. Comunicaciones de terceras partes interesadas

A. - CEE
B. - Nueva Zelandia

V. Constataciones

VI. Conclusiones


I. Introducción

1.1 Los días 8 y 9 de octubre de 1987 y 4 y 5 de marzo de 1988 el Canadá y el Japón celebraron consultas de conformidad con el artículo XXIII.1 respecto del trato arancelario aplicado por el Japón a las importaciones de madera de picea-pino-abeto aserrada en tamaños corrientes procedentes del Canadá. En una comunicación distribuida el 11 de marzo de 1988 el Canadá solicitó al Consejo del GATT que estableciera un grupo especial con arreglo al artículo XXIII.2 del Acuerdo General para que examinara la conformidad con el párrafo 1 del artículo primero de la aplicación por el Gobierno del Japón de un arancel del 8 por ciento a las importaciones de madera de picea-pino-abeto aserrada en tamaños corrientes. El 22 de marzo de 1988 el Consejo acordó establecer un grupo especial (C/M/218).

1.2 El 16 de junio de 1988 el Presidente del Consejo anunció que el mandato y la composición del Grupo Especial eran como sigue:

Mandato

"Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General, el asunto sometido a las PARTES CONTRATANTES por el Canadá en el documento L/615 y formular conclusiones que ayuden a las PARTES CONTRATANTES a hacer recomendaciones o resolver sobre la cuestión conforme a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo XXIII."

Composición del Grupo Especial

Presidente:Sr. Pierre Pescatore
Miembros:Sr. Alejandro de la Peña
Prof. Richard Senti.

1.3 El Presidente del Consejo también dijo que ambas partes estaban de acuerdo en que el mandato acordado no impedía al Grupo Especial tratar la cuestión de la definición de "madera aserrada en tamaños corrientes" a que se refería la reclamación del Canadá o la cuestión de la relación existente entre el tema y la clasificación arancelaria del Japón (C/M/222).

1.4 El Grupo Especial se reunió con las partes el 22 de julio y el 22 de noviembre de 1988. El Grupo Especial también escuchó a los representantes de la CEE y de Nueva Zelandia, que habían manifestado en el Consejo su interés en este caso (C/M/218). Finlandia, que también había hablado en el Consejo respecto de esta cuestión, ha informado al Grupo Especial que sigue teniendo interés en este asunto.

1.5 Para la realización de su labor, el Grupo Especial recibió del Canadá, el Japón, la CEE y Nueva Zelandia comunicaciones por escrito, en respuesta entre otras cosas a preguntas escritas formuladas por el Grupo Especial. A solicitud del Grupo Especial, el Canadá y el Japón tomaron disposiciones para que en la segunda reunión sus respectivas delegaciones fueran acompañadas de expertos técnicos.

1.6 El Grupo Especial sometió el informe del Grupo Especial a las partes en la diferencia el 5 de abril de 1989.

II. Elementos de hecho

A. Definición de "madera aserrada en tamaños corrientes" e información relativa a la misma (facilitadas por el Canadá - párrafos 2.1 a 2.12)

2.1 El Canadá explicó que si bien en general se pensaba que la madera era una materia prima, o un producto semiacabado, que necesita una transformación ulterior para producir una amplia gama de mercancías, el caso de la madera aserrada en tamaños corrientes es diferente. Se trata de un producto altamente normalizado y acabado que sale de la fábrica en su forma final. No se lo transforma ulteriormente antes de ser utilizado en su uso final previsto de construcción en plataforma marco. La madera aserrada en tamaños corrientes es un producto de construcción. Como tal, se parece más a una viga de acero utilizada en la construcción que a las demás formas en que se presenta la madera.

2.2 La madera aserrada en tamaños corrientes se produce a partir de cierto número de especies de árboles, siendo las dos agrupaciones más comunes para este uso la de picea-pino-abeto y la de tsuga-abeto, aunque pueden utilizarse y se utilizan otras especies. Arboles de diferentes especies tienden a crecer en bosques de especies mezcladas, muchas de las cuales tienen propiedades análogas. Normalmente no es práctico ni necesario separar los troncos por especies individuales antes de su manufactura, de manera que se han establecido grupos de especies para tener en cuenta estos productos mezclados. Todas las especies comprendidas en un grupo se cosechan, procesan, clasifican y comercializan juntas. Una especie individual no puede clasificarse en más de un grupo de especies.

