OEA

27 de septiembre de 1989

Canada - Restricciones Aplicadas a las Importaciones de Helados y Yogur

Informe del Grupo Especial adoptado en el Cuadragésimo quinto periodo de sesiones de las PARTES CONTRATANTES, el 5 de diciembre de 1989

(L/6568 - 36S/73)


Introducción

1. El 7 de octubre de 1988, los Estados Unidos y el Canadá celebraron consultas con arreglo al artículo XXII sobre las restricciones cuantitativas aplicadas por el Canadá a las importaciones de diversos tipos de helados y yogures. Dado que esas consultas no dieron lugar a una solución satisfactoria, los Estados Unidos, en una comunicación de fecha 8 de diciembre de 1988, pidieron a las PARTES CONTRATANTES que establecieran un Grupo Especial para examinar la cuestión de conformidad con el artículo XXIII.2 (L/6445).

2. El Consejo, en su reunión de 20 de diciembre de 1988, acordó establecer un Grupo Especial sobre la cuestión con el mandato que a continuación se indica, y autorizó también al Presidente del Consejo a designar al Presidente y a los miembros del Grupo Especial en consulta con las partes interesadas (C/M/227).

Mandato

"Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General, el asunto sometido a las PARTES CONTRATANTES por los Estados Unidos en el documento L/6445 y formular conclusiones que ayuden a las PARTES CONTRATANTES a hacer recomendaciones o a resolver sobre la cuestión, conforme a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo XXIII."

3. El 3 de abril de 1989 se informó al Consejo de que se había llegado a un acuerdo con respecto a la siguiente composición del Grupo Especial (C/164):

Composición

Presidente: Sr. Lars E.R. Anell
Miembros: Sr. Hugh W. Bartlett
Sra. Carmen Luz Guarda

4. El Grupo Especial se reunió con las partes en la diferencia los días 11 de mayo y 7 de julio de 1989 y con los terceros interesados el 11 de mayo de 1989. El 12 de septiembre de 1989 presentó su informe a las partes en la diferencia.

Elementos de Hecho

5. El 28 de enero de 1988, el Canadá modificó la Lista de control de las importaciones añadiendo, a ella los siguientes productos:


2104.00.00.10 8301 Nuevos tipos de helados
2105.00.00.20 8302 Helados
2105.00.00.90 8303 Otros helados
2105.00.00.90 8304 Nuevos tipos de leche helada
2105.00.00.90 8305 Leche helada
2105.00.00.90 8306 Otros tipos de leche helada
2105.00.00.90 8501 Productos elaborados fundamentalmente a base de helado o leche helada
2106.90.90.00 8401 Mezclas para helados
2106.90.90.00 8402 Mezclas para leche helada
0403.10.00.00 0000 Yogur

Con excepción del último de estos productos (yogur), se hará referencia en adelante a los demás artículos como "helados".

6. En un aviso dirigido a los importadores, de fecha 25 de marzo de 1988, se les comunicó que eran necesarios permisos de importación para las importaciones de helados y yogur. Dicho aviso se publicó conforme a lo dispuesto en la Ley de Licencias de Exportación e Importación del Canadá. En el aviso se exigía a los importadores que solicitaran permiso para importar alguno de los productos sometidos a restricción en lo que quedaba del año 1988 que acreditaran el volumen de sus importaciones de esos productos en los años 1984, 1985, 1986 y 1987. No se estableció una cuantía del contingente para 1988. Se solicitaron permisos para importar 3.536 toneladas de helados y 2.279 toneladas de yogur, y se concedieron para importar 349 toneladas de helados y 1.212 toneladas de yogur.

7. El 17 de enero de 1989, se publicó otro aviso a los importadores en el que se establecían los siguientes contingentes globales anuales para el año civil 1989:

a) helados, leche helada, mezclas para helados, mezclas para leche helada o productos elaborados fundamentalmente a base de helados o leche helada: 345 toneladas.

b) yogur: 330 toneladas.

El aviso declaraba además que el principal criterio para determinar la magnitud del contingente asignado a cada importador sería el nivel acreditado de sus importaciones en 1985, 1986 y 1987. Sin embargo, podían asignarse algunas cantidades a nuevos importadores. Para cada partida era necesario un permiso de importación, que se expedía utilizando un sistema automatizado en tiempo real. Por lo general los permisos tenían un período de validez de 30 días en torno a la fecha de llegada especificada por los importadores (cinco días antes de ella y 24 después), pero sólo se imputaban a los contingentes asignados a los importadores en caso de que se utilizaran.