2.3 En América del Norte la industria de la madera comprende millares de aserraderos. El producto más común de prácticamente todos estos aserraderos es la madera aserrada en tamaños corrientes. De hecho muchos de estos aserraderos están concebidos con el único objetivo de producir un solo producto, la madera aserrada en tamaños corrientes, que es completamente intercambiable en la construcción y compite libremente en el mercado. Los sistemas de manufactura y de clasificación de la madera están concebidos de manera que aseguren que la madera se produzca en los mismos tamaños y calidades, independientemente del aserradero y de las especies de madera. No es raro, ni tampoco constituye un problema, encontrar que la madera aserrada en tamaños corrientes de diferentes especies, proveniente de aserraderos diferentes, se utilice en las mismas obras en América del Norte y en el Japón.

2.4 La definición de madera aserrada en tamaños corrientes se ha normalizado altamente en América del Norte. Las prescripciones básicas las establecen la Asociación Canadiense de Normalización (Norma 0141-1970) y la Oficina Nacional de Normalización del Departamento de Comercio de los Estados Unidos (Norma facultativa de producto PS 20-70). Estas normas son exactamente las mismas en ambos países en cuanto a su aplicación a la madera aserrada en tamaños corrientes.

2.5 En América del Norte existe cierto número de organismos que establecen reglas para las normas generales aplicables a la madera. Estas a veces se superponen y prescriben reglas ligeramente diferentes para clasificar el mismo tipo de madera. No obstante, esto no sucede en el caso de la madera aserrada en tamaños corrientes. La Regla Nacional de Clasificación es obligatoria y se aplica sin excepción a toda la madera aserrada en tamaños corrientes producida en América del Norte.

2.6 La NLGA define como sigue la madera aserrada en tamaños corrientes:

A los efectos de la Regla Nacional de Clasificación para la Madera Aserrada en Tamaños Corrientes, el "tamaño" se limita a la madera blanda elaborada de un espesor nominal de 2 a 4 pulgadas; y la cual está destinada a ser utilizada para montar miembros tales como vigas, tablas, cabios, montantes y armazones pequeñas.

2.7 De conformidad con esta definición, y según el Canadá, la madera aserrada en tamaños corrientes puede identificarse y distinguirse de todas las demás formas que adopte la madera mediante una combinación de tres elementos: tamaño, elaboración y apariencia, y calidad de la madera. La asignación de una calidad tipo "madera aserrada en tamaños corrientes" define automáticamente al producto como madera aserrada en tamaños corrientes y lo distingue de todos los demás tipos. La madera aserrada en tamaños corrientes que entra en el Japón normalmente se reclasifica, independientemente de la calidad que se le haya asignado en América del Norte, para garantizar su conformidad con las normas establecidas por la Norma Agropecuaria Japonesa para la Madera Estructural destinada a la Construcción de Estructuras de Madera, denominada en adelante JAS 600. Debe aplicarse un sello JAS antes de que la madera pueda utilizarse en general en el Japón para construcción en plataforma marco. Las calidades JAS 600 son exclusivas de la madera aserrada en tamaños corrientes en el Japón y la distinguen de todos los otros tipos de madera importada y nacional.

2.8 La madera aserrada en tamaños corrientes utilizada en la construcción es casi exclusivamente de un espesor nominal de 2 pulgadas (1,5 pulgadas o 8 mm en realidad) y de cinco anchos estándar: 4, 6, 8, 10 y 12 pulgadas nominales (respectivamente 89, 140, 184, 25 y 286 mm en realidad). (Así pues se hace comúnmente referencia a la madera en tanto que "2 por 4" (2 x 4) o "2 por 6" etc.; en los reglamentos japoneses estas dimensiones corresponden a los códigos de tamaño 204, 206, etc.) Estas normas de América del Norte se adoptaron sin modificación en las reglas de clasificación de la madera JAS 600 del Japón.

Trato de la madera aserrada en tamaños corrientes en el Japón y la "JAS 600"

2.9 El Canadá explicó a este respecto que las leyes y reglamentos establecidos por el Gobierno del Japón para regular la clasificación de la madera aserrada en tamaños corrientes y su uso en la construcción en plataforma marco tratan a la madera aserrada en tamaños corrientes como un producto único y manufacturado sin ninguna limitación en cuanto al uso de alguna especie en particular.

2.10 La Ley de Normalización de la Construcción es el código de construcción nacional del Japón y está complementada por desarrollos técnicos en la Orden de Aplicación de la Ley. Estos establecen el marco general de leyes y reglamentos para la construcción en el Japón, pero con respecto a los edificios de madera solamente se ocupan del método tradicional de construcción de poste y viga. Cuando en el Japón se introdujo el sistema de construcción 2 x 4 se tuvieron que establecer reglamentos nuevos y separados. Estos constituyen las Normas Técnicas para Garantizar la Seguridad de las Construcciones con Estructura de Madera.

2.11 La JAS 600 establece las normas para clasificar la madera aserrada en tamaños corrientes en el Japón. Las calidades se basan en características naturales tales como el tamaño de los nudos, los agujeros, la decoloración, los cantos, las fisuras, los cercos de años, etc. El sistema de clasificación se basa enteramente en las propiedades físicas de una determinada pieza de madera, sin discriminación alguna basada en las especies. La madera de cualquier especie puede clasificarse hasta cualquier nivel particular. La decisión en cuanto a la clasificación de la madera se toma exclusivamente sobre la base de las características físicas de la pieza de que se trate, con total independencia de las especies. Ello reflejaba a la perfección el sistema utilizado en América del Norte, donde la Regla Nacional de Clasificación se aplica por igual a todas las especies. De hecho, el principio no era nuevo para el Japón ya que la clasificación de las diversas formas de madera utilizada en el método de construcción tradicional de poste y viga se basa también en las propiedades físicas y no en las especies.

2.12 El hecho de que en el Japón la clasificación de la madera aserrada en tamaños corrientes, al igual que en América del Norte, era neutral con respecto a las especies constituye la base para la intercambiabilidad de las especies de madera aserrada en tamaños corrientes en la construcción. Como las reglas sobre la clasificación de la madera forman parte integrante del código de construcción del Japón, el efecto claro y práctico de esta neutralidad en materia de especies era que en el Japón una casa 2 x 4 podía construirse enteramente con especies de madera de picea-pino-abeto o enteramente con tsuga-abeto o con cualquier combinación de éstos y otros grupos de especies. De hecho éste es el caso que se da en el Japón, en donde, por ejemplo, prácticamente todas las casas 2 x 4 en Hokkaido se están construyendo exclusivamente con madera de picea-pino-abeto aserrada en tamaños corrientes.

B. Historia de la evolución del Arancel del Japón y estructura de la actual partida 4407.10 del SA

2.13 El Japón explicó que hasta junio de 1961 la posición arancelaria correspondiente a la madera elaborada y cepillada en su Arancel de Aduanas había sido la 1709-2-C, que preveía un derecho del 15 por ciento. En junio de 1961 el Japón empezó a aplicar la Nomenclatura del Consejo de Cooperación Aduanera (la NCCA de Bruselas). La posición de la NCCA para la "madera cepillada y otra madera elaborada (madera trabajada)" era la 441, o la 441-2 en el Arancel del Japón, correspondiendo el "-2" a la madera de coníferas, sujeta a un derecho del 15 por ciento.

2.14 A partir del 1 de abril de 1962, el Arancel del Japón basado en la NCCA para la madera elaborada de coníferas correspondiente a la posición 441 se redefinió en base a las especies y se dividió en dos subpartidas, una de las cuales, la "441-", quedó dedicada a la madera de coníferas enumeradas expresamente y definida en cuanto a las dimensiones, a saber:

géneros "Pinus", "Abies" (excepto de pino rojo de California, de "Abies grandis", de "Abies nobilis" y de "Abies alba" del Pacífico), "Picea" (excepto de epicea de Stika) y "Larix", de espesor que no exceda de 160 mm.

Otra subpartida abarcaba "otra" madera, a saber, la de otras especies de coníferas.

2.15 Durante la Ronda Kennedy (1964-67) y la Ronda de Tokio (197-79) el Japón no otorgó concesiones arancelarias respecto de ninguna de estas posiciones arancelarias y, por consiguiente, el Japón no tuvo obligación alguna a tenor del artículo II con relación al nivel absoluto de esos aranceles. En tanto que signatario del Convenio sobre el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (SA), el Japón aplica, desde el 1 de enero de 1988, un Arancel de Aduanas basado en el SA. La partida arancelaria del SA pertinente en el contexto del caso presentado por el Canadá era la 4407, definida en el SA como "Madera aserrada o desbastada longitudinalmente, cortada o desenrollada, incluso cepillada, lijada o unida por entalladuras múltiples, de espesor superior a 6 mm". De conformidad con las reglas y prescripciones del SA, la partida 4407 estaba dividida en siete subpartidas de seis dígitos; una de las siete subpartidas, la 4407.10, estaba dedicada expresamente a la madera de coníferas.