Regulación de la oferta de leche en el Canadá

8. El Canadá restringe la importación de varios productos lácteos en conjunción con su programa nacional de regulación de la oferta de leche. Ese programa tiene dos componentes: medidas provinciales con respecto a la producción y comercialización de leche líquida (leche cruda de vaca utilizada para obtener leche fresca de mesa y nata fresca) y programas establecidos conjuntamente por la Federación y las Provincias con respecto a la leche para usos industriales (leche cruda utilizada para elaborar otros productos lácteos).

9. La administración del mercado de leche líquida, que representa aproximadamente el 38 por ciento de la producción total de leche cruda del Canadá, corresponde a cada una de las provincias. A principios de cada año, se hace una estimación de la leche líquida total necesaria para que la provincia disponga de ella en cantidad suficiente para satisfacer las necesidades corrientes. Se asigna un contingente de leche líquida a cada ganadero autorizado a producir leche destinada a ese mercado.

10. El mercado de leche para usos industriales se adminisetra a escala nacional en virtud de un acuerdo mixto concertado entre el Gobierno Federal y nueve de las diez provincias del Canadá. (La provincia de Terranova produce solamente leche destinada al mercado de leche líquida y no cuenta con ninguna planta de elaboración de leche para usos industriales.) A comienzos de cada año, se hace una estimación de la demanda interior prevista de productos lácteos industriales, a la que se añaden las exportaciones previstas de productos lácteos y de la que se deducen las importaciones previstas. Esa demanda neta de productos lácteos se convierte en equivalente en leche. La cifra resultante constituye el contingente nacional de comercialización (MSQ), que se reparte entre las provincias, las cuales distribuyen a su vez el contingente provincial entre todos los ganaderos productores de leche.

11. Por imperativo legal, toda la producción láctea del Canadá está sujeta a los programas de regulación de la oferta, y las ventas de leche al margen del sistema pueden dar lugar a un procedimiento sancionador. Los ganaderos sólo pueden vender leche a través de sus consejos u organismos provinciales de comercialización de leche. Las entregas de leche cruda se destinan en primer lugar a satisfacer las necesidades de leche líquida; las entregas que excedan de las necesidades de leche líquida se consideran entregas de leche para usos industriales y se imputan al contingente de ese tipo de leche correspondiente a cada ganadero. Los ganaderos obtienen mayor rendimiento de la leche líquida que de la leche para usos industriales. Los consejos provinciales de comercialización de leche supervisan la distribución de la leche a los elaboradores. Los ingresos de las ventas se transfieren a dos cuentas comunes distintas, una correspondiente a la leche líquida y oetra a la leche para usos industriales. Mensualmente, el ganadero recibe del consejo un estado de cuentas en el que figuran la parte de las entregas correspondientes a su contingente de leche líquida que se ha destinado a ese mercado y la parte que se ha imputado a su contingente de leche para usos industriales. En caso de que la cantidad de leche cruda entregada por el ganadero sea también mayor que el contingente de leche para usos industriales que tiene asignado, el ganadero no tiene derecho a pagos federales directos y el excedente de leche está sujeto a un gravamen por exceso de contingente. El consejo de comercialización deduce los gravámenes y los gastos de transporte y administración y abona el saldo neto de ambas cuentas al ganadero.

12. En el cuadro que figura a continuación se indica la producción de leche cruda, leche para usos industriales, helados y yogur, así como los niveles de importación de helados y yogur. Los Estados Unidos son los principales abastecedores extranjeros de helados y yogures al Canadá.

CUADRO

Canadá: producción e importaciones de leche, helados y yogur

(en toneladas métricas)

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
Importaciones de helados1 808 471 315 496 297 2432 4113
Producción de helados4 165.947 175.319 169.499 175.891 185.237 179.341 183.075
Importaciones de yogur5 115 118 194 158 192 330 1.1416
Producción de yogur7 42.736 47.18 53.193 61.243 70.255 87.567 89.726
Producción de leche para usos industriales8 5.119.502 4.775.264 5.013.281 4.789.424 4.762.176 4.783.873 5.006.795
Producción de leche cruda8   7.448.541 7.688.667 7.479.167 7.522.065 5.589.522 7.826.916