2.16 La posición 4407.10 del Arancel del Japón comprendía, además de la principal subpartida, siete líneas arancelarias separadas (19 códigos estadísticos) que distinguían el trato arancelario i) por el grado de elaboración, a saber: a) cepillada o lijada; b) sin cepillar ni lijar; ii) por tamaño de la madera, a saber: a) más de 6 mm hasta 160 mm inclusive de espesor, y b) de más de 160 mm de espesor (considerada principalmente como una materia prima, para ser hendida nuevamente), y iii) por géneros y/o especies.

2.17 La "madera aserrada en tamaños corrientes", según la define el Canadá, en términos de i) tamaño, ii) tratamiento de la superficie (por ejemplo, "cepillada") y iii) géneros y especies (por ejemplo, conífera) quedaría, en general, sujeta a un tipo nulo sin consolidar a menos que estuviera comprendida en una de las posiciones arancelarias y descripciones siguientes:

SA 4407.10-110 Pino (Pinus), picea (Picea) 1, o abeto (Abies)1

SA 4407.10-210 Alerce (Larix)

La madera cepillada o lijada de estos géneros estaba sujeta al tipo general del 10 por ciento, reducido al tipo temporal del 8 por ciento.

2.18 Los géneros y especies de madera cepillada o lijada, de un espesor de 160 mm o menos, abarcados por las subpartidas SA 4407.10-10 (libocedro de California, una posición consolidada en "0" para esta especie, utilizada principalmente para fabricar lápices) y 4407.10-20 de "otros árboles coníferos" gozarían de franquicia arancelaria. Entre la categoría de "otros árboles coníferos" se contaban: tsuga y otros árboles del género tsuga, pino de Douglas y otros árboles del género pseudotsuga, cedro blanco americano, ciprés americano, y otros árboles del género Chamaecyparis, cedro rojo del Pacífico, sequoia roja y Agathis alba y, del género Picea, epicea de Sitka, y del género Abies, pino rojo de California, Abies grandis, Abies nobilis, Abies alba del Pacífico/abeto Amabilis.

C. Datos sobre la distribución de los recursos forestales de coníferas,producción de madera en América del Norte e importaciones, presentados por el Japón

2.19 El Japón explicó que el pino estaba distribuido naturalmente por gran parte del Hemisferio Septentrional y que también se lo cultivaba artificialmente en cierto número de países del Hemisferio Meridional. Análogamente, el abeto estaba ampliamente distribuido por el Hemisferio Septentrional, el norte de América Central y el norte de Africa, que constituían la frontera sur de su distribución. El género Picea existía con mayor abundancia en Asia Oriental, al norte de los Montes Himalaya Meridionales, y también estaba distribuido en Asia Central, Europa y América del Norte. Otras clases de madera blanda importada en grandes cantidades en el Japón eran las del género tsuga (como el tsuga), del género pseudotsuga (como el pino de Douglas), y el género Chamaecyparis (como el ciprés americano), que estaban distribuidos tanto en América del Norte como en Asia Oriental.

2.20 El Japón facilitó a este respecto algunos mapas geográficos, según los cuales los géneros y las especies a que se hace referencia en el Arancel del Japón crecen en toda la parte noroccidental del continente americano. No obstante, dos especies, a saber el pino rojo de California y el Abies nobilis, parece que tienen su ámbito natural casi exclusivamente en el territorio de los Estados Unidos. El Abies grandis parece tener su ámbito natural principalmente en los Estados Unidos y, en menor medida, en el Canadá. En cambio, el Abies alba del Pacífico y la epicea de Sitka parecen tener su ámbito natural principalmente en el Canadá. El tsuga parece tener su ámbito natural tanto en el Canadá como en los Estados Unidos. El Japón también suministró datos estadísticos sobre el comercio, en la inteligencia de que las cifras relativas al comercio que figuran en las páginas ... y ... se refieren a la madera cepillada en general y no específicamente a la madera aserrada en tamaños corrientes.

Datos relativos al volumen de la madera en pie de especies coníferas

Volumen, en millones de metros cúbicos, y parte porcentual en el total

Géneros/especies

Canadá 1 (1981)

Volumen

Parte porcentual

Estados Unidos 2
(1977)

Volumen

Parte porcentual

Pino/abeto/picea

Pino de Douglas

Tsuga

Cedro

Otra "madera blanda"

11.872

614

1.224

784

1.076

76,0

3,9

7,9

5,0

6,9

7.541

2.648

1.641

323

753

58,5

20,5

12,7

2,5

5,8

Total 3

15.570

100,0

12.906

100,0

1 Volumen comerciable bruto de existencias en pie en tierras forestales productivas, no comprendidas en reservas.
2 Volumen neto de las existencias en pie en tierras forestales comerciales.
3 Es decir, 15,57 millones de metros cúbicos y 12.906 millones de metros cúbicos respectivamente.