Principales Argumentos

Consideraciones generales

13. Los Estados Unidos consideraban que las restricciones aplicadas por el Canadá a las importaciones de helados y yogur eran incompatibles con las obligaciones de ese país a tenor del Acuerdo General. El sistema de permisos y los contingentes violaban concretamente la prohibición de restricciones a la importación establecida en el párrafo 1 del artículo XI, y no constituían una excepción que pudiera justificarse al amparo del párrafo 2 de dicho artículo. Además, la aplicación de las restricciones era incompatible con lo dispuesto en los artículos X y XIII. Esta infracción de las disposiciones del Acuerdo General constituía un caso de presunción de anulación o menoscabo de las ventajas derivadas para los Estados Unidos del Acuerdo General. Los Estados Unidos pidieron al Grupo Especial que propusiera a las PARTES CONTRATANTES que recomendaran al Canadá que suprimiera el sistema de contingentes y permisos que aplicaba a las importaciones de helados y yogur.

14. El Canadá sostenía que las medidas que había adoptado con miras a establecer restricciones cuantitativas a la importación de helados y yogur eran compatibles con los derechos y obligaciones del Canadá a tenor del inciso i), párrafo 2 c) del artículo XI. La aplicación de esas restricciones era plenamente compatible con los artículos X y XIII. En consecuencia, las medidas adoptadas por el Canadá no anulaban ni menoscababan ventajas resultantes para los Estados Unidos. El Canadá pidió al Grupo Especial que declarara que las restricciones cuantitativas a la importación de helados y yogur eran compatibles con los derechos y obligaciones del Canadá en virtud del artículo XI, así como de los artículos X y XIII.

Sistema de permisos

15. Los Estados Unidos recordaron que el párrafo 1 del artículo XI prohibía las restricciones a la importación, ya se aplicaran mediante contingentes, licencias de importación o por medio de otras medidas. Por lo tanto, esa disposición era aplicable al sistema canadiense de permisos de importación. El sistema de permisos establecido en la Ley de Licencias de Exportación e Importación y en los avisos a los importadores tenía por efecto restringir las importaciones. Los permisos no se concedían liberalmente a cualquier importador idóneo, sino solamente a los importadores tradicionales que podían acreditar esa condición. Los permisos tenían un plazo de validez limitado, que se extendía únicamente a cinco días antes de la entrada de los productos. A veces, dependiendo de los medios de transporte que utilizaran, los importadores no podían obtener un permiso válido hasta que las mercancías estaban en tránsito. La inseguridad y las limitaciones impuestas por el sistema podían disuadir a los exportadores de realizar las actividades de planificación promoción e inversión necesarias para abrir y ampliar en el Canadá mercados para sus productos. En consecuencia, los permisos tenían efectos restrictivos sobre el comercio que se añadían a los provocados por los contingentes, y al no estar justificado el establecimiento de contingentes no eran conciliables con lo dispuesto en el artículo XI.

16. El Canadá sostuvo que el sistema de permisos no era restrictivo para el comercio y que constituía simplemente el instrumento administrativo mediante el que los titulares de los contingentes podían disponer de los contingentes asignados. Los permisos no eran intrínsecamente restrictivos, y el mecanismo del Canadá, que era idéntico para todos los productos sometidos a contingentes de importación, daba lugar a tasas de utilización del contingente cercanas al 100 por ciento. Aunque su período de validez era de 30 días, los permisos podían modificarse o renovarse en cualquier momento, y sólo se imputaban al contingente asignado al importador cuando se hacia realmente uso de ellos. Se dejaba al arbitrio de cada importador el momento y la forma de utilizar la parte que le correspondía del contingente.

17. El Canadá indicó que en 1988 no se estableció un volumen del contingente porque estaban en curso consultas bilaterales con el principal proveedor de helados y yogur del mercado canadiense (los Estados Unidos) y el Canadá prefería esperar al resultado de esas consultas antes de establecerlo. Se concedieron sin dificultad permisos de importación a solicitantes cuya idoneidad se estableció en función de determinados criterios, de entre los cuales el principal fue el volumen anterior de importaciones, dejando un margen razonable para los nuevos importadores. Las importaciones autorizadas en 1988 excedieron en volumen a las del año anterior.

Inciso i) del párrafo 2 c) del artículo XI

18. Los Estados Unidos manifestaron que del texto del inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI, de su nota interpretativa, de la parte pertinente de la historia de su elaboración y de anteriores informes de grupos especiales adoptados por las PARTES CONTRATANTES se desprendía claramente que la excepción para productos sometidos a un sistema nacional de regulación de la oferta era muy estricta. Dicho inciso preveía el uso limitado de medidas prohibidas con carácter general, como contingentes y licencias, en circunstancias en las que las restricciones a la importación de productos similares fueran necesarias para la ejecución de medidas gubernamentales destinadas a proteger a los productores no organizados frente a los avatares climáticos. Su objetivo no era establecer una excepción general en relación con todo el sector agrícola o con el sector de productos lácteos en particular, y de hecho no la establecía, ni autorizar políticas de autosuficiencia agrícola o permitir a las partes contratantes que protegieran de la competencia internacional a los productores o a las empresas elaboradoras nacionales.

19. El Canadá sostuvo que el párrafo 2 del artículo XI no constituía una excepción al Acuerdo General en el sentido del artículo XX, sino que definía diversas circunstancias en las que las partes contratantes tenían derecho a aplicar restricciones cuantitativas. Uno de los objetivos del párrafo 2 del artículo XI consistía en permitir a un gobierno que organizara su mercado de determinados productos agrícolas con miras a evitar los problemas de una producción excedentaria. A diferencia del inciso ii), párrafo 2 c) del artículo XI, que se refería expresamente a los excedentes temporales, el inciso i) de ese mismo párrafo no hacía referencia a ningún período y por consiguiente podía aplicarse indistintamente a excedentes temporales o estructurales.

20. Los Estados Unidos señalaron que la carga de la prueba de que se habían cumplido todos los requisitos de una excepción conforme al inciso i) del párrafo 2 c) del artículo XI recaía sobre la parte contratante que invocara esa disposición. Las condiciones que debían cumplirse podían resumirse del siguiente modo:

1. La medida debía constituir una restricción a la importación y no una prohibición.

2. La restricción a la importación debía afectar a un producto agrícola o pesquero.

3. Debía existir una medida gubernamental que tuviera por efecto restringir la cantidad de un producto que pudiera ser vendida o producida.

4. La restricción a la importación debía afectar al producto "similar" restringido por el sistema nacional de regulación de la oferta (o, de no haber producción importante del producto similar, de un producto que pudiera ser sustituido directamente) o a un producto elaborado a base del producto similar que:

a) se hallara en una fase de transformación poco adelantada,

b) fuera todavía perecedero,

c) compitiera directamente con los productos frescos, y

d) si fuera importado libremente, tendería a hacer ineficaces las restricciones aplicadas a la importación de dichos productos frescos.

5. La restricción a la importación tenía que ser necesaria para la aplicación de la restricción de la oferta interior.

6. Debía publicarse el volumen o valor total del contingente de cada producto.

7. La restricción de la importación no debía tener como consecuencia la reducción de la relación entre el total de las importaciones y el de la producción nacional, en comparación con la que cabría razonablemente esperar que existiera sin tales restricciones, teniendo en cuenta los factores especiales que influyeran o pudieran influir en el comercio del producto.

21. Sin perjuicio de coincidir con el Canadá en que las medidas aplicadas por este país eran restricciones y no prohibiciones, los Estados Unidos mantuvieron que el Canadá no podía acreditar que se habían cumplido todas las demás prescripciones del inciso i), del párrafo 2 c) del artículo XI.

22. El Canadá aceptó que le correspondía presentar pruebas de que había cumplido las condiciones del mencionado inciso i). El Canadá había cumplido esa obligación y consideraba que el asunto imponía cargas a ambas partes. El sistema canadiense de regulación de la oferta de leche era un sistema global que se basaba en la interrelación de diversos componentes, entre ellos medidas de control de la producción, mecanismos de sostenimiento de los precios y gravámenes y medidas de control de las importaciones. El sistema se había establecido teniendo presentes las prescripciones del artículo XI:2 c) i), y cumplía todos los criterios establecidos en esa disposición.