Fuentes citadas: Bonnor, G.C., Canada's Forest Inventory, 1981; Servicio de Bosques del Canadá por el Japón 1982; y servicio de Bosques de los Estados Unidos; Forest Statistics o the United States, 1982

Producción/envíos 1 de madera blanda por especies

-en millones de metros cúbicos y partes porcentuales del total-

Canadá
(1982)

Volumen

Parte porcentual

Estados Unidos
(1985)

Volumen

Parte porcentual

Pino/abeto/picea

Pino de Douglas/alerce

Tsuga - abeto

Cedro

Otra "Madera blanda"

25,23

2,24

4,40

2,47

0,20

73,3

6,5

12,7

7,2

0,6

42,49

16,55

7,46

2,11

8,76

54,9

21,4

9,7

2,7

11,3

Total madera blanda

34,54

100,0

77,36

100,0

1 En el caso del Canadá: envíos de los aserraderos; en el caso de los Estados Unidos: producción; datos presentados por el Japón; todas las cifras se han redondeado.

Fuentes citadas: Estadísticas del Servicio de Bosques del Canadá, publicadas en 1985; Estados Unidos - Comisión de Comercio Internacional, 1986.

Importaciones de madera cepillada en el Japón 1

(Principales abastecedores por orden de importancia)

-en metros cúbicos-

De picea/pino/abeto (+ alerce)Otras coníferas

1963

666

339

1964

499

360

1965

1

(UK)

640

(CAN, US, PTW, DEU)

1966

3

(UK, DEU)

155

(KRR, PTW, THA, US)

1967

156

(US, USSR)

1458

(CAN, IND, US, CHN)

1968

0

(US, ALA)

1398

(CAN, CHN, US, CGO)

1969

74

(US, CHN, DEU)

1783

(US, CAN, CHN)

1970

361

(HKG, CAN, US, DEU)

1024

(CAN, CHN, US)

1971

4

(DEU, UK)

5816

(US, CAN, CHN)

1972

0

14882

(US, CAN, PTW)

1973

767

(CAN, PTW, US, FIN)

79180

(US, CAN, PTW, KRR)

1974

1468

(CAN, KRR, PTW, US)

247648

(US, CAN, PTW, KRR)

1975

9072

(CAN, PTW, US, SWD)

335890

(US, CAN, PTW, PNG)

1976

17345

(CAN, SWD, KRR, PTW)

360484

(US, CAN, PNG, KRR)

1977

23003

(CAN, US, SWD, FIN)

374454

(US, CAN, PNG, KRR)

1978

35580

(CAN, US, NZL, SWD)

347325

(US, CAN, PNG, PTW)

1979

50446

(CAN, US, NZL, SAF)

707666

(US, CAN, PNG, NZL)

1980

76584

(CAN, US, NZL, SWD)

747451

(US, CAN, PNG, NZL)

1981

65282

(CAN, US, NZL, SWD)

611523

(US, CAN, PNG, KRR)

1982

84645

(CAN, US, NZL, DK)

874346

(US, CAN, PHL, PNG)

1983

164545

(CAN, US, CHL, DK)

938887

(US, CAN, KRR, IND)

1984

158815

(CAN, US, CHL, NZL)

939022

(US, CAN, KRR, IND)

1985

192677

(CAN, US, CHL, NZL)

1123737

(US, CAN, KRR, PHL)

1986

233512

(CAN, CHL, US, NZL)

1477030

(US, CAN, KRR, PHL)

1987

424116

(CAN, CHL, US, KRR)

2190456

(US, CAN, KRR, IND)

1 Datos presentados por el Japón.

Abreviaturas de los nombres de los países:

DEU = Alemania, R.F. de; ALA = Australia; CAN = Canadá; CHN = China; CGO = Congo; FIN = Finlandia; HKG = Hong Kong; KRR = Corea, Rep. de; PTW = Taiwán; SWD = Suecia; NZL = Nueva Zelandia; DK = Dinamarca; CHL = Chile; IND = India; IDN = Indonesia; PNG = Papua Nueva Guinea; PHL = Filipinas; SAF = Sudáfrica

Fuente: Ministerio de Hacienda del Japón

Para continuar con Importaciones en el Japón de madera blanda


1 Con las excepciones señaladas en el párrafo 2.18 infra.