23. A juicio del Canadá las conclusiones del informe del Grupo Especial sobre las restricciones aplicadas por el Japón a la importación de ciertos productos agropecuarios9 no establecían un precedente claro ni válido en cuestiones tales como el "carácter perecedero", "fase de transformación", y "productos similares", ni dicho informe anulaba la anterior interpretación a que habían llegado las partes contratantes en el caso de los concentrados de tomate de la CE.10 Al adoptarse el informe del Grupo Especial de las restricciones agrícolas japonesas el Canadá manifestó su preocupación ante el hecho de que en algunos aspectos, el Grupo Especial no había prestado suficiente atención a los vínculos económicos y de oetra índole entre productos transformados y productos frescos, y señaló en concreto que:

"... una definición que limite exclusivamente el concepto de "productos similares" a productos "frescos o primarios" no tiene en cuenta las circunstancias prácticas de la comercialización de productos frescos en otras formas, lo que es especialmente patente, por ejemplo, en el comercio mundial del sector lácteo, en el que la leche para usos industriales se comercializa casi siempre en una forma más elaborada. A nuestro juicio, en el caso de la interpretación del artículo XI:2 c) i), una diferenciación excesiva y demasiado rígida entre productos primarios y sus derivados haría imposible, en ciertos casos, la aplicación general del artículo tal como fue prevista por sus autores." (abreviado en el documento C/M/217.)

La posición adoptada por el Canadá en aquella ocasión fue apoyada por otras partes contratantes. Los elementos de hecho del asunto de las restricciones japonesas eran muy distintos de los de la presente diferencia, para la que, según el Canadá, no era en absoluto pertinente la resolución de aquel Grupo Especial. Cada asunto debía examinarse atendiendo a sus circunstancias propias.

24. Los Estados Unidos rechazaron la pretensión del Canadá de que el informe del Grupo Especial de las restricciones agrícolas japonesas no constituía un precedente válido o pertinente. El asunto que se examinaba se refería a restricciones a la importación de productos idénticos o análogos. El Consejo había adoptado recientemente por consenso el informe del Grupo Especial sobre el asunto de las restricciones japonesas, a pesar de los recelos del Canadá. El Canadá pretendía prescindir de las limitaciones convenidas en la nota interpretativa al artículo XI:2, al menos en relación con el sector lácteo, ampliando su interpretación para que la disposición fuera aplicable a casi todos los productos lácteos elaborados importados que pudieran sustituir a las ventas de leche producida en el país.

Para Continuar con Medidas gubernamentales para restringir la producción interior


1Fuente: Statistics Canada, importaciones por productos y países conforme a la CUCI, 1982-1987. Comprenden las importaciones de helados, nuevos tipos de helado y mezclas líquidas y secas para helados.

2En Statistics Canada se facilitaba la cifra de 457 toneladas. Tras verificar todas las declaraciones de aduana se comprobó que había una sobreestimación de 214 toneladas en las importaciones de mezclas para helados.

3Statistics Canada, importaciones por productos y países de origen (SA 2105.00.00.10 y SA 2105.00.00.20). El volumen de las importaciones correspondientes a las licencias concedidas por la Oficina Especial de Relaciones Comerciales del 29 de enero al 21 de diciembre de 1988 ascendió a 349 toneladas.

4Fuente: Ministerio de Agricultura del Canadá, Dairy Market Review 1986, 1987 con datos de Statistics Canada. Statistics Canada confirma que la producción de mezclas para helados constituye la mejor medida de la producción de helados en el Canadá. Factor de conversión: 1 litro de mezcla de leche para helados = 1,10 kg.

5Fuente: Statistics Canada, importaciones por productos y países conforme a la CUCI de 1982 a 1987.

6Statistics Canada. Las importaciones por productos y países de origen dan la cifra de 1.141 toneladas (SA; 0403.10). Las importaciones correspondientes a licencias de importación concedidas por la Oficina Especial de Relaciones Comerciales del 29 de enero al 31 de diciembre de 1988 ascendieron a 1.212 toneladas.

7Fuente: Ministerio de Agricultura del Canadá, Dairy Market Review 1986 y 1987 sobre la base de datos de Statistics Canada. Factor de conversión: 1 litro de yogur = 1 kg.

8Fuente: Ministerio de Agricultura del Canadá, Dairy Market Review 1986 y 1987 con datos de Statistics Canada. Factor de conversión: 1 litro de leche = 1,02969 kg.

9Informe del Grupo Especial sobre "Japón - Restricciones aplicadas a la importación de ciertos productos agropecuarios", L/6253, adoptado el 2 de febrero de 1988.

10Informe del Grupo Especial sobre "CEE - Programa de precios máximos, licencias y depósitos de garantía para la importación de determinadas frutas, legumbres y hortalizas elaboradas", IBDD 25S/82-115.